Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

10 A 190/2016 - 129Rozsudek MSPH ze dne 29.06.2018

Prejudikatura

2 Afs 186/2006 - 54

9 As 202/2014 - 236

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
7 Afs 288/2018

přidejte vlastní popisek

10 A 190/2016-129

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Městský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ing. Viery Horčicové, soudkyně Mgr. et Mgr. Lenky Bahýľové, Ph. D., a soudce Mgr. Jiřího Lifky v právní věci

žalobkyně: ERB bank, a. s., v likvidaci, IČO 28428943

sídlem Čechyňská 419/14a, 602 00 Brno

zastoupené Mgr. Janem Maškem, advokátem sídlem Pekařská 658, 272 01 Kladno

proti

žalované: Česká národní banka sídlem Na Příkopě 864/28, 115 03 Praha 1

ve společném řízení o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016, č. j. 2016/056286/CNB/110, a o žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110,

takto:

I. Žaloba proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016, č. j. 2016/056286/CNB/110, se zamítá.

II. Žaloba proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110, se zamítá.

III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

1. Žalobkyně se podanými žalobami domáhá přezkumu v záhlaví uvedených rozhodnutí bankovní rady České národní banky (dále též jen „žalovaná), kterými byly zamítnuty její rozklady proti I. rozhodnutí České národní banky (dále též jen „ČNB“ nebo „správní orgán“) o předběžném opatření ze dne 8. 3. 2016, č. j. 2016/26192/570, a proti II. rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 16. 8. 2016, č. j. 2016/96256/570. Rozhodnutím ČNB ad I byly žalobkyni zakázány činnosti spočívající v přijímání vkladů, poskytování úvěrů a nabývání aktiv s nenulovou rizikovou vahou ve smyslu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, a rozhodnutím ČNB ad II byla žalobkyni podle ust. § 34 odst. 2 písm. b) a § 34 odst. 2 písm. f) zákona č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o bankách“) odňata bankovní licence.

I. Obsah žaloby a vyjádření žalované ve věci předběžného opatření

2. Podle názoru žalobkyně není rozhodnutí o vydání předběžného opatření v této věci rozhodnutím předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), a není tedy ve smyslu uvedeného ustanovení vyloučeno ze soudního přezkumu. Žalobkyně odkázala na judikaturu Ústavního soudu (sp. zn. I. ÚS 145/2009, III. ÚS 937/2006, III. ÚS 394/2001, Pl. ÚS 8/99) a Nejvyššího správního soudu (zejména sp. zn. 2 Afs 186/2006, 2 As 73/2008, 8 As 47/2005, 1 Afs 77/2008, 2 Afs 183/2005, 9 As 27/2013, 7 As 23/2013, 3 As 28/2005), jakož i Nejvyššího soudu (sp. zn. 25 Cdo 3882/2011, 32 Cdo 148/2012).

3. Žalobkyně má za to, že předběžným opatřením vyvolala žalovaná ve skutečnosti stejný stav, jako kdyby rozhodla o odnětí licence. Předběžným opatřením totiž bylo žalobkyni zakázáno vykonávání všech činností, které lze vykonávat jen na základě bankovní licence a které charakterizují banku. Nařízení předběžného opatření sehrává fakticky likvidační roli, protože žalobkyni zakazuje výkon činnosti banky, resp. jí byly zakázány i ty činnosti, které by mohla realizovat i tehdy, pokud by bankou vůbec nebyla (poskytovat úvěry, srov. rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 32 Cdo 922/2007).

4. Za plně použitelné na danou věc považuje žalobkyně závěry uvedené v rozsudku Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 Ads 160/2009, ze dne 24. 3. 2010, podle nichž rozhodnutí o předběžném zákazu určité činnosti podléhá soudnímu přezkumu, neboť na něj nenavazuje žádné rozhodnutí, které by mělo povahu rozhodnutí konečného.

5. Žalovaná oznámila žalobkyni zahájení správního řízení, v němž však podle žalobkyně nebyl předmět řízení dostatečně specifikován, což je v rozporu s judikaturou Nejvyššího správního soudu (sp. zn. 2 Afs 91/2009, 5 A 73/2002, 6 As 266/2014). Předběžné opatření nebylo vydáno v žádném správním řízení, takže žalovaná dosáhla účinků meritorního rozhodnutí, aniž by žalobkyně mohla využít svých procesních práv. Žalovaná navíc vykládá předběžné opatření tak široce, že žalobkyně nesmí vyplácet mzdy svým zaměstnancům na účty, které pro ně vede, uhradit část kupní ceny za nemovitost, kterou koupila ještě před nařízením předběžného opatření nebo reálně poskytnout úvěr, k jehož poskytnutí se smluvně zavázala ještě před nařízením předběžného opatření. Žalobkyně uvedla, že její aktiva ke dni vykonatelnosti rozhodnutí o předběžném opatření činila 7 072 milionů korun, podíl úvěrů bez selhání činil 53% (v roce 2014 49%). Z tohoto hlediska považuje žalobkyně postup žalované za šikanózní, neboť všechny parametry činnosti žalobkyně se oproti dřívější době podstatně zlepšily.

6. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uvedla, že se na žalované rozhodnutí vztahuje kompetenční výluka, neboť se nejedná o rozhodnutí konečné a naplňuje všechny tři podmínky testu zformulovaného rozšířeným senátem v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2005-53, tedy podmínku časovou, věcnou i osobní. Podle žalované jde o rozhodnutí, které předchází konečnému rozhodnutí, na jehož vydání má dotčená osoba nárok. Uvádí, že ve věci bylo zahájeno správní řízení, které lze ukončit pouze meritorním rozhodnutím, tj. rozhodnutím, ve kterém se definitivně rozhodne o předmětu řízení, a to bez ohledu na skutečnost, zda protiprávní jednání bude prokázáno a budou přijata související opatření ukládající žalobci povinnost nebo zakládající či měnící jeho práva, nebo bude správní řízení z nějakého důvodu zastaveno.

7. Jak přitom vyplývá ze správního spisu, rozhodnutí předběžné povahy bylo vydáno ve stejném řízení jako rozhodnutí o meritu věci, tj. rozhodnutí o odnětí bankovní licence, časová podmínka je tedy splněna. Pokud se jedná o věcnou podmínku, konečné rozhodnutí rozhodlo o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným. Předmětem správního řízení byly zjištěné nedostatky v činnosti žalobce jako banky, zjištěné nedostatky vedly k vydání předběžného opatření, a tytéž nedostatky vedly k vydání rozhodnutí ve věci v předmětném správním řízení. Předběžné opatření nebylo vydáno mimo správní řízení, nýbrž současně s jeho zahájením, přičemž předmět řízení byl totožný. Osobní podmínka je rovněž splněna, neboť adresátem předběžného opatření je žalokyně, tedy stejná osoba, která byla adresátem oznámení o zahájení správního řízení, jakož i adresátem konečného rozhodnutí.

8. K argumentu žalobkyně, že žalovaná předběžným opatřením vyvolala ve skutečnosti stejný stav, jako kdyby rozhodla o odejmutí licence s tím, že rozhodnutí bylo pro žalobkyni likvidační, žalovaná odkazuje na odst. 8 až 21 odůvodnění napadeného rozhodnutí, kde vysvětlila, z jakých důvodů považuje nařízení předběžného opatření za jedinou možnost, jak dosáhnout naplnění cíle sledovaného zákonem, a z jakých důvodů nepovažuje omezení uložené předběžným opatřením za nepřípustné. Žalovaná ve stručnosti shrnuje, že předběžná opatření z povahy věci omezují účastníky řízení a jsou pro ně spojena někdy i se značným diskomfortem. Omezení uložená žalobkyni spočívala v dočasném zákazu některých činností, přičemž se jednalo o činnosti z hlediska podnikání žalobkyně klíčové. To však neznamená, že žalovaná sledovala nařízením předběžného opatření jiný cíl než dočasnou úpravu poměrů žalobkyně. Skutečnost, že závažné nedostatky v činnosti banky mohou vést, a také v případě žalobkyně vedly ke konečnému rozhodnutí spočívajícímu v odejmutí povolení, neznamená, že by bylo možné akceptovat jeho výklad, že není možné jeho činnost dočasně vůbec omezit. V rámci vrchnostenské působnosti správních úřadů je prozatímní omezení činnosti běžným opatřením. Namátkou lze zmínit ÚOHS nebo ČOI, které mohou zakázat například uzavření smluv nebo prodej nebezpečných výrobků, což může být pro výrobce též tíživé až likvidační. Cílem takových opatření však je ve veřejném zájmu omezit hrozbu, kterou představuje pokračování v činnosti, u které je důvodné podezření, že je provozována v rozporu se zákonem a potenciální negativní následky zjevně převyšují újmu, která by mohla vzniknout osobě, které je opatření ukládáno.

9. Právní řád neobsahuje taxativní výčet omezení, která je možné předběžným opatřením uložit. Správní řád mimo jiné umožňuje uložit účastníkovi řízení, aby se něčeho zdržel, jak bylo uloženo i v případě žalobou napadeného rozhodnutí. Nejedná se o požadavek na restituci původního stavu, který by mohl být v určitých případech považován za nahrazování konečného rozhodnutí rozhodnutím předběžným. Žalovaná setrvává na svém stanovisku, že předběžné opatření není náhradou rozhodnutí konečného.

10. Ostatní skutečnosti uváděné žalobkyní považuje žalovaná za zcela irelevantní. Podle názoru žalované není rozhodné, že poskytovat úvěry mohou i nebankovní instituce a že i tyto činnosti byly žalobkyni zakázány. Jak již bylo výše uvedeno, správní orgány mohou předběžným opatřením omezit činnosti dohlížených či dozorovaných subjektů bez ohledu na jejich postavení, pokud tyto činnosti nevykonávají v souladu se zákonem a mají k tomu pravomoc. Žalobkyně podniká jako banka. Bankovní licence zahrnuje jak přijímání vkladů, tak poskytování úvěrů. Žalobkyně z titulu svého postavení banky podléhá dohledové činnosti žalované, která je též oprávněna tyto činnosti omezit, pokud je to nezbytně nutné. Žalovaná považuje za irelevantní žalobkyní namítané vady zahájení správního řízení a s tím související údajnou absenci řádného poučení. Pokud by se skutečně jednalo o vady, jednalo by se o vady řízení, které by se mohly projevit až na zákonnosti samotného meritorního rozhodnutí. Z vlastní procesní aktivity, resp. právní obrany žalobkyně je patrné, že předmětu a potenciálních důsledků správního řízení si byla i díky poučení v oznámení o zahájení správního řízení dobře vědoma.

11. Nepodstatné v posuzované otázce jsou rovněž žalobkyní uváděné údajně se zlepšující údaje o jejím hospodaření. Rozhodnutí o předběžném opatření bylo založeno na neutěšeném stavu řídicího a kontrolního systému žalobkyně, její hospodářskou situaci přitom nelze hodnotit jako bezproblémovou. Žalobkyně je trvale ve ztrátě, na bilanční sumě se výrazně projevila nedovolená transakce s dluhopisy a úvěrová delikvence, na kterou žalobkyně poukazuje, je tristní, když že téměř v polovině objemu půjčených prostředků má potíže se splácením úvěrů. Žalovaná má za to, že ba žaloba měla být odmítnuta, event. zamítnuta.

12. Žalobkyně podala k vyjádření žalovaného dne 26. 10. 2016 rozsáhlou repliku, v níž jednak rozvedla již uplatněné uplatněné žalobní body (přezkoumatelnost rozhodnutí o předběžném opatření ve správním soudnictví, nepřiměřenost předběžného opatření, nezohlednění provedených změn) a jednak namítala nezákonnost napadeného rozhodnutí spočívající v nesprávném právním posouzení, neboť i) pro vydání předběžného opatření nebyly splněny podmínky stanovené zákonem a judikaturou, když předběžné opatření plní funkci konečného rozhodnutí ve věci, aniž by žalobkyni bylo umožněno se jakkoli bránit, ii) předběžné opatření je nepřiměřené a nepřezkoumatelné, iii) předběžné opatření je založeno na nesprávně zjištěném skutkovém stavu; uvedené důvody nezákonnosti pak blíže rozvedla. S odkazem na nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1847/2016 rovněž žalobkyně namítala procesní pochybení v tom, že jí nebyla dána možnost se k předběžnému opatření před jeho vydáním vyjádřit.

13. Žalobkyně rovněž navrhla soudu ve vztahu k rozhodnutí o předběžném opatření, aby vydal předběžné opatření, které formulovala ve třech alternativních výrocích. Tento návrh však později vzala zpět.

II. Obsah žaloby a vyjádření žalované ve věci odnětí bankovní licence

Obsah žaloby

14. Žalobkyně v žalobě uplatnila následující okruhy žalobních námitek (soud se v rámci rekapitulace obsahu žalobu pokusil o syntézu a uspořádání do jisté míry nepřehledného podání žalobkyně, v němž se totožné argumenty opakují v různých kontextech, nejsou zřetelně odlišeny části rekapitulační a vlastní obsah žaloby apod.; zároveň soud oproti původnímu členění žaloby uspořádal okruhy žalobních námitek podle míry jejich relevance z hlediska algoritmu soudního přezkumu):

A. Nedostatečné vymezení skutku

15. Žalobkyně namítá, že ve výroku rozhodnutí o odnětí licence není dostatečně jednoznačně specifikován skutek, pro nějž je licence odnímána. Výrok obsahuje pouze obecné kategorie nedostatků, které však v rámci výroku nejsou blíže specifikovány. Jednoznačné není ani časové vymezení skutku, neboť žalovaná ve výroku rozhodnutí o odnětí licence uvedla, že typově popsané nedostatky byly v činnosti žalobkyně zjištěny ke dni 30. 6. 2015 a že je žalobkyně neodstranila ani ke dni vydání rozhodnutí o odnětí licence. Není tedy jasné, k jakému datu žalovaná nedostatky posuzovala, zda k 30. 6. 2015 nebo k 16. 8. 2016. Nedostatečná specifikace skutku ve výroku přitom nemůže být suplována podrobným popisem v odůvodnění.

16. Pokud jde o potřebu podrobného popisu dalších okolností ve výroku, podle žalobkyně žalovaná směšuje popis skutku s jeho hodnocením. Popisem skutku je podle žalobkyně popis konkrétního skutkového jednání, kterého se účastník měl dopustit, zatímco hodnocení spočívá v jeho podřazení pod příslušnou právní normu. Pokud tedy žalovaná ve výroku rozhodnutí o odnětí licence uvádí, že byl u žalobkyně zjištěn nedostatek v řídícím a kontrolním systému, přičemž toto konstatování doplňuje pouze vágním popisem typových jednání, kterých se měla žalobkyně dopustit, pak je ve výroku obsaženo pouze hodnocení skutku, avšak nikoliv jeho konkrétní popis. Nadto v případě složitějšího skutku, který se skládá z různorodých nedostatků, je třeba skutek specifikovat o to přesněji, aby bylo možno jej identifikovat nejen vůči ostatním skutkům, které jsou předmětem řízení, ale rovněž vůči skutkům, které předmětem řízení nejsou. Jen tak se může ve věci uplatnit překážka věci rozhodnuté a zároveň lze přesně vymezit možnost procesní obrany účastníka řízení.

17. Pokud jde o nejasnost časového vymezení, žalovaná podle žalobkyně svým tvrzením, že posuzovala nedostatky řídícího a kontrolních systémů k 30. 6. 2015 a jejich nedostatečnou nápravu ke dni vydání rozhodnutí o odnětí licence, argument žalobkyně o nedostatečném časovém vymezení skutku nevyvrátila, ale naopak potvrdila. Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o rozkladu stále nevysvětluje, k jakému dni je skutek posuzován, tedy zda k 30. 6. 2015 nebo 16. 8. 2016.

18. Z důvodu nedostatečného vymezení skutku nelze podle žalobkyně ani řádně učinit závěr o proporcionalitě rozhodnutí o odnětí licence.

B. Porušení procesních práv podle §36 odst 3 správního řádu

19. Žalobkyně předně namítá, že žalovaná porušila povinnost umožnit žalobkyni vyjádřit se v přiměřené lhůtě k podkladům pro vydání rozhodnutí jako celku. Lhůta stanovená žalovanou byla nepřiměřeně krátká, a to jak vzhledem k celkovému rozsahu spisové dokumentace, tak i s ohledem na skutečnost, že před uplynutím lhůty žalobkyně žalované oznámila změnu právního zastoupení a požádala o prodloužení lhůty. Této žádosti žalovaná nevyhověla, ačkoliv v související věci žalobkyni lhůtu pro předložení informací na základě oznámení o změně právního zastoupení poskytla.

20. Podle žalobkyně se žalovaná obdobně formulovanou rozkladovou námitkou zabývala jen obecně s tím, že uvedla, že lhůtu v délce jednoho měsíce lze obecně považovat za přiměřenou i ve složitějších případech. Z odůvodnění rozhodnutí o rozkladu však nevyplývá, že by se žalovaná přiměřeností lhůty zabývala konkrétně ve vztahu k probíhajícímu správnímu řízení a rozsahu v něm nashromážděné dokumentace.

21. Podle žalobkyně dále neobstojí závěr žalované, že lhůtu pro seznámení s podklady do 30. 6. 2016 navrhla sama žalobkyně. Žalobkyně tak učinila v době před změnou právního zastoupení. Naopak po změně právního zástupce se okolnosti pro stanovení přiměřené lhůty diametrálně změnily, a žalovaná tak měla při posouzení žádosti žalobkyně o prodloužení lhůty ze dne 27. 6. 2016 tuto novou skutečnost řádně vyhodnotit.

22. Žalobkyně odmítá rovněž úvahu žalované, že lhůta byla přiměřená s ohledem na skutečnost, že spisová dokumentace obsahuje převážně podklady, které byly žalobkyni známy již z předchozího správního řízení. Sama žalovaná tedy připouští, že se jednalo o podklady z jiného řízení, nikoliv z předmětného správního řízení, nadto podle žalobkyně měla žalovaná zohlednit, že při posouzení přiměřenosti lhůty hraje roli obsah spisu jako celku, nikoliv rozsah, v jakém je účastník již případně seznámen s jednotlivými dokumenty (např. ze své vlastní činnosti).

23. Podle žalobkyně dále žalovaná nedůvodně odmítla při posouzení přiměřenosti lhůty přihlédnout k dopadům změny právního zastoupení. V praxi sice někdy bývá změna právního zastoupení využívána k obstrukčním taktikám, avšak v případě žalobkyně je liché obstrukční záměr dovozovat z pouhé skutečnosti, že změnu právního zástupce zrealizovala nedlouho před skončením lhůty k podání vyjádření k podkladům. Žalovaná nijak neodůvodnila, proč má jednání žalobkyně za obstrukční. Podle žalobkyně není povinností účastníka vysvětlovat správnímu orgánu, proč se rozhodl pro změnu právního zastoupení, a ani nemá povinnost v rozkladu popsat, jaké dopady by na vydané rozhodnutí mohla mít skutečnost, že žalovaná nevzala změnu právního zastoupení v úvahu při stanovení lhůty pro vyjádření se k podkladům pro vydání rozhodnutí. V této věci byla motivace žalobkyně ke změně právního zastoupení nadto zcela evidentní, neboť byla odůvodněna závažností správního řízení a zájmem žalobkyně na pozitivním výsledku řízení. Stejně tak je podle žalobkyně jasné, že nepřihlédnutí ke změně právního zastoupení při rozhodnutí o délce lhůty k podání vyjádření k podkladům mělo závažný dopad na právo žalobkyně na právní zastoupení.

24. Rovněž i závěr žalované o tom, že pro stanovení lhůt k provedení úkonu účastníka není jednoznačná praxe, je podle žalobkyně zavádějící. Předně jsou všechny správní orgány povinny postupovat tak, aby šetřily důvodná očekávání účastníků a aby v jejich rozhodování nevznikaly nedůvodné rozdíly. Nadto žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o rozkladu nijak neodůvodnila, v čem byla situace výzvy k poskytnutí informací o průběhu jednání se společností M & A natolik jiná, aby odůvodnila vzetí změny právního zastoupení do úvahy, zatímco u zcela zásadního rozhodnutí, jakým je odnětí licence, změna právního zástupce zohledněna nebyla (resp. byla považována za obstrukci).

25. Vedle stanovení nepřiměřené lhůty pro seznámení s podklady pro rozhodnutí žalobkyně namítá, že žalovaná i po vydání usnesení ze dne 3. 6. 2016, č. j. 2016/64766/570, jímž oznámila žalobkyni ukončení shromažďování podkladů pro rozhodnutí, pokračovala ve shromažďování podkladů, neboť se na žalobkyni obracela s žádostmi o poskytnutí informací a podkladů vztahujících se k činnosti žalobkyně. Tím žalovaná u žalobkyně vyvolala domněnku, že shromažďování podkladů i nadále pokračuje. Žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o odnětí licence dokonce výslovně uvedla, že vycházela z podkladů a informací, které jsou datovány až po vydání usnesení o ukončení shromažďování podkladů, jakož i po uplynutí lhůty pro vyjádření se k podkladům řízení. Některé z těchto podkladů nejsou ani součástí spisové dokumentace, a žalobkyně tedy nemohla vědět, zda vůbec budou podkladem pro vydání rozhodnutí, případně v jakém rozsahu.

26. Žalovaná sice dovozuje, že v daném případě důvody pro poskytnutí nové lhůty k vyjádření se k podkladům dány nebyly, neboť do správního spisu nebyly po uplynutí lhůty ze strany žalované doplněny žádné nové podklady, z nichž by rozhodnutí o odnětí licence vycházelo. To však podle žalobkyně není pravda. Žalovaná v rozhodnutí o odnětí licence prokazatelně vycházela mimo jiné z oznámení Centrální banky Ruské federace ze dne 1. 7. 2016 o odnětí bankovní licence První česko-ruské bance, se sídlem Lobačevskogo 27, 119454 Moskva, Ruská federace (dále též jen „PČRB“), a z výroční zprávy žalobkyně za rok 2015. Žalovaná jak ztrátu PČRB jako hlavního partnera, tak skutečnost, že auditor odmítl k výroční závěrce žalobkyně za rok 2015 připojit svůj výrok, uvedla jako hlavní důvod pro odnětí licence. Přitom oznámení Centrální banky Ruské federace o odnětí licence PČRB není součástí spisové dokumentace vůbec a výroční zpráva žalobkyně za rok 2015 byla do správního spisu založena až 3. 8. 2016, tedy po uplynutí lhůty k podání vyjádření k podkladům. Žalobkyně tedy nebyla o tom, že tyto dokumenty budou podkladem pro vydání rozhodnutí, řádně informována. Jestliže žalovaná uvádí, že do spisu po uplynutí lhůty nebyly zařazeny podklady, o nichž by žalobkyně nevěděla, resp. ve vztahu ke ztrátě licence PČRB jako hlavního partnera žalobkyně musela být tato skutečnost žalobkyni známa již z informace o moratoriu uloženém dne 1. 4. 2016, žalobkyně zdůrazňuje, že účelem ust. § 36 odst. 3 správního řádu je umožnit účastníkovi seznámit se s podklady pro vydání rozhodnutí jako celkem, a tím i zjistit, z kterých podkladů bude správní orgán při svém rozhodování vycházet.

27. Ze spisové dokumentace a odůvodnění rozhodnutí o rozkladu vyplývá, že ne všechny podklady zaslané žalobkyní žalované obsahující informace o činnosti žalobkyně byly začleněny mezi podklady pro vydání rozhodnutí. Podle žalované se komunikace mezi žalobkyní a žalovanou uskutečněná po vydání usnesení o ukončení shromažďování podkladů týkala jiné dohledové činnosti. Z postupu žalované tak není jasné, jakým způsobem bylo vyhodnocováno, které dokumenty a informace budou podkladem pro vydání rozhodnutí a které nikoliv. Tím spíše měla žalovaná žalobkyni opětovně vyrozumět a umožnit jí seznámit se s kompletní spisovou dokumentací.

C. Nesprávné zjištění skutkového stavu

28. Žalobkyně namítá, že skutkový stav uvedený v rozhodnutí o odnětí licence i v rozhodnutí o rozkladu v zásadě vychází z protokolu o kontrole ze dne 18. 12. 2015, č. j. 2015/137536/CNB/420, v němž je zachycen skutkový stav k 30. 6. 2015, a to přesto, že žalobkyně prokázala ve vyjádření k podkladům pro rozhodnutí ze dne 30. 6. 2016 a v následujících vyjádřeních, že stav zaznamenaný v protokolu o kontrole, který byl vyhotoven více než rok před vydáním rozhodnutí o odnětí licence (a popisoval v některých aspektech skutkový stav v období výrazně předcházejícím datu vyhotovení protokolu o kontrole), není aktuální ke dni vydání rozhodnutí o odnětí licence (resp. ke dni následného rozhodnutí o rozkladu).

29. Žalobkyně tvrdí, že soustavně pokračovala v procesu zlepšování ve všech oblastech uvedených v protokolu o kontrole, a to i přes omezené možnosti prokázat nápravu některých případných nedokonalostí uváděných v protokolu o kontrole v důsledku utlumeného režimu fungování žalobce po vydání předběžného opatření ze dne 8. 3. 2016, jímž byla žalobkyni uložena povinnost zdržet se jakéhokoliv jednání spočívajícího v přijímání vkladů a poskytování úvěrů a dále jakéhokoliv jednání vedoucího k pořizování aktiv s přiřazenou rizikovou váhou větší než 0 %.

30. Ke zjištěným porušením žalovaná sama připouští, že náprava může mít vliv na stanovení druhu sankce. Ačkoliv však žalobkyně popsala provedená opatření směřující k nápravě jak ve vyjádření k podkladům jakož i v rozkladu a jeho doplněních, žalovaná tato opatření při stanovení druhu sankce nezohlednila a nadále vycházela prakticky výhradně ze stavu k datu kontroly. Žalovaná se v odůvodnění rozhodnutí o odnětí licence ke skutečnostem uvedeným ve vyjádření k podkladům vyjádřila pouze velmi kuse a v zásadě se omezila na konstatování, že tyto podklady buď nedovolují učinit závěr o nápravě zjištěných nedostatků, nebo jsou neaktuální, aniž však uvedla konkrétní důvod, na základě čeho k takovému závěru dospěla. Žalovaná neuvedla, proč dospěla k závěru, že předložené vnitřní předpisy jsou nefunkční, nebo že měly být doloženy dalšími dokumenty, a zároveň se nevypořádala s otázkou, jak měla žalobkyně funkčnost předkládaných předpisů prokázat v praxi, když jí bylo předběžným opatřením zakázáno realizovat nové obchody. Vzhledem k předběžnému opatření žalobkyně mohla jen ve velice limitovaném rozsahu prokazovat nápravu některých zjištěných nedostatků přímo v praxi. Aniž však k tomu žalovaná přihlédla, uvedla v dotčených rozhodnutích, že náprava zjištěných nedostatků není možná pouze adekvátní úpravou předpisové základny žalobkyně, ale je třeba ji osvědčit reálnými procesy v rámci provozní činnosti. Takto bylo veškeré úsilí žalobkyně v oblasti předpisové základny zcela bagatelizováno, ačkoliv mimo jiné tímto úsilím žalobkyně prokázala svoji způsobilost průběžně reflektovat požadavky žalované jakožto regulátora. Pokud jde o konkrétní podklady, k nimž žalovaná podle žalobkyně nedostatečně přihlédla, žalobkyně uvedla jako příklady svou strategii pro roky 2016-2020, příkazem o povinnosti zaznamenávat a reportovat informace o událostech operačního rizika, nebo vysvětlení překročení limitů expozice vůči společnosti PČRB.

31. Žalovaná se podle žalobkyně dále vůbec nevypořádala s okolnostmi týkajícími se transakce spočívající v pořízení dluhopisů M & A. Žalobkyně opakovaně žádala žalovanou o poskytnutí časově omezeného období k dosažení souladu této expozice s limity velkých expozic stanovenými v přímo použitelném předpisu EU. V situaci, kdy příslušný předpis umožňuje, aby žalovaná poskytla na základě žádosti dodatečnou lhůtu k dosažení souladu s limity velkých expozic stanovenými v přímo použitelném předpisu EU, a kdy žalobkyně již činila kroky k nápravě, nebylo dle názoru žalobkyně možné odejmout bankovní licenci, aniž předtím byla taková lhůta vůbec poskytnuta. Odmítnutí žádosti o poskytnutí dodatečného času k uvedení stavu do souladu s limitem velké expozice bez relevantního zdůvodnění žalovanou zakládá podle žalobkyně vnitřní rozpor rozhodnutí o odnětí licence. Za situace, kdy sama žalovaná uvedla, že důvodem pro odnětí licence není skutečnost, že žalobkyně dluhopisy M & A nakoupila, ovšem současně neposkytla žalobkyni žádnou lhůtu pro nápravu, tj. pro prodej předmětných dluhopisů, fakticky došlo k odnětí licence žalobkyně již za samotné nakoupení dluhopisů.

32. Žalovaná tak podle žalobkyně v rozporu s ust. § 50 odst. 3. správního řádu přenesla důkazní břemeno, resp. vlastní procesní odpovědnost za zjištění úplného skutkového stavu, o kterém nejsou pochybnosti, na žalobkyni, aniž ji předtím alespoň vyzvala k předložení podkladů či dokumentů, jejichž nepředložení podle žalované prokazuje nedostatečnou nápravu zjištěných nedostatků.

D. Nedostatečné vypořádání podkladů předložených žalobkyní

33. Žalobkyně namítla, že v řízení o rozkladu dvěma podáními ze dne 5. 10. 2016 a 19. 10. 2016 žalovanou informovala o splacení některých úvěrů, u nichž si žalovaná vyžádala změnu kategorizace expozice, i dalších úvěrů napadených kontrolním týmem žalované, a splacení těchto úvěrů podložila příslušnými výpisy z účtů, dále žalované zaslala sedm nových vnitřních předpisů přijatých žalobkyní po 30. 6. 2016 v oblastech, v nichž žalovaná dříve shledávala nedostatky, a rovněž žalovanou informovala o rozhodnutí valné hromady o schválení prodeje dluhopisů společnosti M & A a o plánovaném vstupu investora do společnosti žalobkyně.

34. K informaci ohledně splácení úvěrů žalovaná uvedla, že u dotčených úvěrů (konkrétně Tracart Trading Limited, BW - Církvice, OU AUTORESURS a Vitalyi Chernomyrdin) bylo žalobkyni vytýkáno, že hodnocení pohledávky bylo pochybné, že nebyla vedena dostatečná dokumentace, že se žalobkyně odchýlila od vlastních předpisů a že došlo k neoprávněnému snížení rizikově vážených aktiv. Ostatní úvěry se dle žalované týkaly předchozího řízení a splácení jednoho úvěru již bylo zohledněno v rozhodnutí o odnětí licence. Žalovaná tak dospěla k závěru, že informace o splácení úvěru jsou ve vztahu ke zjištěným nedostatkům irelevantní, aniž však podrobněji zdůvodnila proč. Žalovaná přitom nedostatky ve vztahu k úvěrům vytýkala zejména s odůvodněním, že při jejich poskytování a další správě nebylo řádně řízeno úvěrové riziko, což mohlo vést ke vzniku rizika při jejich splácení. Podle žalobkyně ovšem dodatečné informace o splacení těchto úvěrů prokazují, že se obavy žalované stran rizikovosti těchto úvěrů neprokázaly.

35. Žalovaná dále obecně shrnula, že žalobkyní prezentované doklady nemohou, vzhledem k závažnosti a rozsahu nedostatků a nedůvěryhodnosti a trvalé neschopnosti žalobce uvést své poměry do souladu s právním řádem, zvrátit závěr žalované, že žalobkyně nemůže dále působit jako banka. Žalovaná se však v rozhodnutí o rozkladu vůbec nevypořádala s novými vnitřními předpisy, které jí žalobkyně ve svém doplnění rozkladu ze dne 5. 10. 2016 předložil.

36. K oznámení o připravovaném vstupu investora žalovaná uvedla, že nemá na posouzení věci žádný vliv, neboť bankovní licence nebyla odňata z důvodu nedostatečného kapitálu a samo navýšení kapitálu nemůže efektivně napravit zjištěné nedostatky. Toto hodnocení však není podle žalobkyně správné, neboť žalobkyně vytýkané nedostatky průběžně napravovala a informaci o vstupu investora předkládala žalované z vlastní iniciativy jako další opatření, které je nepochybně způsobilé situaci žalobkyně vylepšit.

37. K plánovanému odprodeji dluhopisů společnosti M & A žalovaná uvedla, že z předloženého zápisu z valné hromady nevyplývá, že by dluhopisy třetí osoba skutečně koupila za podmínek uvedených v zápise, ani že by bylo jisté, že transakce bude uskutečněna v přiměřené době. Rovněž s tímto názorem žalobkyně nesouhlasí. Všechny skutečnosti uvedené v doplňujících podáních podle ní svědčí o tom, že žalobkyně dále pracuje na odstranění nedostatků (včetně odprodeje dluhopisů společnosti M & A, jejichž nabytí žalovaná prezentuje jako nejzávažnější porušení), a není tedy nereformovatelnou institucí.

E. Porušení zásady proporcionality a ochrany legitimního očekávání

38. Žalobkyně zdůraznila, že žalovaná nepřistoupila v jejím případě k odnětí bankovní licence pro přetrvávající závažné nedostatky v činnosti banky dle § 34 odst. 1 zákona o bankách, ale rozhodla o odnětí bankovní licence na základě ustanovení § 34 odst. 2 písm. a) a písm. f) zákona o bankách, který umožňuje na základě správního uvážení přistoupit k odnětí bankovní licence, nicméně tento důsledek podle zmiňovaných ustanovení není obligatorní. V tomto ohledu tedy § 34 odst. 2 písm. a) a písm. f) zákona o bankách představuje pouze fakultativní ultima ratio. V takovém případě bylo podle žalobkyně nezbytné, aby žalovaná v odůvodnění rozhodnutí přesvědčivě popsala, že k naplnění sledovaného cíle (zejm. ochrany vkladatelů a obecně veřejného zájmu) nepostačí jiný prostředek nápravy. Zákon o bankách přitom umožňuje zjištění nedostatků v činnosti banky řešit primárně jiným způsobem a současně existují specifické nástroje krizového řízení bank a dalších finančních institucí podle zákona č. 374/2015 Sb., o ozdravných postupech a řešení krize na finančním trhu (dále jen „zákon o ozdravných postupech“). K odnětí bankovní licence představujícímu nejtvrdší opatření s mnoha negativními dopady by tedy mělo dojít pouze v případě, kdy je zcela vyloučené řešit nedostatky v činnosti banky jiným způsobem.

39. Pokud jde o případnou aplikaci zákona o ozdravných postupech, na kterou žalobkyně odkazovala již v rozkladu, žalovaná ji odmítla s odkazem na velikost žalobkyně a význam z hlediska veřejného zájmu, aniž přitom blíže uvedla, z jakých skutečností vycházela. Nadto z takového vyjádření vyplývá, že důvodem, proč žalovaná neaplikovala opatření podle zákona o ozdravných postupech, je pouze a výhradně (dle žalované) zanedbatelná velikost žalobkyně, a tedy, že pokud by se obdobné nedostatky vyskytovaly u většího subjektu, byla by aplikace zákona o ozdravných postupech možná. Žalovaná tak explicitně připouští, že při posuzování možného použití zákona o ozdravných postupech přistupuje k různým subjektům nacházejícím se ve shodné nebo obdobné situaci odlišně, a to na základě na první pohled diskriminačního hlediska, jakým je velikost subjektu.

40. Pokud jde o test proporcionality, jehož potřebu žalovaná implicitně připouští, bylo třeba podle žalobkyně při jeho provádění přihlédnout i ke stavu ke dni vydání rozhodnutí. Žalovaná proto neměla opomenout, že ke dni vydání rozhodnutí žalobkyně napravila vytýkané nedostatky v řídícím a kontrolním systému (byť se ne vždy s hodnocením žalované v rámci protokolu o kontrole ztotožňovala). Žalovaná v rozhodnutí o odnětí licence test proporcionality nijak nepopsala, nicméně z celého rozhodnutí je zřejmé, že při rozhodnutí o tom, zda má být přistoupeno k tak fatální sankci, jakou je odnětí bankovní licence, žalobkyní provedenou nápravu nijak nezohlednila.

41. Obdobně v rámci kritéria proporcionality sankce žalovaná jinak nezohlednila, že žalobkyně intenzivně pracovala na nápravě situace týkající se dluhopisů M & A, a to zejména po druhém doplnění rozkladu, v němž žalobkyně oznámila vstup investora a brzké vyřešení situace s dluhopisy. Ačkoliv se žalované mohla jevit otázka expozice jako zásadní překročení limitů, tvrzení, že na nápravu ze strany žalobkyně nelze spoléhat, nereflektovalo soustavnou snahu žalobkyně situaci kolem dluhopisů intenzivně řešit.

42. Žalobkyně rovněž považuje za vnitřně rozporné tvrzení žalované, že na stav řídícího a kontrolního systému nemohlo mít vliv výše zmíněné předběžné opatření, pokud zároveň uvádí, že zjištěné nedostatky nelze považovat za napravené pouhým přijetím vnitřních předpisů, ale je třeba prokázat jejich implementaci v praxi. Prokázat řádnou implementaci přijatých opatření v praxi je možné pouze na nových obchodních případech, které však žalobkyni žalovaná znemožnila realizovat vydáním předběžného opatření. Žalovaná tedy při rozhodování měla přihlédnout k účinkům, které mělo na činnosti žalobkyně předběžné opatření.

Vyjádření žalované

43. Žalovaná ve vyjádření k žalobě uplatnila k jednotlivým okruhům žalobních námitek následující argumentaci:

Ad A. (Nedostatečné vymezení skutku)

44. Žalovaná s odkazem na výrok prvostupňového rozhodnutí konstatuje, že veškeré skutky byly podle jejího názoru popsány dostatečně. Údajnou nápravou nedostatků deklarovanou žalobkyní se pak žalovaná zabývala bez ohledu na závažnost zjištěných nedostatků a dosavadní zkušenosti s žalobkyní velice podrobně. Žalovaná připouští, že některé nedostatky jsou v prvostupňovém správním rozhodnutí specifikovány méně podrobně, to však podle jejího názoru neznamená, že by byly popsány z hlediska konkrétnosti výroku nedostatečně. Podle žalované je skutek spočívající v tom, že žalobkyně ke dni 30. 6. 2015 nedisponovala řídicím a kontrolním systémem, podrobně popsán třinácti dílčími nedostatky, přičemž nedostatek spočívající v nedostatečném řízení úvěrového rizika byl popsán ještě osmi podbody. Z rozkladu pak bylo zřejmé, že žalobkyni nečiní problém se ve výroku rozhodnutí orientovat, pokud adresně, byť do značné míry obecně, reagovala na většinu nedostatků, které jí byly vytýkány. Argumentace žalobkyně je podle žalované vnitřně rozporná, pokud na jedné straně tvrdí, že zjištěné nedostatky odstranila, případně na tom pracuje nebo neměla příležitost je odstranit, na druhé straně však považuje rozhodnutí za nesrozumitelné s tím, že z něj údajně není zřejmé, jaké nedostatky jsou jí vytýkány.

45. Pokud jde o časové vymezení, z rozhodnutí je podle žalované zcela zřejmé, že se žalobkyni vytýká, že ke dni 30. 6. 2015 nedisponovala řídicím a kontrolním systémem, a to vzhledem k podrobně uvedeným nedostatkům vyskytujícím se právě ke dni 30. 6. 2015, s tím, že ke dni vydání rozhodnutí ještě stále neměla zavedený funkční řídicí a kontrolní systém, neboť k nápravě nedošlo.

Ad B. (Porušení procesních práv podle §36 odst 3 správního řádu)

46. Žalovaná nad rámec obsahu odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že původně stanovená desetidenní lhůta, která byla podle správního orgánu prvního stupně dostačující pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí, byla prodloužena na žádost žalobkyně, a to v rozsahu požadovaném žalobkyní. Nově stanovená lhůta jednoho měsíce (končící 30. 6. 2016) byla podle žalované lhůtou dostatečnou i pro seznámení se s rozsáhlejším spisovým materiálem, než byl spis vedený v souvislosti se správním řízením s žalobkyní, zvláště s přihlédnutím k okolnosti, že podstatná část materiálů byla předložena samotnou žalobkyní. Namísto toho těsně před uplynutím lhůty žalobkyně oznámila bez jakéhokoliv vysvětlení změnu právního zastoupení a poté, kdy byl návrh žalobkyně na další prodloužení lhůty správním orgánem prvního stupně odmítnut, v původně požadované lhůtě (30. 6. 2016) zaslala žalované obsáhlé vyjádření. Později své vyjádření nijak nedoplňovala a ani v rozkladu neuvedla žádné významnější nové argumenty.

47. Žalobkyně přirozeně nemusí vysvětlovat důvody změny svého právního zastoupení, avšak činí tak s rizikem, že žalovaná nebude schopna posoudit, zda existují pro prodloužení lhůty uznatelné důvody. Změna právního zastoupení nemůže být takovým uznatelným důvodem sama o sobě. Zvláště pokud přichází těsně před uplynutím lhůty k úkonu a bez zjevných důvodů nebo alespoň vysvětlení tohoto postupu. Změna právního zastoupení byla krokem, u něhož žalobkyně mohla předpokládat, že bez uznatelného důvodu žalovaná nemusí posoudit opakované prodloužení lhůty jako účelné, zvláště pokud není zcela nereálné očekávání, že by se před uplynutím nově prodloužené lhůty situace opakovala. Nový právní zástupce žalobkyně pak měl do vydání rozhodnutí více než měsíc, aby se s věcí seznámil, zformuloval své námitky do dalšího vyjádření, přesto žádné vyjádření nepodal. Přiměřenost lhůty nelze podle žalované poměřovat ani postupem žalované při stanovení lhůty pro provedení úkonu mimo správní řízení při výkonu dohledové pravomoci.

48. Pokud jde o námitku, že žalovaná i po stanovení lhůty k seznámení s podklady pro rozhodnutí pokračovala ve shromažďování podkladů, které nebyly založeny do spisu, žalovaná uvedla, že i po ukončení shromažďování podkladů pro rozhodnutí pokračovala v dohledové činnosti a pro tyto účely vyžadovala další dokumenty. Tyto dokumenty nebyly založeny do spisu a nebyly ani podkladem pro rozhodnutí. Pokud žalovaná vyžadovala pro dohledové účely další podklady, z komunikace s žalobkyní bylo zřejmé, že další podklady nejsou vyžadovány pro účely daného správního řízení. V rámci správního řízení po žalobkyni po jejím vyjádření nebyly požadovány žádné další podklady a až na dvě nepodstatné výjimky nebyly ani žádné nové skutečnosti zohledňovány. Pokud by žalobkyně byla i přesto v nejistotě ohledně shromažďování podkladů, mohla se dohledového orgánu dotázat, případně využít svého práva nahlédnout kdykoliv do správního spisu. Nic dalšího již nemohla žalovaná učinit, aby údajnou nejistotu žalobkyně ohledně shromažďování podkladů rozptýlila. Do spisu byly naopak založeny veškeré podklady, jejichž zohlednění se žalobkyně domáhala.

49. V rámci prvostupňového správního rozhodnutí pak byly zmíněny dvě skutečnosti, které nebyly před vyjádřením žalobkyně k podkladům známy. Konkrétně se jednalo o odnětí licence PČRB ruskou centrální bankou a odmítnutí auditora udělit výrok k účetní závěrce žalobkyně. Vzhledem k tomu, že tyto skutečnosti jenom potvrzovaly závěry vyvozené prvostupňovým správním orgánem z jiných podkladů, navíc se nejednalo z hlediska rozhodnutí o klíčové závěry, obstálo by rozhodnutí i bez těchto dílčích poznatků doplněných správním orgánem dodatečně.

Ad C. (Nesprávné zjištění skutkového stavu)

50. Nad rámec obsahu odůvodnění napadeného rozhodutí žalovaná uvedla, že pokud se jedná o strategii žalobkyně pro roky 2016-2020, podstatné je, že žalobkyně původně nedisponovala žádným dokumentem, který by v souladu s § 17 odst. 1 vyhlášky č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry, její strategii zachycoval. Ve strategii pro roky 2016-2020 pak uvedla, že se její cíle v podstatě nezměnily, avšak byly rozšířeny o financování spolupráce se zeměmi SNS. Prvostupňový správní orgán tuto strategii vyhodnotil z řady důvodů jako nepoužitelnou. Na konkrétních důvodech doložil její nekonkrétnost, chybějící předpoklady pro její naplnění a chybná východiska. Žalobkyně však s argumentací uvedenou ve správních rozhodnutích věcně nepolemizuje a ani neuvádí, jaké okolnosti měly být vzaty v úvahu a z jakého důvodu považuje hodnocení dokumentu za subjektivní a neadekvátní.

51. Obdobně je tomu s kritikou závěru žalované, že interní dokumenty žalobkyně jsou nedostatečné, neaktuální nebo prakticky nefunkční. Pokud byly prvostupňovým správním orgánem posuzovány konkrétní dokumenty, jsou u závěrů v odůvodnění prvostupňového správního rozhodnutí popsány jejich vady včetně odůvodnění. Zmiňuje-li žalobkyně konkrétně povinnost reportovat události operačního rizika, žalovaná shrnuje, že žalobkyně jako opatření k nápravě prezentovala stejné opatření, které se v jejím provozu ukázalo neúčinným. Nefunkční opatření bylo „nahrazeno“ stejným typem opatření, které žalobkyně prezentovala jako odstranění nedostatku.

52. Pokud jde o žalobkyní zmíněné zásady odměňování, problém byl spatřován především v absenci pravidel a postupů pro odměňování odpovídajících právní úpravě, nově dodané vnitřní předpisy pak byly zejména shledány vnitřně rozpornými. Žalobkyně však měla doložit veškeré podklady pro posouzení otázky odměňování, neboť v jejím zájmu bylo prokázat odstranění zjištěného nedostatku. Měla na to v průběhu správního řízení i dostatek času, avšak neučinila tak ani v průběhu řízení o rozkladu. Ani v žalobě neuvádí, že je měla kdy k dispozici.

53. Žalované tak nelze podle jejího názoru vytýkat, že žalobkyni nevyzvala k předložení dalších podkladů. Žalovaná s žalobkyní komunikovala, nicméně to byla žalobkyně, kdo měl přijatá opatření k nápravě doložit a doložit též funkčnost řídicího a kontrolního systému. Vzhledem k složitému a značně individuálnímu uspořádání řídicích a kontrolních systémů bank je žalovaná do značné míry závislá na tom, jakým způsobem dohlížený subjekt své vnitřní uspořádání prezentuje. Žalovaná tedy posuzuje vnitřní poměry bank primárně podle jimi předložených podkladů. Pokud chybí podklady zjevně potřebné pro posouzení předmětu řízení a rozhodnutí ve věci, vyzývá dohlížený subjekt k jejich doplnění. Pokud však žalovaná má dostatek podkladů pro posouzení věci, a v tomto konkrétním případě též ke konstatování nedostatků, a žalobkyně se dovolává lepšího posouzení na základě dokumentů, kterými může disponovat pouze žalobkyně, bylo na ní, aby je sama předložila. Žalobkyně žádné konkrétní argumenty nevznáší, dokonce ani neuvádí, že by příslušné podklady v dané době měla k dispozici, aby je vůbec mohla předložit.

54. Pokud jde o překročení limitu expozice vůči PČRB, žalovaná zdůraznila, že expozice byla zprvu překročena, poté byla snížena na přípustnou hodnotu, aby později byla zase překročena. Nicméně podstatou výtky bylo, že k datu 30. 6. 2015 zahrnula žalobkyně loro účty společnosti PČRB do uznatelných technik snižování úvěrového rizika, nikoliv překročení limitu expozice jako takové. Expozice je pouze dílčí součástí hlubšího problému spočívajícího v absenci řízení rizika spojeného se vztahem žalobkyně k PČRB. V této souvislosti je v prvostupňovém správním rozhodnutí zmíněno ještě překročení limitu expozice vůči bankám Derzhava a Gazprombank.

55. Žalovaná dále uvedla, že podle jejího názoru zjištěné skutečnosti staví mimo jakoukoliv pochybnost, že poskytnutí lhůty na snížení expozice vůči M&A Immoinvest GmbH by bylo zcela neúčelné. Pokud se jedná o deklarovaná opatření k nápravě, žalovaná neměla žádný důvod zohledňovat žalobkyní deklarovaná opatření k nápravě, neboť opatření prezentovaná jako opatření k nápravě byla formální, nesystémová, případně zjevně nefunkční a účelem předkládaných dokumentů bylo spíše uchlácholit žalovanou ve snaze dosáhnout odkladu odnětí licence. Minimálně reálné ocenění dluhopisů společnosti M&A Immoinvest GmbH by způsobilo pokles kapitálu, který by k odnětí povolení později vedl.

56. Pokud se jedná o námitku, že žalobkyně neměla příležitost osvědčit odstranění nedostatků v běžném provozu, žalovaná uvádí, že žalobkyní přijímaná opatření byla dílčí, žalobkyně sama uváděla, že na nápravě některých nedostatků teprve pracuje, ačkoliv již dávno měly být odstraněny, a některá opatření měla tak formální charakter, že bylo zjevné, že tak jak byla předložena, k reálné nápravě nepovedou. Za takových okolností by uvedení žalobkyně do běžného provozu pouze za účelem postupné nápravy nedostatků znamenalo neakceptovatelné riziko pro třetí osoby. Podle žalované tento stav nebyl způsoben předběžným opatřením, žalobkyně měla více než dostatečnou příležitost osvědčit svou schopnost fungovat v souladu s právními předpisy před tím, než donutila svými nedostatky žalovanou k zásahu. Byla to především žalobkyně, kdo zvolil vůči orgánu dohledu strategii, která vedla ke ztrátě důvěry v její kroky a informace, neboť o své činnosti a nápravě v minulosti informovala nepravdivě.

Ad D. (Nedostatečné vypořádání podkladů předložených žalobkyní)

57. Podle žalované rozsah vypořádání námitek žalobkyně odpovídá míře jejich obecnosti a jejich vztahu k projednávané věci. Pokud jde o poukaz na předložené doklady o splácení úvěru, podstatou vytýkaného nedostatku byla chybná kategorizace pohledávek, nikoliv fakt, zda jsou úvěry spláceny či nikoliv. Nadto se jednalo z větší části o úvěry, které byly posuzovány v předcházejícím správním řízení, a se správním řízením ukončeným žalobou napadeným rozhodnutím bezprostředně nesouvisejí. Tři úvěry byly vzaty v úvahu v rámci posledního správního řízení, nicméně žalovaná konstatovala, že jejich splacení nijak nedokumentuje, že by byly žalobcem poskytnuty, spravovány a hodnoceny obezřetně a v souladu s požadavky právních předpisů. Správná kategorizace pohledávek a řádná dokumentace a dodržování vlastních postupů totiž bezprostředně nesouvisí s otázkou pozdějšího splacení úvěrů. Rizikový úvěr totiž automaticky neznamená nedobytnou pohledávku, je s ním však spojené zvýšené riziko selhání dlužníka. Brát na sebe rizika spojená s úvěry je náplní činnosti bank. Neakceptovatelné však je, pokud banka rizika odpovídajícím způsobem neřídí, což je podstatou zjištěného nedostatku. Zjištění vztahující se ke způsobu poskytování úvěrů navíc tvoří pouze část zjištěných nedostatků. Podle žalované však nemá smysl uvažovat o tom, zda by dílčí zjištěné nedostatky v oblasti řízení úvěrového rizika samy o sobě dosahovaly potřebné intenzity k odnětí licence, pokud je zřejmé, že veškeré nedostatky byly posuzovány jako celek v rámci hodnocení funkčnosti řídicího a kontrolního systému žalobkyně.

58. Pokud se jedná o doplnění rozkladu o aktualizované vnitřní předpisy, žalovaná poukazuje na skutečnost, že z doplnění rozkladu nevyplývalo, jakým způsobem by je měla bankovní rada žalované zohlednit. Žalobkyně v doplnění rozkladu toliko informovala, že pokračuje v přijímání vnitřních předpisů, které předložila, aniž uvedla, jaký to má konkrétní dopad na argumentaci uvedenou v prvostupňovém správním rozhodnutí, potažmo na jeho správnost či zákonnost. Bankovní rada tedy vzala informaci o změnách na vědomí s tím, že předložené dokumenty nijak neprokazují, že se řídicí a kontrolní systém žalobkyně nachází v takovém stavu, aby bylo možné umožnit žalobkyni další činnost jako bankovní instituce.

59. Pokud se jedná o uváděné navýšení kapitálu, žalovaná trvá na svém stanovisku, že finanční injekce nemůže napravit systémové organizační a další provozní nedostatky. Těžištěm výtek byl nefunkční řídicí a kontrolní systém. Dodatečný kapitál by mohl mít za určitých podmínek vliv na neúnosné expozice, nemohl však odstranit nedostatky v reálných procesech poskytování úvěrů, vnitřní kontroly apod. Žalovaná však měla i důvodnou pochybnost o reálnosti a spolehlivosti řešení deklarovaných žalobkyní. Valná hromada sice schválila odprodej akcií žalobkyně, avšak z rozhodnutí valné hromady vůbec nevyplývalo, že by existoval investor, který by měl v danou chvíli o akcie zájem za podmínek stanovených valnou hromadou. Za takových okolností nelze deklaratorní krok valné hromady vůbec považovat za opatření, které by mělo na situaci žalobkyně jakýkoliv měřitelný vliv.

Ad E. (Porušení zásady proporcionality a ochrany legitimního očekávání)

60. Podle žalované se podstatná část odůvodnění prvostupňového rozhodnutí zabývá povahou, zejména však závažností zjištěných nedostatků a jejich vlivu na řádný chod bankovní instituce. Značná část prvostupňového rozhodnutí se zabývá nedostatky, které již měly být odstraněny na základě předcházejícího správního rozhodnutí. Podle žalované test proporcionality nespočívá v tom, že správní orgán neúčelně uvede výčet všech opatření, která by hypoteticky mohla v souvislosti se zjištěnými nedostatky přicházet v úvahu, a ke každému uvede, z jakého důvodu právě k tomuto opatření nepřistoupil, ale vysvětlí, z jakého důvodu považuje za nezbytné přijmout právě to opatření, které je odpovídající reakcí na zjištěné skutečnosti. Právě to správní orgán prvního stupně učinil a z podrobného zdůvodnění vyplývá, proč nepřicházely v úvahu jiné prostředky nápravy zjištěné situace. Není tedy pravdivé tvrzení žalobkyně, že správní rozhodnutí v tomto ohledu nebyla odůvodněna.

61. Pokud se jedná o dlouhodobou praxi žalované, není zřejmé, jakým způsobem by mohla založit legitimní očekávání žalobkyně, že licence nebude odňata. Žalovaná v sektoru úvěrových institucí za závažné nedostatky v oblasti řídicího a kontrolního systému licence odnímala, jak uvedla i v rozhodnutí o rozkladu, a skutečnost, že v bankovním sektoru nebyly poměrně dlouhou dobu zjištěny takové nedostatky, které by k odnětí povolení vedly, nemohla založit legitimní očekávání, že žalovaná některé své pravomoci nebude využívat. Legitimní očekávání pak nespočívá v tom, že dohlížené subjekty v souvislosti se svým závažným protiprávním jednáním nebudou odpovídajícím způsobem postiženy.

62. Žalovaná se v rozhodnutí o rozkladu vypořádala i s otázkou aplikovatelnosti zákona o ozdravných postupech, a to s ohledem na velikost a význam žalobkyně. Aplikace uvedeného zákona není nároková. Kromě toho jeho aplikace neznamená, že by se žalobkyně nezbytně vyhla odnětí licence a likvidaci. Žalovaná využila pravomoci podle zákona o bankách, jejíž aplikace není podmíněna zákonem o ozdravných postupech. Žalobkyní požadovaná analýza dopadů odnětí licence na bankovní trh je pro účely správního rozhodnutí podle žalované nadbytečná. Žalovaná připouští, že za jiných okolností a u jiných bankovních institucí se aplikace zákona o ozdravných postupech předpokládá, avšak trvá na tom, že se to nevztahuje na posuzovaný případ. Pokud v postupu žalované žalobkyně shledává potenciál nerovného přístupu k jednotlivým bankovním institucím, žalovaná uvádí, že rovný přístup neznamená absolutně stejné zacházení se všemi subjekty, ale to, že se s jednotlivými subjekty za srovnatelných okolností a podmínek bude zacházet stejně.

63. Pokud se jedná o transakci s dluhopisy společnosti M&A Immoinvest GmbH, žalovaná uvedla, že možnost stanovení lhůty k uvedení expozic do souladu s právními předpisy neznamená, že povinné subjekty mohou beztrestně libovolně překračovat limity. Poskytnutí lhůty musí být účelné s ohledem na konkrétní okolnosti a důvody porušení limitu. Dodržování limitů velkých expozic způsobem předpokládaným právními předpisy je nezastupitelným prvkem řízení rizik. Žalobkyně těsně před koncem roku 2015 nakoupila od rakouského nebankovního subjektu dluhopisy, které vykázala jako plně zajištěnou expozici zároveň splňující i další kritéria pro privilegované zacházení. Již v době jejich pořízení však musela vědět, že cenné papíry nesplňují podmínky preferenčního zacházení, proto je nesměla od počátku vykazovat ani jako expozici způsobilou preferenčnímu zacházení ani jako zajištěnou expozici, ani nebyl důvod jim přiřazovat rizikovou váhu 0 %. Naopak, svým charakterem se jednalo o podnikovou expozici, které je nutno přiřadit rizikovou váhu 100 %. Objem transakce byl ve vztahu k regulatornímu kapitálu žalobkyně zcela bezprecedentní, neboť se jednalo o 251 % použitelného kapitálu žalobkyně a ke dni vydání prvostupňového správního rozhodnutí (v souvislosti se změnami objemu kapitálu) dosáhla tato expozice neuvěřitelných 321 % použitelného kapitálu, a to i přesto, že žalobkyni byl zlomek kupní ceny dluhopisů vrácen. Regulatorní limit je přímo použitelným právním předpisem EU přitom stanoven na 25 % použitelného kapitálu, nejde tedy o odchylky v řádu jednotek či pár desítek procentních bodů, kde by případně mohl být důvod pro jisté posečkání na uvedení expozice do souladu s regulatorními pravidly.

64. Žalovaná v této souvislosti zjistila, že celá transakce proběhla za dalších nestandardních okolností. Smlouva s emitentem dluhopisů byla podepsána dříve, než transakci projednal výbor pro řízení aktiv, a dokonce ještě před tím, než byla věc projednána představenstvem. Odbor řízení rizik podle interní komunikace žalobkyně neměl k transakci k dispozici potřebné podklady. Transakce nebyla schválena v souladu se stanovami valnou hromadou a nakoupené dluhopisy měly být kryty státními dluhopisy (to byl údajný důvod, proč žalobkyně vykazovala expozici jako plně zajištěnou), avšak emitent nedoložil, že by předmětnými státními dluhopisy kdy disponoval. Dnes je navíc známo, že emitent nebyl konečným příjemcem finančních prostředků, ale konečným příjemcem finančním prostředků investovaných do nákupu dluhopisů byla PČRB. Žalobkyně se tedy dovolává lhůty podle přímo použitelného právního předpisu EU, která nijak nesuspenduje oprávnění žalované uložit sankci či jiné opatření v souvislosti se zjištěnou expozicí, navíc za okolností, že se sama úmyslně vystavila mimořádně vysoké expozici za jedním subjektem, klamala žalovanou nepravdivými informacemi o povaze transakce, smluvní možnost zpětného odkupu dluhopisů a snížení expozice pod stanovený limit selhala a selhávají i další improvizovaná řešení nabízená žalobkyní, a je tedy zjevné, že žalobkyně dlouhodobě není schopna problém s expozicí vyřešit. Není tedy zřejmé, kterou konkrétní okolnost odůvodňující řešení expozice poskytnutím dodatečné lhůty má žalobkyně na mysli.

65. Konečně pak žalovaná uvedla, že nedostatky řídicího a kontrolního systému se zjevně vyskytovaly dlouho před tím, než žalovaná omezila provoz žalobkyně předběžným opatřením. Žalovaná pak v souvislosti s opatřeními deklarovanými žalobkyní dospěla k závěru, že se nejedná o funkční řešení. Žalobkyně má za to, že by se funkčnost vnitřního předpisu musela ověřit v praxi - to však žalovaná vzhledem k předchozím zkušenostem s žalobkyní považovala za mimořádně rizikové a neúčelné, pokud přetrvávající nedostatky byly zřejmé již z předložených vnitřních předpisů.

Replika žalobkyně 66. Žalobkyně na vyjádření žalované reagovala obsáhlou replikou. Nad rámec již uvedeného v žalobě žalobkyně nesouhlasí s vyjádřením žalované, že neexistoval investor, který by měl zájem o akcie žalobce za podmínek stanovených valnou hromadou. Žalovaná znala přesnou identitu investora (společnost Papier AG, se sídlem 4052 Basilej, Gartenstrasse 95, Švýcarská konfederace) a dokonce ho přípisem ze dne 18. 10. 2016 vyzvala k zaplacení správního poplatku za přijetí žádosti o udělení předchozího souhlasu ČNB podle § 20 odst. 3 písm. a) zákona o bankách, k nabytí kvalifikované účasti na společnosti žalobce. Dřív, než byla žádost společnosti Papier AG řádně posouzena, bylo správní řízení o této žádosti zastaveno s odůvodněním, že dne 24. 10. 2016 byla žalobkyni rozhodnutím žalované odňata bankovní licence, čímž se žádost stala zjevně bezpředmětnou. O reálné existenci investora svědčí i rozhodnutí valné hromady žalobkyně, která se konala dne 5. 10. 2016 a která souhlasila s prodejem všech akcií žalobkyně na jméno, a uzavření smlouvy o úplatném převodu cenných papírů dne 6. 10. 2016, když na základě této smlouvy měla společnost Papier AG (jako první krok v rámci připravovaného kapitálového vstupu, který mohla společnost Papier AG učinit i bez souhlasu žalovaného) nabýt dluhopisy emitenta M&A Investconsult GmbH za kupní cenu 51 760 000 EUR. Z uvedeného je podle žalobkyně zřejmé, že se nejednalo o nějakého neznámého investora, který by nemyslel svůj kapitálový vstup do žalobce vážně, ale o konkrétní subjekt, který činil zákonem předvídané a naprosto standardní kroky směřující k jeho kapitálovému vstupu.

67. Přístup žalované byl podle žalobkyně zjevně nespravedlivý, diskriminační, bezprecedentní a v rozporu se základními zásadami právního státu (zejména v rozporu s právem na spravedlivý proces, s nároky kladenými na řádné zjištění skutkového stavu, se zásadou rovnosti). Žalovaná porušila procesní práva žalobkyně (porušení § 36 odst. 3 správního řádu, neposkytnutí dodatečné lhůty k vyjádření). Pokud žalovaná připustila, že žalobkyni nebyla dána žádná dodatečná lhůta k nápravě expozice vůči dluhopisům M&A Immoinvest GmbH, protože by to podle žalované stejně bylo zbytečné, takový přístup je v rozporu se základními zásadami činnosti správních orgánů, když žalovaná tuto expozici opakovaně zmiňuje jako jeden z hlavních důvodů pro odebrání bankovní licence a žalobce na odstranění tohoto hlavního problému intenzivně pracoval (např. smlouva o úplatném převodu cenných papírů uzavřená dne 6. 10. 2016 se společností Papier AG).

68. Za spekulativní považuje žalobkyně tvrzení žalované, že skutečné tržní ocenění dluhopisů M&A Immoinvest GmbH by vedlo ke snížení kapitálu žalobkyně, což by bez dalšího představovalo důvod pro odnětí bankovní licence. Toto tvrzení nepřímo vyvrací i postup likvidátorky JUDr. Lužové, která byla jmenována na návrh žalované; pokud by měla žalovaná pravdu, musela by likvidátorka podat insolvenční návrh na majetek žalobce, což ale dosud neučinila. Jinak likvidátorka odpovídá za to, že žalobce má dostatek majetku, aby uspokojil pohledávky všech svých věřitelů. Za nedostatečné považuje žalobkyně zdůvodnění žalované, proč nebyla v jejím případě aplikována právní úprava obsažená v zákoně o ozdravných postupech. Žalobkyně je toho názoru, že pokud tato možnost existuje, měla být využita.

69. Žalobkyně dále své v žalobě vznešené námitky doplnila odkazy a citacemi judikatury správních soudů. Ke své námitce, že žalovaná rozhodovala dle stavu ke dni 30. 6. 2015 a nepřihlédla k vývoji situace a přijatým opatřením ode dne 30. 6. 2015 do dne vydání rozhodnutí, žalobkyně uvedla, že správní orgány mají povinnost rozhodovat dle skutkového stavu aktuálního v době vydání rozhodnutí, přičemž tato vyplývá implicitně ze správního řádu a povahy správního řízení (k tomu citovala z rozsudku NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79). K namítanému porušení § 36 odst. 3 správního řádu žalobkyně citovala z rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočka v Liberci ze dne 22. 3. 2011, č. j. 59 A 87/2010-43, z rozsudků NSS ze dne 14. 11. 2003, č. j. 7 A 112/2002-36, ze dne 3. 2: 2016, č. j. 2 As 284/2015-41, jakož i z nálezu Ústavního soudu ze dne 3. 3. 2005, sp. zn. II. ÚS 329/04. K námitce nedostatečného zjištění skutkového stavu žalobkyně odkázala na rozsudek NSS ze dne 30. 12. 2010, č. j. 4 Ads 44/2010-132, na rozsudek NSS ze dne 30. 6. 2011, č. j. 2 As 78/2010-49, a na rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2013, č. j. 1 As 20/2013-64.

70. Žalobkyně zdůraznila, že správní řízení, jež vyústilo napadeným rozhodnutím, bylo řízením z moci úřední, důkazní břemeno tedy spočívalo na straně žalované a ona sama má povinnost zjistit skutkový stav, aby o něm nebyly důvodné pochybnosti. Navíc je žalovaná konsekventně ve stejné míře povinna zjišťovat skutkové okolnosti ve prospěch i neprospěch žalobkyně. Skutkový stav nemohl být náležitě zjištěn, pokud žalovaná nevycházela ze skutkového stavu aktuálního. Sama žalobkyně nemá povinnost důkazy na podložení svých tvrzení provádět, v řízení z moci úřední spadá tato povinnost na správní orgán, tedy žalovanou. Žalovaná však této své povinnosti nedostála, opakovaně přenášela důkazní břemeno na žalobkyni a zatížila tak své rozhodnutí nepřezkoumatelností a nezákonností.

71. Žalobkyně předestřela rovněž vybrané judikaturní závěry správních soudů ke své námitce porušení § 68 odst. 3 správního řádu, když citovala z rozsudku NSS ze dne 16. 6. 2006, č. j. 4 As 58/2005-65, a z rozsudku NSS ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013-25. Žalovaná se podle žalobkyně nevypořádala s mnoha podněty a námitkami žalobce (např. nezohlednění průběžně realizované nápravy, možnosti uložení opatření dle zákona o ozdravných postupech, fakultativnosti odnětí bankovní licence, podnětů žalobkyní zaslaných před vydáním rozhodnutí nebo jako doplnění rozkladu, či nezohlednění námitky porušení Dohody mezi vládou České republiky a vládou Ruské federace o podpoře a vzájemné ochraně investic atd.). V důsledku těchto pochybení pak zatížila žalovaná své rozhodnutí nepřezkoumatelností, jež je jednoznačně důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí.

72. K namítanému porušení zásady proporcionality a legitimního očekávání žalobkyně poukazuje na rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2016, č. j. 2016/135026/570. V případě této bankovní instituce žalovaná provedla kontrolu, zjistila obdobná pochybení jako v případě žalobkyně, avšak rozhodla následně naprosto odlišným způsobem. Žalovaná především akceptovala nápravné postupy, které jmenovaná společnost nastavila během probíhajícího řízení, případně společně s vyjádřením k podkladům pro vydání rozhodnutí a následně „pouze“ uložila pokutu a stanovila další nápravná opatření, avšak nepřistoupila, jako v případě žalobkyně, k odnětí bankovní licence. Žalovaná v případě jmenované společnosti nerozhodovala na základě skutkového stavu k datu kontroly, ale rozhodovala dle aktuálního stavu v době vydání rozhodnutí a respektovala opatření přijatá kontrolovaným subjektem do data vydání rozhodnutí. Žalovaná tedy naprosto neodůvodněně postupovala diametrálně odlišně ve dvou skutkově obdobných případech. Tento postup je v rozporu se zásadou legitimního očekávání (viz nález Ústavního soudu ze dne 11. 5. 2005, sp. zn. II. ÚS 487/03, či na rozsudek NSS ze dne 16. 3. 2010, č. j. 1 Afs 50/2009-233. Žalovaná se bez řádného odůvodnění, změny zákona či judikaturní praxe dopustila odlišného rozhodování v obdobných řízeních, čímž porušila nejen § 2 odst. 4 správního řádu, ale zasáhla též do právní jistoty žalobce.

73. K námitce nedostatečné specifikace skutku ve výroku rozhodnutí žalobkyně odkázala na rozsudek NSS ze dne 28. 11. 2007, č. j. 7 As 7/2007-63, a usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73. Žalobkyně má za to, že napadená rozhodnutí nevyhovují nárokům kladeným na výrokovou část rozhodnutí, neboť z výroku není objektivně patrné, za jaké konkrétní jednání žalovaná, respektive správní orgán prvního stupně, odňaly žalobkyni bankovní licenci.

III. Z obsahu správního spisu, průběh řízení před soudem

74. Žalobkyně byla bankou, která byla v rozsahu udělené bankovní licence ode dne 15. 7. 2008 oprávněna provozovat činnost podle zákona o bankách. Jejími akcionáři jsou První česko-ruská banka, s. r. o., se sídlem Lobačevskogo 27, Moskva, Ruská federace (dále jen „PČRB“) Roman Jakubovič Popov (dále jen „pan Popov“), který je předsedou představenstva PČRB, kde vlastní 100 % podíl. Podíl PČBR na žalobkyni je 7,29 % a podíl pana Popova činí 92,71 %.

75. S žalobkyní bylo dne 20. 6. 2014 zahájeno správní řízení pod sp. zn. Sp/2014/157/573 pro důvodné podezření, že existovaly nedostatky v její činnosti, když v rozporu se zákonem o bankách i) nedostatečně řídila úvěrové riziko, ii) nezachytila relevantní schvalovací a rozhodovací procesy způsobem umožňujícím jejich zpětnou rekonstrukci a iii) uzavřela smlouvu za nápadně nevýhodných podmínek. Dne 14. 8. 2014 bylo důvodné podezření rozšířeno o nedostatek, že žalobkyně iv) postupovala při svém podnikání neobezřetně a bez náležité péče a v) nedisponovala řídicím systémem, který je účinný, ucelený a přiměřený její činnosti. Vzhledem ke zjištěným nedostatkům vydala ČNB v uvedeném správním řízení dne 19. 12. 2014 rozhodnutí o uložení nápravného opatření, v němž byly žalobkyni stanoveny konkrétní požadavky za účelem nápravy zjištěných nedostatků s časovým určením jejich splnění.

76. V roce 2015 provedla ČNB komplexní kotrolu činnosti žalobkyně, přičemž oznámením o zahájení kontroly na místě stanovila jako datum kontroly, k němuž bude v průběhu kontroly posuzována situace žalobkyně a k němuž byla vyžádána data o činnosti žalobkyně a vnitřní předpisy, den 30. 6. 2015. Dne 27. 11. 2015 přijala ČNB v rámci kontroly od žalobkyně poslední podklady a dne 18. 12. 2015 byla žalobkyně seznámena se zjištěními učiněnými v rámci kontroly prostřednictvím protokolu o kontrole. Námitky žalobkyně ke kontrolním zjištěním uvedeným v protokolu o kontrole vypořádala ČNB dne 7. 4. 2016.

77. ČNB zahájila s žalobkyní správní řízení, ukončené rozhodnutím o odnětí bankovní licence, dne 8. 3. 2016 doručením oznámení o zahájení správního řízení podle § 46 odst. 1 správního řádu, a to pro důvodné podezření, že žalobkyně „nedisponuje řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky stanovené zákonem o bankách, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle § 8b zákona o bankách, přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise“. V tomto oznámení o zahájení správního řízení ČNB shrnula průběh předchozího správního řízení a svůj postup před zahájením tohoto správního řízení; přitom uvedla, že při kontrole na místě (v roce 2015) zjistila, že žalobkyně nedodržela v celém rozsahu rozhodnutí o nápravném opatření ze dne 19. 12. 2014, a že i další činnosti žalobkyně vykazují zásadní nedostatky. V oznámení o zahájení správního řízení je zachycena základní struktura zjištěných pochybení, vždy s odkazem na konkrétní část protokolu o kontrole, v níž jsou jednotlivé nedostatky podrobně popsány.

78. Současně se zahájením správního řízení uložil správní orgán žalobkyni napadeným rozhodnutím o předběžném opatření, aby se zdržela i) poskytování úvěrů, ii) přijímání vkladů od veřejnosti, iii) pořizování rizikových aktiv. Proti rozhodnutí o předběžném opatření podala žalobkyně rozklad, který následně žalovaná napadeným rozhodnutím ze dne 12. 5. 2016 zamítla.

79. Žalobkyně zaslala dne 4. 4. 2016 ČNB vyjádření ve věci svého postupu a informace o aktuálním stavu. ČNB vyzvala dne 5. 4. 2016 žalobkyni ke sdělení informací o splacení ceny za cenné papíry emitované společností M&A ImmoInvest GmbH. Žalobkyně informovala ČNB dne 7. 4. 2016, že cena za cenné papíry nebude v termínu splatnosti zaplacena.

80. Žalobkyně dne 11. 4. 2016 požádala ČNB o prodloužení lhůty k vyjádření se k oznámení o zahájení správního řízení do dne 11. 5. 2016; této žádosti bylo vyhověno.

81. Žalobkyně zaslala ČNB dne 14. 4. 2016 sdělení k aktuálnímu vývoji transakce s cennými papíry emitovanými společností M&A ImmoInvest GmbH, a dne 27. 4. 2016 informaci o aktuální situaci. ČNB zaslala dne 3. 5. 2016 žalobkyni sdělení k hodnocení expozice vůči společnosti M&A ImmoInvest GmbH.

82. Žalobkyně zaslala ČNB dne 11. 5. 2016 přehled nápravných opatření a strategii pro roky 2016-2020 ve znění schváleném představenstvem, dne 13. 5. 2016 reakci na sdělení ČNB k hodnocení expozice vůči společnosti M&A ImmoInvest GmbH, dne 18. 5. 2016 vyjádření k transakci s dluhopisy společnosti M&A ImmoInvest GmbH, a dne 22. 5. 2016 vyjádření datované dne 20. 5. 2016.

83. ČNB zaslala žalobkyni dne 25. 2. 2016 sdělení k vyjádření ze dne 18. 5. 2016 a k vyjádření ze dne 20. 5. 2016. Dne 25. 5. 2016 zaslala žalobkyně ČNB doplněný a aktualizovaný přehled přijatých opatření.

84. Dne 3. 6. 2016 stanovila ČNB žalobkyni lhůtu 10 pracovních dnů k seznámení se s podklady pro rozhodnutí a pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Žalobkyně požádala o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům rozhodnutí do dne 30. 6. 2016, čemuž bylo vyhověno. Dne 28. 6. 2016 informovala žalobkyně ČNB, že změnila právního zástupce a požádala o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům do dne 30. 8. 2016. ČNB sdělila dne 29. 6. 2016 žalobkyni, že je připravena vydat rozhodnutí ve věci a nevyčká s jeho vydáním do 30. 8. 2016. Žalobkyně zaslala ČNB dne 30. 6. 2016 vyjádření k podkladům rozhodnutí ve správním řízení a dne 3. 8. 2016 předložila výroční zprávu za rok 2015.

85. ČNB následně vydala dne 16. 8. 2016 rozhodnutí, jímž žalobkyni odňala bankovní licenci. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, o němž žalovaná rozhodla napadeným rozhodnutím.

86. Městský soud v Praze rozhodl usnesením ze dne 29. 5. 2018 o spojení žalob proti rozhodnutí žalované o předběžném opatření a o odnětí bankovni licence ke společnému projednání.

87. V průběhu soudního řízení bylo zjištěno, že na základě usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 19. 3. 2018, č. j. KSBR 33 INS 19795/2017-A-22, bylo rozhodnuto o prohlášení konkursu na majetek žalobkyně. Účinky tohoto rozhodnutí nastaly dne 19. 3. 2018 v 09:43 hodin. S ohledem na tuto skutečnost se soud musel zabývat otázkou, zda prohlášením konkurzu nenastaly ve vztahu k tomuto soudnímu řízení účinky uvedené v § 263 odst. 1 zákona č. 182/2006 Sb., o úpadku a způsobech jeho řešení (insolvenční zákon), ve znění pozdějších předpisů, totiž zda prohlášením konkurzu na majetek žalobkyně nebylo přerušeno soudní řízení.

88. Městský soud má za to, že soudní řízení, jehož předmětem je rozhodnutí o odnětí bankovní licence žalobkyni, resp. jemu předcházející rozhodnutí o předběžném opatření, které činnost banky významným způsobem omezilo, není soudním řízením, které by se přímo týkalo majetkové podstaty nebo které by mělo být uspokojeno z majetkové podstaty. Majetkovou podstatou je majetek určený k uspokojení dlužníkových věřitelů. Výsledkem meritorního řešení věci, o níž probíhá řízení před tímto soudem, může být buď rozsudek, jímž se žaloba zamítá (čímž by byla napadená rozhodnutí žalované aprobována), nebo rozsudek, jímž budou napadená rozhodnutí zrušena (čímž by se věc vrátila do řízení před správními orgány). Žádný z uvedených výsledků nemá na majetkovou podstatu žalobkyně (coby dlužníka) vliv, neboť se jím nerozhodne o pohledávkách a jiných právech týkajících se majetkové podstaty. Předmětem tohoto soudního řízení je otázka samotné existence žalobkyně jako banky, když bez bankovní licence není možné podle platné právní úpravy tuto činnost vykonávat. Nejedná se o spor, jehož předmětem by byla majetková hodnota s potenciálním vlivem na majetkovou podstatu, nýbrž o spor, v němž se žalobce domáhá ochrany svých veřejných subjektivních práv.

89. Ve věci proběhlo dne 29. 6. 2018 ústní jednání. Žalobkyně ve své úvodní řeči nejprve odkázala na svá písemná podání v této věci a poukázala na důležitost rozhodnutí soudu v této kauze, a to jednak z důvodu veřejného zájmu na tom, aby ze strany ČNB byly využívány alternativy k odnětí bankovní licence a jednak z důvodu, že je nutno ČNB stanovit mantinely pro rozhodování. Žalobkyně upozornila, že k odnětí bankovní licence ze strany ČNB naposledy došlo v roce 2003, od té doby k takovému opatření přistoupeno nebylo. Žalobkyně rovněž rozsáhle poukazovala na politické okolnosti provázející řízení o odnětí bankovní licence a rovněž trestní oznámení podané ze strany ČNB na představitele žalobkyně, které však nevedlo k zahájení trestního řízení. Nad rámec již uvedeného ve svých písemných podáních žalobkyně v návaznosti na výjimečnost kauzy poukázala na to, že jí měla být umožněna účast na jednání rozkladové komise, že proces o odnětí bankovní licence byl velmi rychlý, a že ČNB se měla vypořádat se všemi kritérii uvedenými v § 76 zákona o ozdravných postupech. Opakovaně rovněž zdůrazňovala, že ze strany ČNB nebyla dostatečně zohledněna snaha žalobkyně o nápravu situace (zejména ve vtahu k prodeji dluhopisů). Žalovaná ve své úvodní řeči odkázala na odůvodnění napadených rozhodnutí a svá vyjádření k žalobě.

90. Po konstatování podstatného obsahu správního spisu se účastníci vyjádřili v návaznosti na dotaz soudu k rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2016, na nějž s odkazem na porušení zásady legitimního očekávání poukazovala žalobkyně (sub 72). Žalobkyně uvedla, že o existenci tohoto rozhodnutí má informace z veřejných zdrojů s tím, že v uváděném případě se mělo jednat o nedostatky v kontrolní činnosti banky, avšak ty nevedly k odnětí bankovní licence. Žalovaná k tomu uvedla, že konkrétně není schopná se vyjádřit, nicméně obecně je nutno poukázat na to, že každý případ je individuální, přičemž v případě žalobkyně byly důvody pro odnětí bankovní licence dány.

IV. Posouzení věci soudem

91. Nejprve se městský soud zabýval otázkou, zda samostatnou žalobou napadené rozhodnutí o předběžném opatření podléhá soudnímu přezkumu, či zda se jedná o úkon předběžné povahy, který je ve smyslu § 70 písm. b) ze soudního přezkoumání vyloučen. Za účelem posouzení této otázky vyšel soud z judikaturního rámce, nastaveného rozhodovací činností zejména Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu.

92. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se v rozsudku ze dne 27. 10. 2009, č. j. 2 Afs 186/2006 – 53 (č. 1982/2010 Sb. NSS), zabýval kritérii pro posouzení, zda určitá věc spadá pod uvedenou výluku ze soudního přezkumu. Předeslal, že „(n)eumožnění soudního přezkumu v případě tvrzené nezákonnosti či vadného postupu v řízení, které mu předcházelo, může znamenat pro některé jeho adresáty značně nepříznivé důsledky, aniž by ti měli k dispozici jiné účinné prostředky ke včasné ochraně svých práv. Některá rozhodnutí správních orgánů, hodnocená dosud judikaturou správních soudů jako rozhodnutí předběžné povahy, mají totiž značný dopad do právní sféry jednotlivců a mohou jim způsobit značnou újmu, resp. i škodu vzniklou v důsledku takového případně nezákonného rozhodnutí. …(K)onformní s ústavně zaručeným právem na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím může být pouze takový výklad § 70 písm. b) s. ř. s., který v zásadě vyloučí možnost odepření soudního přezkumu rozhodnutí, kterým jednotlivci může být způsobena škoda. V opačném případě by výluka soudního přezkumu dle § 70 písm. b) s. ř. s. překročila materiální omezení výluk vyplývající z čl. 36 odst. 2 poslední věta Listiny základních práv a svobod. Rozhodnutí správního orgánu, v důsledku jehož nezákonnosti může vzniknout jednotlivci škoda, je totiž třeba zásadně považovat za rozhodnutí, týkající se základních práv a svobod ve smyslu posledně citovaného ustanovení Listiny. Přímé přezkumné pravomoci soudů může být takové rozhodnutí odňato pouze výjimečně, a to pouze za předpokladu, že soudy je mají možnost přezkoumat alespoň zprostředkovaně v rámci soudního přezkumu dotčenou osobou nárokovatelného následného správního rozhodnutí, které v sobě nutně zahrne revizi předběžného rozhodnutí vyloučeného ze správního přezkumu (tedy jeho zrušení či změnu)“.

93. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu rozšířený senát NSS uvedl, že „ačkoli výluka soudního přezkumu správních rozhodnutí předběžné povahy není sama o sobě rozporná s ústavním pořádkem, při jejím výkladu a aplikaci je nutno postupovat nanejvýš obezřetně. Soulad této výluky s ústavou je podmíněn tím, že předběžné soudně nepřezkoumatelné rozhodnutí musí být následováno správním rozhodnutím konečným, v rámci jehož přezkumu se právům jednotlivce dostane soudní ochrany, a to i ve vztahu k účinkům rozhodnutí předběžného. Použitelnost této výluky je dále limitována i tím, že jednotlivec má právo na soudní ochranu, která však musí být včasná a účinná“ (srov. např. nálezy ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000; ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, z 27. 5. 2003, sp. zn. I. ÚS 412/01 či ze dne 3. 6. 2003, sp. zn. II. ÚS 419/01, všechny dostupné na http://nalus.usoud.cz).

94. V uvedeném rozsudku zformuloval rozšířený senát NSS test, pomocí něhož lze určit, zda je konkrétní úkon správního orgánu rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, či nikoli. Test je vystaven na třech podmínkách (časové, věcné a osobní), při jejichž kumulativním naplnění je nutno učinit závěr, že se o takové rozhodnutí předběžné povahy jedná. „Časová podmínka souvisí s dočasným charakterem rozhodnutí předběžné povahy... Aby však tato dočasnost byla skutečná, vyžaduje tato podmínka bližší konkretizace. Rozhodnutí předběžné povahy musí předcházet rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok. Toto konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy může být vydáno buď v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem, v němž bude následně vydáno rozhodnutí konečné… Pokud je rozhodnutí předběžné vydáno mimo takové řízení před správním orgánem, musí být jeho „dočasnost“ garantována tím, že zákon jednoznačně stanoví lhůtu, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Pokud by takováto lhůta pro zahájení řízení před správním orgánem a vydání konečného rozhodnutí … stanovena nebyla, nelze takové zajišťovací či mezitímní rozhodnutí správního orgánu považovat za rozhodnutí předběžné povahy vyloučené ze soudního přezkumu ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. Zákon dále musí omezovat účinky rozhodnutí předběžného pouze na období do vydání rozhodnutí konečného. Neméně důležitá je podmínka věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným. Rozhodnutí konečné musí rozhodnout mj. o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným, tj. konečné rozhodnutí musí v sobě věcně zahrnout rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž nebylo možné domoci se, alespoň zprostředkovaně, přezkumu předběžného rozhodnutí. To předpokládá i obdobné zákonem předvídané předpoklady pro vydání předběžného i konečného rozhodnutí. Osobní podmínka znamená, že rozhodnutí konečné musí být adresováno (mimo jiné i) stejné osobě jako rozhodnutí předběžné. V opačném případě by totiž opět nebylo možné, aby se osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy domohla soudního přezkumu rozhodnutí předběžného, byť zprostředkovaně pomocí žaloby proti rozhodnutí konečnému.“

95. Městský soud přistoupil k aplikaci uvedeného testu na posuzovaný případ a dospěl k závěru, že u předběžného opatření, kterým je bance uloženo, aby se zdržela i) poskytování úvěrů, ii) přijímání vkladů od veřejnosti, iii) pořizování rizikových aktiv, jako tomu bylo v posuzovaném případě, není splněna časová podmínka.

96. Předběžné opatření v dané věci vydala ČNB na základě správního řádu, neboť zákon o bankách tento institut neobsahuje. Podle § 61 odst. 1 správního řádu může správní orgán „z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistit věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce.“ Podle § 61 odst. 3 správního řádu správní orgán „předběžné opatření zruší rozhodnutím bezodkladně poté, co pomine důvod, pro který bylo nařízeno. Neučiní-li tak, pozbývá předběžné opatření účinnosti dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků.

97. Z oznámení o zahájení správního řízení, ve spojení s napadeným rozhodnutím o předběžném opatření (bod 12) se podává, že důvodem zahájení správního řízení podle zákona o bankách bylo zjištění závažných skutečností během kontroly činnosti žalobkyně, konkrétně, že žalobkyně nedisponuje řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky relevantních právních předpisů. Z rozhodnutí o předběžném opatření je seznatelné, jaký typ správního řízení (jehož bylo předběžné opatření prvním úkonem) byl zahájen, když v bodě 15 odůvodnění je po shrnutí předcházejícího postupu ČNB ve vztahu k žalobkyni a dosavadních zjištění uvedeno, že ČNB „může podle ustanovení § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách odejmout licenci, jestliže v činnosti banky byl zjištěn nedostatek v činnosti, který by současně mohl naplnit znaky správního deliktu podle ustanovení § 36e odst. 2 písm. a) zákona o bankách“. S ohledem na důvodné podezření, uvedené v oznámení správního řízení, že žalobkyně „nedisponuje řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky stanovené zákonem o bankách, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle § 8b zákona o bankách, přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise“, tedy bylo zahájeno správní řízení o odnětí bankovní licence.

98. S přihlédnutím ke skutečnosti, že se jednalo o správní řízení zahájené z moci úřední, jehož účelem bylo posoudit, zda by žalobkyni měla být odejmuta bankovní licence, je nutno uvést, že výsledkem takového správního řízení může být buď rozhodnutí o odejmutí bankovní licence nebo – pokud by nebyla naplněna skutková podstata správního deliktu podle § 36e odst. 2 písm. a) zákona o bankách, resp. pokud by i při jejím naplnění ČNB uvážila, že odnětí bankovní licence není na místě (s ohledem na fakultativnost rozhodnutí o odnětí bankovní licence podle § 34 odst. 2 zákona o bankách) - zastavení takového řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu, kdy „řízení vedené z moci úřední správní orgán usnesením zastaví, jestliže zjistí, že (…) odpadl jeho důvod (…). Toto usnesení se pouze poznamená do spisu“.

99. Jakkoli v posuzovaném případě nakonec k odnětí bankovní licence (i) podle ust. § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách došlo, nelze uzavřít, že by na vydání takového rozhodnutí měla dotčená banka nárok. V případě zastavení řízení by bylo výsledkem zahájeného správního řízení usnesení toliko poznamenávané do spisu, proti němuž se nelze odvolat (§ 76 odst. 5 správního řádu), a které není pro absenci svého potenciálu zasáhnout do práv dotčených osob ani přezkoumatelným ve správním soudnictví podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Pokud si tedy lze představit situaci, kdy z důvodů na straně správního orgánu nebude vydáno meritorní rozhodnutí v řízení zahájeném z moci úřední, jako je tomu v daném případě, tj. kdy takové řízení nemusí skončit vydáním soudně přezkoumatelného rozhodnutí o odnětí bankovní licence (srov. rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24. 11. 2009, č. j. 9 Afs 13/2008-90), nelze přistoupit na závěr o naplnění časové podmínky shora uvedeného testu.

100. Dále je nutno uvést, že účinnost předběžného opatření, kterým byl žalobkyni zakázán výkon vyjmenovaných činností, jež jsou pro banku esenciální, je obecně omezena (v případě vydání rozhodnutí ve věci) dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo právních účinků (§ 61 odst. 3 správního řádu, věta druhá). V případě zastavení řízení podle § 66 odst. 2 správního řádu by pak ČNB musela rozhodnutím předběžné opatření bezodkladně zrušit (§ 61 odst. 3 správního řádu, věta první). Omezení účinnosti předběžného opatření je tedy obecně omezeno lhůtami správního řádu pro vydání rozhodnutí ve věci samé (§ 71 správního řádu), nicméně (aniž by nyní soud posuzoval oprávněnost nedodržení lhůt pro vydání rozhodnutí), v posuzovaném případě bylo rozhodnutí o odnětí bankovní licence vydáno více než pět měsíců po vydání rozhodnutí o předběžném opatření.

101. Městský soud má za to, že vydání předběžného opatření tohoto rozsahu může obecně představovat velmi vážný zásah do práv a postavení dotčené banky, což ostatně uznává i žalovaná. Proti rozhodnutí o předběžném opatření sice lze podat podle ust. § 152 odst. 1 správního řádu rozklad (jak to ostatně žalobkyně učinila), nicméně ten nemá odkladný účinek. Jakkoli tedy způsobem obrany proti rozhodnutí o předběžném opatření může být jeho přezkum v rámci řízení o žalobě proti rozhodnutí o odnětí bankovní licence (jak ostatně bude provedeno v této věci), tento způsob obrany proti rozhodnutí o předběžném opatření není možné využít vždy z důvodů výše uvedených. Městský soud proto činí dílčí závěr, totiž že rozhodnutí o předběžném opatření, vydané v řízení o odnětí bankovní licence podle § 34 odst. 2 zákona o bankách, jehož předmětěm je zákaz činností, jež jsou pro banku esenciální, představuje správní rozhodnutí, které podléhá soudnímu přezkumu podle § 65 odst. 1 s. ř. s.

102. Nutno dodat, že naplnění osobní podmínky testu předběžné povahy má soud za splněnou, neboť konečné rozhodnutí bylo adresováno stejné osobě, jako rozhodnutí předběžné. Soud shledal rovněž naplnění podmínky věcné souvislosti mezi rozhodnutím předběžným a rozhodnutím konečným, neboť rozhodnutím o odnětí bankovní licence bylo konečným způsobem rozhodnuto o tom, že banka není oprávněna vykonávat činnosti, jež zákon s bankovní licencí spojuje, tj. fakticky nemůže bankovní činnost vůbec vykonávat (§ 1 odst. 1 zákona o bankách).

103. S ohledem na věcnou souvislost napadených rozhodnutí zdejší soud přistoupil ke společnému projednání obou žalob, byť jak vyplývá z výše uvedeného, rozhodnutí žalovaného, jímž byl zamítnut rozklad žalobkyně proti rozhodnutí o předběžném opatření, mohlo být předmětem samostatného přezkumu.

104. Městský soud v Praze tedy přezkoumal žalobami napadená rozhodnutí v rozsahu uplatněných žalobních bodů, kterými je vázán (75 odst. 2 věta první s.ř.s.), a vycházel přitom ze skutkového i právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 odst. 1 s. ř. s.). Vyšel zejména z následující právní úpravy:

105. Podle § 1 odst. 1 zákona o bankách se (b)ankami rozumějí akciové společnosti se sídlem v České republice, které a) přijímají vklady od veřejnosti, a b) poskytují úvěry, a které k výkonu činností podle písmen a) a b) mají bankovní licenci. Podle odst. 3 může banka kromě činností uvedených v odstavci 1 písm. a) a b), vykonávat další (v tomto odstavci taxativně vyjmenované) činnosti, má-li je povoleny v jí udělené licenci. Banka zároveň nesmí vykonávat jiné podnikatelské činnosti než ty, které má povoleny v licenci; s výjimkou činností uvedených v odst. 4.

106. Podle § 8b odst. 1 zákona o bankách musí mít banka řídicí a kontrolní systém, který zahrnuje:

a) předpoklady řádné správy a řízení společnosti, a to vždy

1. zásady a postupy řízení,

2. organizační uspořádání s řádným, průhledným a uceleným vymezením působnosti a rozhodovací pravomoci, v rámci kterého se současně vymezí funkce, jejichž výkon je neslučitelný, a postupy pro zamezení vzniku možného střetu zájmů,

3. řádné administrativní postupy a účetní postupy v souladu se zvláštními právními předpisy,

4. systém odměňování osob, jejichž činnosti v rámci výkonu jejich zaměstnání, povolání nebo funkce mají významný vliv na bankou podstupovaná rizika a jejich míru, včetně zásad pro určení a podmínky výplaty pevné a pohyblivé složky odměn, postupů pro přijímání rozhodnutí o odměňování a způsobu posuzování výkonnosti tak, aby systém odměňování přispíval k řádnému a účinnému řízení rizik a byl s ním v souladu,

b) systém řízení rizik, který vždy zahrnuje

1. pravidla přístupu banky k rizikům, kterým banka je nebo může být vystavena, včetně rizik vyplývajících z vnějšího prostředí a rizika likvidity,

2. účinné postupy rozpoznávání, vyhodnocování, měření, sledování a ohlašování rizik,

3. účinné postupy přijímání opatření vedoucích k omezení případných rizik,

c) systém vnitřní kontroly, jehož součástí je vždy

1. vnitřní audit a

2. průběžná kontrola dodržování právních povinností a povinností plynoucích z vnitřních předpisů banky,

d) zajišťování důvěryhodnosti, odborné způsobilosti a zkušenosti členů statutárního orgánu, členů správní rady a členů dozorčí rady a

e) zajišťování odborné způsobilosti a zkušenosti statutárního orgánu, správní rady a dozorčí rady jako celku, zajišťující porozumění činnostem banky, včetně dostatečného porozumění hlavním rizikům.

107. Podle § 8b odst. 2 zákona o bankách musí být řídicí a kontrolní systém účinný, ucelený a přiměřený charakteru, rozsahu a složitosti rizik spojených s modelem podnikání a činností banky.

108. Podle § 8b odst. 3 zákona o bankách banka ověřuje a pravidelně hodnotí účinnost, ucelenost a přiměřenost řídicího a kontrolního systému v jeho celku i částech a zjednává bez zbytečného odkladu odpovídající nápravu.

109. Podrobnější požadavky na řídicí a kontrolní systém bank v mezích podle § 8b odst. 1 stanoví vyhláška ČNB č. 163/2014 Sb., o výkonu činnosti bank, spořitelních a úvěrních družstev a obchodníků s cennými papíry (dále jen „vyhláška č. 163/2014 Sb.“), pokud to není upraveno nařízením Evropského parlamentu a rady (EU) č. 575/2013 ze dne 26. června 2013 o obezřetnostních požadavcích na úvěrové instituce a investiční podniky a o změně nařízení (EU) č. 684/2012 (dále jen „nařízení č. 575/2013).

110. Podle § 8d zákona o bankách ČNB:

(…)

b) sleduje, jestli banka s ohledem na charakter, rozsah a složitost svých činností nespoléhá pouze na vnější úvěrové hodnocení při posouzení úvěrové bonity subjektu nebo finančního nástroje, kterým se pro účely tohoto zákona rozumí finanční nástroj podle čl. 4 odst. 1 bodu 50 nařízení č. 575/2013,

c) sleduje rozsah objemu rizikově vážených expozic nebo kapitálových požadavků banky, s výjimkou kapitálových požadavků k operačnímu riziku, pro expozice nebo transakce ve srovnávacím portfoliu, které vyplývají z interních přístupů banky; operačním rizikem se pro účely tohoto zákona rozumí operační riziko podle čl. 4 odst. 1 bodu 52 nařízení č. 575/2013,

d) alespoň jednou ročně zhodnotí kvalitu interních přístupů banky,

e) přijme opatření k nápravě, pokud interní přístup vede k podhodnocení kapitálových požadavků banky, které není důsledkem existujících rozdílů v pozicích nebo expozicích; opatření k nápravě zachovává cíle interního přístupu,

f) sleduje vývoj v souvislosti s profily rizik likvidity,

g) přijme opatření, pokud vývoj podle písmene f) může vést k nestabilitě banky nebo systémové nestabilitě,

(…).

111. Podle § 25 odst. 1 zákona o bankách podléhá činnost bank včetně jejich poboček působících na území cizího státu bankovnímu dohledu vykonávanému ČNB, včetně kontrol na místě. (…).

112. Podle § 25c odst. 1 zákona o bankách ČNB při výkonu dohledu přezkoumává a vyhodnocuje, zda uspořádání, strategie, postupy a mechanismy zavedené bankou, kapitál a likvidita banky zajišťují bezpečný a spolehlivý provoz banky a řádné řízení a krytí rizik. ČNB vždy vyhodnocuje rizika, kterým banka je nebo může být vystavena.

113. Podle § 25c odst. 2 zákona o bankách provádí ČNB přezkum a vyhodnocování v periodicitě a intenzitě přiměřené velikosti, významu a postavení banky na finančním trhu a charakteru, rozsahu a složitosti jejích činností, minimálně však jednou ročně, a v rozsahu bance stanovených požadavků podle části první hlavy druhé nařízení č. 575/2013, nařízení nebo rozhodnutí Evropské komise.

114. Podle § 25c odst. 3 zákona o bankách ČNB přezkoumává a vyhodnocuje úvěrové, tržní a operační riziko; minimální rozsah přezkumu a vyhodnocování je zde konkrétně vymezen pod písmeny a) až j), podle odst. 4 ČNB dále přezkoumává a vyhodnocuje

a) celkové řízení rizika likvidity banky (…)

b) expozice banky vůči úrokovému riziku investičního portfolia, kterým se pro účely tohoto zákona rozumí portfolio, do kterého se zařazují nástroje, které se nezařazují do obchodního portfolia; (…)

d) řídicí a kontrolní systém banky, podnikovou kulturu a způsobilost členů statutárního orgánu, členů správní rady a členů dozorčí rady banky vykonávat své povinnosti; (…).

115. Podle § 26 odst. 1 zákona o bankách může ČNB při zjištění nedostatku v činnosti osoby podléhající jejímu dohledu v důsledku porušení nebo nedodržení povinnosti nebo podmínky stanovené tímto zákonem či souvisejícími právními předpisy uložit této osobě opatření k nápravě zjištěného nedostatku odpovídající povaze porušení a jeho závažnosti. Opatření k nápravě lze uložit rovněž při zjištění nedostatků na základě výsledků provádění přezkoumávání a vyhodnocení podle § 25c. Typy nápravných opatření jsou vymezeny v dalších odstavcích § 26 zákona o bankách. Nápravná opatření ukládaná po zjištění, že celkový kapitálový poměr banky na individuálním základě je menší než dvě třetiny celkového kapitálového poměru podle čl. 92 odst. 1 písm. c) nařízení č. 575/2013, jsou vymezena v § 26a zákona o bankách.

116. Podle § 34 odst. 1 zákona o bankách (p)ři přetrvávání závažných nedostatků v činnosti banky nebo pobočky zahraniční banky z jiného než členského státu, anebo při úpadku banky nebo pobočky banky z jiného než členského státu, ČNB licenci odejme.

117. Podle § 34 odst. 2 zákona o bankách může být licence odňata, pokud (…)

b) v činnosti banky byl zjištěn nedostatek v činnosti, který by současně mohl naplnit znaky přestupku podle § 36e odst. 2 písm. a), d), f), g), h), i), j), k), m), n), o) nebo § 36e odst. 3 písm. c) (…),

(…)

f) banka nesplňuje požadavky stanovené v části třetí, čtvrté nebo šesté nařízení č. 575/2013, § 26 odst. 2 písm. a) bodě 1 nebo v § 26 odst. 2 písm. c).

118. Podle § 36e odst. 2 zákona o bankách se banka dopustí přestupku tím, že

a) její řídicí a kontrolní systém nesplňuje všechny požadavky stanovené tímto zákonem, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle § 8b, přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise,

(…)

d) nesdělí České národní bance údaje, nebo sdělí neúplné nebo nesprávné údaje podle čl. 99 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, nařízení nebo rozhodnutí Evropské komise,

(…)

f) nesdělí České národní bance údaje, nebo sdělí neúplné nebo nesprávné údaje o kapitálových požadavcích stanovené v čl. 101 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, nařízení nebo rozhodnutí Evropské komise,

g) se vystaví úvěrovému riziku sekuritizované pozice,

h) se vystaví expozici přesahující limity stanovené v čl. 395 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013 a opatření obecné povahy České národní banky podle § 20d,

i) v rozporu s přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky nesdělí České národní bance údaje nebo sdělí nesprávné anebo neúplné údaje o 1. velkých expozicích, 2. pákovém poměru, 3. likviditě,

j) neudržuje opakovaně nebo po delší dobu likvidní prostředky podle čl. 412 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013,

k) nezpřístupní informace v rozsahu a způsobem stanoveným čl. 431 odst. 1 až 3 nebo čl. 451 odst. 1 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise nebo tyto informace zpřístupní s neúplnými nebo nesprávnými údaji,

(…)

m) nesplní informační povinnosti podle § 20 odst. 18,

n) poskytne plnění držitelům investičních nástrojů zahrnutých v kapitálu banky v rozporu s čl. 28, 51 nebo 63 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, nebo

o) umožní osobě, která nesplňuje požadavky tohoto zákona na člena statutárního orgánu, správní rady nebo dozorčí rady banky, stát se nebo zůstat členem tohoto orgánu.

119. Podle § 36e odst. 3 písm. c) zákona o bankách se banka dopustí přestupku tím, že neoznámí České národní bance bez zbytečného odkladu nabytí kvalifikované účasti nebo neprokáže splnění podle čl. 89 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 575/2013, (…).

IV. 1) Rozhodnutí o předběžném opatření

120. Podstatnou část žalobní argumentace představovaly úvahy o tom, že rozhodnutí o předběžném opatření, resp. rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí o předběžném opatření podléhá samostatnému soudnímu přezkumu, čemuž soud přisvědčil. Relevantními žalobními námitkami proti tomuto rozhodnutí jsou: a) tvrzení, že předběžné opatření nebylo vydáno ve správním řízení, b) příliš široký výklad předběžného opatření ze strany žalované s ohledem na změny v jednotlivých parametrech činnosti žalobkyně k lepšímu (tj. jeho nepřiměřenost).

121. Co se týká nově uplatněných žalobních bodů v replice žalobkyně, soud se nejprve musel zabývat tím, zda je povinen k nim přihlížet, a to s ohledem na skutečnost, že byly uplatněny až po lhůtě pro podání žaloby. Nutno konstatovat, že soud bez dalšího přihlíží k nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí, neboť tato vada zpravidla brání věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek. Dále soud přihlédl též k tomu, zda – ve vztahu k námitce nepřiměřenosti předběžného opatření (resp. „jeho příliš širokému výkladu“) – došlo k dostatečnému zjištění skutkového stavu, neboť zjištění této vady by přezkumu včas uplatněné námitky bránilo. Z důvodu opožděného uplatnění však soud nepřihlížel k žalobním bodům, že napadené rozhodnutí fakticky nemá povahu předběžného opatření (byť tento žalobní bod byl částečně vypořádán v rámci úvah o tom, zda předmětné rozhodnutí o předběžném opatření, resp. rozhodnutí o rozkladu proti tomuto opatření, spadá pod komptetnční výluku ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s.), a že žalobkyni nebyla dána možnost vyjádřit se k předběžnému opatření ještě před jeho vydáním (nicméně i k této otázce se soud v rámci posouzení požadavku na přezkoumatelnost rozhodnutí o předběžném opatření musel níže vyjádřit).

122. K námitce (ne)přezkoumatelnosti předběžného opatření: Městský soud předesílá, že právo na řádné odůvodnění rozhodnutí orgánů veřejné moci, včetně rozhodnutí správních orgánů, je součástí práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (srov. nález Ústavního soudu ze dne 14. 10. 1999, sp. zn. III. ÚS 35/99). Řádné odůvodnění rozhodnutí včetně vypořádání námitek a skutečností uváděných účastníkem je nezbytnou zárukou proti libovůli v rozhodování, která je neslučitelná s principem demokratického právního státu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 29. 3. 2011, sp. zn. III. ÚS 3606/10).

123. Podle § 68 odst. 3 správního řádu platí, že „v odůvodnění se uvedou důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí“. Na odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření je nutno klást obdobné požadavky, avšak s přihlédnutím k zvláštnostem tohoto institutu. Jedná se svojí povahou o zajišťovací nástroj, jehož účelem je dočasně upravit poměry účastníků řízení tam, kde to situace vyžaduje; a to ve věcech, které nesnesou odkladu. Z odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření by proto měly být zřetelné důvody jeho vydání, podklady pro jeho vydání, jakož i odpovídající úvahy správního orgánu při jejich hodnocení a při výkladu aplikovaných právních předpisů. S ohledem na charakter tohoto institutu nicméně právní úprava nepočítá s tím, že by měl být dán prostor dotčeným osobám k uplatnění námitek ještě před vydáním předběžného opatření, resp. že by vypořádání těchto námitek mělo být součástí odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření; ty mohou být uplatněny následně, v řízení o opravných prostředcích (zde o rozkladu), jak to ostatně žalobkyně učinila.

124. Námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí o předběžném opatření stran změny (zlepšení) finanční situace žalobkyně se v rámci řízení o rozkladu žalovaná zabývala v bodech 22 – 31 napadeného rozhodnutí o rozkladu. Žalovaná k tomu odkázala na body 65 – 80 odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření, z nichž vyplývají důvody, které ČNB k vydání předběžného opatření vedly, a sice „pochybnosti o fungování řídicího a kontrolního systému účastníka řízení a jeho schopnosti pokračovat v bankovní činnosti, a to i přes tvrzení účastníka řízení o přijímání nápravných opatření“. Naplnění těchto pochybností by podle ČNB v případě pokračování žalobkyně ve své činnosti způsobilo „vysoké riziko, že dojde ke zhoršování (její) finanční situace v souvislosti s podstupováním neřízených rizik nepokrytých kapitálovou rezervou ohrožujících (její) současné i potenciální vkladatele a další věřitele a (její) finanční stabilitu jako takovou“. Důvodem pro nařízení předběžného opatření bylo dále zjištění, že žalobkyně neodstranila nedostatky, které měly být odstraněny na základě rozhodnutí o uložení opatření k nápravě ze dne 19. 12. 2014. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí se zároveň podává, žalovaný se podrobně vyjádřil k tvrzeným pozitivním změnám ve finanční situaci žalobkyně, které však hodnotil (v bodech 27 – 30) kriticky.

125. Městský soud má za to, že napadené rozhodnutí žalované o rozkladu proti rozhodnutí o předběžném opatření vyhovuje požadavkům na přezkoumatelnost správních rozhodnutí, a zároveň nelze shledat důvodnou námitku žalobkyně, že vadou nepřezkoumatelnosti trpí samotné rozhodnutí o předběžném opatření. Konkrétně změnami ve finanční situaci žalobkyně po provedené kontrole v roce 2015 se ČNB zabývala v bodech 72, 73 a 74 rozhodnutí o předběžném opatření, přičemž ve spojení s argumentací žalovaného v bodech 27 – 30 napadeného rozhodnutí o rozkladu, v níž byly zohledněny rovněž pozitivní změny v úvěrovém portfoliu žalobkyně, považuje soud vypořádání správních orgánů se změnami finanční situace žalobkyně po roce 2015 za dostatečné.

126. Námitka, že rozhodnutí nebylo vydáno ve správním řízení, není důvodná. Jak vyplynulo ze správního spisu, rozhodnutí o předběžném opatření bylo vydáno současně se zahájením správního řízení o odnětí bankovní licence žalobkyni. Právní úprava tento postup nevylučuje, § 61 odst. 1 správního řádu stanoví, že předběžné opatření musí být vydáno před skončením správního řízení; lze jej tedy vydat kdykoli v jeho průběhu, a to včetně jeho samotného počátku. Námitka, že předběžné opatření nebylo vydáno ve správním řízení, tedy není důvodná, neboť ve skutečnosti se jednalo o jeden z prvních úkonů v řízení o odnětí bankovní licence žalobkyni.

127. Pokud nicméně žalobkyně uvedenou námitku, že předběžné opatření nebylo vydáno ve správním řízení, mínila tak, že rozhodnutí o předběžném opatření mělo být vydáno v samostatném správním řízení, tento požadavek neodpovídá smyslu tohoto institutu. Předběžné opatření není výsledkem nějakého zvláštního správního řízení, je to zajišťovací nástroj ve správním řízení, jehož účelem je ve výsledku efektivita správního řízení ve věci samé.

128. Ještě před tím, než bylo možné přistoupit k samotnému posouzení přiměřenosti rozhodnutí o předběžném opatření, bylo nutno se zabývat námitkami žalobkyně, že nedošlo k dostatečnému zjištění skutkového stavu, když ČNB při nařízení předběžného opatření nerozhodovala ke dni vydání rozhodnutí.

129. Žalovaná ke stejné námitce v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že „zjišťování skutkového stavu má z povahy věci hranice dané množstvím a složitostí zjištění a s tím spojenou náročností ověřování, do jaké míry se tvrzení účastníka řízení o opatřeních přijatých k odstranění nedostatků shodují s aktálním skutečným stavem. Řídicí a kontrolní systém banky je složitým vnitřně provázaným systémem (…), jehož nastavení může banka podle své potřeby měnit. Argument, že správní orgán by měl rozhodovat podle skutečného stavu zjištěného v době vydání rozhodnutí, jak jej extenzivně pojal účatsník řízení, by doveden do důsledků fakticky znemožnil vydání rozhodnutí o předběžném opatření, neboť by byl správní orgán před vydáním rozhodnutí nucen neustále ověřovat, zda se tvrzení účastníka řízení nezakládají na pravdě a zda skutečně došlo k takovým změnám, které odstranily důvody něřízení předběžného opatření. Je třeba mít na zřeteli, že i ověřování účinnoti opatření přijatých účastníkem řízení je procesem časově náročným. Proti tomu stojí zájem na naléhavém řešení situace a dočasné úpravě poměrů tak, aby se zabránilo dalšímu ohrožování zájmu chráněného zákonem. (…) (N)a základě provedené kontroly byl zjištěn alarmující stav řídicího a kontrolního systému účastníka řízení. Nedostatky byly závažné a rozsáhlé, což vylučovalo jejich jednoduchou a rychlou nápravu. Dílčí změny skutkových okolností, na které poukazuje účastník řízení, nebyly tak podstatné, aby zásadně ovlivnily závěr správního orgánu prvního stupně a bankovní rady, že důvody pro nařízení předběžného opatření přetrvávaly i v době vydání napadeného rozhodnutí.“

130. Vzhledem k tomu, že ze zákona o bankách nevyplývá něco jiného, postupuje správní orgán ve správním řízení podle zákona o bankách podle § 3 správního řádu, tj. tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 (tj. v rozsahu nezbytném pro dodržení zásady zákonnosti, zásady zákazu zneužití správního uvážení, zásady ochrany dobré víry, zásady ochrany veřejného zájmu a zásady legitimního očekávání).

131. I v řízení o odnětí bankovní licence podle zákona o bankách se přitom uplatní zásada, že pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79). V tom je nutno řízení o odnětí bankovní licence odlišovat od řízení o správním deliktu (k tomu podrobněji níže).

132. Na druhou stranu je však rovněž nutné přihlížet ke složitosti a komplexnosti bankovního systému, jehož prověření a kontrola si nutně vyžaduje odpovídající časové nároky ze strany dohledového správního orgánu. Postup, který ve vztahu k žalobkyni ČNB zvolila, se odvíjel od skutkových zjištění ke konkrétnímu stanovenému datu, a sice ke dni 30. 6. 2015. Rozhodnutí o předběžném opatření bylo vydáno až dne 8. 3. 2016. Pro posouzení, zda nedošlo k porušení shora uvedené zásady, tj. že pro rozhodnutí o předběžném opatření (obdobně to platí též pro rozhodnutí o nápravném opatření) měl být rozhodující skutkový stav ke dni jeho vydání, nelze tento postup s ohledem na specifika bankovního dohledu a priori odmítat, ovšem za splnění předpokladu, že případně provedené změny, k nimž by ze strany subjektu podléhajícímu dohledu v mezidobí (tj. v době od stanoveného data kontroly do dne vydání rozhodnutí) došlo, a které by mohly ovlivnit vydání předběžného opatření, resp. jeho rozsah, byly před vydáním rozhodnutí zohledněny.

133. Stanovením dne provedení kontroly jakožto dne, k němuž je při výkonu bankovního dohledu v podobě kontroly na místě zjišťován skutkový stav, není možné „zafixovat“ skutkový stav pro účely navazujícího rozhodnutí, nota bene ve správním řízení, které ani nebylo zahájeno. Soud má za to, že tímto způsobem není možné stanovit ani den rozhodný pro skutková zjištění správního orgánu pro účely vyhotovení protokolu o kontrole. Při provádění kontroly podle zákona o bankách se použije zákon č. 255/2012 Sb., o kontrole (kontrolní řád), z něhož lze dovozovat, že skutkový stav je zjišťován ke dni, kdy byl proveden poslední úkon kontroly vůči účastníkovi řízení, resp. poslední úkon, kterým si kontrolující opatřil poslední z podkladů pro zpracování protokolu o kontrole. V případě žalobkyně byl poslední úkon kontroly ze strany ČNB proveden dne 27. 11. 2015 a dne 18. 12. 2015 byl vydán protokol o kontrole.

134. Jak nicméně vyplývá ze shora citovaného § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách, které bylo v posuzovaném případě aplikováno (a jehož aplikace byla zjevná již z rozhodnutí o předběžném opatření), ČNB může přistoupit k odnětí bankovní licence tehdy, je-li zjištěn takový nedostatek v činnosti, který by zároveň mohl naplnit některou ze skutkových podstat zde vyjmenovaných přestupků. Jak bude ještě rozvedeno níže, k „fixaci“ skutkového stavu ke „dni kontroly“, tj. k 30. 6. 2015, správní orgán správně přistoupil s ohledem na zákonné podmínky, za jejichž splnění mohl přistoupit k odnětí bankovní licence ve smyslu § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách, tj. zjištění nedostatku v činnosti, který by současně mohl naplnit znaky v daném ustanovené uvedeného přestupku. Samotná správní úvaha, zda k vydání rozhodnutí o předběžném opatření přistoupit či nikoli, však musí rovněž reflektovat skutkový stav ke dni vydání tohoto opatření, v tom lze žalobkyni přisvědčit. Tato reflexe však bude podle názoru zdejšího soudu s ohledem na specifika kontrolní činnosti bankovních subjektů limitována na žalobkyní tvrzené a prokázané skutečnosti, v jejichž světle by bylo nutno případně hodnotit vydané předběžné opatření jako zjevně neodůvodněné. K takovému hodnocení však správní orgány nedospěly.

135. I přes to, že vydání rozhodnutí o předběžném opatření vychází z kontroly prováděné v roce 2015, z odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření, jakož i z odůvodnění rozhodnutí žalované o rozkladu je zřejmé, že aktivity žalobkyně v rámci kontroly i poté nebyly odmítány jako „opožděné“, naopak, správní orgány se jimi zabývaly. Konkrétně v rozhodnutí o předběžném opatření hodnotí ČNB žalobkyní předložené předpisy jako „formálně napravující některá zjištění popsaná v Protokolu o kontrole“, avšak s tím, že „správní orgán nepřesvědčily o skutečné nápravě nedostatků zjištěných při kontrole na místě, neboť v nových materiálech deklarované principy je třeba důsledně zapracovat do všech interních předpisů a smluv, což účastník řízení nedoložil, a už vůbec neprokázal, že by se změny v předpisech nějakým způsobem promítly do reálných procesů, které v bance probíhají“ (bod 10). Z bodu 16 rozhodnutí o předběžném opatření se pak podává, že „podklady nashromážděné v průběhu kontroly na místě nebo předložené účastníkem řízení po ukončení kontroly (…) jsou podkladem pro vydání tohoto rozhodnutí“. ČNB reflektovala údaje o žalobkyni ke dni 31. 12. 2015, jakož i žalobkyní realizované transakce po ukončení kontroly na místě (bod 74).

136. Žalobkyně v žalobě uvedla, že všechny parametry její činnosti se oproti dřívější době podstatně zlepšily, v replice pak odkazem na obsah podaného rozkladu uvedla, že „od okamžiku rozhodného pro vyhotovení Protokolu o kontrole došlo v činnosti žalobkyně k výrazným pozitivním změnám“. Žalobkyně však tato tvrzení v žalobě žádným způsobem nerozvádí ani nekonkretizuje, poukázala jen na výši svých aktiv ke dni vykonatelnosti rozhodnutí o předběžném opatření a na procentuální výši úvěrů bez selhání (v roce 2014 49% a v roce 2016 53 %), tj. zlepšení o čtyři procentní body.

137. Při posouzení námitky nepřiměřenosti předběžného opatření vyšel zdejší soud z toho, že vydání předběžného opatření podle § 61 odst. 1 správního řádu je založeno na správní úvaze správního orgánu („správní orgán může…“). Správní orgán tedy uváží, zda přistoupí k vydání takového opatření či nikoli, nemůže však tak učinit zcela libovolně, ve svém rozhodnutí musí zohlednit zejména okolnosti daného případu, soulad s veřejným zájmem a rovněž svoji dosavadní správní praxi (viz § 2 odst. 4 správního řádu). Otázka, zda vydání předběžného opatření v konkrétní věci je přiměřeným zásahem do práv jeho adresáta, je součástí tohoto správního uvážení. Úlohou soudů při přezkumu zákonnosti napadeného rozhodnutí přitom není nahrazení správního uvážení vlastní úvahou.

138. Rozsah soudního přezkumu se zaměřuje na to, zda předmětné správní uvážení nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat jiné závěry (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002 - 46, ze dne 21. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 - 48 a usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2000, sp. zn. II. ÚS 361/2000). Nutno podotknout, že při přezkumu „mezí“ správního uvážení správního orgánu při vydání předběžného opatření je třeba zohlednit též povahu tohoto opatření (dočasná úprava poměrů před vydáním rozhodnutí ve věci samé), když vedle nesplnění zákonem stanovených podmínek to bude zpravidla jen zcela zjevná nepřiměřenost přijatého opatření, jež by odůvodňovala jeho případnou kasaci.

139. Při vydání rozhodnutí o předběžném opatření vyšla ČNB ze skutkových zjištění o nedostatcích v činnosti žalobkyně, doložených v podkladech nashromážděných v průběhu kontroly zahájené dne 17. 7. 2015, přičemž jako datum kontroly, tj. den, k němuž byla situace žalobkyně posuzována a k němuž byla vyžádána data žalobkyně a její vnitřní předpisy, byl stanoven na den 30. 6. 2015. Správní orgán vyšel též z podkladů předložených žalobkyní po ukončení kontroly, včetně údajů reportovaných žalobkyní na základě pravidelné a mimořádné informační povinnosti. Na základě těchto skutkových zjištění, podrobně popsaných v protokolu o kontrole, hodnotila ČNB „všechny dílčí oblasti kontrolního a řídicího systému, zejména se zaměřením na požadavek řízení rizik a související obezřetné jednání, jako nedostatečné a odporující nárokům regulace“, přičemž „vzhledem k rozsahu a množství pochybení v činnosti“ žalobkyně se její řídicí a kontrolní systém ČNB nejevil „jako účinný, ucelený a přiměřený charakteru, rozsahu a složitosti rizik spojených s modelem jako podnikání a činností“.

140. V rozhodnutí o předběžném opatření správní orgán rovněž poukázal na zjištěné nedostatky v činnosti žalobkyně v předchozím správním řízení, které hodnotil jako „porušení povinnosti zavést kontrolní a řídicí systém v oblasti řízení úvěrových rizik“, k jehož nápravě žalobkyni uložil nápravné opatření, které odpovídalo povaze a závažnosti zjištěných porušení. Ze skutečností zjištěných v průběhu kontroly nicméně správní orgán dospěl k názoru, že opatření, která žalobkyně přijala, nejsou dostatečná k nápravě zjištěných nedostatků. V průběhu kontroly pak byly zjištěny zásadní nedostatky v činnosti žalobkyně, které předmětem předchozího správního řízení nebyly.

141. Zjištěné nedostatky hodnotila ČNB v rozhodnutí o předběžném opatření tak, že žalobkyně je „vzhledem k absenci aktuální a přiměřené obchodní strategie a strategie pro řízení úvěrového rizika vystavena nebezpečí, že bude při své obchodní činnosti přijímat rizika, která nedokáže adekvátně řídit“, přičemž „bez přiměřené strategie je vystavena vzniku nekontrolovatelných ztrát“. Ke dni 31. 12. 2015 byla necelá polovina úvěrového portfolia žalobkyně kategorizována jako úvěry v selhání, žalobkyně je od začátku činnosti ve ztrátě (v podrobnostech viz zejména body 69-73 odůvodnění rozhodnutí o předběžném opatření). Po ukončení kontroly na místě realizovala žalobkyně transakci v objemu 1 621 mil. Kč, tedy více než 20% bilanční sumy žalobkyně, která nebyla řádně projednána příslušnými orgány žalobkyně a v důsledku které žalobkyně opět porušila 25% limit velkých expozic, když vůči M&A GmbH vykazuje expozici 251% použitelného kapitálu. Tento postup ČNB hodnotila jako nestandardní, netransparentní a neobezřetný, a tím zároveň podtrhující zjištění učiněná v průběhu kontroly, resp. vyvolávající pochybnosti o způsobilosti žalobkyně působit nadále jako subjekt s bankovní licencí.

142. Žalovaná v napadeném rozhodnutí tyto závěry ČNB potvrdila s tím, že „pozastavení činností, se kterými zjištěné nedostatky bezprostředně souvisely, je jediným možným opatřením, které je způsobilé dosáhnout zamezení možnému zhorčování stavu a ochránit zájmy vkladatelů“. Jakkoli jsou omezení uložená rozhodnutím o předběžném opatření tíživá, „jeví se jako nezbytná s ohledem na zájem na minimalizaci rizik spojených s nedostatky v jeho činnosti a jejich prohlubováním“. Žalovaná tedy hodnotila rozhodnutí o předběžném opatření jako přiměřené.

143. V dané věci bylo nutno vyjít z předpokladu, že míru dopadů předběžného opatření do činnosti žalobkyně jakožto banky je nutno poměřovat s dopady, jež by mohlo případně mít naplněné podezření, pro něž došlo k vydání předběžné opatření. V daném případě bylo nutné posoudit míru přiměřenosti zásahu do činnosti žalobkyně coby podnikatelky v bankovním sektoru, odůvodněném veřejným zájmem na ochraně současných i budoucích vkladatelů žalobkyně. Městský soud má za to, že správní orgán se v rozsahu nutném pro dostatečné odůvodnění rozhodnutí o vydání předběžného opatření zabýval tím, zda ochrana vlastnického práva třetích osob (ve smyslu čl 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), resp. vkladatelů, a potažmo zájem na stabilitě bankovního sektoru, odůvodňuje tak významný zásah do práva na podnikání žalobkyně (ve smyslu čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), kterým vydané předběžné opatření bezesporu je.

144. Z provedené úvahy správních orgánů je zcela jasně seznatelné, za jakým účelem bylo předmětné předběžné opatření vydáno (ochrana práv stávajících i potenciálních věřitelů žalobkyně), a dále, že bylo přijato s přihlédnutím ke znalosti vývoje v činnosti žalobkyně, monitorovaném v rámci bankovního dohledu. Jako alternativa k pozastavení činnosti žalobkyně ve výše uvedením rozsahu se nabízelo uložení nápravného (nápravných) opatření podle § 26 zákona o bankách, který měla ČNB k dispozici. Uložení nápravného opatření je nutno považovat za zpravidla první volbu v případě zjištění nedostatků v činnosti banky. Ostatně tímto způsobem ČNB ve vztahu k žalobkyni postupovala v předcházejícím řízení, jehož předmět se z větší části překrývá s předmětem řízení, na jehož počátku bylo vydáno rozhodnutí o předběžném opatření, a jenž vyústilo v rozhodnutí o odnětí bankovní licence. Žalobkyni byly rozhodnutím o uložení nápravného opatření ze dne 19. 12. 2014 stanoveny konkrétní požadavky za účelem nápravy zjištěných nedostatků, mezi něž spadaly i nedostatky spočívající v nedostatečném řízení úvěrového rizika a absence řídicího systému, který je účinný, ucelený a přiměřený její činnosti.

145. Pokud ČNB i přes rozhodnutí o nápravném opatření zjistila, že v případě žalobkyně dříve vytčené nedostatky přetrvávají, bylo potřeba přistoupit k takovému právnímu nástroji, který by poskytoval efektivní ochranu potenciálně dotčeným právům. Správní úvaha správního orgánu, že tímto nástrojem nebylo opětovné uložení nápravného opatření, když žalobkyně nebyla schopná zjednat nápravu již po jeho prvním využití, je podle názoru zdejšího soudu zcela logická a racionální. K tomu lze doplnit, že tímto nástrojem by nebylo ani případné vydání rozhodnutí o uložení sankce podle § 36e zákona o bankách, neboť by nemělo bezprostřední účinky na potřebu provedení požadovaných změn v činnosti žalobkyně.

146. Pokud tedy nástroje, které ČNB v rámci bankovního dohledu dosud ve vztahu k žalobkyni přijala, nebyly účinné, logickým postupem bylo zahájení řízení o možném odnětí bankovní licence, na jehož počátku bylo nutno zajistit chráněným zájmům efektivní ochranu (a sice vydáním předběžného opatření), byť tato ochrana zároveň znamenala pro žalobkyni tíživé dopady. K tomu lze uvést, že ochraně vkladatelů (kteří jsou zároveň spotřebiteli), jejichž práva by mohla být postižena neodpovědnou činností banky, je v zásadě nutno přiřadit větší váhu než ochraně podnikatelských aktivit této banky. Zároveň bylo nutno ve vztahu k proporcionalitě posuzovaného opatření vnímat skutečnost, že rozhodnutí o předběžném opatření nebylo rozhodnutím definitivním, jeho účinky mohla žalobkyně očekávat do konce řízení ve věci samé, pokud by již dříve nedošlo k jeho zrušení (ve vazbě na případné zastavení správního řízení).

147. Soud tedy dospěl k závěru, že k vydání předběžného opatření dospěl správní orgán na základě správní úvahy, v níž přihlédl jak k zákonem stanoveným podmínkám, tak k zásadě přiměřenosti zásahu do práv žalobkyně, přičemž tato úvaha podle názoru zdejšího soudu nevybočila ze zákonných mezí a byla logicky, s ohledem na konkrétní okolnosti případu, odůvodněna. Námitku žalobkyně směřující do nepřiměřenosti napadeného opatření je tak nutno hodnotit jako nedůvodnou.

IV. 2) Rozhodnutí o odnětí bankovní licence

A. K nedostatečnému vymezení skutku

148. Žalobkyně namítala nedostatečné vymezení skutku, pro nějž je licence odnímána, včetně jeho časového vymezení. Za účelem posouzení této námitky, jakož i dalších náležitostí vydání rozhodnutí a jemu předcházejícího řízení se musel soud nejprve zabývat povahou řízení o odnětí bankovní licence podle zákona o bankách, tedy zda se jedná o řízení o správním deliktu či nikoli.

149. Povahou rozhodnutí správního orgánu, jímž je rozhodnuto o zákazu určité činnosti, se zabýval Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 19. 2. 2015, č. j. 9 As 202/2014-236 (ve vztahu k rozhodnutí o odnětí státního povolení k provozování komoditní burzy). Uvedl, že „(s)právní úřady disponují nejen sankčními oprávněními, ale řadou mocenských oprávnění, kterými mohou velmi účinně prosadit plnění právních povinností, zabránit jejich dalšímu porušování nebo odstranit protiprávní stav (např. exekuční prostředky, možnost bezprostředních zásahů, oprávnění zakázat určité činnosti, vyloučit věci z užívání, zastavit provoz, zrušit, pozastavit, omezit vydaná povolení, rozhodnout o odstranění nepovolené stavby, vyslovit zákaz pobytu cizince z důvodu nedodržování stanovených povinností). Plnění právních povinností ve veřejné správě lze proto zajistit i jinými způsoby než správními tresty. Odejmutí státního povolení k provozu komoditní burzy je nápravným institutem státního dozoru, nikoli primárně nástrojem správního trestání [srov. D. Hendrych a kol. Správní právo. Obecná část. 5. Rozšířené vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 249: „Specifická skupina oprávnění navazujících na výkon dozoru bývá formulována pro případ zjištění nedostatků (rozdílů) mezi zjištěným a žádoucím chováním dozorované osoby. Tuto skupinu oprávnění dozorčího orgánu lze označit jako nápravné prostředky dozoru. (…) Specifickými nápravnými prostředky dozoru mohou především být uložení povinnosti zdržet se určitého jednání, uzavření provozovny nebo odnětí oprávnění.“].

150. Jak dále uvedl Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku, „(r)ozhodnutí o uložení sankce za správní delikt a rozhodnutí o výše uvedených opatřeních jsou zcela odlišné a samostatné právní instituty. (…)V této souvislosti lze odkázat také na závěry Evropského soudu pro lidská práva, který v rozsudku ze dne 7. 7. 1989 ve věci Tre Traktörer AB proti Švédsku, stížnost č. 10873/84, dospěl k závěru, že odejmutí povolení nabízet alkoholické nápoje v restauračním zařízení není trestním obviněním ve smyslu čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a svobod. Jakkoliv může být odejmutí povolení přísným opatřením, nemůže být považováno za sankci v trestním slova smyslu, a to i za předpokladu, že je spojeno s chováním držitele povolení. K obdobným závěrům dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 11. 5. 2012, č. j. 4 As 39/2011 – 107, kde konstatoval, že zrušení rozhodnutí o povolení dovozu přípravku na ochranu rostlin není správním trestáním.“

151. Soud vyšel rovněž ze systematiky zákona o bankách, kdy ustanovení o odnětí licence nebo souhlasu (část desátá) je upraveno zvlášť, vedle části týkající se přestupků (část dvanáctá) i části týkající se opatření k nápravě (část sedmá); odnětí licence tedy ani zákon o bankách pod správní delikty nepodřazuje. Jak vyplývá ze shora citovaného § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách, které bylo v posuzovaném případě aplikováno, ČNB může přistoupit k odnětí bankovní licence tehdy, je-li zjištěn takový nedostatek v činnosti, který by zároveň mohl naplnit některou ze skutkových podstat zde vyjmenovaných přestupků. Z toho i s ohledem na systematiku zákona o bankách soud dovozuje, že v případě zjištění, že došlo k naplnění některé ze zde vymezených skutkových podstat správního deliktu, může vést jak k odejmutí bankovní licence, tak k rozhodnutí o přestupku, resp. uložení sankce ve formě pokuty podle § 36e odst. 6 zákona o bankách. Jakkoli odnětí bankovní licence může být vnímáno ze strany postiženého subjektu velmi tíživě, fakticky jako „trest“ (zákaz činnosti), jeho účelem není primárně potrestat banku za prokázané provinění, nýbrž ochrana veřejného zájmu spočívajícího v tom, aby na bankovním trhu nepůsobily subjekty, které pro to nesplňují právními předpisy vymezené požadavky. Rozhodnutí o odnětí bankovní licence je tedy především ochranným opatřením správního orgánu před činností banky, jež by – v případě dalšího pokračování – mohla mít negativní dopady do chráněných zájmů třetích osob (zejména vkladatelů).

152. Podle § 41 odst. 2 zákona o bankách se na řízení o odnětí licence podle tohoto zákona vztahují předpisy o správním řízení, tj. správní řád. Na náležitosti výroku rozhodnutí o odnětí bankovní licence se proto aplikuje § 68 odst. 2 správního řádu, podle něhož se ve výrokové části uvede řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků podle § 27 odst. 1, a dále lhůta ke splnění ukládané povinnosti, popřípadě též jiné údaje potřebné k jejímu řádnému splnění (…). Městský soud má za to, že tyto požadavky napadené rozhodnutí bezpochyby splňuje, přičemž s ohledem na shora uvedený závěr, že řízení o odnětí bankovní licence není řízením o správním deliktu, je možné konstatovat, že ČNB ve výroku nad rámec uvedených požadavků podrobněji specifikovala jednotlivé zjištěné nedostatky v činnosti žalobkyně.

153. Výrok rozhodnutí o odnětí bankovní licence obsahuje tři části. V části A jsou vymezena pod body i) až xiii) zjištěná pochybení, na jejichž základě dospěla ČNB k tomu, že žalobkyně ke dni 30. 6. 2015 nedisponovala řídicím a kontrolním systémem, který splňuje všechny požadavky stanovené zákonem o bankách, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle ustanovení § 8b zákona o bankách, přímo použitelným právním předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise, tj. že porušila povinnost stanovenou § 8b odst. 1 zákona o bankách, a její činnost tak vykázala nedostatek podle § 26 odst. 1 zákona o bankách, který současně naplnil znaky správního deliktu podle ustanovení § 36e odst. 2 písm. a) zákona o bankách, přičemž tento nedostatek spočívající v nezavedení řídicího a kontrolního systému, který splňuje všechny požadavky stanovené zákonem o bankách, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle ustanovení § 8b zákona o bankách, přímo použitelným právním předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise, ke dni vydání tohoto rozhodnutí neodstranila, a dále, ke dni vydání tohoto rozhodnutí vykazovala expozici vůči společnosti M&A Immoinvest GmbH, reg. č. FN 239646 x, se sídlem Graben 16, A-1010 Vídeň, Rakouská republika ve výši 321% použitelného kapitálu, čímž porušila zákaz stanovený v čl. 395 odst. 1 nařízení č. 575/2013, a proto nesplňuje požadavky stanovené v části čtvrté tohoto nařízení. V závěru této části výroku je pak uvedeno, že žalobkyni se podle ustanovení § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách a podle ustanovení § 34 odst. 2 písm. f) zákona o bankách odnímá bankovní licence.

154. V části B výroku byla žalobkyni podle § 26 odst. 2 písm. g) zákona o bankách uložena povinnost, aby se od okamžiku doručení tohoto rozhodnutí až do právní moci tohoto rozhodnutí zdržela i) jakéhokoli jednání spočívajícího v poskytování úvěrů; ii) jakéhokoli jednání spočívajícího v přijímání vkladů od veřejnosti; iii) jakéhokoli jednání vedoucího k pořizování (nákupu) aktiv s přiřazenou rizikovou vahou větší než 0 % podle článků 114-134 nařízení č. 575/2013 Sb. s výjimkou aktiv nutných k zajištění běžného provozu a s výjimkou ukládání vkladů v bankách, kterým byla k jejich činnosti udělena licence podle ustanovení § 1 odst. 1 zákona o bankách nebo bankách se sídlem v členských státech Evropské unie. V části C výroku pak byla žalobkyni uložena povinnost k úhradě nákladů správního řízení ve výši 1 000 Kč.

155. Námitky žalobkyně, které směřují do nedostatečné specifikace skutku, zjevně vycházejí z právního názoru žalobkyně, že v daném případě se vedlo řízení o správním deliktu, čemuž však soud, jak bylo shora vyloženo, nepřisvědčil. V tomto typu řízení není vadou výroku rozhodnutí, pokud neobsahuje podrobný popis činnosti žalobkyně, jímž se dopustila porušení ve výroku uvedených ustanovení právních předpisů. Popis nedostatků v činnosti žalobkyně prostřednictvím třinácti dílčích nedostatků, jež žalobkyni vedly k závěru o porušení § 8b zákona o bankách považuje soud za dostačující. Poukazuje-li žalobkyně v této souvislosti na to, že podrobný popis skutku je významný pro uplatnění překážky věci rozhodnuté, soud k tomu uvádí, že rozhodnutí o uložení ochranného opatření, jímž rozhodnutí o odnětí bankovní licence je, nezakládá překážku věci rozhodnuté pro případné uplatnění deliktní odpovědnosti žalobkyně.

156. Z výroku v části A napadeného rozhodnutí je přitom zřejmé, že jakkoli byl základ skutkového stavu vztahován ke dni 30. 6. 2015, ČNB se zabývala rovněž tím, zda i ke dni vydání rozhodnutí byly dány podmínky pro odnětí licence žalobkyni. Z uvedeného vyplývá, že k rozhodnutí o odnětí bankovní licence bylo přistoupeno za situace, kdy ze strany správního orgánu byla reflektována činnost žalobkyně i po 30. 6. 2015, a to až do dne vydání napadeného rozhodnutí. Z výroku napadeného rozhodnutí nelze dospět k závěru, že by procesní obrana žalobkyně byla jakkoli limitována.

B. K porušení procesních práv podle §36 odst. 3 správního řádu

157. Žalobkyně namítala, že žalovaná porušila povinnost umožnit žalobkyni vyjádřit se v přiměřené lhůtě k podkladům pro vydání rozhodnutí jako celku, jakož i to, že lhůta stanovená žalovanou k vyjádření byla nepřiměřeně krátká, a to jak vzhledem k celkovému rozsahu spisové dokumentace, tak i s ohledem na skutečnost, že před uplynutím lhůty žalobkyně žalované oznámila změnu právního zastoupení a požádala o prodloužení lhůty.

158. Podle § 36 odst. 3 správního řádu platí: „Nestanoví-li zákon jinak, musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí; to se netýká žadatele, pokud se jeho žádosti v plném rozsahu vyhovuje, a účastníka, který se práva vyjádřit se k podkladům rozhodnutí vzdal.(…)“

159. Podle § 39 odst. 1 správního řádu správní orgán účastníkovi určí přiměřenou lhůtu k provedení úkonu, pokud ji nestanoví zákon a je-li toho zapotřebí. Určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků. Usnesení o určení lhůty se oznamuje pouze tomu, komu je určena, popřípadě i tomu, jehož se jinak přímo dotýká. Podle § 39 odst. 2 správního řádu lhůtu určenou správním orgánem může na žádost účastníka správní orgán za podmínek stanovených v odstavci 1 usnesením přiměřeně prodloužit.

160. K otázce přiměřenosti lhůty určené k provedení úkonu se v minulosti vyjádřil např. Krajský soud v Plzni v rozsudku ze dne 29. 4. 2011, č. j. 57 A 12/2010-106, když uvedl, že „pro délku lhůty stanovené správním orgánem k provedení úkonu (§ 39 odst. 1 správního řádu) má zásadní význam povaha a rozsah úkonu, který je na účastníkovi řízení správním orgánem požadován. Otázka přiměřenosti lhůty je věcí volného uvážení správního orgánu, které je limitováno zákonnými požadavky věty druhé § 39 odst. 1 správního řádu (nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků). Obecně lze za přiměřenou považovat pouze takovou lhůtu, ve které je s přihlédnutím ke všem okolnostem (např. obsažnosti, odborné náročnosti, vázanosti na určitý proces apod.) reálné procesní úkon náležitě provést.

161. Situace, v níž správní orgán určuje účastníkovi řízení přiměřenou lhůtu k provedení úkonu podle § 39 správního řádu, je právě postup podle § 36 odst. 3 správního řádu, podle něhož musí být účastníkům před vydáním rozhodnutí ve věci dána možnost vyjádřit se k podkladům rozhodnutí. Za přiměřenou lhůtu v této situaci lze považovat takovou lhůtu, která bude s přihlédnutím k množství a složitosti podkladů shromážděných pro rozhodnutí dostatečná k tomu, aby měl účastník řízení zajištěn odpovídající časový prostor k uplatnění svého práva, tj. s těmito podklady se seznámit a případně se ve věci vyjádřit. Určenou lhůtu může správní orgán na žádost účastníka řízení přiměřeně prodloužit. Při úvaze, zda žádosti o prodloužení lhůty vyhovět, by přitom měl přihlížet k důvodům, pro které byla žádost podána, při vědomí nutnosti reflexe zásady hospodárnosti a ekonomie správního řízení.

162. Jak vyplynulo ze správního spisu, dne 3. 6. 2016 stanovila ČNB žalobkyni lhůtu 10 pracovních dnů k seznámení se s podklady pro rozhodnutí a pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí. Žalobkyně požádala o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům rozhodnutí do dne 30. 6. 2016, čemuž bylo vyhověno. Dne 28. 6. 2016 informovala žalobkyně ČNB, že změnila právního zástupce a požádala o prodloužení lhůty k vyjádření se k podkladům do dne 30. 8. 2016, čemuž vyhověno nebylo. Žalobkyně zaslala ČNB dne 30. 6. 2016 vyjádření k podkladům rozhodnutí ve správním řízení.

163. K této námitce se žalovaná v napadeném rozhodnutí vyjádřila tak, že „správní orgán prvního stupně v souvislosti s určením lhůty neporušil práva účastníka řízení. V prvé řadě je třeba vzít v úvahu, že lhůta téměř jednoho měsíce je sama o sobě lhůtou přiměřenou i pro složitá a rozsáhlá správní řízení a postačuje k seznámení se i se značně obsáhlým spisovým materiálem. Nelze též odhlédnout od skutečnosti, že lhůta se jevila dostatečnou i účastníkovi řízení, který sám navrhoval, že vyjádření zašle správnímu orgánu do 30. 6. 2016. Skutečnost, že těsně před jejím uplynutím změnil právního zástupce a požádal o její prodloužení o další dva měsíce, již nelze klást k tíži správnímu orgánu a navíc působí spíše obstrukčně. Účastník řízení měl totiž evidentně vyjádření připraveno, neboť je zaslal dne 30. 6. 2016 v rozsahu 60 stran, tedy v době, kdy měla uplynout jím navržená lhůta, a v rozsahu, který zjevně nebyl omezen její údajnou nepřiměřeně krátkou délkou. [17.] Skutečnost, že spisová dokumentace obsahuje až na výjimky podklady účastníkovi řízení důvěrně známé z předcházejícího správního řízení a kontroly, pouze dokresluje, že lhůta stanovená účastníkovi řízení, v délce v odpovídající jeho původnímu návrhu, nebyla nepřiměřeně krátká. [18.] Volba právního zastoupení je otázkou procesní strategie účastníka řízení, která zpravidla nemůže mít vliv na postup správního orgánu ve správním řízení. Účastník řízení neuvádí žádné objektivní okolnosti hodné zvláštního zřetele, které jej přiměly k tomu, aby těsně před uplynutím lhůty pro vyjádření změnil právní zastoupení. Z rozkladu není ani zřejmé, jaký tato okolnost mohla mít podle názoru účastníka řízení vliv na přípravu vyjádření k podkladům pro rozhodnutí a jaký vliv měla na samotné napadené rozhodnutí. Účastník řízení se ve stanovené lhůtě vyjádřil a v rozkladu ani neuvádí, jaké konkrétní návrhy nemohl uplatnit vzhledem k nezohlednění změny právního zastoupení.

164. Soud se s citovaným hodnocením žalované k námitce žalobkyně, že jí nebyla poskytnuta dostatečná lhůta k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí, ztotožňuje. Původně stanovená lhůta byla k žádosti žalobkyně prodloužena, k úkonu podle § 36 odst. 3 správního řádu tak žalobkyně měla celkem 27 dnů. Pokud žalobkyně dva dny před uplynutím této prodloužené lhůty požádala o její další prodloužení (o dva měsíce), a to s odkazem na změnu právního zastoupení, aniž by však blíže specifikovala důvod této změny, postup správního orgánu lze považovat za zcela souladný se zásadou hospodárnosti a ekonomie řízení, při současném zachování práv žalobkyně. Ta se ostatně v prodloužené lhůtě, tj. do 30. 6. 2016, ve věci vyjádřila a poté již své vyjádření nedoplnila. Argumentace žalované ve vyjádření k žalobě, je zcela přiléhavá, když uvedla: „Žalobkyně přirozeně nemusí vysvětlovat důvody změny svého právního zastoupení, avšak činí tak s rizikem, že žalovaná nebude schopna posoudit, zda existují pro prodloužení lhůty uznatelné důvody. Změna právního zastoupení nemůže být takovým uznatelným důvodem sama o sobě. Zvláště pokud přichází těsně před uplynutím lhůty k úkonu a bez zjevných důvodů nebo alespoň vysvětlení tohoto postupu“.

165. K namítanému porušení § 36 odst. 3 správního řádu je nutno předeslat, že právo účastníka seznámit se před vydáním rozhodnutí ve věci se všemi podklady rozhodnutí je významným procesním právem, v němž je reflektována jedna ze základních zásad spravedlivého procesu (čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), a sice možnost účastníka vyjádřit se ke všem prováděným důkazům (srov. nález Ústavního soudu ze dne 12. 10. 2000 sp. zn. III. ÚS 58/2000, N 150/20 SbNU 65).

166. Podklady pro vydání rozhodnutí jsou specifikovány v § 50 odst. 1 správního řádu a rozumí se jimi „zejména návrhy účastníků, důkazy, skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, podklady od jiných správních orgánů nebo orgánů veřejné moci, jakož i skutečnosti obecně známé. V uvedeném demonstrativním výčtu podkladů pro rozhodnutí jsou zahrnuty ty nejtypičtější, obecně se však jedná o všechny druhy informací, údajů a skutečností, které mohou přispět ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 správního řádu.

167. Žalobkyně uvedla, že ČNB v rozhodnutí o odnětí licence prokazatelně vycházela z oznámení Centrální banky Ruské federace ze dne 1. 7. 2016 o odnětí bankovní licence PČBR a z výroční zprávy žalobkyně za rok 2015. Podle žalobkyně byla ztráta PČRB jako hlavního partnera, jakož i skutečnost, že auditor odmítl k výroční závěrce žalobkyně za rok 2015 připojit svůj výrok, hlavním důvodem pro odnětí licence. Oznámení Centrální banky Ruské federace o odnětí licence PČRB není součástí spisové dokumentace vůbec a výroční zpráva žalobkyně za rok 2015 byla do správního spisu založena až 3. 8. 2016, tedy po uplynutí lhůty k podání vyjádření k podkladům. Žalobkyně tvrdí, že nebyla seznámena s tím, že uvedené skutečnosti budou podkladem pro vydání rozhodnutí.

168. Jak vyplynulo z napadeného rozhodnutí, a jak ostatně žalovaná uvedla ve vyjádření k žalobě, i po ukončení shromažďování podkladů pro rozhodnutí pokračovala v dohledové činnosti a pro tyto účely vyžadovala další dokumenty; ty se však dle vyjádření žalované netýkaly správního řízení o odnětí bankovní licence žalobkyni. K totožné námitce žalobkyně, tj. že nebyla seznámena se všemi podklady pro rozhodnutí, žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, „že práva účastníka řízení by byla zkrácena pouze v takovém případě, že by skutkové závěry správního orgánu prvního stupně bez podkladů a skutečností, ke kterým účastníkovi řízení nebylo umožněno se vyjádřit, vůbec neobstály. K tomu však v posuzovaném případě nedošlo. (…) Účastník řízení namítá, že správní orgán prvního stupně fakticky zohlednil podklady, které byly vyžadovány mimo správní řízení pro účely dohledu, neboť podle jeho názoru se správním řízením souvisely. Bankovní rada k tomu uvádí, že ze správního spisu ani z napadeného rozhodnutí taková skutečnost nevyplývá. Účastník řízení uvádí, že takové podklady nebyly do správního spisu zařazeny, avšak neuvádí, jaké konkrétní závěry z takových podkladů měl v napadeném rozhodnutí správní orgán prvního stupně dovodit. Bankovní rada sama nezjistila, že by správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí činil závěry, které by byly dovozeny z podkladů nezaložených do správního spisu.

169. K námitce žalobkyně, že ČNB vzala v úvahu skutečnost, že PČBR byla odňata licence a že auditor odmítl připojit k jeho účetní závěrce za rok 2015 výrok, žalovaná v napadeném rozhodnutí uvedla, že „odnětí licence PČRB zmiňuje správní orgán prvního stupně v souvislosti s hodnocením důsledků pro propojení činností účastníka řízení a PČRB (bod 819. odůvodnění napadeného rozhodnutí). Z napadeného rozhodnutí je patrné, že správní orgán prvního stupně vzal v úvahu skutečnost, že spolupráce s PČRB byla znemožněna již od 1. 4. 2016, kdy na ni bylo uvaleno Ruskou centrální bankou moratorium, kterým byl její provoz pozastaven. Již na základě moratoria byl účastník řízení nucen svoji provázanost s PČRB řešit, neboť omezení provozu PČRB ze strany ruských úřadů bylo nutné brát v úvahu jako rizikovou okolnost, že PČRB není schopna zajišťovat dohodnuté činnosti pro účastníka řízení. Samotné odnětí licence PČRB pak představovalo vysoce pravděpodobný výsledek vývoje událostí, což však z hlediska úvah správního orgánu prvního stupně o rizicích spolupráce účastníka řízení s PČRB nemělo podstatný vliv. K závěru o problémech s činnostmi zajišťovanými pro účastníka řízení ze strany PČRB postačila informace o moratoriu, která byla známa již před vydáním usnesení, kterým byla účastníkovi řízení stanovena lhůta pro seznámení se s podklady. [25.] Jak vyplývá z bodu 641. odůvodnění napadeného rozhodnutí, auditor zjistil skutečnosti, které mohou vést k vyjádření výroku s výhradami, zápornému výroku nebo odmítnutí vyjádření výroku, a informoval o tom správní orgán prvního stupně již dne 26. 4. 2016, tedy před vydáním usnesení, kterým byla účastníkovi řízení stanovena lhůta pro vyjádření se k podkladům. Informaci obdržel správní orgán prvního stupně těsně před uplynutím čtyřměsíční lhůty pro předložení auditované účetní závěrky, takže bylo jisté, že účastník řízení takovou účetní závěrku nebude schopen předložit. Závěr o nevěrohodnosti účetních výkazů lze tedy dovodit již z komunikace správního orgánu prvního stupně s auditorem v dubnu 2016. Skutečnost, že důvody pro odmítnutí ověření účetní závěrky se správní orgán prvního stupně dozvěděl až 3. 8. 2016, již jen stvrzuje závěr, že účetní výkazy jsou nevěrohodné. Závěry, ke kterým dospěl auditor nezávisle na správním orgánu prvního stupně, jsou shodné se závěry, které správní orgán prvního stupně založil na řadě podkladů získaných v souvislosti s kontrolou a komunikací s účastníkem řízení.

170. Ve správním spise soud ověřil, že po výzvě k vyjádření se k podkladům pro rozhodnutí byla učiněna součástí spisu dne 3. 8. 2016 pouze účetní závěrka za rok 2015, kterou zaslala sama žalobkyně. Je pravdou, že v odůvodnění rozhodnutí o odnětí bankovní licence (bod 641) je odkazováno na skutečnost, že „auditor informoval dne 26. 4. 2016 správní orgán, že jsou podle jeho zjištění naplněny skutečnosti, které mohou vést k vyjádření výroku s výhradami, zápornému výroku nebo odmítnutí vyjádření výroku.“ Tato informace přitom není součástí spisu. Dále je pravdou, že v odůvodnění rozhodnutí o odnětí bankovní licence (bod 819) se ve vazbě na skutečnost, že činnost žalobkyně byla významně provázána s PČBR mj. uvádí, že „PČBR se již ode dne 1. 4. 2016 z rozhodnutí Ruské centrální banky nacházela v moratoriu, čímž byl její běžný provoz pozastaven. S účinností ode dne 1. 7. 2016 byla PČRB odňata licence. Ztráta hlavního partnera na trhu, kde účastník řízení působil, má zásadní dopad na fungování účastníka řízení. Vzhledem k míře provázanosti obou úvěrových institucí má správní orgán pochyby o tom, že by obchodní model účastníka řízení bez spolupráce s PČRB mohl nadále vůbec fungovat“. Oznámení Ruské centrální banky ze dne 1. 7. 2016 o odnětí bankovní licence PČBR taktéž není součástí správního spisu. Pokud ČNB nezařadila mezi podklady pro vydání rozhodnutí, k jejichž seznámení byla žalobkyně dne 3. 6. 2016 vyzvána, zmíněné podklady, tj. informaci auditora ze dne 26. 4. 2016 a oznámení Ruské centrální banky o odnětí bankovní licence PČBR, jednalo se o postup procesně chybný.

171. Dospěl-li soud k závěru o porušení § 36 odst. 3 správního řádu, musel se zároveň zabývat tím, zda toto zjištěné pochybení mohlo mít vliv na zákonnost vydaného rozhodnutí. Ne každá zjištěná vada správního řízení totiž musí vést automaticky ke zrušení napadeného správního rozhodnutí. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15. června 2011, č. j. 2 As 60/2011-101, „Důvodnost žaloby může mít za následek pouze taková vada řízení, která mohla mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.“ Nestačí tedy uplatňovat porušení svých procesních práv v předcházejícím řízení, je třeba rovněž zkoumat, zda mohla být žalobkyně v důsledku procesní vady dotčena na svých hmotných právech.

172. Podle konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu je vada řízení před správním orgánem pro soudní přezkum relevantní pouze tehdy, mohla-li mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, tedy „pokud existuje alespoň teoretická možnost, aby procesní pochybení mělo vliv na přezkoumávané rozhodnutí“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2015, č. j. 7 As 45/2015-32). A contrario soud může dospět závěru, že konkrétní vada řízení není natolik podstatná, aby mohla mít za následek nezákonné meritorní rozhodnutí, pouze tehdy, neexistuje-li ani teoretická možnost, že by bez předmětné vady bylo ve správním řízení rozhodnuto odlišně (srov. rozsudky ze dne 26. 10. 2011, č. j. 7 As 94/2011 - 109, ze dne 6. 12. 2013, č. j. 2 Afs 73/2012 - 38, nebo ze dne 25. 6. 2014, č. j. 6 As 59/2014 - 28).

173. Žalobkyni je nutno přisvědčit v tom, že účelem § 36 odst. 3 správního řádu je umožnit účastníkovi řízení, aby se seznámil se všemi podklady pro rozhodnutí, z nichž bude správní orgán při své rozhodovací činnosti vycházet. Vadou řízení tohoto typu, jež zpravidla nepovede k nutnosti zrušit napadené rozhodnutí správního orgánu, bude pochybení spočívající v tom, že součástí spisu nebyly učiněny takové podklady, k nimž sice správní orgán přihlížel, nicméně jejichž absence by nutně vedla ke stejnému výsledku správního řízení, tj. k vydání rozhodnutí o odnětí licence. Právě takovou vadou bylo žalobkyní namítané pochybení. Spolupráci s PČRB hodnotil správní orgán ve vztahu k pochybení žalobkyně, že neřídila úvěrové riziko [část A bod iv) písm. d) a e) výroku rozhodnutí o odnětí bankovní licence] tak, že „vykonávala činnosti související s řízením úvěrového rizika prostřednictvím PČRB, aniž měla vnitřními předpisy stanovené postupy pro takovou spolupráci a aniž měl smluvně stanovená pravidla spolupráce“, a že „(…) akceptovala jako zajištění pohledávky z termínovaných vkladů u společnosti PČRB, aniž by se ujistila, že jsou peněžní prostředky skutečně za účelem zajištění zablokovány“ (…); dále byla spolupráce s PČBR posuzována ve vztahu k pochybení, že žalobkyně neřídila tržní riziko, rizika protistran na finančních trzích a rizika zemí [část A bod vi) výroku rozhodnutí o odnětí bankovní licence], neboť mj. „zahrnula loro účty (pozn. soudu – účet založený bankou jiné bance) společnosti PČRB do uznatelných technik snižování úvěrového rizika, přestože nebyla splněna podmínka vymahatelnosti i v případě úpadku nebo insolvence, nezajistila, aby uplatňované limity a postupy zamezily překročení regulatorních limitů, když vykazovala mj. a. expozici vůči PČRB ve výši 151 % použitelného kapitálu, přiřadila PČBR rating, který nereflektoval objektivní riziko této společnosti (…)“. Z uvedených pochybení, na nichž byl mj. založen závěr správního orgánu, že žalobkyně porušila ustanovení § 8b zákona o bankách, vyplývá, že spolupráce s PČBR vykazovala nedostatky, a to i s ohledem na špatnou kondici PČBR, kterou ostatně žalobkyně nijak nepopírala. Skutečnost, že PČBR byla odňata licence, nemohla mít samo o sobě vliv na zjištěné nedostatky v činnosti žalobkyně, jež vedly k odnětí její bankovní licence.

174. Obdobně v případě informace, že žalobkyně nebude moci v zákonné lhůtě předložit auditovanou účetní závěrku je nutno hodnotit tak, že se nejedná o skutečnost, bez jejíž existence by rozhodnutí o odnětí bankovní licence nebylo vydáno. Jedná se o skutečnost dokreslující celkovou ekonomickou a finanční situaci žalobkyně, přičemž pro učely vydání rozhodnutí o odnětí bankovní licence není určující, z jakých důvodů auditor odmítl účetní závěrku žalobkyně za rok 2015 auditovat (vedle skutečnosti, že PČRB byla odňata bankovní licence, auditor poukázal též na pohledávku žalobkyně vůči M&A Immoinvest GmbH, jakož i nejistotu ohledně plnění pravidel obezřetného podnikání, viz body 642-645 odůvodnění rozhodnutí o odnětí bankovní licence).

175. Ve vztahu k hodnocení závažnosti procesní vady spočívající v porušení § 36 odst. 3 správního řádu, resp. jejích dopadů na zákonnost rozhodnutí o odnětí bankovní licence, resp. napadeného rozhodnutí žalované, nelze ponechat bez povšimnutí, že žalobkyni musela být známa jak skutečnost, že PČRB byla odňata licence, když se jednalo o informaci z veřejně dostupných zdrojů, tak skutečnost, že žalobkyně nebude moci v zákonné lhůtě předložit auditovanou účetní závěrku. Lze tedy shrnout, že zjištěná procesní vada zjevně nemohla ovlivnit výsledek správního řízení o odnětí bankovní licence a nemůže tak odůvodňovat zrušení napadeného rozhodnutí.

176. Co se týká námitky žalobkyně, vznesené u jednání, že jí měla být umožněna účast na jednání rozkladové komise, je nutno uvést, že rozkladová komise je poradním orgánem bankovní rady, jehož návrh není podkladem pro rozhodnutí ve smyslu § 50 odst. 1 správního řádu, k němuž by se měl účastník řízení o rozkladu právo vyjádřit. Žalobkyně podala rozklad proti rozhodnutí ČNB dne 31. 8. 2016, přičemž o účast na jednání rozkladové komise požádala až v rámci doplnění podaného rozkladu dne 5. 10. 2016. Jak přitom vyplývá ze spisového materiálu, jednání rozkladové komise proběhlo již 22. 9. 2016, o účasti žalobkyně na tomto jednání tedy ani nemohlo být efektivně rozhodnuto (k tomu podrobněji viz rozsudek Nejvyššíhos právního soudu ze dne 10. 4. 2018, č. j. 3 Afs 168/2016-163). Skutečnost, že se žalobkyně jednání rozkladové komise neúčastnila nelze s ohledem na tyto okolnosti považovat za porušení procesních pravidel v řízení před správními orgány.

177. Pokud stěžovatelka u jednání soudu namítala, že řízení o odnětí bankovní licence bylo velmi rychlé, je nutno upozornit na to, že žalovaná je jako správní orgán obecně vázána lhůtami pro vydání správního rozhodnutí, tj. po zahájení správního řízení je povinna podle § 71 odst. 1 správního řádu ve věci rozhodnout bez zbytečného odkladu.

C. K nesprávnému zjištění skutkového stavu

178. Žalobkyně dále namítla, že skutkový stav uvedený v rozhodnutí o odnětí licence i v rozhodnutí o rozkladu v zásadě vychází z protokolu o kontrole ze dne 18. 12. 2015, č. j. 2015/137536/CNB/420, v němž je zachycen skutkový stav k 30. 6. 2015, a neodpovídá skutkovému stavu ke dni vydání rozhodnutí.

179. Jak již bylo zmíněno ve vztahu k rozhodnutí o předběžném opatření, vzhledem k tomu, že ze zákona o bankách nevyplývá něco jiného, postupuje správní orgán ve správním řízení podle zákona o bankách podle § 3 správního řádu tj. tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2 (tj. v rozsahu nezbytném pro dodržení zásady zákonnosti, zásady zákazu zneužití správního uvážení, zásady ochrany dobré víry, zásady ochrany veřejného zájmu a zásady legitimního očekávání).

180. Řízení o odnětí bankovní licence podle § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách je specifické tím, že umožňuje fakultativní odnětí bankovní licence, pokud byl v činnosti banky zjištěn nedostatek v činnosti, který by současně mohl naplnit znaky přestupku podle § 36e odst. 2 písm. a), d), f), g), h), i), j), k), m), n), o) nebo § 36e odst. 3 písm. c). Jedná se o konstrukci, kdy odnětí bankovní licence může být založeno fakticky (toliko) důvodným podezřením, že se banka dopustila některého ze zde uvedených přestupků, avšak za předpokladu, že správní orgán odůvodní, proč v konkrétním případě je nutné přistoupit právě k odnětí bankovní licence a nepostačuje případně uplatnění jiného nástroje, typicky v podobě uložení nápravného opatření.

181. Aby tedy mohla ČNB přistoupit k odnětí bankovní licence podle § 34 odst. 2 písm. b), musí dojít ke zjištění, že by činnost banky bez důvodných pochybností naplnila skutkovou podstatu přestupku, v daném případě se jednalo o přestupek uvedený v 36e odst. 2 písm. a) zákona o bankách. Toto zjištění se přitom musí vztahovat k určitému časovému okamžiku v minulosti, což v daném případě bylo splněno, když naplnění skutkové podstaty přestupku spočívající v tom, že řídicí a kontrolní systém banky nesplňuje všechny požadavky stanovené tímto zákonem, právním předpisem jej provádějícím, rozhodnutím vydaným podle § 8b, přímo použitelným předpisem Evropské unie upravujícím obezřetnostní požadavky, nařízením nebo rozhodnutím Evropské komise, byl vztahován ke dni 30. 6. 2015. Právě k tomuto dni dospěl správní orgán ke zjištění nedostatků v činnosti žalobkyně, kterým naplnila skutkovou podstatu přestupku podle § 36e odst. 2 písm. a) zákona o bankách.

182. Na samotné rozhodnutí o odnětí bankovní licence, které – jak již bylo rozebráno výše – není rozhodnutím o správním deliktu, se pak rovněž uplatní zásada, že pro rozhodování správního orgánu v prvním stupni je rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí (viz rozsudek NSS ze dne 7. 4. 2011, č. j. 1 As 24/2011-79). S ohledem na legislativní konstrukci § 34 odst. 2 písm. b) zákona o bankách však nelze spatřovat rozpor v tom, že v rámci řízení o odnětí bankovní licence se při naplnění podmínek tohoto ustanovení vychází ze zjištění reflektujících skutkový stav ke dni (i poměrně dlouho) předcházejícímu dni, v němž bylo vydáno rozhodnutí o odnětí bankovní licence. Důvodem je skutečnost, že nezbytnou podmínkou pro vydání rozhodnutí o odnětí bankovní licence podle uvedeného ustanovení je zjištění, že mohlo dojít ke spáchání přestupku, tj. k deliktnímu jednání banky, které by jinak mohlo vést k uložení sankce (pokuty). Jak k tomu uvedla rovněž žalovaná v napadeném rozhodnutí, „to, zda účastník řízení později odstraní protiprávní stav nebo jinak napraví zjištěné nedostatky, je posuzováno jako okolnost podstatná z hlediska volby druhu opatření nebo výše pokuty, tato okolnost však nemá bezprostřední vztah ke skutkovým zjištěním vztahujícím se k porušení právní povinnosti jako takové.

183. S ohledem na skutečnost, že řízení o odnětí bankovní licence je řízením o uložení ochranného opatření (nikoli řízení o správním deliktu) však musí správní orgán při vydání rozhodnutí o odnětí bankovní licence zvažovat, jak již bylo uvedeno výše, zda je v konkrétním případě uložení tohoto opatření krokem nezbytným, a to právě s přihlédnutím ke skutkovému stavu ke dni vydání takového rozhodnutí.

184. Městský soud se v této souvislosti zabýval otázkou, jakým způsobem má správní orgán v rámci bankovního dohledu přistupovat k povinnosti zjišťovat skutkový stav a to s přihlédnutím ke specifikům tohoto typu dohledové činnosti, když konkrétně otázka, zda subjekt, nad nímž je vykonáván dohled, má zaveden řídicí a kontrolní systém ve smyslu § 8b odst. 2 zákona o bankách, tj. systém účinný, ucelený a přiměřený charakteru, rozsahu a složitosti rizik spojených s modelem podnikání a činností banky, vyžaduje komplexní kontrolu a analýzu činnosti banky, o jejíž časové náročnosti nemá soud pochybnosti. Dojde-li poté, co jsou skutkové okolnosti ke stanovenému datu zjištěny, k určitým změnám v činnosti kontrolovaného subjektu, resp. ke změnám v kontrolovaných parametrech, není povinností správního orgánu, aby takové změny sám dohledával, tj. aby například těsně před vydáním přistoupil k provedení další místní kontroly v bance; takový postup by byl v rozporu se zásadou hospodárnosti a ekonomie řízení.

185. Je proto na kontrolovaném subjektu, aby správní orgán rozhodující v řízení o odnětí bankovní licence uvědomil o změnách, které ode dne, k němuž byl zjišťován skutkový stav, resp. především po ukončení kontroly, provedl. Nepostačuje přitom jen tvrzení, že nastaly konkrétní změny, ale ze strany kontrolovaného subjektu je nutno též prokázat či doložit vliv těchto změn na závěry vyplývající z kontrolních zjištění, s nimiž byl po ukončení kontroly (prostřednictvím protokolu o kontrole) seznámen. Takovými tvrzenými a prokázanými změnami se musí správní orgán v řízení o odnětí bankovní licence zabývat a zvažovat, zda případné přijetí rozhodnutí o odnětí bankovní licence není ve světle těchto změn opatřením zjevně nepřiměřeným, tj. zda je skutečně nutné nařídit povinnému subjektu tento typ ochranného opatření.

186. Žalobkyně nebrojí proti skutkovým zjištěním, k nimž správní orgán dospěl na základě kontroly na místě, a které shrnul v protokolu o kontrole. Podstatou argumentace žalobkyně je, že rozhodnutí o odnětí bankovní licence bylo s ohledem na změny v její činnosti opatřením nepřiměřeným, když poukazovala na to, že soustavně pokračovala v procesu zlepšování ve všech oblastech uvedených v protokolu o kontrole, a to i přes omezení vyplývající z vydaného předběžného opatření. Konkrétně žalobkyně poukázala na svoji strategii pro roky 2016-2020, na příkaz o povinnosti zaznamenávat a reportovat informace o událostech operačního rizika a na vysvětlení překročení limitů expozice vůči společnosti PČRB. Jak bylo výše uvedeno, změny v činnosti žalobkyně, resp. jí přijatá opatření, byl správní orgán povinen zohlednit v rámci posouzení přiměřenosti rozhodnutí o odnětí bankovní licence; touto otázkou se bude soud zabývat níže.

187. Žalobkyně dále tvrdila, že žalovaná se nevypořádala s okolnostmi týkajícími se transakce spočívající v pořízení dluhopisů M&A Immoinvest GmbH. Tato námitka se týká dalšího z důvodů, pro nějž byla žalobkyni odňata bankovní licence, a sice porušení § 34 odst. 2 písm. f) zákona o bankách, tj. konkrétně že žalobkyně nesplňovala požadavky stanovené v části čtvrté nařízení č. 575/2013, když porušila zákaz stanovený v čl. 395 odst. 1 tohoto nařízení nebýt vystavena vůči jednomu subjektu expozici přesahující 25 % použitelného kapitálu. Na základě zjištění správního orgánu totiž žalobkyně ke dni vydání tohoto rozhodnutí, tj. rozhodnutí o odnětí bankovní licence, vykazovala expozici vůči společnosti M&A Immoinvest GmbH ve výši 321% použitelného kapitálu.

188. Žalobkyně namítala, že opakovaně žádala o poskytnutí časově omezeného období k dosažení souladu této expozice s limity velkých expozic stanovenými v přímo použitelném předpisu EU. Má za to, že její žádosti mělo být vyhověno. Tvrdí, že pokud důvodem pro odnětí licence nebyla skutečnost, že žalobkyně dluhopisy M&A Immoinvest GmbH nakoupila, ovšem současně neposkytla žalobkyni žádnou lhůtu pro nápravu, tj. pro prodej předmětných dluhopisů, fakticky došlo k odnětí licence žalobkyně již za samotné nakoupení dluhopisů.

189. Žalovaná k tomu v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že „neshledala odnětí licence v souvislosti s expozicí vůči společnosti M&A Immoinvest GmbH neproporcionálním vzhledem k povaze a závažnosti porušení právní povinnosti účastníka řízení. Účastníkovi řízení se vytýká, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí vykazoval vůči uvedené společnosti expozici ve výši 321 % použitelného kapitálu. Nařízení přitom předpokládá limit pro expozici ve výši 25 % použitelného kapitálu. Účastník řízení prezentoval dluhopisy emitované společností M&A Immoinvest GmbH jako likvidní a zajištěné zahraničními státními dluhopisy evropských zemí. Účastník řízení nezpochybňuje, že dne 19. 2. 2016 ujistil správní orgán prvního stupně, že může dluhopisy s jednoměsíční notifikační lhůtou prodat emitentovi zpět s tím, že na účastníka řízení mohou být namísto peněžitého plnění převedeny státní dluhopisy v odpovídající hodnotě. Účastník řízení údajně uplatnil put opci, na jejímž základě mělo ke zpětnému prodeji dluhopisů dojít. Emitent však na základě uplatněné opce odkoupil zpět pouze dluhopisy v hodnotě 9 mil. €. Lhůta pro odkup dluhopisů uplynula 12. 4. 2016, přičemž od té doby účastník řízení průběžně ujišťuje orgán dohledu, že situaci řeší a v nejbližší době očekává vyplacení zbytku kupní ceny, aniž by reálně došlo k nápravě. Bankovní rada proto znovu připomíná, že i po půl roce účastníkovi řízení z této operace stále chybí více než 1 mld. Kč. Skutečnost, že se účastníkovi řízení nepodařilo expozici vyřešit ani ke dni vydání tohoto rozhodnutí, je zřejmá i z posledního doplnění rozkladu ze dne 19. 10. 2016, ve kterém účastník řízení upozorňuje bankovní radu na to, že valná hromada jednomyslně schválila prodej pohledávky za společností M&A Invest Consult GmbH (nyní M&A Immoinvest GmbH). V této souvislosti bankovní rada dodává, že z dokumentů zaslaných účastníkem řízení nevyplývá, že by se objevil vážný zájemce, který by byl ochoten akceptovat odkup pohledávky za cenu odpovídající nominální hodnotě dluhopisů a jejich příslušenství, zvláště za okolností, kdy emitent, jak dlouhodobě deklaruje účastník řízení, neplní svoje závazky odkoupit zpět všechny dluhopisy nebo převést na účastníka řízení kolaterál, kterým měly být státní dluhopisy evropských zemí. Rozhodnutí valné hromady nic nemění na závěru správního orgánu prvního stupně, že dluhopisy nebyly likvidní ani bezpečné, že účastník řízení limit přípustné expozice překročil, překročen byl nejenom ke dni vydání napadeného rozhodnutí, ale je překročen i ke dni vydání tohoto rozhodnutí.“ (…)

190. „Překročení limitu pro expozici bude vždy představovat porušení právních předpisů a reakce orgánu dohledu se bude odvíjet od okolností konkrétního případu. V posuzovaném případě se účastník řízení expozici vystavil vědomě. Přestože vykazoval pohledávku jako zajištěnou státními dluhopisy, neměl k tomu žádný důvod. Jak zjistil správní orgán prvního stupně, z povahy emitenta ani k okamžiku pořízení dluhopisů nevyplývalo, že by splňoval podmínky Nařízení, aby jeho dluhopisy byly způsobilé pro preferenční zacházení. Z emisních podmínek dluhopisů pak nevyplývalo ani to, že by účastník řízení měl právo uspokojit své pohledávky přednostně z dluhopisů států Evropské unie. Účastník řízení neměl žádné podklady, které by nasvědčovaly tomu, že taková aktiva byla emitentem nakoupena, aby mohla být jako zajištění použita. (…) účastník řízení pořídil do svého majetku dluhopisy, které nepravdivě označil a vykázal jako dluhopisy způsobilé pro preferenční zacházení ve smyslu Nařízení a jako dluhopisy likvidní. Skutečnost, že se nejedná o dluhopisy způsobilé pro preferenční zacházení, byla zjevná již v době pořízení dluhopisů a skutečnost, že se nejedná o dluhopisy likvidní, je zjevná z toho, že je nelze dlouhodobě prodat. Pořízením dluhopisů překročil účastník řízení povolený limit expozice více než desetinásobně. Tím se vystavil současně riziku, že při odpisu pohledávky, který za daných okolností byl a stále ještě je velmi pravděpodobný, dosáhl by vlastní kapitál účastníka řízení záporné hodnoty, což by vedlo k odejmutí licence z úřední povinnosti. Standardní předpokládaný smluvní postup deklarovaný účastníkem řízení, který by vedl ke snížení expozice, selhal a účastník řízení nepostupuje v současné době podle předem připraveného plánu pro řešení situace, ale hledá improvizované řešení, především jednáním s emitentem. Za takových okolností není ani jasné, na základě jakých předpokladů by měla být účastníkovi řízení stanovena lhůta pro snížení expozice. (…) Částečný zpětný odkup dluhopisů emitentem v objemu 9 mil. € není důvodem posuzovat věc jinak, než jak ji posoudil správní orgán prvního stupně, neboť ani tato okolnost situaci účastníka řízení významně nezlepšila. Z hlediska objemu celkové expozice se nejedná o snížení expozice, která by účastníka řízení alespoň vzdáleně přiblížila přípustnému limitu.“

191. S odkazem na shora uvedenou citaci odůvodnění napadeného rozhodnutí nelze přisvědčit námitce žalobkyně, že by se žalovaná vůbec nevypořádala s okolnostmi týkajícími se transakce spočívající v pořízení dluhopisů M & A Immoinvest GmbH; toto odůvodnění relevantním způsobem na námitku žalobkyně reaguje a obsahuje úvahy odůvodňující závěry žalované o vlivu zpětného odkupu dluhopisů, emitovaných společností M&A Immoinvest GmbH, a rovněž se zabývá tím, proč žalobkyni nebyla poskytnuta dodatečná lhůta k dosažení k dosažení souladu této expozice s limity velkých expozic stanovenými v nařízení č. 575/2013.

192. K naposled uvedenému, resp. k názoru žalobkyně, že měla být přijata opatření podle zákona o ozdravných postupech, se žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí vyjádřila (nad rámec již výše uvedeného, sub 188 a 189) tak, že „řešení situace účastníka řízení s využitím opatření podle zákona o ozdravných postupech není s ohledem na jeho velikost a význam z hlediska veřejného zájmu nezbytné“ a proto „nepřichází v úvahu aplikace tohoto zákona“; k tomu žalovaná odkázala na § 76 písm. a) zákona o ozdravných postupech, tj. na zásadu, že Česká národní banka není povinna uplatnit opatření k řešení krize, nelze-li předpokládat, že by řešení selhání povinné osoby a následná likvidace nebo postup podle insolvenčního zákona měly výrazně nepříznivé dopady na finanční systém České republiky, popřípadě jiného členského státu nebo Evropské unie jako celku (bod 132).

193. Jakkoli obecně nelze vyloučit, že by opatření k řešení krize v případě selhávání povinné osoby (srov. § 4 zákona o ozdravných postupech), mezi něž banky patří, měla být zvažována jako mírnější alternativa rozhodnutí o odnětí bankovní licence, zákonodárce svěřil ČNB správní uvážení k uplatnění těchto opatření za situace, kdy by selhání povinné osoby a její následná likvidace nemělo výrazně nepříznivé dopady na finanční systém České republiky. Jedná se o jeden z obecných principů řešení selhání finanční instituce, který vychází z úvodních ustanovení (čl. 45 a 46) směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/59/EU ze dne 15. května 2014, kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se stanoví rámec pro ozdravné postupy a řešení krize úvěrových institucí a investičních podniků a kterou se mění směrnice Rady 82/891/EHS, směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/24/ES, 2002/47/ES, 2004/25/ES, 2005/56/ES, 2007/36/ES, 2011/35/EU, 2012/30/EU a 2013/36/EU a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1093/2010 a (EU) č. 648/2012 (dále jen „směrnice BRRD“, viz důvodová zpráva k § 76 zákona o ozdravných postupech, tisk PS č. 536/0, rok 2015).

194. Jak je uvedeno v čl. 45 a 46 úvodních ustanovení směrnice BRRD, „před použitím nástrojů k řešení krize by měla být vždy zvážena likvidace instituce v selhání v běžném úpadkovém řízení“, přičemž „instituce v selhání by v zásadě měla být likvidována v běžném úpadkovém řízení“. Pokud by však likvidace v běžném úpadkovém řízení mohla ohrozit finanční stabilitu, přerušit poskytování zásadních funkcí a ovlivnit ochranu vkladatelů, (…) je velmi pravděpodobné, že existuje veřejný zájem na zavedení režimu řešení krize v instituci a na použití nástrojů k řešení krize spíše než využití běžných úpadkových řízení“. Úmyslem evropského i českého zákonodárce bylo uplatnění opatření k řešení krize, resp. selhání finanční instituce v případech, kdy lze předpokládat výrazně nepříznivé dopady na finanční systém státu (EU) jako celku. Dikci § 76 písm. a), tj. slova „není povinna uplatnit“, je podle názoru zdejšího soudu nutno vykládat tak, že se opatření k řešení krize v těchto případech v zásadě neuplatní. Opatření podle zákona o ozdravných postupech tedy nebudou uplatňována v případech, kdy tyto dopady předpokládat nelze, což je úvaha, kterou žalovaná učinila ve vztahu k žalobkyni, a kterou postavila na „velikosti a významu“ žalobkyně, jinými slovy na tom, že „velikost a význam“ žalobkyně nejsou takové, aby bylo možné uvažovat o aplikaci zákona o ozdravných postupech. Tato úvaha je relevantní, nicméně velmi stručná a je nutno připustit, že by si zasloužila podrobnější zdůvodnění. Soud ji nicméně považuje za ještě dostačující, a to i s ohledem na skutečnost, že žalobkyně úvahu žalované o své „velikosti a významu“ nerozporovala. Námitka poukazující na údajné diskriminační jednání správního orgánu přitom není důvodná, neboť diskriminaci nelze spatřovat v tom, že se pro různé subjekty („malé“ i „velké“, resp. „významné“ a „méně významné“) neuplatní stejná pravidla.

D. K nedostatečnému vypořádání podkladů předložených žalobkyní

195. Obsahem tohoto žalobního bodu je poukaz žalobkyně na podklady, které předložila ve správním řízení, a s nimiž se žalovaná podle jejího názoru dostatečně nevypořádala. Jak bylo výše uvedeno, změny v činnosti žalobkyně, resp. jí přijatá opatření, byl správní orgán povinen zohlednit v rámci posouzení proporcionality (resp. nezbytnosti) rozhodnutí o odnětí bankovní licence (viz níže). V rámci vypořádání tohoto žalobního bodu se soud zaměřil na to, jakým způsobem žalovaná žalobkyní předložené podklady reflektovala.

196. Ve vztahu k informaci žalobkyně o splacení některých úvěrů, u nichž byla vyžadována změna expozice, jakož i dalších napadených úvěrů, žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla (bod 140), že „z hlediska porušení právní povinnosti účastníka řízení není podstatné, zda se naplnily či nenaplnily obavy správního orgánu prvního stupně, že dojde k nesplacení kategorizovaných pohledávek, které byly zařazeny mezi pohledávky se selháním na základě rozhodnutí správního orgánu prvního stupně ze dne 19. 12. 2014. Pravidla kategorizace pohledávek jsou podrobně stanovena prováděcími právními předpisy, přičemž smyslem kategorizace pohledávek je pohledávky sledovat a odpovídajícím způsobem řídit rizika, která jsou s nimi spojena, včetně tvorby příslušných rezerv a opravných položek. Samotná skutečnost, že konkrétní pohledávka byla splacena, neznamená, že účastník řízení správně řídil rizika s ní spojená“. Dále uvedla (bod 171), že „napadeného rozhodnutí se bezprostředně týká úvěr poskytnutý společnosti Tracart Trading Limited, přičemž ve vztahu k tomuto úvěru vytýká správní orgán prvního stupně účastníkovi řízení skutečnost, že na základě dokumentace měla být tato pohledávka hodnocena v souladu s vyhláškou č. 163/2014 Sb. jako pochybná. Dalším takovým úvěrem je úvěr poskytnutý BW – Církvice. Ve vztahu k tomuto úvěru správní orgán prvního stupně zjistil řadu nedostatků, mimo jiné nedostatečnou dokumentaci, odchýlení se od vlastních předpisů, aniž by byl postup zdůvodněn, neoprávněné snížení rizikově vážených aktiv apod. Obdobně tomu bylo u úvěru poskytnutého společnosti OU AUTORESURS a Vitalyi Chernomyrdinovi. V případě posledního uvedeného úvěru správní orgán prvního stupně vzal na vědomí, že byl úvěr splacen. Ostatní úvěry se týkají předcházejícího správního řízení ukončeného v roce 2014. Ve vztahu ke zjištěným nedostatkům je tedy otázka splacení úvěrů irelevantní, což již bankovní rada konstatovala výše.“

197. Ve vztahu ke skutečnosti, že žalobkyně po 30. 6. 2016 zaslala správnímu orgánu nové vnitřní předpisy, je možné poukázat zejména na body 40, 42, 43, 70, či 79 v nichž se žalovaná s jednotlivými žalobkyní deklarovanými změnami vnitřních předpisů ve vazbě na odůvodnění rozhodnutí o odnětí licence, podrobně vypořádává. S ohledem na obecnost žalobní námitky, že tyto změny nebyly ze strany žalované (a potažmo ČNB) zohledněny, postačí odkázat na odůvodnění napadeného rozhodnutí v uvedených částech, které toto tvrzení žalobkyně vyvracejí.

198. Žalovaná se zabývala též informací žalobkyně o rozhodnutí valné hromady o schválení prodeje dluhopisů společnosti M&A Immoinvest GmbH, jakož i informací o plánovaném vstupu investora do společnosti žalobkyně (Papier AG). K tomu v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla (bod 150), že „rozhodnutí valné hromady nic nemění na závěru správního orgánu prvního stupně, že dluhopisy nebyly likvidní ani bezpečné, že účastník řízení limit přípustné expozice překročil, překročen byl nejenom ke dni vydání napadeného rozhodnutí, ale je překročen i ke dni vydání tohoto rozhodnutí. Účastníkem řízení předložený záznam z valné hromady tak spíše než o nápravě situace v dohledné době svědčí závěru, že správní orgán prvního stupně věc posoudil ve všech ohledech správně“. Žalovaná pak (v bodě 172) dodala, že „ze zápisu z jednání valné hromady není zřejmé, že by třetí osoba skutečně koupila akcie účastníka řízení za podmínek definovaných rozhodnutím jeho valné hromady. Není dále jisté, zda by transakce byla v přiměřené době realizována a zda by kupec akcií splňoval podmínky nabytí kvalifikované účasti a akceptoval podmínky prodeje akcií, zejména posílení základního kapitálu účastníka řízení, jak je vymezila valná hromada. Účastník řízení v této souvislosti pouze neurčitě hovoří o nabídnutí akcií a zájmu společnosti Papier AG o ně.“

199. Jedná-li se o otázku vypořádání jednotlivých námitek, které žalobkyně uplatnila v rozkladu, a na něž poukázala v žalobě, soud konstatuje, že žalovaná naplnila požadavky na přezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu, a to s přihlédnutím k míře obecnosti jednotlivých uplatněných námitek. Výtky žalobkyně v žalobě stran tohoto vypořádání „trpí“ ještě větší mírou obecnosti, když žalobkyně s odůvodněním napadeného rozhodnutí vyjadřuje nesouhlas a poukazuje na průběžnou intenzivní snahu o zlepšení jednotlivých parametrů své činnosti. Tato snaha byla ze strany správních orgánů podle názoru zdejšího soudu bezpochyby reflektována. Účinky této snahy přitom musely být ze strany správních orgánů promítnuty do úvah, zda rozhodnutí o odnětí bankovní licence žalobkyni není ve světle provedených změn opatřením nepřiměřeným (viz níže).

E. K porušení zásady proporcionality a ochrany legitimního očekávání

200. K posouzení otázky, zda odnětí licence žalobkyni je opatřením přiměřeným, resp. nezbytným, byl správní orgán prvního stupně s ohledem na dikci § 34 odst. 2 zákona o bankách povinen, v tom lze žalobkyni přisvědčit. Žalobkyně poukázala na jiné prostředky, konkrétně na specifické nástroje krizového řízení bank a dalších finančních institucí podle zákona o ozdravných postupech. Podle žalobkyně by k odnětí bankovní licence mělo dojít pouze v případě, kdy je zcela vyloučené řešit nedostatky v činnosti banky jiným způsobem.

201. Žalovaná k této námitce žalobkyně v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla zejména následující. „(Z)jištěné nedostatky jsou systémové, rozsáhlé a z hlediska obav správního orgánu prvního stupně o funkčnost řídicího a kontrolního systému zcela zásadní. Správní orgán prvního stupně v napadeném rozhodnutí vyjádřil důvodnou obavu, že účastník řízení není schopen či ochoten zjednat nápravu zjištěných nedostatků. Přestože účastník řízení měl příležitost v minulosti nedostatky odstranit, neučinil tak. Navíc deklaroval, že příslušná opatření přijal, aniž by tak ve skutečnosti učinil. (…) Není důvod spoléhat se opakovaně na nové přísliby, že účastník řízení uvede své poměry do souladu s podmínkami pro jeho další působení jako bankovní instituce, když tak ani v minulosti neučinil. Navíc byly zjištěny nedostatky nové, a to mnohem závažnější než nedostatky zjištěné v minulosti. Z dosavadní činnosti účastníka řízení je zřejmé, že soustavně ignoruje právní předpisy regulující činnost bank a při svém podnikání si počíná mimořádně neobezřetně, a nic na tom nezmění ani přijímaná dílčí opatření, která deklaruje.“ (bod 144). (…) „Vzhledem k rozsahu zjištění a skutečnosti, že některé v minulosti zjištěné nedostatky byly odstraněny, některé přetrvávaly a vyskytly se rovněž nedostatky nové, přičemž všechny uvedené nedostatky vedly k závěru o nefunkčnosti řídicího a kontrolního systému a jednalo se o nedostatky závažné, nebylo potřeba zkoumat, zda se jedná o přetrvávající nedostatky. Opakovaný výskyt některých nedostatků byl pak posuzován jako jedno z dílčích kritérií s ohledem na přiměřenost odnětí povolení, konkrétně ve vztahu k předpokladu, zda lze od účastníka řízení očekávat dosažení nápravy. Vztah ustanovení § 34 odst. 1 a § 34 odst. 2 zákona o bankách není hierarchický tak, že by správní orgán prvního stupně musel primárně zkoumat, zda jsou splněny předpoklady pro obligatorní odejmutí povolení, a teprve poté, co zjistí, že podmínky splněny nejsou, by zkoumal, zda licenci nelze odejmout fakultativně. Správní orgán prvního stupně správně zvolil ustanovení lépe odpovídající vymezení předmětu řízení a povaze zjištěných nedostatků a zvolil opatření, které kladlo větší důraz na diskreci, ale se stejným výsledkem z hlediska účastníka řízení. Použití ustanovení § 34 odst. 1 zákona o bankách totiž nevylučuje použití ustanovení § 34 odst. 2 téhož zákona, jak naznačuje účastník řízení. Pokud § 34 odst. 2 zákona o bankách nevyžaduje přetrvávání nedostatků, pak správní orgán prvního stupně nepochybil, když uvedené ustanovení aplikoval, aniž by zohlednil, zda zjištěné nedostatky přetrvávají, či nikoliv.“ (bod 145).

202. Ve vztahu k důvodu odnětí licence podle § 34 odst. 2 písm. f) zákona o bankách, který spočíval v překročení zákazu stanoveného v čl. 395 nařízení č. 575/2013 Sb., žalovaná k námitce neproporcionality přijatého opatření (v bodě 150) uvedla, že „neshledala odnětí licence v souvislosti s expozicí vůči společnosti M&A Immoinvest GmbH neproporcionálním vzhledem k povaze a závažnosti porušení právní povinnosti účastníka řízení. Účastníkovi řízení se vytýká, že ke dni vydání napadeného rozhodnutí vykazoval vůči uvedené společnosti expozici ve výši 321 % použitelného kapitálu. Nařízení přitom předpokládá limit pro expozici ve výši 25 % použitelného kapitálu. Účastník řízení prezentoval dluhopisy emitované společností M&A Immoinvest GmbH jako likvidní a zajištěné zahraničními státními dluhopisy evropských zemí. Účastník řízení nezpochybňuje, že dne 19. 2. 2016 ujistil správní orgán prvního stupně, že může dluhopisy s jednoměsíční notifikační lhůtou prodat emitentovi zpět s tím, že na účastníka řízení mohou být namísto peněžitého plnění převedeny státní dluhopisy v odpovídající hodnotě. Účastník řízení údajně uplatnil put opci, na jejímž základě mělo ke zpětnému prodeji dluhopisů dojít. Emitent však na základě uplatněné opce odkoupil zpět pouze dluhopisy v hodnotě 9 mil. €. Lhůta pro odkup dluhopisů uplynula 12. 4. 2016, přičemž od té doby účastník řízení průběžně ujišťuje orgán dohledu, že situaci řeší a v nejbližší době očekává vyplacení zbytku kupní ceny, aniž by reálně došlo k nápravě. Bankovní rada proto znovu připomíná, že i po půl roce účastníkovi řízení z této operace stále chybí více než 1 mld. Kč. Skutečnost, že se účastníkovi řízení nepodařilo expozici vyřešit ani ke dni vydání tohoto rozhodnutí, je zřejmá i z posledního doplnění rozkladu ze dne 19. 10. 2016, ve kterém účastník řízení upozorňuje bankovní radu na to, že valná hromada jednomyslně schválila prodej pohledávky za společností M&A Invest Consult GmbH (nyní M&A Immoinvest GmbH). V této souvislosti bankovní rada dodává, že z dokumentů zaslaných účastníkem řízení nevyplývá, že by se objevil vážný zájemce, který by byl ochoten akceptovat odkup pohledávky za cenu odpovídající nominální hodnotě dluhopisů a jejich příslušenství, zvláště za okolností, kdy emitent, jak dlouhodobě deklaruje účastník řízení, neplní svoje závazky odkoupit zpět všechny dluhopisy nebo převést na účastníka řízení kolaterál, kterým měly být státní dluhopisy evropských zemí.“ (…)

203. „Účastník řízení zastává názor, že překračování limitů pro velké expozice je v podstatě přípustné, neboť právní předpisy předpokládají postupy, aby se expozice snížila na přípustnou výši. Tak tomu však není. Překročení limitu pro expozici bude vždy představovat porušení právních předpisů a reakce orgánu dohledu se bude odvíjet od okolností konkrétního případu. V posuzovaném případě se účastník řízení expozici vystavil vědomě. Přestože vykazoval pohledávku jako zajištěnou státními dluhopisy, neměl k tomu žádný důvod. Jak zjistil správní orgán prvního stupně, z povahy emitenta ani k okamžiku pořízení dluhopisů nevyplývalo, že by splňoval podmínky Nařízení, aby jeho dluhopisy byly způsobilé pro preferenční zacházení. Z emisních podmínek dluhopisů pak nevyplývalo ani to, že by účastník řízení měl právo uspokojit své pohledávky přednostně z dluhopisů států Evropské unie. Účastník řízení neměl žádné podklady, které by nasvědčovaly tomu, že taková aktiva byla emitentem nakoupena, aby mohla být jako zajištění použita. Přestože účastník řízení přesvědčoval orgán dohledu o bezpečnosti a likviditě dluhopisů, nepodařilo se mu expozici snížit pod stanovený limit ani k okamžiku vydání napadeného rozhodnutí. (bod 151).

204. Žalovaná pak (v bodě 152) shrnula, že „účastník řízení pořídil do svého majetku dluhopisy, které nepravdivě označil a vykázal jako dluhopisy způsobilé pro preferenční zacházení ve smyslu Nařízení a jako dluhopisy likvidní. Skutečnost, že se nejedná o dluhopisy způsobilé pro preferenční zacházení, byla zjevná již v době pořízení dluhopisů a skutečnost, že se nejedná o dluhopisy likvidní, je zjevná z toho, že je nelze dlouhodobě prodat. Pořízením dluhopisů překročil účastník řízení povolený limit expozice více než desetinásobně. Tím se vystavil současně riziku, že při odpisu pohledávky, který za daných okolností byl a stále ještě je velmi pravděpodobný, dosáhl by vlastní kapitál účastníka řízení záporné hodnoty, což by vedlo k odejmutí licence z úřední povinnosti. Standardní předpokládaný smluvní postup deklarovaný účastníkem řízení, který by vedl ke snížení expozice, selhal a účastník řízení nepostupuje v současné době podle předem připraveného plánu pro řešení situace, ale hledá improvizované řešení, především jednáním s emitentem. Za takových okolností není ani jasné, na základě jakých předpokladů by měla být účastníkovi řízení stanovena lhůta pro snížení expozice. To však není předmětem tohoto řízení, ve kterém se posuzují okolnosti a důsledky porušení právní povinnosti, nikoliv způsob, jakým nedostatek odstranit. (…) Částečný zpětný odkup dluhopisů emitentem v objemu 9 mil. € není důvodem posuzovat věc jinak, než jak ji posoudil správní orgán prvního stupně, neboť ani tato okolnost situaci účastníka řízení významně nezlepšila. Z hlediska objemu celkové expozice se nejedná o snížení expozice, která by účastníka řízení alespoň vzdáleně přiblížila přípustnému limitu. Proklamace účastníka řízení, že činí kroky, aby dosáhl snížení expozice, ve spojení se skutečností, že se mu to nedaří, spíše jenom potvrzují závěry správního orgánu prvního stupně, že účastník řízení není schopen řídit rizika způsobem, který je požadován právními předpisy pro činnost bankovní instituce.“

205. Podle žalované nespočívá test proporcionality ukládaného opatření v tom, že „správní orgán prvního stupně v odůvodnění napadeného rozhodnutí bude jednotlivě posuzovat veškerá opatření, která přicházejí v úvahu v souvislosti se zjištěnými nedostatky. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí musí být zřejmé, z jakých důvodů se rozhodl správní orgán prvního stupně právě pro opatření spočívající v odnětí licence. (Ty) jsou přehledně uvedeny v bodech 44. až 49. odůvodnění napadeného rozhodnutí, podrobně se jimi správní orgán zabývá v bodech 815. až 845. odůvodnění napadeného rozhodnutí.“ Podle žalované je odnětí bankovní licence „adekvátní reakcí na mimořádně vysokou míru ohrožení zákonem chráněných zájmů vyvolaného vysokou závažností zjištěných nedostatků. Konstatuje, že odnětí povolení je odůvodněno jak hlubokými systémovými nedostatky řídicího a kontrolního systému, tak bezprecedentním překročením limitů pro expozici vůči společnosti M&A Immoinvest GmbH, přičemž každý z uvedených nedostatků by jako důvod pro odnětí povolení obstál samostatně. Pokud se jedná o nedostatky řídicího a kontrolního systému, správní orgán prvního stupně vzal v úvahu jejich závažnost a skutečnosti, že účastníkovi řízení byla již v minulosti uložena opatření k nápravě, účastník řízení deklaroval, že nedostatky odstranil, přičemž další kontrolou bylo zjištěno, že podstatná část nedostatků odstraněna nebyla. Kontrolou byly navíc odhaleny závažné nové nedostatky. Správní orgán prvního stupně tak důvodně dospěl k závěru, že na nápravu účastníka řízení nelze spoléhat. Důvěru v možnost nápravy dále podkopává netransparentnost účetních výkazů účastníka řízení. S tím souvisí též obchod s dluhopisy emitovanými společností M&A Immoinvest GmbH, kterým byl desetinásobně překročen limit pro velké expozice, a okolnost, že přes veškeré ujišťování o bezpečnosti investice a o likviditě dluhopisů se účastníkovi řízení nepodařilo expozici výrazně snížit a z této transakce mu stále chybí více než 1 mld. Kč. Nedostatky účastníka řízení zjištěné správním orgánem prvního stupně ohrožují zájmy vkladatelů a potenciálních vkladatelů, což vylučuje řešit situaci jiným opatřením než odnětím povolení. Případná aplikace jiných opatření by zároveň znamenala, že by Česká národní banka nedostála svým povinnostem v oblasti dohledu nad finančním trhem. Vzhledem k tomu, že řešení situace účastníka řízení s využitím opatření podle zákona o ozdravných postupech není s ohledem na jeho velikost a význam z hlediska veřejného zájmu nezbytné, nepřichází v úvahu aplikace tohoto zákona.“

206. A dále, (bod 133) „skutečnost, že správní orgán prvního stupně mezi roky 2004 až 2016 nevydal žádné rozhodnutí, kterým bance odňal v souvislosti s nedostatky v její činnosti licenci, nezakládá legitimní očekávání dohlížených subjektů, že vůči nim takové opatření nebude přijato, pokud to situace bude vyžadovat. Každý případ je třeba posuzovat individuálně. (…) „(D)dobrá víra účastníka řízení je chráněna v případě existence jiných rozhodnutí správního orgánu pojednávajících o skutkově a právně obdobných případech. V případě banky v období let 2004 až 2016 taková rozhodnutí neexistují, neboť se u jiné banky nevyskytly tak závažné nedostatky v takovém rozsahu, aby bylo nezbytné přikročit k odnětí licence. Skutečnost, že správní orgán prvního stupně již dvanáct let vůči bance takto nepostupoval, nenaznačuje, že na uložení opatření spočívajícího v odnětí licence zcela rezignoval.“ (…)

207. Z ustanovení § 34 odst. 2 zákona o bankách vyplývá, že o odnětí bankovní licence správní orgán rozhoduje za použití správního uvážení („licence může být odňata…“). Je tedy ponecháno na uvážení správního orgánu, zda k odnětí bankovní licence přistoupí či nikoli, dojde-li k naplňění dalších případně stanovených podmínek. Jak bylo uvedeno již výše (a obdobně ve vztahu k rozhodnutí o předběžném opatření), součástí této úvahy správního orgánu je též otázka, zda odnětí bankovní licence je skutečně opatřením, které je za dané situace opatřením přiměřeným. I zde tedy bylo nutno se zabývat tím, zda dopady rozhodnutí o odnětí licence do práv žalobkyně, tj. ukončení činnosti žalobkyně jako banky, není nepřiměřené dopadům spojeným s dalším působením žalobkyně na bankovním trhu, tj. dopadům do práv třetích osob (vkladatelů).

208. Jak k tomu uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 8. 3. 2016, č. j. 7 As 282/2015-32, v rámci tohoto uvážení mají správní orgány relativně volný prostor, nicméně nemají možnost volby zcela neomezené, nemohou postupovat libovolně nebo nahodile. Přitom dbají o to, aby přijaté řešení bylo v souladu s veřejným zájmem a aby odpovídalo okolnostem daného případu, jakož i na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly (§ 2 odst. 4 správního řádu). V rámci přezkumné činnosti správní soudy přezkoumávají zákonnost napadeného správního rozhodnutí. Nemohou však nahrazovat správní orgán v jeho odborné dozorové kompetenci, ani nahrazovat správní uvážení správního orgánu uvážením soudním. Správní uvážení může soud přezkoumat pouze v tom směru, zda nevybočilo z mezí a hledisek stanovených zákonem, zda je v souladu s pravidly logického usuzování a zda premisy takového úsudku byly zjištěny řádným procesním postupem. Za splnění těchto předpokladů není soud oprávněn z týchž skutečností dovozovat jiné závěry (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 12. 2003, č. j. 5 A 139/2002 - 46, ze dne 21. 1. 2004, č. j. 5 Azs 47/2003 - 48 a usnesení Ústavního soudu ze dne 4. 10. 2000, sp. zn. II. ÚS 361/2000).

209. Soud má za to, že žalovaná se podrobně zabývala důvody odnětí bankovní licence žalobkyni a svoje úvahy (i s pomocí odkazů na relevantní části odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně), a rovněž v rámci vypořádání námitek žalobkyně v rozkladu, srozumitelně odůvodnila. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí je seznatelné, proč nebylo v případě žalobkyně přistoupeno k jiným typům opatření (další nápravné opatření, aplikace zákona o ozdravných postupech), a proč je s ohledem na konkrétní okolnosti případu (přetrvávající nedostatky v činnosti žalobkyně, nerespektování požadavků již uloženého nápravného opatření) odnětí bankovní licence opatřením nezbytným s ohledem na chráněný veřejný zájem. Soud se přitom neztotožňuje s názorem žalobkyně, že k odnětí bankovní licence by mělo být přistoupeno pouze v případě, kdy je zcela vyloučené řešit nedostatky v činnosti banky jiným způsobem. Tento názor neodpovídá právní úpravě a příčí se požadavku na ochranu veřejných zájmů, která by měla být aplikací zákona o bankách a souvisejících předpisů zajištěna.

210. Pokud žalobkyně ve vztahu k námitce porušení legitimního očekávání poukazovala na rozhodnutí žalované ze dne 22. 11. 2016, č. j. 2016/135026/570, kdy se podle jejího názoru jednalo ve vztahu k nedostatkům v činnosti kontrolovaného subjektu stran nastavení řídicího a kontrolního systému s tím, že v tomto případě bankovní licence odňata nebyla, již z tvrzení žalobkyně je seznatelné, že obdoba těchto případů ohledně nedostatků v činnosti banky byla jen vzdálená, neboť nedostatky v řídicí a kontrolní činnosti žalobkyně byly pouze jedním z důvodů pro odnětí bankovní licence. V případě žalobkyně přitom již předtím došlo ke stanovení nápravných opatření, odnětí bankovní licence bylo krokem navazujícím na jejich neuspokojivé naplnění ze tsrany žalobkyně. Porušení legitimního očekávání přitom nelze spatřovat v tom, že v posledních letech nedošlo ze strany ČNB k rozhodnutí, jimiž by byla bance bankovní licence odňata.

V. Závěr a náklady řízení

211. Vzhledem k tomu, že žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 12. 5. 2016, č. j. 2016/056286/CNB/110, ani žalobě proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 20. 10. 2016, č. j. 2016/122740/CNB/110, nebylo možné vyhovět, soud obě žaloby podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

212. Výrok o náhradě nákladů řízení je odůvodněn ust. § 60 odst. 1 s.ř.s. Žalovaný byl úspěšný, avšak náklady řízení mu nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Praze dne 29. 6. 2018

JUDr. Ing. Viera Horčicová

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru