Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

9 A 14/2019 - 35Rozsudek MSPH ze dne 23.04.2020

Prejudikatura

15 A 148/2018 - 11

30 Ca 158/2007 - 58

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
8 As 48/2020

přidejte vlastní popisek

9A 14/2019 - 35

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivanky Havlíkové a soudkyň JUDr. Naděždy Řehákové a Mgr. Ing. Silvie Svobodové ve věci

žalobkyně: MALLORN, z.s., IČO 265 93 751

se sídlem Chelčického 1130/12, 130 00 Praha 3

proti

žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy
se sídlem Mariánské nám. 2/2, 110 Praha 1

za účasti: CTR Viktoria Center s.r.o., IČO 247 33 857
se sídlem Francouzská 454/74, 101 00 Praha 10

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 12. 2018, č. j. MHMP 1996541/2018, sp. zn. S-MHMP 1814426/2018/STR

takto:

I. Žaloba se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů v řízení.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů v řízení.

Odůvodnění:

I. Stručné vymezení věci

1. Žalobkyně se podanou žalobou domáhala přezkoumání v záhlaví uvedeného rozhodnutí žalovaného, jímž zamítl její odvolání proti usnesení Úřadu městské části Praha 3, odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“) ze dne 15. 10. 2018, sp. zn. S UMCP3 146429/2018, zn. OV/1838/18/Char, č. j. UMCP3 191294/2018, kterým bylo ve věci přihlášky žalobkyně k účasti ve stavebním řízení ve věci stavby „Novostavba polyfunkčního objektu VIKTORIA ŽIŽKOV CENTER na pozemcích parc. č. 163/1, 163/4, 163/6, 163/7, 163/11, 163/19, 163/22, 166/2, 167/9, 1232 a 4342, vše v k. ú. Žižkov, Praha 3“ (dále jen „Stavba“), podle § 28 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) rozhodnuto tak, že žalobkyně není účastníkem řízení o vydání stavebního povolení, a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

2. Z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí vyplynulo, že osoba zúčastněná na řízení, společnost CTR Viktoria Center s.r.o. (dále jen „stavebník“ nebo „OZŘ“)), požádala dne 21. 8. 2018 o vydání stavebního povolení Stavby. Dne 9. 10. 2018 byla stavebnímu úřadu doručena přihláška žalobkyně k účasti v řízení, současně s námitkou systémové podjatosti stavebního úřadu (pozn. soudu: přihláška i námitka byly obsaženy ve společném podání, datovaném dne 5. 10. 2018). Stavební úřad k tomu v prvostupňovém rozhodnutí uvedl, že žalobkyně není v postavení účastníka stavebního řízení, neboť dle § 70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) je občanské sdružení sice oprávněno účastnit se řízení podle tohoto zákona, v projednávané věci bylo však řízení vedeno podle stavebního zákona, nikoli podle zákona o ochraně přírody a krajiny. K námitce systémové podjatosti konstatoval, že ji nebylo možno vyřídit v procesním režimu § 14 odst. 2 správního řádu, neboť nebyla podána účastníkem řízení.

3. Proti prvostupňovému rozhodnutí podala žalobkyně odvolání, v němž namítala, že osoba či orgán, proti kterému je vyslovena námitka podjatosti nemůže konat žádné právně závazné kroky, dokud o jejich podjatosti není rozhodnuto. Dále žalobkyně v odvolání namítala neústavnost jejího vyloučení z účasti v řízení dle zákona o ochraně přírody a krajiny. Odvolání doplnila o vyjádření svého předsedy pana J. K. ve věci podjatosti stavebního úřadu. Žalovaný se s argumentací žalobkyně vypořádal v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, kde se ztotožnil se závěry stavebního úřadu, odvolací námitky vyhodnotil jako nedůvodné, odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil.

II. Obsah žaloby

4. Žalobkyně v žalobě namítala obdobně jako v odvolání.

5. V první žalobní námitce žalobkyně tvrdila, že nejprve mělo být rozhodnuto o systémové podjatosti stavebního úřadu, až poté mohlo být rozhodováno o jejím účastenství ve stavebním řízení. K tomu citovala § 28 odst. 1 správního řádu, podle kterého „za účastníka bude v pochybnostech považován i ten, kdo tvrdí, že je účastníkem, dokud se neprokáže opak. O tom, zda osoba je či není účastníkem, vydá správní orgán usnesení, jež se oznamuje pouze tomu, o jehož účasti v řízení bylo rozhodováno, a ostatní účastníci se o něm vyrozumí.“ Uvedla, že se přihláškou ze dne 5. 10. 2018 prohlásila za účastníka stavebního řízení, stavební úřad prvostupňovým rozhodnutí její účastenství odmítl dne 15. 10. 2018, žalovaný pak zamítl její odvolání dne 11. 12. 2018. Žalobkyně proto byla od 5. 10. 2018 do 11. 12. 2018 účastníkem řízení. V postavení účastníka řízení žalobkyně dne 5. 10. 2018 napadla a doložila systémovou podjatost stavebního úřadu. Od tohoto okamžiku byli v souladu s § 14 odst. 1 správního řádu všichni pracovníci stavebního úřadu vyloučeni ze všech úkonů v řízení. Prvostupňové rozhodnutí bylo beze sporu úkonem v řízení, jehož provedení mohlo výsledek řízení ovlivnit. Stavební úřad přijetím prvostupňového rozhodnutí porušil § 14 odst. 1 správního řádu. Správným procesním postupem by totiž bylo nejprve nechat rozhodnout nadřízený orgán o námitce systémové podjatosti a teprve poté buď rozhodovat o účastenství žalobkyně (pokud by nebyla konstatována podjatost stavebního úřadu), nebo rozhodnutí o účastenství postoupit jinému správnímu orgánu (pokud by podjatost stavebního úřadu konstatována byla).

6. Ve druhém žalobním bodě nesouhlasila s tím, že žalovaný a stavební úřad neměli sebemenší pochybnost o jejím účastenství, neboť tato skutečnost vyplývá přímo ze zákona a nebyla založena na správním uvážení správního orgánu. K tomu uvedla, že obecná aplikace takového názoru by vedla ke svévoli úřadů a v konečném důsledku k bezobsažnosti § 28 odst. 1 věty první správního řádu. Novelizace zákona o ochraně přírody a krajiny účinná od 1. 1. 2018 značně zkomplikovala účastenství spolků v územních a stavebních řízeních. Správní orgány nyní nemají jinou možnost než takovou účast zamítnout, i tak však vzniká účastenství dnem prohlášení se účastníkem podle § 28 odst. 1 správního řádu a zaniká dnem pravomocného rozhodnutí o jeho odmítnutí. Poukázala na aplikaci Aarhuské úmluvy (pozn. soudu: Úmluva o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí ze dne 25. 6. 1998; dále jen „Aarhuská úmluva“) v českém právním řádu. Sám žalovaný v žalobou napadeném rozhodnutí sdělil, že správní orgány nejsou kompetentní posuzovat, nakolik je platná a účinná právní úprava stavebního zákona či zákona o ochraně přírody a krajiny v souladu s mezinárodními smlouvami, včetně Aarhuské úmluvy. Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, založené na argumentaci absence sebemenší pochybnosti o účastenství žalobkyně v řízení, tak považovala za rozporné a nekonzistentní.

7. V této souvislosti odmítla stejnou argumentaci správních orgánů ve vztahu k námitce podjatosti, kdy uvedly, že podjatost úřední osoby může namítat pouze účastník řízení, kterým žalobkyně není.

8. Žalobkyně žádala, aby jí bylo přiznáno účastenství v řízení na základě obecných ustanovení Aarhuské úmluvy jako součásti právního řádu ČR a závazné mezinárodní smlouvy. Vyloučení z účasti v řízení podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, označila za neústavní. Odkázala přitom na čl. 1 odst. 2 a čl. 10 Ústavy a zdůraznila, že Aarhuská úmluva je mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy. Aarhuská úmluva stanoví účast veřejnosti na rozhodování a uvádí, že: „Veřejnost může být ovlivněna rozhodováním o specifické činnosti nebo na rozhodování může mít nějaký jiný zájem. Jde o zapojení veřejnosti do rozhodování o konkrétních činnostech nebo záměrech, které mohou mít významný dopad na životní prostředí, například stavba velkých budov.“ Dle žalobkyně nepřiznává česká právní praxe dotčené veřejnosti dostatečný rozsah práv, a to zejména právní úprava obsažená ve stavebním zákoně, podle níž je účast v řízení umožněna pouze na základě vlastnického práva či dalších věcných práv. Tento právní stav je v rozporu Aarhuskou úmluvou. Výbor pro plnění Aarhuské úmluvy k tomu v minulosti uvedl, že dochází k omezování postavení jednotlivců v oblasti užívání půdy a stavebních povolení. ČR tedy nedodržuje část Aarhuské úmluvy, která má přednost před vnitrostátním právem a ČR je jí vázána, a to nejen z důvodu ratifikace Aarhuské úmluvy ČR, ale i Evropskou unií, české právo je proto nutné vykládat v souladu s ní.

9. Závěrem žalobkyně zmínila důvody, pro které Stavbu napadla v územním řízení, a z nichž odvozovala i své oprávnění k účasti ve stavebním řízení.

10. Žalobkyně žádala, aby soud žalobou napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k novému projednání.

III. Vyjádření žalovaného

11. V písemném vyjádření k žalobě žalovaný argumentoval obdobně jako v odůvodnění svého rozhodnutí. Poukázal na § 109 stavebního zákona s tím, že výčet účastníků řízení je konečný (uzavřený a taxativní) a není jej možné rozšiřovat ani aplikací obecného pravidla obsaženého v § 27 správního řádu. Z tohoto taxativního výčtu je zjevné, že žalobkyně není účastníkem řízení. Spolek mohl být účastníkem stavebního řízení na základě § 109 písm. g) stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2017, ve spojení s § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny, ve znění účinném do 31. 12. 2017. Novelizací obou zákonů účinnou od 1. 1. 2018 však došlo k tomu, že ani stavební zákon ani zákon o ochraně přírody a krajiny spolkům postavení účastníka ve stavebním řízení nepřiznává. Argumentace žalobkyně ust. § 28 odst. 1 správního řádu proto není pro věc relevantní. Žalovaný setrval na závěru, že nemá vzhledem k výše uvedenému ohledně účastenství, resp. neúčastenství žalobkyně ve vedeném stavebním řízení žádnou pochybnost, neboť to vyplývá striktně ze zákona a nezakládá se na případném správním uvážení správního orgánu. Žalovaný upozornil na usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 8. 8. 2018, č. j. 15 A 148/2018-11, v němž tento konstatoval, že současné znění zákona o ochraně přírody a krajiny vylučuje účastenství spolků v územním řízení, když jej omezuje jen na řízení podle zákona o ochraně přírody a krajiny a podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí.

12. K námitce systémové podjatosti stavebního úřadu konstatoval, že jelikož žalobkyně nebyla účastníkem řízení, nebyla oprávněna námitku podjatosti podat. Názor žalobkyně, že bylo třeba nejprve rozhodnout o námitce podjatosti, a teprve poté vyloučit žalobkyni z okruhu účastníků řízení, podle žalovaného nemá oporu v zákoně.

13. Konstatoval, že správní orgány, žalovaného nevyjímaje, vycházejí z presumpce správnosti právních norem vydaných a aplikovaných v ČR. Nejsou ani kompetentní při jejich aplikaci posuzovat otázku souladu s mezinárodním právem, a to včetně Aarhuské úmluvy, jejíž ustanovení jsou natolik všeobecná, že není možné je bezprostředně aplikovat.

14. Žalovaný závěrem uvedl, že poukazování na důvody, kvůli kterým žalobkyně v územním řízení Stavbu napadala, není pro projednávaný případ relevantní, neboť jejich posouzení není předmětem stavebního řízení.

15. Žalovaný žádal, aby soud žalobu zamítl jako nedůvodnou.

IV. Posouzení věci Městským soudem

16. Soud o věci samé rozhodl bez nařízení jednání, a to v souladu s ustanovením § 51 s. ř. s., neboť účastníci řízení takový postup akceptovali. Soud neprovedl navržené důkazy, neboť tyto jsou součástí spisového materiálu, z něhož soud při rozhodování vychází, jejich provedení by tudíž bylo nadbytečné.

17. Soud přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí, včetně řízení, které jeho vydání předcházelo, v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán. Vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 a 2 věta první s. ř. s.), a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná.

18. Podstatou sporu je posouzení, zda je žalobkyně účastníkem stavebního řízení o Stavbě či nikoli.

19. Při posouzení vyšel soud z následující právní úpravy:

20. Podle § 27 odst. 3 správního řádu v rozhodném znění „účastníky jsou rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon. Nestanoví-li zvláštní zákon jinak, mají postavení účastníků podle odstavce 2, ledaže jim má rozhodnutí založit, změnit nebo zrušit právo anebo povinnost nebo prohlásit, že právo nebo povinnost mají anebo nemají; v tom případě mají postavení účastníků podle odstavce 1.“

21. Podle § 109 stavebního zákona v rozhodném znění (od 1. 1. 2018) „účastníkem stavebního řízení je a) stavebník, b) vlastník stavby, na níž má být provedena změna, není-li stavebníkem, c) vlastník pozemku, na kterém má být stavba prováděna, není-li stavebníkem, může-li být jeho vlastnické právo k pozemku prováděním stavby přímo dotčeno, d) vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, mohou-li být jejich práva prováděním stavby přímo dotčena, e) vlastník sousedního pozemku nebo stavby na něm, může-li být jeho vlastnické právo prováděním stavby přímo dotčeno, f) ten, kdo má k sousednímu pozemku právo odpovídající věcnému břemenu, může-li být toto právo prováděním stavby přímo dotčeno.“

22. Podle § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny v rozhodném znění (od 1. 1. 2018) „občanské sdružení je oprávněno za podmínek a v případech podle odstavce 2 účastnit se řízení podle tohoto zákona (pozn. soudu: zákona o ochraně přírody a krajiny), pokud oznámí svou účast písemně do osmi dnů ode dne, kdy mu bylo příslušným správním orgánem zahájení řízení oznámeno; v tomto případě má postavení účastníka řízení. Dnem sdělení informace o zahájení řízení se rozumí den doručení jejího písemného vyhotovení nebo první den jejího zveřejnění na úřední desce správního orgánu a současně způsobem umožňujícím dálkový přístup.“

23. Podle § 14 odst. 2 věty první správního řádu v rozhodném znění (do 31. 10. 2018) „účastník řízení může namítat podjatost úřední osoby, jakmile se o ní dozví.“

24. Mezi účastníky nebyl sporný skutkový stav, soud jej proto z obsahu spisového pouze ověřil a zabýval se posouzením věci samé.

25. Podle závěru soudu žalobkyně nespadá do žádného z taxativně vymezených okruhů účastníků stavebního řízení podle § 109 stavebního zákona. Vzhledem k tomu, že je předmětné stavební řízení vedeno podle stavebního zákona, nikoli podle zákona o ochraně přírody a krajiny, nemůže být žalobkyně účastníkem řízení na základě § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny ani podle obecné úpravy § 27 odst. 3 správního řádu. Z toho je zřejmé, že správní orgány právem uvážily, že žalobkyně není účastníkem stavebního řízení ve věci Stavby.

26. Soud tak nevešel na (první) námitku žalobkyně, že nejprve mělo být rozhodnuto o namítané podjatosti stavebního úřadu, a až následně o účastenství žalobkyně ve stavebním řízení. Z citovaného § 14 odst. 2 věty první správního řádu vyplývá, že námitku podjatosti může v řízení vznést jeho účastník. Vzhledem k tomu, že žalobkyně nespadá do zákonného okruhu účastníků stavebního řízení, nemohla stavebnímu úřadu vzniknout pochybnost, zda žalobkyně je či není účastníkem stavebního řízení. Podáním přihlášky k účasti ve stavebním řízení nevzniklo účastenství žalobkyně podle jí namítaného ust. § 28 odst. 1 věta první správního řádu, neboť o tom, zda žalobkyně je či není účastníkem řízení, neměl podle obsahu spisového materiálu, rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, jakož i písemného vyjádření k podané žalobě stavební úřad ani žalovaný pochyb. Stavební úřad tak nebyl vyloučen z rozhodování o účastenství žalobkyně. Jeho postup byl v souladu se zákonem a žalovaný jej právem aproboval.

27. Ve vztahu k druhému žalobnímu bodu soud uvádí, že při posouzení důvodnosti žaloby vyšel z platné právní úpravy a nepřisvědčuje stanovisku žalobkyně o jejím rozporu s Ústavou či mezinárodními smlouvami ve smyslu čl. 10 Ústavy. Právo veřejnosti na zapojení do rozhodování o činnostech nebo záměrech, které mohou mít významný dopad na životní prostředí a jež je deklarováno Aarhuskou úmluvou, je totiž zachováno i po novelizaci stavebního zákona a zákona o ochraně přírody a krajiny. Veřejnost je i nadále oprávněna být účastna tohoto rozhodování, ovšem v řízeních podle zákona o ochraně přírody a krajiny a zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů a navazujících řízení dle stavebního zákonu. Tomu odpovídá odůvodnění pozměňovacího návrhu č. 5904 k vládnímu návrhu zákona č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, na jehož základě byl § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny novelizován, kde se uvádí, že: „cílem novelizace je zajistit pro environmentální spolky možnost účinné účasti na procesech povolování záměrů, jež mohou mít významný vliv na životní prostředí, za současného respektování principu rovnosti účastníků a zabránění nadměrným a nepodloženým blokacím výstavby a potenciálního ekonomického rozvoje“. Znění zákona o ochraně přírody a krajiny účinné od 1. 1. 2018 se tak od úmyslu zákonodárce neodchyluje.

28. K obdobným závěrům jako v nyní projednávané věci dospěl Krajský soud v Ústí nad Labem, který v usnesení ze dne 8.8.2018, č.j. 15 A 148/2018-11, konstatoval „…v důsledku novelizace ustanovení § 70 odst. 3 zákona o ochraně přírody a krajiny žalobce skutečně pozbyl možnost být účastníkem územního řízení, když od 1.1.2018 mu přísluší být jen účastníkem řízení vedených dle zákona o ochraně přírody a krajiny“.

29. Závěrem soud uvádí, že důvody, kvůli kterým žalobkyně v územním řízení Stavbu napadala, nejsou pro rozhodování soudu ve věci relevantní, neboť nejsou předmětem tohoto řízení.

30. Soud proto žalobu podle ustanovení § 78 odst. 7 s. ř. s. jako nedůvodnou zamítl.

31. Výrok o nákladech řízení je odůvodněn ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nebyl ve věci procesně úspěšný, žalovanému správnímu orgánu, který měl úspěch, však důvodně vynaložené náklady řízení nevznikly.

32. Výrok o nákladech osoby zúčastněné na řízení je odůvodněn v ustanovení § 60 odst. 5 s. ř. s., neboť soud ničeho osobě zúčastněné na řízení neuložil, proto jí náklady řízení nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Praha 23. dubna 2020

JUDr. Ivanka Havlíková v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru