Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

57 Ca 38/2009 - 100Rozsudek KSPL ze dne 27.04.2011

Prejudikatura

5 As 27/2009 - 66


přidejte vlastní popisek

57Ca 38/2009-100

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném předsedy senátu JUDr. Zdeňka Pivoňky a soudců Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Alexandra Krysla, vprávní věci žalobce: J.Š., zastoupený JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem, se sídlem Plzeň, Nám. Republiky 2, proti žalovanému : Krajský úřad Plzeňského kraje, se sídlem Plzeň,

Škroupova 18, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16.3.2009, č.j.: DSH/2887/09

takto:

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16.3.2009, č.j.: DSH/2887/09 a rozhodnutí Obecního úřadu Druztová ze dne 18.12.2008, zn.: 577/08 se zrušují a věc se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 6.800 Kč, k rukám zástupce žalobce JUDr. Jiřího Vlasáka, do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

Žalobce se žalobou ze dne 18.5.2009 domáhal zrušení rozhodnutí Obecního úřadu Druztová (dále je obecní úřad) ze dne 18.12.2008, zn.: 577/08, kterým mu byla uložena pořádková pokuta 30.000 Kč za nesplnění písemného příkazu ze dne 6.2.2007, č.j.: 83/2007, jež vydala osoba pověřená výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnou pozemní komunikací v k.ú. Druztová, kterou je pozemek p.č.574/4 a p.č.585/1, a uložena povinnost nahradit náklady řízení ve výši 1.000 Kč. Žalovaný, jako příslušný orgán podle § 40 odst. 3 písm. e/ zákona č.13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále pouze ZPK), rozhodl dne 16.3.2009, pod č.j.:DSH/2887/09 tak, že odvolání žalobce zamítl a rozhodnutí obecního úřadu potvrdil (dále jen napadené rozhodnutí nebo napadené rozhodnutí žalovaného). Žalobce požadoval i náhradu nákladů řízení, kterou později konkretizoval.

Žalobce tvrdil, že napadeným rozhodnutím byl zkrácen na spravedlivém procesu podle č.l.38 odst.2 Listiny základních a práv a svobod. Je omezován na svém vlastnickém právu zaručeném čl.11 Listiny základních práv a svobod, protože správní orgány považují oba pozemky za veřejnou účelovou komunikaci. Obecní úřad ani žalovaný nerespektovaly nález Ústavního soudu ze dne 9.1.2008, sp. zn. II.ÚS 268/06, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp, zn.6As 80/06 ani rozsudky soudu sp. zn. 30Ca 65/2007, 30Ca 68/2007. Správní orgány nedostatečně odůvodnily své závěry o své pravomoci.

Dále žalobce namítal, že byl napadeným rozhodnutím zkrácen na svém právu na spravedlivý proces tím, že žalovaný potvrdil rozhodnutí obecního úřadu, které je nezákonné i zjevně nesprávné a žalovaný také shodně používá stejný výklad k předmětu řízení jako obecní úřad.

Žalobce tvrdil, že jeho matka nikdy nedala souhlas k užívání pozemků jako veřejnou účelovou komunikaci.

Dále žalobce namítal, že správní orgán nepostupoval v řízení, jak mu ukládá zákon, tedy, aby byl zjištěn stav věci, k němuž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu se základními zásadami správního řízení. Rovněž poukazoval na dále uvedené skutečnosti, ze kterých dovozoval, že na pozemku, jehož je spoluvlastníkem, nedošlo ani nemohlo dojít ke vzniku komunikace. V uvedené souvislosti uváděl celkem 18 tvrzení (bod V/I/ 1-18 žaloby), jež měly jeho námitku prokazovat.

Žalobce také uváděl, že se chová jako řádný vlastník svého majetku. Postup správních orgánů se mu jeví jako jednostranný, zaujatý, nesprávný a nezákonný, a hodlá se proti němu bránit všemi zákonnými prostředky.). Součástí žaloby učinil žalobce rovněž návrh na přiznání odkladného účinku žalobě, jež odůvodnil.

Doručením žaloby, k čemuž došlo dne 18.5.2009, bylo zahájeno řízení podle části třetí hlavy druhé dílu prvního zákona č.150/2002 Sb., soudní řád správní (dále pouze s.ř.s.).

Usnesením soudu ze dne 30.6.2009, č.j.57Ca 38/2009-55 byl žalobě přiznán odkladný účinek.

Žalovaný ve vyjádření ze dne 15.7.2010 zn.:DSH/8590/09 především namítal, že se žalobou nesouhlasí. Uváděl, že v bodu 3 žaloby sděluje žalobce nové skutečnosti, jež ve správním řízení neuváděl přesto, že k tomu měl opakovanou možnost. Na všechny ostatní námitky žalovaný (i obecní úřad) reagoval zcela konkrétním způsobem a vypořádal se s nimi. V řízené byla důsledně hájena práva žalobce. Argumentace žalobce je pouze v obecné rovině. Vůbec se nezabývá tvrzením správních orgánů. Ani v náznacích se žalobce nezabývá předmětem řízení – uložením pořádkové pokuty za nesplnění písemného příkazu daného mu osobou pověřenou k výkonu státního dozoru nad pozemní komunikací. Žaloba je formulována jako jakýsi spor soukromého práva a veřejného práva - obecného užívání pozemní komunikace.

Žalobce porušuje ZPK a jeho jednání je v rozporu i s Listinou základních práv a svobod. Žalobce zneužil vlastnictví na úkor práv druhých – obce Druztové, které neumožňuje užívat její pozemní komunikace k účelům, pro který jsou určeny. Žalovaný také uváděl, že žalobcem zmiňované rozsudky soudu rušily předchozí rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost. Správní soud se tedy věcí jako takovou dosud nezabýval.

Žalovaný dále tvrdil, že v řízení bylo prokázáno, že pozemek, p.č.574/4 slouží jako pozemní komunikace, jak je podrobně uvedeno v napadeném rozhodnutí. Uživatelům této pozemní komunikace nesvědčí soukromoprávní ujednání. Neužívají totiž pozemek např. na základě věcného břemene. Naopak věcné břemeno má žalobce k pozemku, p.č.576/1, na který stále poukazuje jako na pozemek náhradní.

Žalovaný se rovněž konkrétně zabýval výtkami žalobce uvedenými body V/3/1-18 žaloby.

Navrhoval zamítnutí žaloby. Vzdal se práva na náhradu nákladů řízení.

Z předložených správních spisů bylo, kromě jiného, patrné, že obecní úřad zahájil z moci úřední řízení, jež bylo završeno rozhodnutím 18.12.2008, č.j.: 577/08, kterým byla žalobci uložena pořádková pokuta ve výši 30.000 Kč. Stalo se tak za nesplnění písemního příkazu ze dne 6.2.2007, č.j. 83/2007. Příkaz byl vydán osobou pověřenou výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnou pozemní komunikací, kterou jsou i pozemek, p.č.547/4 a p.č.585/1, a zároveň uložil žalobci povinnost k náhradě nákladů řízení ve výši 1.000 Kč. Odvolání žalobce bylo napadeným rozhodnutím žalovaného na základě § 90 odst. 5 zákona č.500/2004 Sb., správní řád (dále jen SŘ) zamítnuto a rozhodnutí obecního úřadu potvrzeno. Obě tato správní rozhodnutí obsahovala důvody (pozn.soudu: ve správních spisech a správních rozhodnutích je žalobce označený jako účastník nebo odvolatel).

K vydání rozsudku nemusel soud nařizovat jednání, protože oba účastníci řízení s tímto zákonným procesním postupem předem souhlasili (§ 51 odst. 1 s.ř.s.).

Při přezkoumání rozhodnutí vycházel soud ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Výrok napadeného rozhodnutí žalovaného přezkoumal (ve spojení s rozhodnutím obecního úřadu) soud v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 1,2 s.ř.s.).

Před řešením žaloby je nutné uvést, že napadené právně rozhodnutí žalovaného bylo (soudně) přezkoumatelné, t.j., že bylo srozumitelné, tak i obsahovalo dostatek důvodů. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný (mimo jiné) uvedl konkrétní podklady, z nichž při rozhodování o žalobcově odvolání vycházel, skutkový závěr, který na základě těchto podkladů učinil, a následně vyjádřil i svůj právní závěr. Je tedy patrné, že žalovaný napravil pochybení, jež mu soud vytýkal v předchozím rozsudku ze dne 7.3.2008, sp.zn. 30Ca 65/2007. Stejný závěr lze učinit i ohledně odůvodnění rozhodnutí obecního úřadu.

Při posuzování žaloby je podle názoru soudu třeba úvodem připomenout, že předmětem napadeného právně existujícího rozhodnutí žalovaného (ve spojení s právně existujícím rozhodnutím obecního úřadu) a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, bylo uložení pokuty fyzické osobě podle ZPK a SŘ. Konkrétně šlo o uložení pořádkové pokuty ve výši 30.000 Kč žalobci zato, že nesplnil písemný příkaz ze dne 6.2.2007, č.j.83/007, jež vydala osoba pověřená výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnou komunikací - pozemky p.č.574/4 a p.č.585/1,vše v k.ú. Druztová. Podle rozhodnutí obecního úřadu umístil žalobce bez povolení na hranicích pozemků, p.č.574/4 a p.č.585/1 v k.ú. Druztová stavební suť a zbytky izolace, čímž zabránil v užívání veřejně přístupné účelové komunikace.

Podle § 42 odst. 1 ZPK vlastníku (správci) nebo uživateli pozemní komunikace, který nesplní příkaz daný mu při výkonu státního dozoru osobou pověřenou výkonem státního dozoru podle § 41 odst. 2 nebo 3, může silniční správní úřad uložit pořádkovou pokutu do 100.000 Kč. Státní dozor na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikací vykonávají silniční správní úřady v rozsahu své působnosti (§ 41 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích).

V § 29 odst. 3 ZPK je uvedeno, že pevné překážky, na jejichž umístění nebylo vydáno povolení, jsou jejich vlastníci povinni odstranit na svůj náklad ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem. Po marném uplynutí stanovené lhůty je vlastník dálnice, silnice nebo místní komunikace oprávněn odstranit pevnou překážku na náklady jejího vlastníka.

Obecní úřad i žalovaný opřely výroky svých rozhodnutí o závěr, že na pozemcích, č. 574/4 a p.č.585/1 v k.ú. Druztová (dále jen pozemek, p.č.574/4 a pozemek, p.č.585/1) se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Zodpovězení otázky, zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, je podle názoru soudu zcela zásadní pro možnost uložení pořádkové pokuty podle § 42 odst. 1 ZPK. Je tomu tak proto, že v případě, že by se na pozemcích (pozemku) nenacházela dálnice, silnice, místní komunikace či veřejně přístupná účelová komunikace, nebo se nacházela toliko veřejně nepřístupná účelová komunikace, nebylo by možné žalobci uložit pořádkovou pokutu. Pořádkovou pokutu podle § 42 odst. 1 ZPK je totiž možné uložit pouze vlastníku (správci) nebo uživateli dálnice, silnice, místní komunikace nebo veřejně přístupné účelové komunikace, neboť silniční správní úřad vykonává státní dozor podle § 41 odst. 1 téhož zákona pouze ve vztahu k dálnicím, silnicím, místním komunikacím a veřejně přístupným účelovým komunikacím, jak ostatně již bylo v předchozí části tohoto rozsudku uvedeno.

Ze správního spisu vyplývá, že nebylo sporu o tom, že veřejně přístupná účelová komunikace se nachází na pozemku, p.č.585/1. Tato nemovitost byla ve vlastnictví obce Druztová, jež povahu pozemku nezpochybňovala.

Naproti tomu žalobce v průběhu posuzovaného správního řízení, stejně tak jako v žalobě, rozporoval zjištění správních orgánů o tom, že se na pozemku, p.č. 574/4 nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobce tak učinil již v podání ze dne 2.3.2007, ve vyjádření ze dne 23.4.2007 i v odvolání ze dne 11.5.2007 (v němž odkazoval na svá předchozí podání) směřující proti původnímu rozhodnutí obecního úřadu o uložení pořádkové pokuty ze dne 25.4.2007, zn. 231/07.

Při řešení otázky, zda se na pozemku, p.č.574/4 nachází veřejně přístupná účelová komunikace je nezbytné uvést, že podle § 7 odst. 1 ZPK je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Výkladem ustanovení § 7 odst. 1 ZPK a pojmem veřejně přístupné komunikace se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 9.1.2008, sp.zn. II. ÚS 268/06 (dostupný na www.concourt.cz).

S dále popsanými závěry Ústavního soudu se soud zcela ztotožňuje a dodává, že závěry Ústavního soudu jsou podle jeho názoru aplikovatelné právě na případ žalobce, neboť i v jeho případě je nutné se zabývat tím, zda se na předmětném pozemku nachází nebo nenachází veřejně přístupná účelová komunikace. Ústavní soud v odůvodnění nálezu především uvedl, že vlastnické právo náleží svou povahou do kategorie "základních" práv a svobod jednotlivce ("core-rights"), a tvoří tedy jádro personální autonomie jednotlivce ve vztahu k veřejné moci. Podle liberální tradice, která stála u zrodu ideologie základních práv a svobod, je vlastnické právo všezahrnující kategorií autonomního postavení jednotlivce vůči veřejné moci (srov. např. Komárková, B.: Původ a význam lidských práv, SPN, Praha 1990, s. 103: "Locke ukládá státu ochranu pozemských hodnot života, osobní svobody a věcného vlastnictví. Později shrnuje do pojmu vlastnictví všechny tyto hodnoty ..."). Nicméně tak jako jiná základní práva je rovněž vlastnické právo omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že vlastnické právo má - na rozdíl od jiných základních práv - poměrně jasně vyjádřitelnou materiální (hmotnou) ekonomickou hodnotu a jeho realizace stojí v základu společenských tržních transakcí, vyžaduje jeho případné omezení poskytnutí kompenzace (náhrady). Ústavně konformní omezení vlastnického práva je proto možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu, přičemž míra a rozsah omezení musí být proporcionální ve vztahu k cíli, který omezení sleduje, a prostředkům, jimiž je omezení dosahováno. Tam, kde jedna z těchto podmínek nuceného omezení vlastnického práva absentuje (například zákon nepředpokládá poskytnutí kompenzace za jeho omezení), jedná se o neústavní porušení vlastnického práva. V takových případech lze ústavně konformně omezit vlastnické právo pouze se souhlasem vlastníka, a nelze tedy vůbec hovořit o jeho nuceném (resp. vynuceném) omezení, jak má na mysli čl. 11 odst. 4 Listiny. Jinak řečeno, existuje-li v zákoně veřejnoprávní institut omezující vlastnické právo, aniž by s tímto omezením spojoval poskytnutí náhrady, je nezbytnou podmínkou jeho ústavní konformity souhlas vyjádřený vlastníkem. Přesně tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 citovaného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Účelovou komunikací se pozemek stává přímo ze zákona, pokud splňuje definici podanou v ustanovení § 7 odst. 1 citovaného zákona, tj. pokud slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Přesně tak je tomu v případě tzv. veřejně přístupných účelových komunikací definovaných v ustanovení § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, v jejichž případě je vlastnické právo omezeno tím, že vlastník musí strpět obecné užívání pozemku jako komunikace (§ 19 citovaného zákona) a umožnit na něj veřejný přístup. Účelovou komunikací se pozemek stává přímo ze zákona, pokud splňuje definici podanou v ustanovení § 7 odst. 1 citovaného zákona, tj. pokud slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Zákon o pozemních komunikacích však toto omezení nespojuje s poskytnutím finanční náhrady. S ohledem na shora uvedené lze tedy konstatovat, že jeho jediný ústavně konformní výklad je ten, že s takovým omezením vlastnického práva musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tomuto závěru nikterak neodporuje skutečnost, že účelová komunikace a obecné užívání komunikací jsou instituty veřejnoprávními, nikoliv soukromoprávními. Ostatně k takovým závěrům dospěla též dosavadní judikatura obecných soudů, a to jak ve své větvi civilistické, tak i správní [srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 3. 2002 sp. zn. 22 Cdo 1911/2000: "Zřídí-li vlastník pozemku účelovou komunikaci anebo souhlasí-li, byť i konkludentně, s jejím zřízením, ... stává se tato komunikace veřejně přístupnou a vztahuje se na ni nadále obecné užívání pozemní komunikace."; nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004 sp. zn. 5 As 20/2003: "Pozemek, který je v soukromém vlastnictví, lze uznat za veřejnou cestu jen tehdy, jsou-li splněny dva předpoklady, a to jednak, že pozemek byl věnován buď výslovným projevem, nebo z konkludentních činů vlastníka byl k obecnému užívání určen, a dále především z toho, že užívání slouží k trvalému uspokojení nutné komunikační potřeby (Boh. A 10017/32) ... Soukromá práva vlastníka jsou v tomto případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace."]. Lze souhlasit s názorem Nejvyššího správního soudu, který se ve shora citovaném rozhodnutí inspiroval prvorepublikovou judikaturou svého předchůdce, že vedle nezbytného souhlasu vlastníka je podmínkou veřejného užívání soukromého pozemku též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Z dnešních hledisek posuzování legitimních omezení základních práv se totiž jedná o nezbytnou podmínku proporcionality omezení. Zjednodušeně řečeno, existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům. Ostatně již v době první Československé republiky vycházely obecné soudy z toho, že "zákon o zřizování cest nezbytných jest výjimečným, zasahujícím do soukromého práva vlastnického a sluší tedy ustanovení jeho vykládati restriktivně a nikoliv extenzivně ..." (rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 5. 4. 1921, RI 209/21, Vážný, č. III, roč. 1921, s. 251), a vedle nezbytné komunikační potřeby stanovily v judikatuře též podmínku dlouhodobého užívání pozemku jakožto veřejné komunikace ("Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se státi nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklade mu překážek a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou."; srov. Boh. A 10130/32). Dobová judikatura dokonce i v posuzování nutnosti komunikační potřeby vážila proporcionalitu omezení vlastnického práva tak, že dovodila závěr, podle něhož "okolnost, že pěšina je pro část obce nejkratším spojením, neospravedlňuje ještě sama o sobě závěr, že jde o komunikaci nutnou." (Boh. A 10130/32). Podobně jako současný zákon o pozemních komunikacích rovněž tehdejší právní úprava podmínku nutné komunikační potřeby výslovně neupravovala a byla toliko dovozena dobovou judikaturou jako nezbytný prostředek k ochraně vlastnického práva ("Pokud jde o ... trvalé ukojení nutné potřeby komunikační, namítá stížnost, že zákon takovýto požadavek nikde nestanoví, uvádějíc, že toliko při vyvlastnění pozemku ke stavbě veřejné cesty záleží na tom, zdali jde o cestu nutnou, kdežto při prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou stačí již dlouhodobé obecní užívání pozemku jako cesty veřejné. Tento názor stížnosti odporuje však právnímu názoru důsledně zastávanému nejen bývalým správním soudem ..., nýbrž i tímto tribunálem, neboť podle této judikatury jest ukojení nutné potřeby komunikační jedním z nezbytných předpokladů prohlášení soukromého pozemku za cestu veřejnou."; Boh. A 10017/32). V nyní posuzovaném případě dovodily obecné soudy, že sporný pozemek představuje veřejně přístupnou účelovou komunikaci, přičemž dospěly k závěru, že souhlas s takovým omezením vlastnického práva byl ze strany stěžovatelů dán, resp. toto omezení na ně přešlo z předchozího vlastníka, jímž bylo hlavní město Praha, a rovněž že tento pozemek byl jako veřejný užíván dlouhodobě. Ústavní soud je toho názoru, že tímto závěrem obecné soudy porušily ochranu vlastnického práva stěžovatelek garantovanou čl. 11 odst. 1 Listiny, a to z následujících důvodů. Ústavní soud akceptuje v obecné rovině názor Nejvyššího soudu, že omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejného přístupu na tento pozemek je způsobilé přecházet z vlastníka na vlastníka a že není třeba souhlasu nového vlastníka, pokud byl souhlas udělen vlastníky předchozími. Tento závěr jistě platí tam, kde dochází k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a kde nový vlastník pozemek přejímá do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Tento závěr však nelze podle Ústavního soudu vztahovat na případ stěžovatelů, kteří nabyli vlastnické právo k pozemku od hlavního města Prahy v restituci. V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě velmi odlišný od postojů ryze soukromého vlastníka pozemku. Lze konstatovat, že stěžovatelé v tomto smyslu nemohli vstupovat do práv a povinností předchozího vlastníka, a naopak by bylo proti smyslu vlastnické restituce, pokud by sice získali vlastnické právo, ovšem zatížené veřejným užíváním pozemku. Podle Ústavního soudu je proto porušením vlastnického práva, pokud obecné soudy jejich souhlas bez dalšího presumovaly. Z důkazů provedených před obecnými soudy pak rovněž vyplynulo, že původní stěžovatelky souhlas s veřejným přístupem na pozemek nevyjádřily po nabytí vlastnického práva ani konkludentně. Naopak aktivita stěžovatelek stran odvrácení důsledků kolaudačního rozhodnutí, dohoda uzavřená s provozovatelem restaurace, v níž bylo dohodnuto placení finanční kompenzace, a konečně i samotná žaloba svědčí o tom, že stěžovatelky nebyly s omezením svého vlastnického práva srozuměny. Obecné soudy pak založily porušení vlastnického práva též tím, že se vůbec nezabývaly otázkou, zda je v daném případě splněna shora uvedená podmínka komunikační nezbytnosti. Jak již uvedeno, omezení vlastnického práva k pozemku ve formě veřejné komunikace nelze konstruovat pouze na základě zjištění, že tento pozemek veřejnost dlouhodobě užívá ke zkrácení cesty mezi ulicemi Celetná a Kamzíkova, jak zaznělo v odůvodnění rozsudku odvolacího soudu. Fakt, že daný pozemek zkracuje a usnadňuje pohyb v městské aglomeraci, není sám o sobě dostatečným důvodem pro tak citelné omezení vlastnického práva. Ostatně v tomto směru je celá argumentace obecných soudů zavádějící, pokud titul k užívání pozemku vedlejším účastníkem odůvodnily "veřejným charakterem" pozemku, resp. skutečností, že pozemek je tak jako tak využíván neomezeným okruhem uživatelů. Jak vyplývá z definice účelových komunikací, jejich primárním účelem je zajištění přístupu vlastníků k jejich nemovitostem tam, kde neexistuje jiná alternativa přístupu ("slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi") a kde tento přístup zjevně není "upraven" soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Pouze v takto úzkém rozsahu "potřeb vlastníků nemovitostí", kteří nemají jiný alternativní přístup ke svým nemovitostem, je totiž možné spatřovat prosazení veřejného zájmu. Jinak řečeno, existuje-li jiná alternativa přístupu, a případná účelová komunikace by tudíž neplnila roli nezbytné komunikační spojnice, je alternativní vstup do nemovitosti přes pozemek jiného vlastníka ryze soukromým zájmem vlastníka nemovitosti, který je případně upravitelný soukromoprávními instituty, nikoliv však institutem veřejného práva. Teprve sekundárně, v případě, že je splněna podmínka komunikační nezbytnosti pro potřeby vlastníků nemovitostí, je založeno i "právo" vstupu třetím subjektům, tedy neomezenému okruhu osob (veřejnosti). Jinak řečeno, v daném případě nelze přístup vedlejšího účastníka, resp. provozovatele vinárny a zákazníků vinárny na pozemek stěžovatelů konstruovat na základě tvrzení, že tento pozemek je tak jako tak veřejně přístupný, nýbrž zcela naopak bylo třeba nejprve zkoumat, zda je dána nezbytnost přístupu k nemovitosti právě v případě vedlejšího účastníka.

Podle názoru soudu je tedy zřejmé, že k tomu, aby bylo možné učinit jednoznačný závěr o tom, že se na určitém pozemku nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázáno zaprvé, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovým omezením svého vlastnického práva, zadruhé, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu (slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi) a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem). Jedná se tedy o dvě podmínky, které být splněny. Teprve po jejich prokázání lze posuzovat existenci ostatních zákonných podmínek, za nich lze vlastníku pozemku uložit pořádkovou pokutu.

Žalobce v žalobě tvrdil, že správní orgány nezjistily stav věci, o němž nebyly důvodné pochybnosti.

Tento žalobní bod byl podle názoru soudu důvodný.

V posuzované věci se jednalo o řízení zahájené z moci úřední, a tak správní orgány měly jak povinnost tvrzení, tak i povinnost důkazní.

V § 3 SŘ je uvedeno, že nevyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2.

Podle § 50 odst. 3 věta druhá SŘ v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost, je správní orgán povinen i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena.

Podle § 51 odst. 1 SŘ k provedení důkazů lze užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek.

Podle § 52 SŘ jsou účastníci povinni označit důkazy na podporu svých tvrzení. Správní orgán není návrhy účastníků vázán, vždy však provede důkazy, které jsou potřebné ke zjištění stavu věci.

Na prvním místě bylo třeba ve správním řízení prokázat, že vlastník pozemku, p.č. 574/4 či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s omezením svého vlastnického práva k uvedenému pozemku, tedy, aby byl pozemek veřejně přístupný - bylo možné jej obecně užívat.

Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl, že žalobce bezpochyby souhlas s veřejným (obecným) užíváním pozemku č.574/4 nedal a nedá, to je zřejmé. Souhlas (konkludentní) byl však dán jeho právními předchůdci, pravděpodobně jeho matkou, které byl pozemek vrácen v restituci, a zcela určitě organizací Lesy České republiky, jež předtím pozemek vlastnila, popř. jiným subjektem, který byl vlastníkem předmětného pozemku ještě před touto organizací. Žalovaný dále tvrdil, že souhlas s užíváním pozemku jako s účelovou komunikací může být dán i konkludentně, tedy nikoli výslovně., jak opakovaně vykládá standardní judikatura Nejvyššího správního soudu vycházející v této věci z prvorepublikové soudní praxe,v rozhodnutí Boh.A10130/32 brilantně definovaná: „Veřejnost takovýchto cest podmíněna jest věnováním vlastníka pozemku, které však může se stát nejen výslovným prohlášením vlastníkovým, nýbrž i konkludentním jednáním, a to sice tak, že vlastník obecné užívání trpí, neklada mu překážek, a že užívání toto trvá po dobu nepamětnou“.

Podle žalovaného není ve spisu jediný doklad o tom, že by dřívější vlastníci pozemku, p.č.574/4 kladli překážky užívání pozemku jakožto pozemní komunikace. O existenci komunikace-pozemku, p.č.574/4 a byvšímu „nekladení“ překážek jeho obecnému užívání není sporu. Tyto skutečnosti lze doložit i jinými, ve spisu dostupnými, listinnými podklady. Žalovaný rovněž poukázal na protokoly o výslechu svědků ze dne 18.9.2008, resp. 23.9.2008. Konkrétně se zabýval obsahem svědecké výpovědi M.T., M.M., D.D., J.K., J.K. a P.T.

Žalovaný zastával názor, že svědecké výpovědi jednoznačně prokazují existenci veřejně přístupových pozemních komunikací v dané lokalitě - vztaženo na předmětné správní řízení svědecké výpovědi prokazují, že pozemek, p.č.574/4 (příjezdová komunikace do chatové osady) desítky let sloužil jako pozemní komunikace (veřejně přístupná účelová komunikace), jejímuž obecnému užívání nikdo, kromě žalobce, nikdy v minulosti nekladl žádné překážky. Sám žalobce se podílel na opravách příjezdové komunikace do chatové osady, která sloužila a slouží zároveň jako příjezd k jeho rodinnému domu. Svědecké výpovědi zároveň jednoznačně prokazují, že v minulosti bylo užívání pozemku, p.č.574/4 jako pozemní komunikace strpěno bývalým vlastníkem, pokud se dokonce nepředpokládá, že toto bylo výslovným přáním bývalého vlastníka pozemku – pozemní komunikace (což je při existenci výstavby a nutné dopravní obsluhy více jak 50 chat velmi pravděpodobné).

Žalovaný v odůvodnění rozhodnutí dále uváděl, že o provedení svědeckých výpovědí byl žalobce obecním úřadem v předstihu seznámen, mohl se jich zúčastnit, klást svědkům otázky apod..Zároveň mu byla dána možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům (tedy i ke svědeckým výpovědím). Žalovaný připomínal, že o existenci pozemní komunikace, p.č. 574/4 svědčí i další listinné důkazy, jež tvoří správní spis. Jedná se např. o nařízení Místního národního výboru v Druztové účinné ode dne 15.6.1984 (článek 12), zápisy z jednání zastupitelstva obce Druztová i Zpráva o šetření ze dne 4.8.2004, kterou zpracoval Veřejný ochránce práv.

V další části odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaný zabýval prokázáním existence další zákonných podmínek nezbytných pro závěr, že pozemek, p.č. 574/4 je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Žalovaný rovněž konstatoval, že jak obecní úřad, tak i odvolací orgán se zabývaly všemi aspekty uvedenými v předchozím rozsudku soudu.

Žalovaný rovněž uváděl, že v odvolacím řízení se musel případem zabývat i ve vztahu k nálezu Ústavního soudu ze dne 9.1.2008, sp.zn. II.ÚS 268/06. Přitom dospěl k závěru, že jde o skutkově rozdílné věci. Nález podle něho nelze mechanicky a šablonovitě aplikovat na tento případ žalobce. Žalovaný zejména zdůraznil, že pozemek, p.č. 574/4 nabyla v restituci žalobcova matka. Žalobce získal vlastnické právo až v rámci dědictví po matce. Ze spisu vyplývá, že matka žalobce pevné překážky na pozemek neumisťovala. K tomu přistoupil až žalobce po nabytí vlastnictví. Pozemek restituentce nenavracela veřejnoprávní korporace, ale organizace Lesy České republiky, a proto nelze na daný případ použít závěr Ústavního soudu, že „ V daném případě je totiž nezbytné přihlížet k tomu, že předchozím vlastníkem byla veřejnoprávní korporace, jejíž přístup k otázce veřejného užívání pozemků je jistě odlišný od postupů ryze soukromého vlastníka“.

Žalovaný tvrdil, že Lesy České republiky vystupují v právním vztazích jako soukromý subjekt. Žalobce nabyl vlastnické právo s vědomím, že je již omezeno existencí pozemní komunikace.

Žalovaný zastával názor, že souhlas byl dán pravděpodobně matkou žalobce, a zcela jistě organizací Lesy České republiky, popřípadě jiným subjektem, který byl vlastníkem pozemku ještě před touto organizací.

V další části odůvodnění napadeného rozhodnutí se žalovaný zabýval otázkou věcné příslušnosti správního úřadu v dané věci. Neshledal žádné pochybení. Svůj názor odůvodnil. V závěrečné části odůvodnění napadeného rozhodnutí provedl žalovaný celkové shrnutí věci a poučil žalobce o tom, jakým způsobem může hájit své právo, pokud je toho názoru, že je do něho zasahováno.

Ohledně formy souhlasu s užíváním pozemku, p.č.574/4 se soud ztotožňuje se žalovaným v tom, že takový souhlas může být dán i nikoli výslovně, tedy konkludentně.

Ke skutkovému i k právnímu závěru žalovaného zaujímá soud odlišný názor.

Z hlediska nutnosti dohledání vlastníka, který měl udělit alespoň konkludentní souhlas s omezením vlastnického práva k předmětnému pozemku, je podstatné zmínit historii majetkových vztahů v dané lokalitě. Jak vyplývá ze závěrečného stanoviska Veřejného ochránce práv ze dne 26.1.2005, za první republiky vlastnili v místě dnešních sporů les rodiče žalobce, kteří zde postavili dům, vybudovali terasy a část lesa přetvořili na sad. Komunistickým režimem byla matka žalobce donucena věnovat sad za zanedbatelnou finanční náhradu státu. Po revoluci byl pozemek č. 574/4 matce žalobce v roce 1994 vydán, a to na základě výzvy k vydání z roku 1992. Z uvedené chronologie vyplývá, že po rodičích žalobce byl předmětný pozemek ve vlastnictví státu a následně ve vlastnictví nebo správě Lesů České republiky, s.p., a to až do roku 1994. Lesy České republiky byly ode dne 1.1.1992 státním podnikem (viz z výpis z obchodního rejstříku vedeného u Krajského soudu v Hradci Králové pod sp. zn.. AXII 540).

Jak uvedl Ústavní soud v citovaném nálezu, je-li pozemek nabyt v rámci restituce, nelze přihlížet k případnému souhlasu s omezením vlastnického práva uděleného veřejnoprávní korporací. Veřejnoprávní korporací je nejen stát, nýbrž také státní podnik, kterým v dané věci byly Lesy České republiky, s.p. Z toho vyplývá, že i v případě, že by byl dán souhlas s omezením vlastnického práva státem nebo Lesy České republiky s.p., nezavazoval by takový souhlas matku žalobce ani její právní nástupce. Pozemek č. 574/4 by

tudíž mohl být veřejně přístupnou účelovou komunikací pouze tehdy, pokud by souhlas s omezením vlastnického práva, samozřejmě i konkludentní, udělila matka žalobce v době, kdy byla vlastnicí předmětného pozemku, nebo její právní nástupci, tj. zejména žalobce, taktéž v době, kdy byl vlastníkem předmětného pozemku. V případě žalobce tuto alternativu vyloučil žalovaný, když uvedl, že žalobce souhlas nedal a nedá. Vzhledem k tomu, že udělit souhlas s omezením vlastnického práva může toliko vlastník pozemku, je zcela nepodstatné zabývat se tím, jakým způsobem se choval žalobce v době před nabytím vlastnictví předmětného pozemku. Jeho jednání v této době nemá žádnou právní relevanci.

Bylo proto nutné zabývat se tím, zda matka žalobce udělila alespoň konkludentní souhlas s omezením vlastnické práva k pozemku, p.č. 574/4.

V této souvislosti je třeba uvést, že se správní orgány dopustily podstatného porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí, když odmítly provést žalobcem navržený výslech jeho manželky a synů J. (nar. xx) aj. (nar. xx). Tito svědci byli způsobilí vypovědět o okolnostech rozhodných pro posouzení otázky vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, resp. o případném souhlasu či nesouhlasu matky žalobce s veřejným užíváním předmětného pozemku. Jednalo se o osoby, které se jistě v rozhodné době pohybovaly v okolí matky žalobce, jejíž postoj k užívání předmětného pozemku je pro věc rozhodný. Synovi J. bylo v roce 1994 sedmnáct let, synovi J. dvanáct let, a proto nelze vyloučit, že by byli schopni o svých vzpomínkách na rok 1994 a následující roky vypovědět.

Pro vyřešení výše popsané otázky je podle názoru soudu dále nezbytné připomenout, že žalobce byl starostou obce Druztová již 26.1.1993, jak vyplývá ze zápisu z jednání obecního zastupitelstva z téhož dne.

Pro posouzení nastolené otázky jsou také podstatné provedené svědecké výpovědi (ze dne 18.9.2008 a ze dne 23.9.2008). Svědkyně M.M. vypověděla, že do doby vydání majetku nebyl příjezd do chatové oblasti „xx“ nikdy problém, tento nastal až po vrácení pozemků do soukromých rukou a následném uzavírání této jediné možné příjezdové komunikace do osady. Svědkyně jednoznačně potvrdila, že k aktům bránění veřejnému užívání předmětného pozemku došlo již po vydání pozemků v restituci. Obdobně vypověděl svědek J.K., který uvedl, že problémy s používáním příjezdové cesty začaly po restituci a v období, kdy byl starostou obce žalobce. Svědek jednoznačně potvrdil, že k aktům bránění veřejnému užívání předmětného pozemku došlo již po vydání pozemků v restituci, kdy byl ostatně žalobce již ve funkci starosty obce. Svědek P.T. vypověděl, že v době starostování žalobce začaly ze strany žalobce různé obstrukce. Znovu připomeňme, že žalobce byl starostou již v roce 1993, tudíž svědek zasadil akty bránění veřejnému užívání předmětného pozemku do doby restituce. Do ne nepodobné doby zasadil ukončení pokojného stavu svědek J.K., který zmínil rok 1995. Nelze pominout ani závěrečné stanovisko Veřejného ochránce práv ze dne 26.1.2005, ve kterém bylo uvedeno, že na příjezdové pozemky byla umístěna dopravní značka zákaz vjezdu s dodatkovou tabulkou „mimo dopravní obsluhu“ a v roce 1995 žalobce umístil na jednu z cest v chatové osadě ležící na jeho pozemku závoru. I ztéto listiny vyplývá, že k aktům bránění veřejnému užívání předmětného pozemku docházelo již v době bezprostředné následující po vydání pozemků v restituci. Svědkyně M.T. svoji výpověď nijak časově nespecifikovala, a proto ani z její výpovědi nelze dovodit, že by matka žalobce udělila, byť i jen konkludentně, souhlas s omezením vlastnického práva k pozemku, p.č. 574/4.

Ze žádného z konstatovaných důkazů podle názoru soudu nevyplývá, že by matka žalobce jakkoli souhlasila s omezením vlastnického práva k předmětnému pozemku. Z důkazů naopak vyplývá, že vzápětí po vydání předmětného pozemku v restituci bylo započato s akty bránění veřejnému užívání, které vylučují presumpci existence, byť i jen konkludentního, souhlasu s veřejným užíváním pozemku, p.č. 574/4.

Vzhledem k tomu, že bylo zapotřební, aby o předmětné skutkové otázce (tzn. o tom, zda matka žalobce po restituci pozemku, p.č.574/4 alespoň konkludentně souhlasila s veřejným užíváním tohoto pozemku) nebyly žádné důvodné pochybnosti, bylo podle názoru soudu nezbytné provést svědecké výpovědi manželky žalobce a obou jeho synů.

Takto ale správní orgány nepostupovaly.

Současně je namístě konstatovat, že z obsahu výpovědí svědků vyvodily správní orgány chybný skutkový závěr, tj., že byl dán konkludentní souhlas (ke kterém lze přihlížet) s veřejným užíváním pozemku, p.č.574/4. Tento vadný skutkový závěr správních orgánů vedl podle názoru soudu k následnému chybnému závěru o tom, že na pozemku, p.č. 574/4 se nachází veřejně přístupná účelová komunikace.

Z těchto důvodů již soud nezkoumal, zda byla prokázána druhá podmínka (vyjádřená v předchozí části tohoto rozsudku) pro učinění jednoznačného závěru o tom, že na pozemku, č,p. 574/4 se nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Z důvodu hospodárnosti řízení se soud již dále nezbýval tím, zda byly splněny ostatní podmínky pro uložení pořádkové pokuty žalobci.

Žalobce také namítal, že byl zkrácen na právu na spravedlivý proces, a to tím, že žalovaný potvrdil správnost rozhodnutí obecného úřadu.

Tento žalobní bod byl podle názoru soudu důvodný. Řešení žalobního bodu vyplývá z předchozí části rozsudku.

Pro úplnost soud dodává, že oba výše popsané žalobní body byly žalobcem v jeho žalobě podrobně rozvedeny.

Vzhledem k tomu, že žaloba byla shledána důvodnou, soud napadené rozhodnutí žalovaného zrušil pro vady řízení (§ 78 odst. 1 s.ř.s – výrok I. rozsudku.). Obdobnými vadami řízení trpělo i rozhodnutí obecního úřadu, a proto soud rozhodl také o jeho zrušení (§ 78 odst. 3 s.ř.s.- výrok I. rozsudku). S ohledem na zrušení napadeného rozhodnutí soud současně vyslovil, že se věc vrací k dalšímu řízení žalovanému (§ 78 odst. 4 s.ř.s.- výrok I. rozsudku). Správní orgán je v dalším řízení vázán právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).

Závěrem soud uvádí, že není nijak vázán usnesením Okresního soudu Plzeň-sever ze dne 24.10.2003, č.j. 3 C 137/2001-128. Tímto usnesením bylo procesně zastaveno řízení o určení práva odpovídajícího věcnému břemeni a věc postoupena obci Druztová. V odůvodnění rozhodnutí soud pouze uvedl, že šlo o obecné užívání pozemních komunikací, otázku zda se na pozemku č.574/4 nachází nebo nenachází veřejně přístupná účelová komunikace vůbec neřešil.

Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu soud přiznal vsouladu s § 60 odst. 1 s.ř.s. právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku ve výši 2.000 Kč, v odměně advokáta za 2 úkony právní služby, když advokát učinil jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. a), tj. převzetí a příprava zastoupení, a jeden úkon právní služby podle § 11 odst. 1 písm. d) vyhl.č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, když učinil písemné podání soudu týkající se věci samé, tj. žaloba. Podle § 9 odst. 3 písm. f) a § 7 advokátního tarifu činí sazba za jeden úkon právní služby 2.100 Kč. Podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu má advokát za jeden úkon právní služby nárok na paušální částku ve výši 300 Kč. Advokát učinil celkem dva úkony, a proto soud přiznal žalobci částku ve výši 600 Kč. Náklady řízení činí celkem částku ve výši 6.800 Kč. Místo plnění pak stanovil s přihlédnutím k § 149 odst. 1 zák. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s. (výrok II. rozsudku).

Poučení: Proti tomuto rozsudku lze podat do dvou týdnů po jeho doručení kasační stížnost u Krajského soudu v Plzni. Lhůta je zachována i tehdy, byla-li kasační stížnost podána u Nejvyššího správního soudu. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud (§ 12 odst. 1, § 102, § 106 odst. 2 a 4 s.ř.s.).

Důvody kasační stížnosti jsou taxativně stanoveny v § 103 odst. 1 s.ř.s. Kasační stížnost směřující pouze proti rozhodnutí o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí je nepřípustná (§104 odst. 2 s.ř.s.). Kasační stížnost není přípustná, opírá-lisejenojinédůvody,nežkteréjsou

uvedeny v § 103 s.ř.s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl (§ 104 odst. 4 s.ř.s.).

Stěžovatel musí být v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie (§ 105 odst. 2 s.ř.s.).

V Plzni dne 27. dubna 2011

JUDr. Zdeněk Pivoňka,v.r.

předseda senátu

Za správnost vyhotovení: Lenka Kovandová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru