Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

57 A 3/2010 - 48Rozsudek KSPL ze dne 31.01.2011

Prejudikatura

3 As 28/2005


přidejte vlastní popisek

57A 3/2010

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Plzni rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Jany Daňkové a soudců Mgr. Miroslavy Kašpírkové a Mgr. Alexandra Krysla vprávní věci žalobce J.Š., bytem D., zastoupeného JUDr. Jiřím Vlasákem, advokátem, se sídlem Plzeň, Nám. Republiky 2, proti žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem Plzeň, Škroupova 18, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 1. 2010, čj. DSH/478/10

takto :

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 1. 2010, čj. DSH/478/10 se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 6.800 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, k rukám zástupce žalobce JUDr. Jiřího Vlasáka, advokáta.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Žalobou podanou v zákonné lhůtě ke Krajskému soudu v Plzni se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Plzeňského kraje (dále jen žalovaný) z 12.1.1010, čj. DSH/478/10 (dále jen rozhodnutí žalovaného), kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno předběžné opatření z 24.11.2009, čj. 453/09 (dále jen předběžné opatření) vydané Obecním úřadem Druztová (dále jen správní orgán I. stupně), jímž bylo žalobci přikázáno, aby ve stanovené lhůtě způsobem ve výroku uvedeným obnovil obecné užívání veřejně přístupných účelových komunikací na pozemcích p.č. 574/4 a 574/5 v k.ú. Druztová. Žalobce se domáhal zrušení i předběžného opatření a přiznání práva na náhradu nákladů řízení.

2. Součástí žaloby žalobce učinil návrh na vydání předběžného opatření podle § 38 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní. Soud předběžné opatření vydal a usnesením ze dne 9.2.2010, čj. 57A 3/2010-16, uložil správnímu orgánu I. stupně zdržet se výkonu předběžného opatření ze dne 24.11.2009, čj. 453/09.

II. Důvody žaloby

3. Žalobou žalobce napadal rozhodnutí žalovaného pro jeho nezákonnost a tvrdil, že jím byl zkrácen na svých subjektivních právech v důsledku porušení svých procesních práv v řízení, které vydání rozhodnutí žalovaného předcházelo.

4. Žalobce uvedl, že opakovaně poukazuje, že jsou rozhodnutí správních orgánů založena na nesprávně zjištěném skutkovém stavu, když správní orgány prohlašují, že rozhodují ve věci veřejné účelové komunikace, aniž přitom respektují zejména nález Ústavního soudu sp.zn. II. US 268/06 ze dne 9.1.2008 stanovící podmínky pro vznik veřejné účelové komunikace v obdobné situaci, ale i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu sp.zn. 6As 80/2006, Městského soudu v Praze sp.zn. 5 Ca 271/2008 i soudu nadepsaného, který již v 11 případech zrušil rozhodnutí žalovaného týkající se předmětných pozemků žalobce.

5. V prvním žalobním bodu žalobce tvrdil, že byl rozhodnutím žalovaného zkrácen na právu na spravedlivý proces dle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen Listina) tím, že žalovaný potvrdil správnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně, kterým byla tato jeho práva zkrácena. Konkrétně namítal nedostatek pravomoci správního orgánu I. stupně ve věci rozhodovat, což souvisí s nedostatečně zjištěným skutkovým stavem. Správní orgán I. stupně se otázkou charakteru pozemků a tím i svojí pravomocí nezabýval. Nesprávně žalovaný posoudil i otázku podjatosti, o které měl rozhodnout již správní orgán I. stupně. Žalovaný tak potvrdil rozhodnutí podjatého správního orgánu, což nutně vzbuzuje pochybnosti i o jeho nepodjatosti.

6. V druhém žalobním bodu žalobce tvrdil, že se žalovaný ztotožnil s důvody, pro které správní orgán I. stupně předběžné opatření vydal (že žalobce umisťuje na předmětné pozemky nové překážky a je tedy nutné, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků a zabráněno vzniku závažných a nenapravitelných či obtížně napravitelných škod uzavřením předmětné veřejné účelové komunikace obsluhující přilehlou chatovou osadu). Tento důvod je obecný, nekonkrétní a nepřezkoumatelný, když je pouze citován zákon, ale hlavně nepravdivý, což v podstatě potvrzuje žalovaný v odůvodnění, kde uvádí, že uvedený stav byl nastolen v roce 2000 a od té doby jedná žalobce nezákonně a správní orgány proti tomu brojí. Pokud uvedený stav trvá tak dlouhou dobu, není důvod k vydání předběžného opatření. Žalovaný odkazuje na judikaturu Nejvyššího správního soudu, ale potvrzuje rozhodnutí, které se jí neřídí a vykládá si ji podle svého nesprávného právního názoru, který nedává účastníkům možnost uplatnění jejich práv. Nesprávný právní názor je zřejmě dán i nedostatečnou znalostí případu, neboť jinak by žalovaný na podporu svého tvrzení o pravomoci správních orgánů neuváděl rozhodnutí Okresního soudu Plzeň-sever čj. 3C 137/2001-128 ze dne 24.10. 2003, kde řízení dosud nebylo ukončeno a je vedeno skupinou deseti chatařů proti žalobci pro vydržení práva věcného břemene k předmětným pozemkům, o kterých správní orgány tvrdí, že jsou veřejně přístupnou účelovou komunikací. Nejvyšší správní soud má správně za to, pokud správní orgány posuzují otázku charakteru pozemků a tím i své pravomoci jako předběžnou otázku,

mělo by to být z jejich rozhodnutí seznatelné a přezkoumatelné a měly by poté vyčkat (pokud je podáno odvolání, případně žaloba), zda bude jejich právní názor shledán správným. Pokud žalovaný uvádí, že okolnosti vzniku veřejné účelové komunikace budou posuzovány v meritorním rozhodnutí, je to zjevně nesprávné. Přitom argumentuje tím, že se rozhodne, zda vlastník dal souhlas (když ví, že jej vlastník ani jeho právní předchůdce nedal), zda je splněna podmínka komunikační nezbytnosti (ví, že není, jedná se o sezónní a víkendové objekty) a neexistuje jiná alternativa přístupu (jak jinak by se od roku 2000 chataři na své nemovitosti

dostávali) a nakonec zda přístup není upraven soukromoprávním institutem (ví, že žalobce, resp. pozemky v jeho vlastnictví, jsou oprávněné z práva věcného břemene k pozemkům ve vlastnictví obce, po kterých žalobce přijížděl a přijíždí ke svému domu, kde má trvalé bydliště).

7. Třetím žalobním bodem žalobce tvrdil, že je omezován ve svém právu vlastnickém dle čl. 11 Listiny, neboť správní orgány považují pozemky, jejichž je spoluvlastníkem, za veřejnou účelovou komunikaci a jejich rozhodnutí jsou zaměřena proti jeho majetku, e jvyzýván k jeho zničení a v případě nevyhovění mu reálně hrozí exekuce. Navíc je nesprávně uvedeno, že se má přístřešek na auto nacházet na pozemku p.č. 574/5. Správní orgány nepostupovaly tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, když se nezabývaly všemi okolnostmi uváděnými žalobcem. Žalobce se pouze chová jako řádný vlastník a postup správních orgánů se mu jeví jako jednostranný, zaujatý, nezákonný směřující k vyvlastnění jeho majetku. O tom svědčí mezi jiným i množství rozhodnutí, sankcí a celková pozornost věnovaná jeho „případu“, směřující k ochraně úzké zájmové skupiny sezónních a víkendových návštěvníků svých nemovitostí. Ostatně návrh na zahájení řízení o vyvlastnění již obecní úřad podal, ale byl zamítnut.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

8. Žalovaný navrhoval, aby soud žalobu odmítl, neboť měl za to, že je rozhodnutí žalovaného vyloučeno ze soudního přezkumu, protože jde o úkon správního orgánu, který má předběžnou povahu [§ 70 písm. b) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní]. Žalovaný trval na správnosti svého rozhodnutí s tím, že předběžné opatření nemůže suplovat meritorní rozhodnutí. Pokud by správní orgán I. stupně měl najisto vyřešeny veškeré sporné skutečnosti řízení se týkající, předběžné opatření by nemohl vydat a rozhodl by meritorně. Protože tomu tak (zřejmě) nebylo a byly k tomu důvody, vydal předběžné opatření.

V. Právní úprava

9. Řízení ve správním soudnictví je upraveno zákonem č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen s.ř.s.).

10. Výkon státní správy ve věcech pozemních komunikací byl pro rozhodné období upraven zákonem č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen zákon o pozemních komunikacích). V daném správním řízení bylo ve smyslu § 44 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích nutno postupovat podle obecných předpisů o správním řízení, tj. podle zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen správní řád).

11. Rozhodnutí Nejvyššího správního soudu v tomto rozsudku citovaná jsou dostupná na internetové adrese www.nssoud.cz.

VI. Posouzení věci Krajským soudem v Plzni

Z čeho krajský soud vycházel

12. Při přezkoumání napadeného rozhodnutí soud vycházel podle § 75 odst. 1 s.ř.s. ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, podle § 75 odst. 2 s.ř.s. přezkoumal napadený výrok rozhodnutí v mezích žalobou včas uplatněných žalobních bodů, neshledal při tom vady podle § 76 odst. 2 s.ř.s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. O věci samé rozhodl soud podle § 51 odst. 1 s.ř.s. bez nařízení jednání, neboť žalobce i žalovaný s tím vyslovili souhlas.

13. Žalobou je napadáno rozhodnutí žalovaného, jímž bylo potvrzeno předběžné opatření vydané správním orgánem I. stupně, kterým bylo žalobci nařízeno odstranění nepovolených pevných překážek umístěných na veřejně přístupné účelové komunikaci nacházející se na pozemcích p.č. 574/4 a p.č. 574/5 v k.ú. Druztová.

14. Základem sporu mezi účastníky je charakter pozemků p.č. 574/4 a p.č. 574/5 v k.ú. Druztová. Předmětné pozemky jsou ve spoluvlastnictví žalobce a jeho manželky (LV č.125 vedený u Katastrálního úřadu pro Plzeňský kraj, Katastrálního pracoviště Plzeň-sever). Dle správního orgánu I. stupně a žalovaného se na těchto pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Žalobce však tvrdí, že on ani jeho právní předchůdce (jeho matka) nedali souhlas s takovým omezením vlastnického práva a z toho důvodu na předmětných pozemcích umístil oplocení, příjezdovou bránu a přístřešek pro osobní vozidlo.

15. Žalovaný navrhoval odmítnutí žaloby s tím, že je rozhodnutí podle § 70 písm. b) s.ř.s. vyloučeno ze soudního přezkumu, protože jde o úkon správního orgánu předběžné povahy.

16. Žalobu soud shledal důvodnou.

Shrnutí skutkového stavu

17. Správní orgán I. stupně zahájil 10.2.2009 z moci úřední správní řízení o nařízení odstranění nepovolených pevných překážek umístěných na veřejně přístupné účelové komunikaci nacházející se na pozemcích p.č. 574/4 a p.č. 574/5 v k.ú. Druztová.

18. V rámci zahájeného správního řízení vydal správní orgán I. stupně podle § 61 odst. 1 správního řádu předběžné opatření, kterým žalobci uložil povinnost ve stanovené lhůtě obnovit obecné užívání veřejně přístupných účelových komunikací na p.č. 574/4 a 574/5 v k.ú. Druztová, a to tak, aby z těchto pozemků odstranil překážky, které brání obecnému užívání. Překážky ve výroku rozhodnutí popsal, označil jimi dvě oplocení křižující veřejně přístupnou účelovou komunikaci, jedno na pozemku p.č. 574/4 a druhé na pozemku p.č. 574/5, příjezdovou bránu umístěnou na pozemku p.č. 574/5 a přístřešek na osobní vozidlo umístěný na pozemku p.č. 574/5 při hranici s pozemkem p.č. 581/1 (ve vlastnictví obce Druztová – pozn. soudu). Dále uložil žalobci povinnost zdržet se ode dne doručení rozhodnutí jakéhokoliv znemožňování či omezování obecného užívání pozemních komunikací p.č. 574/4 a 574/5 v k.ú. Druztová. Žalovaný odvolání žalobce zamítl a předběžné opatření potvrdil touto žalobou napadeným rozhodnutím.

Posouzení charakteru předběžného opatření

19. Rozhodnutí odvolacího správního orgánu a správního orgánu I. stupně tvoří zásadně jeden celek. Stejně tak je tomu v daném případě, kdy je nutno pohlížet na žalobou napadené rozhodnutí žalovaného a jemu předcházející předběžné opatření jako na jeden celek. Jedná se proto o situaci, kdy bylo v rámci z moci úřední zahájeného správního řízení vydáno předběžné opatření. Není při tom pochyb o tom, že je správním orgánem I. stupně vydané předběžné opatření rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s. Soud se proto (bez ohledu na námitku žalovaného) musel nejprve zabývat otázkou, zda na takové rozhodnutí s ohledem na jeho předběžnost dopadá kompetenční výluka bránící jeho soudnímu přezkumu.

20. Podle § 70 písm. b) s.ř.s. jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy.

21. Kompetenčními výlukami podle § 70 s.ř.s. se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud. V rozsudku ze dne 29.3.2006, čj. 2 Afs 183/2005-64, publ. pod č. 886/2006 Sb., se vyslovil k ústavní rovině kompetenčních výluk. Poukázal na ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, který stanoví: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. V citovaném rozsudku Nejvyšší správní soud konstatoval, že z ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny vyplývá, že zákonodárce musí některá rozhodnutí orgánu veřejné správy, kterými je rozhodováno o subjektivních právech fyzických a právnických osob, vyloučit ze soudního přezkumu, ovšem nesmí tak učinit u takových rozhodnutí, která se týkají základních práv a svobod (tj. jimiž je rozhodováno o takových subjektivních právech, která byť nepřímo či jen zčásti mají povahu subjektivních základních práv a svobod). Převedením uvedené ústavní maximy do roviny jednoduchého práva, tedy do úpravy soudního přezkumu správních rozhodnutí o veřejných subjektivních právech, je právě ustanovení § 70 s.ř.s., které dle citovaného rozsudku stanoví taxativní výčet úkonů správního orgánu, které jsou vyloučeny ze soudního přezkumu, přičemž mezi ně pod písm. b) řadí úkony, které materiálně jsou rozhodnutími (tj. ve smyslu § 65 odst. 1 s.ř.s. jde o úkony, jimiž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují veřejná subjektivní práva nebo povinnosti osob), ovšem při tom jsou to úkony „předběžné povahy“. V citovaném judikátu Nejvyšší správní soud také obecně vymezil kritéria rozhodnutí předběžné povahy a uvedl, že rozhodnutí předběžné povahy ve smyslu § 70 písm. b) s. ř. s. musí současně splňovat následující znaky: 1) musí jít o rozhodnutí správních orgánů ve věcech veřejnoprávních, upravující předběžně či dočasně poměry osob, zajišťující určité věci nebo osoby či zatímně fixující určitý stav (materiální znak); 2) proti tomuto rozhodnutí nebo proti jeho důsledkům musí mít každá osoba, jejíž subjektivní práva jím byla dotčena, možnost bránit se v řízení, jež musí nutně proběhnout (tj. musí být následně po vydání rozhodnutí zahájeno anebo v něm musí být pokračováno, došlo-li k jeho zahájení před vydáním rozhodnutí nebo současně s ním) před správním orgánem, který v dané věci rozhodne s konečnou platností (procesní znak). (Shodně viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23.10.2008, čj. 2As 73/2008-36).

22. Charakteristiku správního rozhodnutí předběžné povahy formuloval dále rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 21.10.2008, čj. 8As 47/2005-86, publ. pod č. 1764/2009 Sb.NSS jako a) dočasnost, tj. věcné posouzení je vyhrazeno rozhodnutí konečnému, jehož vydáním předběžné rozhodnutí pozbývá účinků, b) konečné rozhodnutí musí být podrobeno soudnímu přezkumu (srov. nález Pl. ÚS 8/99): to v sobě zahrnuje požadavek, aby předběžné rozhodnutí svým obsahem odpovídalo rozhodnutí konečnému, aby tak soudní přezkum rozhodnutí konečného zahrnul i přezkum rozhodnutí předběžného, c) předběžné a konečné rozhodnutí musí mít obsahově stejný či alespoň částečně se překrývající předmět řízení: „Subjektivní vymezení předmětu řízení je určeno hospodářským či společenským cílem, který subjekt vyvoláním řízení sleduje, (...) objektivní vymezení nalézá svůj odraz v systematice zákonné úpravy, která je vnitřně členěna dle jednotlivých okruhů chráněných zájmů.“

23. V rozsudku ze dne 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006 – 53, pak rozšířený senát Nejvyššího správního soudu formuloval na základě vývoje judikatury při posuzování předběžné povahy rozhodnutí test, pomocí něhož by bylo možné u libovolného správního rozhodnutí předvídatelným způsobem určit, zda je rozhodnutím předběžné povahy, jehož soudní přezkum je dle § 70 písm. b) s. ř. s. vyloučen, a vymezil tři podmínky, které musí být kumulativně naplněny: časovou, věcnou a osobní. Časová podmínka stanoví, že rozhodnutí předběžné povahy předchází rozhodnutí konečnému, na jehož vydání má osoba dotčená předběžným rozhodnutím nárok, a dále, že konečné rozhodnutí musí podléhat soudnímu přezkumu. Rozhodnutí předběžné povahy pak musí být vydáno buďto v rámci již zahájeného řízení před správním orgánem nebo může být vydáno i mimo takové řízení, v tom případě musí být zákonem jednoznačně stanovena lhůta, v níž musí být zahájeno řízení a vydáno rozhodnutí konečné. Věcná podmínka ukládá, aby konečné rozhodnutí zároveň rozhodlo také o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným. Konečně osobní podmínka určuje, že adresátem konečného rozhodnutí musí být také osoba dotčená rozhodnutím předběžné povahy.

24. V daném případě bylo předběžné opatření správním orgánem I. stupně vydáno podle § 61 odst. 1 správního řádu, podle něhož správní orgán může z moci úřední nebo na požádání účastníka před skončením řízení rozhodnutím nařídit předběžné opatření, je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. Předběžným opatřením lze účastníkovi nebo jiné osobě přikázat, aby něco vykonal, něčeho se zdržel nebo něco strpěl, anebo zajistit věc, která může sloužit jako důkazní prostředek, nebo věc, která může být předmětem exekuce. Podle § 61 odst. 3 správního řádu správní orgán předběžné opatření zruší rozhodnutím bezodkladně poté, co pomine důvod, pro který bylo nařízeno. Neučiní-li tak, pozbývá předběžné opatření účinnosti dnem, kdy se rozhodnutí ve věci stalo vykonatelným nebo nabylo jiných právních účinků.

25. Předběžné opatření, jímž bylo žalobci nařízeno odstranění nepovolených překážek z veřejně přístupné účelové komunikace, bylo vydáno v rámci správním orgánem I. stupně již zahájeného řízení shodného předmětu a předchází rozhodnutí konečnému, které bude učiněno v rámci tohoto řízení a které podléhá soudnímu přezkumu. Splněna je tedy časová podmínka. Správní orgán I. stupně uvedeným předběžným opatřením zatímně upravil poměry účastníků v souladu s předmětem tohoto správního řízení - odstranění nepovolených překážek z veřejně přístupné účelové komunikace. Konečným rozhodnutím v tomto řízení bude rozhodnuto o odstranění, resp. neodstranění, nepovolených překážek s ohledem na zjištění, zda se na předmětných pozemcích nachází či nenachází veřejně přístupná účelová komunikace. V konečném rozhodnutí tak bude rozhodováno o vztazích zatímně upravených rozhodnutím předběžným. Splněna je proto i věcná podmínka. Osobou dotčenou předběžným opatřením je žalobce, kterému jím bylo přikázáno, aby něco konal (odstranil překážky) a něčeho se zdržel (znemožňování či omezování obecného užívání předmětných pozemních komunikací). Je to rovněž žalobce, kdo bude adresátem konečného rozhodnutí v daném řízení. Splněna je tak i osobní podmínka. Předběžné opatření tak splňuje všechny znaky úkonu správního orgánu předběžné povahy, jak je formuloval Nejvyšší správní soud v rozsudku z 27. 10. 2009, čj. 2 Afs 186/2006 – 53. Soud proto učinil závěr, že je toto předběžné opatření úkonem správního orgánu předběžné povahy.

Dopady předběžného opatření do subjektivních veřejných práv žalobce

26. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15.12.2005, čj. 3As 28/2005-89, publikovaném pod č. 809/2006 Sb., uvedl, že v případě pochybností je zapotřebí jakékoliv výluky ze soudního přezkumu interpretovat restriktivně, tj. ve prospěch soudního přezkumu; jiný přístup by ve svých důsledcích mohl být odepřením spravedlnosti – denegatio iustitiae. Citovaný judikát je v souladu s názorem Ústavního soudu k této otázce vyjádřeným např. v nálezu ze dne 17.5.2001, sp.zn. IV.ÚS 393/2000 (zveřejněném pod č. 76 ve svazku č. 22 Sb.n.u.Ústavního soudu), kde se konstatuje, že případy výluk soudního přezkumu nelze vykládat extenzivně a namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu. Obdobně se Ústavní soud vyjádřil k předběžnému opatření vydanému v rámci soudního řízení v nálezu ze dne 5.11.2002, sp.zn. II. ÚS 343/02, kde uvedl, že je předběžné opatření způsobilé zasáhnout do ústavně zaručených práv nebo svobod, neboť se jím dočasně omezují vlastnická práva, konkrétně ta jejich složka, která spočívá v dispozicích s majetkem. Jedná se o rozhodnutí, které již nemůže být napraveno v návaznosti na konečné rozhodnutí o výsledku sporu. Proto je ústavní stížnost proti vydání předběžného opatření přípustnou, i když jde o zatímní úpravu poměrů účastníků.

27. Při posouzení, je-li uvedené předběžné opatření jako úkon správního orgánu předběžné povahy vyloučeno ze soudního přezkumu, hodnotil zdejší soud, jaké dopady by mohlo mít do subjektivních veřejných práv žalobce.

28. Není pochyb o tom, že by došlo k zásahu do vlastnického práva žalobce, do jeho majetkové sféry, pokud by bylo v daném správním řízení rozhodnuto o povinnosti žalobce odstranit nepovolené překážky nacházející se na pozemcích p.č. 574/4 a p.č. 574/5 v k.ú. Druztová ve spoluvlastnictví žalobce, a v rámci soudního přezkumu konečného rozhodnutí by bylo prokázáno, jak ve správním řízení a v žalobě tvrdí žalobce, že přes předmětné pozemky nevede veřejně přístupná účelová komunikace. Uvedený závěr je nutno vztáhnout i na předběžné opatření, jímž byla žalobci uložena povinnost odstranit nepovolené překážky z veřejně přístupné účelové komunikace.

29. Za situace, kdy žalobce ve správním řízení namítá, že jsou předmětné pozemky v jeho spoluvlastnictví a nejsou veřejně přístupnou účelovou komunikací, nelze předpokládat, že by došlo ke zrušení předběžného opatření postupem podle § 61 odst. 3 správního řádu, neboť dle obsahu žaloby, odůvodnění předložených rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a dle znalosti dané problematiky z úřední činnosti soudu je zřejmé, že k situaci, kterou upravuje § 61 odst. 3 správního řádu by mohlo dojít pouze tehdy, pokud by se předběžné opatření stalo exekučním titulem a byl nařízen a proveden výkon tohoto rozhodnutí. Taková situace však tím spíše svědčí pro soudní přezkum uvedeného předběžného opatření.

30. Soud na základě uvedeného uzavírá, že je sice dané předběžné opatření vydané podle § 61 odst. 1 správního řádu rozhodnutím předběžné povahy, ale protože jím bylo žalobci nařízeno odstranění pevných překážek, jimiž jsou oplocení, příjezdová brána a přístřešek na osobní automobil, umístěných na pozemcích, o nichž žalobce tvrdí, že jsou v jeho spoluvlastnictví a nejsou veřejně přístupnou účelovou komunikací, a správní orgány obou stupňů zastávají opačný názor, který však není žádným způsobem z odůvodnění jejich rozhodnutí seznatelný, je dopad předběžného opatření, pokud jde o zásah do vlastnického práva žalobce, do jeho majetkové sféry, natolik významný, že je třeba soudní přezkum tohoto předběžného opatření připustit.

Soudní přezkum předběžného opatření

31. První žalobní bod soud shledal nedůvodným.

32. Jeho součástí byla námitka nedostatku pravomoci správního orgánu I. stupně ve věci rozhodovat, což souvisí s nedostatečně zjištěným skutkovým stavem. Žalobce měl touto námitkou zřejmě na mysli, že správní orgán s ohledem na nedostatečně zjištěný skutkový stav, kdy nebylo prokázáno, že se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, rozhodoval o odstranění pevných překážek z těchto pozemků. Soud však tuto námitku musel posoudit podle obsahu jako námitku nedostatku pravomoci správního orgánu I. stupně.

33. Výkon státní správy je v zákoně o pozemních komunikacích upraven v § 40 a podle § 40 odst. 5 písm. c) tohoto zákona obce vykonávají působnost silničního správního úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací. Podle § 41 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích státní dozor na dálnicích, silnicích, místních komunikacích a veřejně přístupných účelových komunikacích vykonávají silniční správní úřady v rozsahu své působnosti.

34. Obecní úřad Druztová je na základě uvedených ustanovení zákona o pozemních komunikacích silničním správním úřadem ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací v obci Druztová a na těchto je oprávněn vykonávat státní dozor. Předběžné opatření bylo tímto správním orgánem I. stupně vydáno v rámci zahájeného správního řízení ve věci nařízení odstranění nepovolených pevných překážek na veřejně přístupných účelových komunikacích v obci Druztová (viz oznámení o zahájení správního řízení ze dne 10.2.2009 a oznámení o změněn předmětu správního řízení ze dne 27.10.2009). V oznámení o zahájení správního řízení ze dne 10.2.2009 je v úvodu uvedeno Obecní úřad Druztová, příslušný správní orgán podle § 40 odst. 5 písm. c) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích … oznamuje, že s Vámi zahajuje … Podle § 68 odst. 2 správního řádu se ve výroku rozhodnutí uvedou právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno. Ve výroku předběžného opatření je uvedeno jen ust. § 61 odst. 1 správního řádu, podle něhož bylo vydáno předběžné opatření a není zde uvedeno ust. § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích, podle něhož byl tento správní orgán I. stupně oprávněn v dané věci rozhodnout. Toto pochybení je nutno kvalifikovat jako vadu řízení, která však sama o sobě nemohla mít vliv na zákonnost. Rozhodné je, jak bude uvedeno dále, zda samo předběžné opatření bylo vydáno v souladu se zákonem.

35. Dále byla součástí prvního žalobního bodu námitka, že žalovaný nesprávně posoudil námitku podjatosti, o které měl rozhodnout již správní orgán I. stupně. Žalovaný tak potvrdil rozhodnutí podjatého správního orgánu, což nutně vzbuzuje pochybnosti i o jeho nepodjatosti. Tuto námitku žalobce v žalobě blíže nerozvádí. Soud ji proto posuzoval podle obsahu správního spisu.

36. Předběžné opatření je podepsáno místostarostkou obce Druztová a bylo žalobci doručeno 3.12.2009. Cestou žalovaného byla 11.12.2009 doručena správnímu orgánu I. stupně námitka podjatosti (podání ze dne 4.12.2009) týkající se starosty a místostarostky. Odvolání proti předběžnému opatření bylo správnímu orgánu I. stupně doručeno 21.12.2009 a v něm žalobce uvedl: nezákonnost spatřuji zejména v tom, že je vydáno osobou podjatou, neboť je proti ní vedeno trestní stíhání pro zneužití pravomoci veřejného činitele, právě v souvislosti s jejím jednáním jako úřední osoby na našich pozemcích. Ostatně o podjatosti svědčí i samotný obsah rozhodnutí, který obsahuje zjevné nesprávnosti a s ohledem na konkrétní situaci je naprosto nedůvodné. Usnesením ze dne 13.1.2010 vydaným starostou obce Druztová byla námitka podjatosti vůči místostarostce zamítnuta a bylo rozhodnuto, že tato není vyloučena z projednávání a rozhodování v daném řízení. Rozhodnutí je odůvodněno ust. § 14 odst. 2 správního řádu, podle něhož může účastník řízení podat námitku proti podjatosti, k námitce se však nepřihlédne, pokud účastník řízení o důvodu vyloučení prokazatelně věděl, ale bez zbytečného odkladu ji neoznámil. V odůvodnění je uvedeno, že bylo trestní stíhání zahájeno 17.6.2009, kdy byla státní zástupkyní doručena obžaloba soudu, dne 26.8.2009 byl jako svědek vyslechnut žalobce. Je tedy zřejmé, že o „důvodu“ podjatosti věděl minimálně od tohoto okamžiku. Námitku nevznesl, přestože bylo předmětné řízení v té době již vedeno. O námitce podjatosti vůči starostovi rozhodl žalovaný usnesením ze dne 11.1.2010, čj. DSH/415/10 obdobným způsobem. Žalovaný pak o odvolání žalobce proti předběžnému opatření rozhodl touto žalobou napadeným rozhodnutím ze dne 12.1.2010. Proti usnesení o nepodjatosti místostarostky podal žalobce podáním z 2.2.2010 odvolání, které bylo rozhodnutím žalovaného ze dne 19.2.2010, čj. DSH/2631/10, zamítnuto a usnesení potvrzeno. Z uvedeného je zřejmé, že o námitce podjatosti vznesené žalobcem vůči místostarostce, která předběžné opatření podepsala, bylo rozhodnuto postupem podle správního řádu, tedy v souladu se zákonem. Obdobně bylo rozhodnuto i o námitce podjatosti vůči starostovi obce Druztová. Pokud jde o samotné rozhodnutí, které bylo dle tvrzení žalobce vydáno podjatým správním orgánem, je toto rozhodnutí v daném soudním řízení předmětem soudního přezkumu, proto nelze říci, že by byl žalobce z důvodu nesprávného posouzení jeho námitky o podjatosti zkrácen na svém právu na spravedlivý proces ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny.

37. Důvodnými soud shledal druhý a třetí žalobní bod.

38. Zdejší soud opakovaně rozhodoval o problematice týkající se předmětných pozemků. Vycházel při tom z ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož je účelová komunikace pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

39. Rozsudkem ze dne 29.5.2009, čj. 57Ca 7/2008-83, zrušil zdejší soud rozhodnutí žalovaného ze dne 28.11.2007, čj. DSH/13885/07, kterým bylo žalobci nařízeno ve lhůtě 7 dnů odstranit pevné překážky z veřejně přístupných účelových komunikací v k.ú. Druztová. Několika svými rozhodnutími (např. rozsudkem ze dne 30.12.2009, čj. 57Ca 4/2009-73) zrušil rozhodnutí žalovaného, jimiž byla žalobci uložena podle § 42 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pořádková pokuta (opakovaně v řádu desetitísců korun) za nesplnění písemné výzvy (písemného příkazu) dané mu osobou pověřenou výkonem státního dozoru nad veřejně přístupnou účelovou komunikací v k.ú. Druztová, nacházející se krom jiných také na pozemcích p.č. 574/4 a 574/5. Důvodem zrušení bylo vždy, že z napadených rozhodnutí nebylo seznatelné, jak dospěly správní orgány obou stupňů k závěru, že se na pozemcích, jejichž je žalobce spoluvlastníkem, nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Ve všech svých rozhodnutích vycházel zdejší soud z výkladu ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, jak jej učinil Ústavní soud v nálezu ze dne 9.1.2008, sp.zn. II. ÚS 268/06 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), v němž uvedl: Aby mohl být vysloven jednoznačný závěr o tom, že na určitých pozemcích se nachází veřejně přístupná účelová komunikace, musí být prokázáno, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovým omezením svého vlastnického práva, avšak v tomto případě jen za předpokladu, že došlo k převodu vlastnického práva mezi soukromými subjekty a že nový vlastník převzal pozemek do vlastnictví s vědomím, že vlastnické právo je již takto omezeno. Současně musí být prokázáno, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistence jiné alternativy přístupu, a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem, např. věcným břemenem.

40. Nyní posuzované předběžné opatření je odůvodněno: S ohledem na skutečnost, že účastník řízení zásadně a nevratně zasahuje do práv uživatelů předmětné veřejně přístupné účelové komunikace, kteří jsou oprávněni ji obecně užívat, což je jim účastníkem řízení znemožněno, přistoupil zdejší správní orgán v řízení o odstranění nepovolených pevných překážek k vydání tohoto předběžného opatření, kterým se zabrání vzniku závažných a nenapravitelných či obtížně napravitelných škod, které je uzavření předmětné veřejně přístupné účelové komunikace obsluhující přilehlou chatovou osadu s to vyvolat.

41. Žalovaný v napadeném rozhodnutí k uvedené argumentaci doplnil, že tu důvody pro vydání předběžného opatření jsou, krom výše uvedeného je ze spisu zřejmé, že odvolatel umisťuje na předmětné pozemky stále nové překážky… Otázka, zda se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace, je otázkou, kterou Obecní úřad Druztová musí vyřešit v meritorním rozhodnutí … v duchu závěrů rozsudků Krajského soudu v Plzni ….. tzn. že v meritorním rozhodnutí uvede, zda vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možno přihlížet, souhlasil s takovým omezením svého vlastnického práva, zda je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu, zda přístup není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem)… Odvolací orgán tak pouze souhlasí s odvolatelem, že by bylo vhodné vyčkat na rozhodnutí správního soudu …. Do té doby nechť se odvolatel zdrží svého jednání – viz výrok č.2 předběžného opatření a učiní požadované úkony – viz výrok č.1 předběžného opatření. Potom bude i důvod předběžné opatření zrušit podle § 61 odst. 3 správního řádu, pokud tak dříve nebude učiněno meritorním rozhodnutím….

42. Jak již bylo uvedeno, předběžné opatření ve správním řízení lze vydat při splnění podmínek stanovených v § 61 odst. 1 správního řádu, tzn. je-li třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků, nebo je-li obava, že by bylo ohroženo provedení exekuce. V daném případě, jak vyplývá z obsahu obou napadených rozhodnutí a ze správního spisu, bylo správními orgány deklarováno, že bylo předběžné opatření vydáno, protože bylo třeba, aby byly zatímně upraveny poměry účastníků. Žalobci však byla předběžným opatřením uložena povinnost odstranit překážky (oplocení, příjezdovou bránu a přístřešek na auto) z pozemků p.č. 574/4 a 574/5 (výrok č. 1) a zdržet se jakéhokoli znemožňování či omezování obecného užívání pozemních komunikací p.č. 574/4 a 574/5 (výrok č. 2), když ještě v daném správním řízení nebyl zjištěn ve smyslu § 3 správního řádu stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, tzn. nebylo najisto postaveno, zda se na těchto pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace nebo se jedná toliko o pozemky ve spoluvlastnictví žalobce. Tuto otázku bude v daném správním řízení správní orgán I. stupně řešit jako otázku předběžnou, jak vyplývá i z odůvodnění rozhodnutí žalovaného, a teprve po jejím objasnění bude rozhodovat o povinnosti žalobce odstranit pevné překážky nebo řízení zastaví. Dle názoru soudu však nelze předběžným opatřením předcházet meritornímu rozhodnutí ve věci samé, lze jím toliko dočasně upravit poměry účastníků. Pokud však správní orgán uložil žalobci předběžným opatřením povinnost odstranit z pozemků v jeho spoluvlastnictví pevné překážky, nejedná se o zatímní (dočasnou) úpravu poměrů, ale je tím předcházeno meritornímu rozhodnutí ve věci samé. Výkonem předběžného opatření (odstraněním oplocení, příjezdové brány a přístřešku na auto) by došlo k nevratnému zásahu do vlastnictví žalobce, tedy ke stejnému důsledku, který by mohlo přivodit až pravomocné a vykonatelné meritorní rozhodnutí vydané v daném správním řízení. To však není záměr institutu předběžného opatření. Správní orgán I. stupně proto porušil § 61 odst. 1 správního řádu, když vydal předmětné předběžné opatření a žalovaný porušil ustanovení § 90 odst. 5 správního řádu, podle něhož neshledá-li odvolací správní orgán důvod pro postup podle odstavců 1 až 4, odvolání zamítne a napadené rozhodnutí potvrdí, když odvolání žalobce zamítl a předběžné opatření potvrdil. Žalobci pak je nutno dát za pravdu, že bylo rozhodnutím žalovaného porušeno jeho právo na spravedlivý proces zaručené mu čl. 38 odst. 2 Listiny a že je rozhodnutími obou správních orgánů omezován ve svém právu vlastnickém, jehož ochranu mu zaručuje čl. 11 Listiny.

43. Protože soud shledal žalobu důvodnou, zrušil napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s.ř.s. pro nezákonnost a současně podle § 78 odst. 4 s.ř.s. vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení. Správní orgány jsou v dalším řízení ve smyslu § 78 odst. 5 s.ř.s. vázány právním názorem, který soud vyslovil ve zrušujícím rozsudku.

VII. Náklady řízení

44. Žalobce měl ve věci plný úspěch, proto mu soud přiznal podle § 60 odst. 1 s.ř.s. právo na náhradu nákladů řízení před soudem. Náklady řízení spočívají v zaplaceném soudním poplatku a odměně advokáta stanovené podle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (dále jen advokátní tarif).

45. Odměna advokáta sestává ze 2 úkonů právní služby, a to za jeden úkon (převzetí a příprava věci) podle § 11 odst. 1 písm. a) a jeden úkon (podání žaloby) podle § 11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu. Podle § 9 odst. 3 písm. f) a § 7 advokátního tarifu činí sazba za jeden úkon právní služby ve věcech žalob projednávaných podle soudního řádu správního 2.100 Kč a podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu má advokát za jeden úkon právní služby nárok na paušální částku 300 Kč. Zástupce žalobce, advokát, ve věci učinil celkem dva úkony, tj. 4.800 Kč. K odměně advokáta bylo připočteno 2.000 Kč za zaplacený soudní poplatek podle položky 14a, bod 2. písm.a) Sazebníku poplatků, přílohy zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Náklady řízení tak činí 6.800 Kč. Lhůtu k plnění určil soud podle § 160 odst. 1 zák.č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s. Místo plnění bylo určeno podle § 149 odst. 1 zák.č. 99/1963 Sb. ve spojení s § 64 s.ř.s.

Poučení : Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost do dvou týdnů po jeho doručení k NejvyššímusprávnímusouduprostřednictvímKrajského soudu v Plzni ve dvou písemných vyhotoveních . (§ 102, § 106 odst. 2, 4 s.ř.s.)

Důvody kasační stížnosti jsou taxativně stanoveny v § 103 odst. 1 s.ř.s.

Kasační stížnost směřující jen proti výroku o nákladech řízení nebo proti důvodům rozhodnutí soudu je nepřípustná.

(§ 104 odst. 2 s.ř.s.)

Kasační stížnost není přípustná, opírá-li se jen o jiné důvody, než které jsou uvedeny v § 103 s.ř.s., nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.

(§ 104 odst. 4 s.ř.s.)

Stěžovatel musí být v řízení o kasační stížnosti zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

(§ 105 odst. 2 s.ř.s.)

Kasační stížnost nemá odkladný účinek. (§ 107 s.ř.s.)

V Plzni dne 31. ledna 2011
JUDr. Jana Daňková,v.r.

předsedkyně senátu

Za správnost vyhotovení: Lenka Kovandová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru