Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

57 Ca 49/2009 - 63Rozsudek KSPL ze dne 30.09.2011

Prejudikatura

2 Afs 12/2011 - 98

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
2 Afs 98/2011 (zamítnuto)

přidejte vlastní popisek

57Ca 49/2009-63

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Jany Daňkové a soudců Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Alexandra Krysla, v právní věci žalobce Města Sokolova, se sídlem Sokolov, Rokycanova 1929, zastoupeného JUDr. Václavem Krondlem, advokátem se sídlem Karlovy Vary, Jiráskova 2, proti žalovanému Finančnímu ředitelství v Plzni, se sídlem Plzeň, Hálkova 14, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 4. 6. 2009, čj. 4566/09-1700-402586 a ze dne 16. 6. 2009, čj. 5096/09-1700-402586

takto :

I. Žaloba se zamítá .

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Žalobou v zákonné lhůtě podanou ke Krajskému soudu v Plzni se Město Sokolov (dále jen žalobce) domáhalo zrušení dvou rozhodnutí Finančního ředitelství v Plzni (dále jen žalovaný), jednak rozhodnutí žalovaného ze dne 4.6.2009, čj. 4566/09-1700-402586, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti platebnímu výměru vydanému Finančním úřadem v Sokolově (dále jen finanční úřad) dne 29.12.2008 pod čj. 134131/08/155980400222 (dále jen platební výměr na odvod), kterým byl žalobci uložen odvod za porušení rozpočtové kázně 3.600.000 Kč, jednak rozhodnutí žalovaného ze dne 16.6.2009, čj. 5096/09-1700-402586, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce proti platebnímu výměru vydanému finančním úřadem dne 29.12.2008 pod čj. 134241/08/155980400222 (dále jen platební výměr na penále), jímž bylo stanoveno penále za porušení rozpočtové kázně příslušné k uvedenému odvodu (dále jen rozhodnutí žalovaného). Žalobce se dále domáhal zrušení i obou platebních výměrů a přiznání práva na náhradu nákladů řízení.

II. Právní úprava

2. Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s.ř.s.).

3. V dané právní věci se jedná o problematiku odvodu za porušení rozpočtové kázně v souvislosti s veřejnou zakázkou zadávanou v období červen až srpen 2005. Uvedená problematika je upravena v zákoně č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), (dále jen rozpočtová pravidla) a v zákoně č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen zákon o veřejných zakázkách), účinném do 30.6.2006. Procesním předpisem byl zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen d.ř.), účinném do 31.12.2010, neboť podle § 1 odst. 1 d.ř. jsou odvody za porušení rozpočtové kázně zařazeny pod legislativní zkratku daň.

III. Důvody žaloby

4. V žalobě žalobce uvedl, že mu byl odvod do státního rozpočtu uložen pro údajné porušení rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. b) zákona o rozpočtových pravidlech, které mělo spočívat v tom, že žalobce uhradil fakturu dodavateli, při jehož výběru porušil zákon o veřejných zakázkách tím, že jedno z hodnotících kritérií ve výběrovém řízení byly i uchazeči předložené reference. Dle žalobce je předmětem sporu a) zda bylo možné v rámci hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky hodnotit i očekávanou kvalitu díla, b) zda i případná neplatnost smlouvy o dílo, na jejímž základě bylo dílo zhotoveno a peněžní prostředky státního rozpočtu vynaloženy, má za následek porušení rozpočtové kázně.

Důvody žaloby ad a)

5. Ad a) žalobce uváděl, že je nutné kritérium výběru hodnotit podle jeho obsahu. V daném případě je z obsahu a způsobu hodnocení zřejmé, že předmětem hodnocení byla očekávaná kvalita díla v závislosti na kvalitě děl uchazečem již provedených. Zdůraznil specifiku díla, tedy zateplení panelových budov. Uvedl, že všichni zhotovitelé v tomto oboru nabízejí provedení zateplení certifikovanými systémy s podobnými technickými parametry, které jsou garantovány pouze při dodržení výrobci předepsaných technologických postupů. Často však dochází k nedodržení technologických postupů (při zhotovování díla je to těžko a nákladně zjistitelné), což má za následek zhoršení funkční vlastnosti zateplení a jeho sníženou životnost.

6. Kvalifikační kritérium podle § 33 zákona o veřejných zakázkách umožňuje pouze rozhodnutí, zda uchazeč splňuje či nesplňuje takové kritérium, tedy pouze v pozicích 0 % nebo 100 %. Neumožňuje však rozlišit mezi uchazeči zhotovitele, kteří mohou doložit seznam podobných jimi realizovaných děl s vysokou kvalitou provedení, u kterých je vysoká pravděpodobnost, že i konkrétní dílo bude provedeno kvalitně. Takovou možnost naopak nabízí hodnotící kritéria podle § 55 zákona o veřejných zakázkách, kdy je součástí ekonomické výhodnosti díla i vysoká jistota, že bude dílo provedeno v požadované kvalitě. Není proto porušením § 55 tohoto zákona, pokud si žalobce jako zadavatel zvolil za jedno z hodnotících kritérií „reference“, aby mohl jako součást ekonomické výhodnosti nabídky uchazečů zhodnotit i jakost provedení budoucího díla s ohledem na předchozí podobné stavby realizované uchazečem.

7. Kvalifikační kritérium podle § 33 zákona o veřejných zakázkách neumožňuje postihnout rozdíly mezi uchazeči v uvedeném směru a přestože měla obě kritéria stejný název „reference“, v rámci kvalifikace bylo hodnoceno pouze, zda již podobné stavby byly ze strany uchazečů realizovány, zatímco v rámci hodnocení nabídek šlo o zhodnocení očekávané kvality provedení díla uchazečem. Pokud zákon o veřejných zakázkách umožňoval hodnotit nabídky nikoliv jen podle nabídkové ceny, ale i podle ekonomické výhodnosti, umožňoval zadavateli rozhodovat nejen podle nabídnuté ceny, ale i podle dalších ekonomických parametrů nabídky, jimiž bezesporu je i nabízená kvalita. V opačném případě by tento zákon odsuzoval zadavatele do pozice, kdy by v žádném případě nemohl zakázky zadávat renomovaným výrobcům a dodavatelům, neboť by dle opačné logiky vždy musel dát přednost levnější „no name“ alternativě, což je však v příkrém rozporu s požadavkem na hospodárné využití veřejných peněžních prostředků. V konkrétním případě by mělo být vždy posuzováno, zda i s ohledem na kvalitu dodávky je pro zadavatele ekonomicky (tedy nejen momentálně cenově, ale i z hlediska dlouhodobého fungování a kvality) výhodnější zvolit tu kterou nabídku. Součástí ekonomické výhodnosti tedy nemusí být pouze cena dodávky, ale i její další parametry, jenž je třeba zkoumat vždy pro každý konkrétní případ a není vyloučeno, aby takovým parametrem mohla být i očekávaná kvalita dodávky, je-li takový parametr s ohledem na předmět dodávky nutné považovat za významný při rozhodování o výběru dodavatele dodávky.

Důvody žaloby ad b)

8. Ad b) žalobce citoval, co je porušením rozpočtové kázně podle § 44 odst. 1 písm. e) rozpočtových pravidel, definoval podle § 3 písm. e) tohoto zákona pojem neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu a dovodil, že k naplnění podmínek pro neoprávněné použití peněžních prostředků státního rozpočtu by samotný výdej prostředků státního rozpočtu musel být v rozporu se zákonem a tak tomu v projednávaném případě nebylo. Výdej prostředků státního rozpočtu proběhl na základě platně sjednané smlouvy o dílo se zhotovitelem díla. I pokud by byl jejím uzavřením porušen zákon o veřejných zakázkách, neměnilo by to nic na skutečnosti, že výdej prostředků státního rozpočtu nebyl neoprávněný.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

9. Žalovaný navrhl zamítnutí žaloby. Uvedl, že mezi účastníky není sporu o tom, že zadavatel veřejné zakázky má možnost v rámci hodnocení nabídek (či v rámci výběru dodavatele zadávané zakázky) posoudit případného budoucího dodavatele z pohledu očekávané kvality provedení zakázky. Spor je však v tom, kdy by k hodnocení očekávané kvality provedení zakázky mělo dojít. Dle žalobce by mělo proběhnout v rámci hodnocení jednotlivých nabídek. Dle žalovaného v rámci hodnocení kvalifikačních předpokladů uchazečů, tedy při hodnocení osoby uchazeče z pohledu schopnosti a způsobilosti poskytnout plnění veřejné zakázky, konkrétně technické způsobilosti, neboť hodnocení očekávané kvality provedení díla je obsaženo v § 33 odst. l písm. a) bod 2 zákona o veřejných zakázkách. Hodnocení kvalifikace uchazečů se vždy vztahuje k jejich osobě, jde o vyhodnocení jejich obecné způsobilosti k plnění veřejné zakázky, přičemž výsledkem je buď závěr, že je uchazeč schopen splnit danou veřejnou zakázku a jeho nabídka může být dále posuzována nebo není schopen ji splnit a musí být ze zadávacího řízení vyloučen. Kritéria kvalifikace tak vyjadřují schopnost uchazeče splnit veřejnou zakázku, ale již nevyjadřují ekonomickou výhodnost jeho konkrétní nabídky v konkrétním zadávacím řízení. Naproti tomu v rámci hodnocení nabídek podle § 62 a násl. zákona o veřejných zakázkách se zadavatel již nezabývá „osobou“ uchazeče, ale hodnotí ekonomickou výhodnost jeho nabídky, tj. hodnotí konkrétní podmínky nabídky. Výsledkem je hodnocení obsahu dané nabídky ve vztahu k její ekonomické výhodnosti a zjištění míry ekonomické výhodnosti pro zadavatele. Posouzení a vyhodnocení kvalifikace uchazečů musí zadavatel provést samostatně od hodnocení nabídek. Ze strany žalobce došlo porušením § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách k neoprávněnému použití prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu a tím k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel.

IV. Replika žalobce

10. Žalobce v replice potvrdil, že je mezi účastníky rozpor v tom, v jaké fázi řízení o zadávání veřejné zakázky a jakým způsobem má být očekávaná kvalita zjišťována a hodnocena. Dle žalobce může být součástí ekonomické výhodnosti nabídky i hodnocení očekávané kvality díla, zejména za situace, kdy je třeba hodnotit i relativně malé rozdíly mezi nabídkami (vzhledem k jejich velkému vlivu na ekonomickou výhodnost nabídky).

11. Zákon o veřejných zakázkách neomezoval zadavatele v tom směru, že by takové kritérium nemohlo být součástí hodnotících kritérií při hodnocení nabídek. Bylo by naopak v rozporu s tímto zákonem, pokud by zadavatel stanovil tak přísná kvalifikační kritéria, která by nemohla většina uchazečů splnit a v rámci dalšího hodnocení by tak již nemohly být hodnoceny nabídky uchazečů, kteří by takové přísné kvalifikační kritérium nesplnily, byť by například mohla být jejich očekávaná kvalita díla jen lehce nižší než u nabídek, jenž by byly nakonec hodnoceny, avšak cena či ostatní nabízené parametry by byly výrazně nižší a zadavatel by, pokud by mohl i takovou nabídku posuzovat, určitě vybrat tuto. Výklad zaujatý žalovaným by znamenal, že by zadavatelé museli buď nepřiměřeně přísně stanovovat kvalifikační kritéria tak, že by je třeba i většina zájemců nesplnila, nebo rezignovat na kritérium kvality. V obou případech by však šlo o popření základních principů zákona o veřejných zakázkách, zajistit v transparentním a nediskriminačním řízení co nejúčelnější a nejekonomičtější vynaložení veřejných prostředků.

VI. Posouzení věci krajským soudem

Z čeho soud vycházel

12. Při přezkoumání napadeného rozhodnutí soud vycházel podle § 75 odst. 1 s.ř.s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, podle § 75 odst. 2 s.ř.s. přezkoumal napadený výrok rozhodnutí v mezích žalobou včas uplatněných žalobních bodů, neshledal při tom vady podle § 76 odst. 2 s.ř.s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. O věci samé rozhodl soud podle § 51 odst. 1 s.ř.s. bez nařízení jednání, neboť žalobce i žalovaný s tím vyslovili souhlas.

13. Mezi účastníky je sporným a) zda bylo možné v rámci hodnocení ekonomické výhodnosti nabídky hodnotit očekávanou kvalitu díla za použití hodnotícího kritéria „reference“, jak to učinil žalobce, tzn. zda byl tímto postupem žalobcem porušen zákon o veřejných zakázkách, b) zda i případná neplatnost smlouvy o dílo, na jejímž základě bylo dílo zhotoveno a peněžní prostředky státního rozpočtu vynaloženy, má za následek porušení rozpočtové kázně, tzn. zda došlo k neoprávněnému použití finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu.

14. Skutkově shodnou věc týchž účastníků řízení zdejší soud již rozhodoval a rozsudkem ze dne 23.10.2010, čj. 57Ca 46/2009-56, zrušil dvě rozhodnutí žalovaného, jimiž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutím finančního úřadu, kterými byl žalobci stanoven odvod za porušení rozpočtové kázně 3.600.000 Kč a k tomu příslušné penále. Ke kasační stížnosti žalovaného Nejvyšší správní soud uvedený rozsudek Krajského soudu v Plzni zrušil rozsudkem ze dne 30. 8. 2011, čj. 2Afs 12/2011-98, www.nssoud.cz., pro nesprávné právní hodnocení věci. Soud rozhodující v této právní věci nemá důvod odchýlit se od posouzení obdobné věci Nejvyšším správním soudem.

Skutkový základ věci

15. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že veřejná zakázka na akci „Oprava bytového panelového objektu Mánesova 1782, Sokolov“ byla zadávána v období červen – srpen roku 2005. Žalovaný zde uvedl, že jádrem sporu je, zda je možno jako dílčí kritérium hodnocení nabídek podle jejich ekonomické výhodnosti stanovit reference, jak to udělal žalobce.

16. Žalovaný dále uvedl, že se k této problematice vyjádří za využití rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, který je orgánem dohledu nad dodržováním zákona o zadávání veřejných zakázek a který se popsanou problematikou zabýval ve svých rozhodnutích již několikrát a vycházel také z názoru Evropského soudního dvora (dále jen ESD), který se taktéž vyslovil, že při výběru hodnotících kritérií je zadavatel limitován na ta kritéria, která identifikují ekonomickou výhodnost nabídky daného uchazeče (viz např. rozsudek ESD čj. C-315/01 GAT ze dne 19.6.2003, rozsudek čj. C-31/87 Beentjes ze dne 20.8.1988).

17. Žalovaný citoval z rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže ze dne 29.3.2006, čj. S037/2006-05046/2006/540-RP, v němž se uvádí, že zákon v zadávacím řízení rozlišuje kvalifikaci dodavatelů (§§ 30 až 37 zákona o veřejných zakázkách), jako předpoklad hodnocení nabídek v otevřeném řízení, od kritérií pro zadání veřejné zakázky (§ 55 zákona o veřejných zakázkách), která slouží k přímému hodnocení výhodnosti nabídky uchazeče. Náležitosti týkající se požadavků na kvalifikaci uchazečů proto nemohou být zaměňovány s kritérii pro zadání veřejné zakázky, neboť hodnocení kvalifikace (§ 39 zákona o veřejných zakázkách) musí zadavatel provést odděleně od hodnocení nabídek, které provádí hodnotící komise podle kritérií pro přidělení veřejné zakázky (§ 62 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách). Zadavatel tedy nejprve vyhodnotí kvalifikaci uchazečů, tj. ověří jejich způsobilost poskytnout plnění veřejné zakázky, podle kritérií stanovených v § 30 zákona o veřejných zakázkách. Hodnocení kvalifikace se vztahuje vždy k „osobě“ uchazeče a kvalifikační kritéria vyjadřují způsobilost uchazeče provést předmět veřejné zakázky, nikoliv ekonomickou výhodnost nabídky. Z § 55 zákona o veřejných zakázkách vyplývá, že při vlastním hodnocení nabídek (§ 62 zákona o veřejných zakázkách) se hodnotí již pouze ekonomická výhodnost nabídky, a to podle zadavatelem stanovených kritérií, která zohledňuje kvalitu nabídek a v jejich výběru je zadavatel limitován právě skutečností, že kritéria musí identifikovat tu nabídku, která je ekonomicky nejvýhodnější. Předmětem hodnocení tedy již není, je-li uchazeč k plnění způsobilý. Proto nelze další kvalifikační kritéria, v daném případě reference, použít jako kritéria pro zadávání veřejné zakázky, resp. pro hodnocení nabídek. Pro posouzení této otázky je přitom rozhodující nikoliv samotný název kritéria, ale jeho obsah, tedy skutečnost, že v rámci předmětného kritéria zadavatel stanovil požadavky, které jsou aspekty kvalifikace uchazečů.

18. Z uvedené citace žalovaný dovodil, že zadavatel veřejné zakázky musí rozlišit mezi tím, kdy hodnotí osobu uchazeče z pohledu její schopnosti a způsobilosti poskytnout plnění veřejné zakázky, což se děje v rámci posouzení kvalifikačních kritérií a je předpokladem pro následné hodnocení nabídky v otevřeném řízení, a mezi tím, kdy hodnotí již nabídku jako takovou, a to v daném případě podle ekonomické výhodnosti nabídky. Rozhodující pak není samotný název kritéria, ale to, zda v předmětném kritériu zadavatel stanovil požadavky, které jsou aspekty kvalifikace uchazeče, což v daném případě, jak vyplývá i ze skutečností uvedených v odvolání, splněno bylo. Uváděl-li žalobce v odvolání, že chtěl mezi uchazeči rozlišit zhotovitele, kteří mohou doložit seznam podobných jimi realizovaných děl, jež vykazují vysokou kvalitu provedení a je u nich vysoká pravděpodobnost, že dílo bude provedeno kvalitně, žalovaný uvedl, že k tomu rozlišení slouží právě prokazování technické způsobilosti dle § 33 zákona o veřejných zakázkách, konkrétně pak lze odkázat na odst. l písm. a) bod 2), dle kterého technickou způsobilost prokazuje uchazeč nebo zájemce, jde-li o veřejné zakázky na stavební práce, seznamem nejvýznamnějších stavebních prací provedených za posledních 5 let s připojenými osvědčeními vyhotovenými objednatelem o řádném provedení nejdůležitějších staveb, případně prohlášením dodavatele o řádném provedení nejdůležitějších staveb, není-li možno takové osvědčení od objednatele získat; z těchto osvědčení musí vyplývat rozsah, doba a místo provedení prací obdobného charakteru, zda práce odpovídaly technickým požadavkům a zda byly řádně dokončeny. Dále žalovaný uvedl, že v okamžiku, kdy žalobce jako zadavatel hodnotil v rámci hodnocení nabídek předpokládanou kvalitu provedení budoucího díla uchazečem, je patrné, že hodnotil osobu uchazeče (tedy její předpoklady k plnění veřejné zakázky) nikoliv ekonomickou výhodnost a není pochyb o tom, že stanovení dílčího kritéria reference pro vlastní hodnocení nabídek nebylo správné. Kritérium reference jako dílčí kritérium pro posuzování ekonomické výhodnosti nabídky tak bylo stanoveno v rozporu s § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách. Kriterium reference nevyjadřuje ekonomickou výhodnost nabídky, ale kvalifikaci uchazeče ve smyslu § 30 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách.

19. Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí ztotožnil se závěrem finančního úřadu, že žalobce dne 1.12.2005 úhradou faktury č. 500500254 od dodavatele ISSO-Inženýrské stavby Sokolov, s.r.o. ve výši 3.600.000 Kč, porušil povinnost stanovenou právním předpisem (zákonem o veřejných zakázkách ve znění zákona č. 377/2005 Sb.), čímž se dopustil neoprávněného použití poskytnutých prostředků a tím porušení rozpočtové kázně s následkem odvodu předepsaného napadeným platebním výměrem. K neoprávněnému použití došlo dle žalovaného formou výdeje, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, konkrétně výdeje = zaplacení faktury (z prostředků dotace) dodavateli, který vzešel ze zadávacího řízení, při němž nebyly zadavatelem splněny povinnosti stanovené zákonem o zadávání veřejných zakázek, resp. při němž došlo ze strany zadavatele k porušení tohoto zákona: zadavatel nesplnil povinnost stanovenou v ustanovení § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, neboť jako jedno z dílčích kritérií pro zadávání veřejné zakázky podle ekonomické výhodnosti nabídky zvolil kritérium „reference", které nevyjadřuje ekonomickou výhodnost nabídky, ale kvalifikaci uchazeče ve smyslu § 30 odst. 2 písm. b) zákona o veřejných zakázkách a na základě takto provedeného řízení dodavatele vybral. Takto v rozporu se zákonem o veřejných zakázkách vybraný dodavatel plnil, tj. realizoval veřejnou zakázku, čímž protiprávní stav trval a výdaje prostředků z dotace takto vybranému dodavateli nemohly být uskutečňovány, aniž by došlo k naplnění skutkové podstaty neoprávněného použití poskytnutých prostředků [§ 3 písm. e) zákona o rozpočtových pravidlech] a tím k porušení rozpočtové kázně. Žalovaný proto konstatoval, že došlo ze strany žalobce k porušení § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách, k neoprávněnému použití prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu a tím k porušení rozpočtové kázně ve smyslu § 44 rozpočtových pravidel.

Ad a) porušení zákona o veřejných zakázkách

20. V citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval tím, zda se v daném případě neuplatní přímý účinek směrnice Evropské unie. Uvedl, že směrnice týkající se veřejných zakázek neumožňují jako hodnotící kritérium stanovit reference. To je zásada, kterou směrnice zakotvují dlouhodobě (směrnice č. 71/305/EHS, č. 93/37/EHS, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, č. 2004/18/ES, o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby). Tuto zásadu také ctí judikatura Soudního dvora, viz rozsudek ze dne 20. 9. 1988, C-31/87 Gebroeders Beentjes BV v. Nizozemí.

21. Přímý účinek směrnic v případě, že nedojde k její implementaci do národního práva, je jedním ze základních principů práva Evropské unie, dovozený judikaturou Soudního dvora (v podrobnostech viz Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.: Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011). Přímý účinek směrnice se v zásadě neužije na vztah horizontální; přímého účinku neimplementované směrnice se lze dovolat pouze proti členskému státu (vertikální sestupný účinek). Nyní posuzovaná situace je ovšem z tohoto hlediska značně komplikovaná a vztah mezi obcí, jakožto veřejnoprávní korporací s povinností zadat veřejnou zakázku, hospodařící ovšem se svým majetkem a jednající jako každý jiný vlastník, a státem, který na realizaci poptávané zakázky poskytuje ze státního rozpočtu peněžní prostředky, není patrně možné jednoduše a jednoznačně zařadit.

22. Lze ovšem poukázat na závěry rozsudku Soudního dvora ze dne 9. 9. 2003, Consorzio Industrie Fiammiferi (C – 198/01, Recueil, s. I – 8055). V tomto rozhodnutí Soudní dvůr dospěl k několika závěrům. Prvně uvedl, že správní orgán má právo a povinnost neaplikovat vnitrostátní právní úpravu, která je v rozporu s právem EU. V posuzovaném případu však princip právní jistoty bránil, aby byl prostřednictvím přímo účinného ustanovení unijního práva sankcionován subjekt, který předtím jednal ve shodě s vnitrostátním právem, které však bylo v rozporu s právem unijním. Soudní dvůr o zákazu obráceného vertikálního přímého účinku v tomto rozhodnutí nehovoří, což je do značné míry pochopitelné s ohledem na dosti sporný právní charakter subjektu, který jednal ve shodě s národním právem. Šlo o konsorcium sdružující výrobce zápalek. Ještě před II. světovou válkou stanovila italská legislativa konsorciu monopol, členství v konsorciu bylo do roku 1993 povinné. Jeho výlučné postavení bylo počátkem 90. let zmírněno, nadále však zůstávalo specifické. Dovozovat za těchto okolností, jaký je vlastně právní charakter uvedeného konsorcia, by asi nebyla lehká úloha, proto Soudní dvůr vyšel z principu právní jistoty a předvídatelnosti práva. Pokud totiž konsorcium jednalo v souladu s národním právem, nelze v takovém případě uložit sankci (Bobek, M., Bříza, P., Komárek, J.: Vnitrostátní aplikace práva Evropské unie. Praha: C. H. Beck, 2011, s. 492.). Bylo by patrně jen těžko akceptovatelné, aby stát, který řádně směrnici neimplementoval, se následně této směrnice sám domáhal a sankcionoval jednání těch (bez ohledu na jejich právní charakter), kteří jednali v souladu s národním právem, přestože bylo v rozporu s právem unijním.

23. Také v nyní posuzovaném případě tedy není případné hovořit o přímém účinku směrnice již jen z důvodu, že v případě rozporu národního práva se směrnicí by nebylo možno vytýkat žalobci, že jednal s ohledem na princip právní jistoty v souladu s právem národním. Podmínkou přímé aplikace směrnice však není jen charakter vztahu, na který se má použít, ale v první řadě to, že členský stát nesplnil v určité lhůtě svou povinnost implementovat do svého národního práva směrnici. Klíčové pro posouzení předmětné věci tak je především to, zda skutečně je (byl) zákon o veřejných zakázkách v rozporu s uvedenými směrnicemi. Zde není mezi stranami nikterak sporné, že shora uvedené směrnice i příslušná judikatura nedovolují při zadání veřejné zakázky zvolit kritérium „reference“.

24. Podle § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách rozhodne-li se zadavatel pro zadání veřejné zakázky podle ekonomické výhodnosti nabídky, posuzuje nabídku podle dílčích kritérií. Jednotlivým dílčím kritériím musí zadavatel stanovit váhu, kterou vyjádří v procentech. Jedním z dílčích kritérií je vždy nabídková cena a dále zejména a) provozní náklady, b) požadavky na údržbu, c) technické, jakostní, ekologické nebo funkční vlastnosti předmětu veřejné zakázky.

25. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud uvedl, že výraz „zejména“, který je užit v tomto ustanovení, značí, že jde o demonstrativní výčet. V teorii práva (viz např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha: Eurolex Bohemia, 2001, s. 80-81) je jako demonstrativní výčet označen takový, který bývá nejprve stanoven relativně abstraktně a poté je pomocí názorných příkladů konkretizován. Výraz „zejména“ sice značí neukončený výčet, ale nikoliv neomezeně neukončený. Omezení tkví v tom, že další případy, které je možno do výčtu zahrnout, se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty.

26. Ustanovení § 55 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách je proto třeba vyložit tak, že mezi další dílčí kritéria, která nejsou v tomto ustanovení výslovně uvedena, mohou patřit jen taková, která se podobají kritériím dle písm. a), b), c). Musí jít o kritéria podobající se provozním nákladům, požadavkům na údržbu nebo technickým, jakostním, ekologickým či funkčním vlastnostem předmětu veřejné zakázky. Všechna tato kritéria se týkají předmětu veřejné zakázky (ten je ostatně v demonstrativním výčtu výslovně vzpomenut), nikoliv osoby uchazeče. Nelze tak jako další kritérium stanovit takové, které s předmětem zakázky nesouvisí, jak se stalo v nyní projednávané věci.

27. Tomu, že nelze reference stanovit jako kritérium dle § 55 zákona o veřejných zakázkách, nasvědčuje také znění § 33 téhož zákona, který stanoví prokazování technické způsobilosti. Dle jeho odst. 1 písm. a) bod 2. technickou způsobilost prokazuje uchazeč nebo zájemce, jde-li o veřejné zakázky na stavební práce, mj. seznamem nejvýznamnějších stavebních prací provedených za posledních 5 let s připojenými osvědčeními vyhotovenými objednatelem o řádném provedení nejdůležitějších staveb, případně prohlášením dodavatele o řádném provedení nejdůležitějších staveb, není-li možno takové osvědčení od objednatele získat; z těchto osvědčení musí vyplývat rozsah, doba a místo provedení prací obdobného charakteru, zda práce odpovídaly technickým požadavkům a zda byly řádně dokončeny.

28. Citované ustanovení tedy umožňuje „reference“ posuzovat dle § 33 zákona o veřejných zakázkách v rámci prokazování technické způsobilosti. Pokud zákonodárce zamýšlel posuzování referencí dle § 33, pak bylo stěží jeho záměrem zakotvit možnost posuzovat reference též z hlediska § 55. To má svou logiku v tom, že dle § 55 zákona o veřejných zakázkách se kritéria ekonomické výhodnosti hodnotí podle jejich váhy; hodnotitel tedy má široký prostor pro uvážení, který však ve vztahu k referencím je jen těžko přezkoumatelný a kontrolovatelný. Jako předpoklad technické způsobilosti k provedení stavby lze reference posoudit mnohem transparentněji, neboť se posuzuje pouze na škále ano-ne. Děje se tak v procesu posuzování nabídek z hlediska splnění všech zadávacích podmínek podle § 61 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, který předchází jejich následnému hodnocení podle § 62 tohoto zákona (kde parametry určuje § 55). Nabídky, které nesplňují zadávací podmínky, nejsou hodnoceny podle § 62 citovaného zákona, neboť podle § 61 odst. 1 téhož zákona musí být vyřazeny již v rámci posouzení nabídek.

29. V souvislosti se zadáváním veřejných zakázek se Nejvyšší správní soud zabýval také zásadou transparentnosti a uvedl, že v rozsudku ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010 - 159, www.nssoud.cz, dospěl k závěru, že zásada transparentnosti je porušena tehdy, pokud jsou v zadavatelově postupu shledány takové prvky, jež by zadávací řízení činily nekontrolovatelným, hůře kontrolovatelným, nečitelným a nepřehledným nebo jež by vzbuzovaly pochybnosti o pravých důvodech jednotlivých kroků zadavatele. Význam zásady transparentnosti v prvé řadě směřuje k cíli samotného práva veřejných zakázek, kterým je zajištění hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti nakládání s veřejnými prostředky. Zákon tohoto cíle dosahuje především vytvářením podmínek pro to, aby smlouvy, jejichž plnění je hrazeno z veřejných prostředků, byly zadavateli uzavírány při zajištění hospodářské soutěže a konkurenčního prostředí mezi dodavateli.

30. Dále se Nejvyšší správní soud zabýval zásadou tzv. eurokonformního výkladu a uvedl, že takový výklad vychází z toho, že unijní právo a judikatura Soudního dvora slouží jako vodítko pro výklad národního práva, pokud bylo vykládané ustanovení přijato za účelem sbližování českého práva s právem unijním a český zákonodárce nevyjádřil zcela zjevně úmysl se od práva unijního odchýlit. K tomuto typu výkladu se Nejvyšší správní soud vyjádřil např. v rozhodnutí ze dne 29. 9. 2005, č. j. 2 Afs 92/2005 - 45, publ. pod č. 741/2006 Sb. NSS, v němž uvedl, že i v případech, kdy se posuzují skutkové okolnosti, k nimž došlo před vstupem ČR do EU, a rozhodným právem je právo tehdy účinné, je nutno ustanovení českého právního předpisu, přijatého nepochybně za účelem sbližování českého práva s právem Evropských společenství a majícího svůj předobraz v právní normě obsažené v právu Evropských společenství, vykládat konformně s touto normou. Shodná je i judikatura Soudního dvora. Například v rozsudku ze dne 13. 11. 1990, C-106/89 Marleasing SA v. La Comercial Internacional de Alimentacion SA., rozsudku ze dne 16. 12. 1993, C-334/92 Teodoro Wagner Miret v. Fondo de Garantía Salarial, nebo rozsudku ze dne 14. 7. 1994, C-91/92 Paola Faccini Dori a Recreb Srl ESD dovodil povinnost vykládat ve světle unijních (komunitárních) norem ustanovení domácího práva implementující směrnici. V tomto případě hovoří unijní právo i judikatura zcela zřetelně, a to tak, že reference nelze použít jako hodnotící kritérium. Shodný je i výklad českého práva, jak bylo osvětleno shora při vyložení smyslu a účelu demonstrativního výčtu, který je použit v § 55 zákona o veřejných zakázkách. I kdyby snad byl takový výklad sporný, bylo by nutno za pomoci eurokonformní metody výkladu dospět k tomu, že reference jako hodnotící kritérium dle § 55 zákona o veřejných zakázkách použito být nesmí, neboť z dikce tohoto ustanovení rozhodně nevyplývá nadevše zřejmý úmysl českého zákonodárce se od unijního práva odchýlit. Zdejší soud tak shodně jako Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku konstatuje, že při zadání veřejné zakázky došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách.

Ad b) neoprávněné použití finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu

31. Dále zdejší soud obdobně jako Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku posoudil, zda takové porušení znamená neoprávněné použití finančních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, tzn. porušení rozpočtové kázně.

32. Porušení rozpočtové kázně definuje § 44 odst. 1 rozpočtových pravidel. Dle písm. b) tohoto ustanovení je jím třeba rozumět i neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu, státního fondu, Národního fondu nebo státních finančních aktiv jejich příjemcem. Tento výraz je definován v § 3 písm. e) rozpočtových pravidel jako výdej takových prostředků, jehož provedením byla porušena povinnost stanovená právním předpisem, rozhodnutím, případně dohodou o poskytnutí těchto prostředků, nebo porušení podmínek, za kterých byly příslušné peněžní prostředky poskytnuty; dále se jím rozumí i to, nelze-li prokázat, jak byly tyto peněžní prostředky použity.

33. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 19. 3. 2008, č. j. 9 Afs 113/2007 - 63, www.nssoud.cz, neoprávněným použitím peněžních prostředků státního rozpočtu a jiných peněžních prostředků státu se rozumí jejich neoprávněný výdej, tzn. jejich vynaložení, jež je v rozporu nejen s účelem, na který byly peněžní prostředky poskytnuty, nýbrž i s dalšími podmínkami stanovenými právním předpisem, smlouvou, případně rozhodnutím nebo dohodou o poskytnutí dotace nebo návratné finanční výpomoci, za kterých byly tyto prostředky příjemci poskytnuty [§ 3 písm. e) ve vazbě na § 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel]. Obdobně Nejvyšší správní soud judikoval i v rozsudku ze dne 16. 7. 2008, č. j. 9 Afs 202/2007 - 68, www.nssoud.cz, že při hodnocení neurčitého pojmu „neoprávněné použití nebo zadržení peněžních prostředků“ [§ 44 odst. 1 písm. b) rozpočtových pravidel] je nutné, krom jiného, vycházet i z účelu poskytnutých veřejných prostředků a jeho naplnění. Z tohoto vyplývá, že nikoliv každé porušení příslušné povinnosti je zároveň neoprávněné použití prostředků a jako takové musí být vráceno zpět do veřejného rozpočtu.

34. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud odkázal na uvedenou judikaturu a uvedl, že ne každé porušení zákona bude znamenat porušení rozpočtové kázně. Je třeba posuzovat, zda byl zasažen samotný účel poskytnutí prostředků a jeho naplnění. Prostředky byly poskytnuty proto, aby město mohlo nechat opravit panelové budovy ve svém vlastnictví, přičemž významné je i to, že dotace se poskytuje v souladu s dokumentem „Podpora oprav vad panelové výstavby pro rok 2005“ do výše maximálně 40 % skutečných nákladů (maximálně však 45 000 Kč na jeden byt). Prostředky poskytnuté ze státního rozpočtu tedy měly být jen spolufinancováním akce. Celková finanční náročnost akce má vliv i na množství prostředků poskytnutých ze státního rozpočtu. Je zřejmé, že existuje zájem státu, aby zamýšlené stavební práce byly realizovány co nejvýhodněji a zadání veřejné zakázky bylo zcela transparentní, hospodárné a nediskriminační (k smyslu zákona o veřejných zakázkách blíže viz i shora citovaný rozsudek ze dne 15. 9. 2010, čj. 1 Afs 45/2010 - 159). Stát měl zájem, aby byla vybrána ekonomicky nejvýhodnější nabídka, což mohlo zabezpečit pouze to, že zadání a hodnocení veřejné zakázky bude respektovat zákon o veřejných zakázkách. Jeho porušením byl porušen i účel a smysl poskytnutí prostředků. Kdyby žalobce býval nehodnotil nabídky z nedovoleného hlediska („reference“), pak mohl být vybrán jiný uchazeč.

35. V posuzovaném případě tak došlo k porušení rozpočtové kázně. Došlo-li totiž k porušení zákona při zadání veřejné zakázky (z hlediska dílčích kritérií), pak toto porušení trvalo i při hodnocení nabídek a následně při výdeji prostředků, který je rozhodující z hlediska dikce § 3 písm. e) rozpočtových pravidel. Proto muselo být rozhodnuto o odvodu za porušení rozpočtové kázně a o penále za porušení rozpočtové kázně (§ 44a rozpočtových pravidel).

Závěr

36. Z uvedených důvodů dospěl soud k závěru, že v mezích žalobních bodů nebyl žalobce zkrácen na svých právech ani rozhodnutím správního orgánu ani jeho postupem, proto žalobu jako nedůvodnou podle § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl.

VII. Náklady řízení

37. Náhradu nákladů řízení soud žádnému z účastníků podle § 60 odst. 1 s.ř.s. nepřiznal, protože žalobce ve věci úspěch neměl a žalovanému v souvislosti s řízením náklady řízení nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly.

Poučení : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů po

doručení rozhodnutí k Nejvyššímu správnímu soudu prostřednictvím Krajského soudu v Plzni ve dvojím písemném vyhotovení. (§ 102, § 103 odst. l písm.e), § 106 odst. 2,4 s.ř.s.)

Důvody kasační stížnosti jsou taxativně stanoveny v § 103 odst. 1 s.ř.s.

Kasační stížnost směřující jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu je nepřípustná.

(§ 104 odst. 2 s.ř.s.)

Kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s.ř.s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.

(§ 104 odst. 4 s.ř.s.).

Stěžovatel musí být v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

(§ 105 odst. 2 s.ř.s.)

Kasační stížnost nemá odkladný účinek. (§ 107 s.ř.s.)

V Plzni dne 30. září 2011

JUDr. Jana Daňková,v.r.

předsedkyně senátu

Za správnost vyhotovení: Lenka Kovandová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru