Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

55 A 58/2019 - 346Rozsudek KSPH ze dne 12.03.2021

Prejudikatura

1 Ao 7/2011 - 526

4 Aos 1/2012 - 105

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
7 As 88/2021

přidejte vlastní popisek

55 A 58/2019- 346

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Tomáše Kocourka, Ph.D., a soudců Mgr. Jana Čížka a Mgr. Ing. Petra Šuránka ve věci

navrhovatelů: a) obec Radonice,

se sídlem Na Skále 185, Radonice,

b) obec Jenštejn,

se sídlem 9. května 60, Jenštejn,

c) obec Veleň,

se sídlem Hlavní 7, Veleň,

d) obec Přezletice,

se sídlem Veleňská 48, Přezletice,

e) obec Podolanka,

se sídlem Hlavní 15, Podolanka,

f) A. S.,

bytem X,

g) městská část Praha-Suchdol,
se sídlem Suchdolské náměstí 3, Praha,

všichni zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Černým,
se sídlem Údolní 33, Brno,

proti odpůrci: Středočeský kraj,
se sídlem Zborovská 11, Praha,

zastoupený advokátem JUDr. Janem Brodcem, LL.M., Ph.D.,
se sídlem Rubešova 8, Praha,

za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) Ředitelství silnic a dálnic ČR,
se sídlem Na Pankráci 56, Praha,

zastoupeno advokátem JUDr. Janem Marečkem,
se sídlem Na Švihance 1, Praha,

2) hlavní město Praha,

se sídlem Mariánské náměstí 2, Praha,
zastoupeno advokátem JUDr. Tomášem Hlaváčkem,
se sídlem Kořenského 15, Praha,

o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy – 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, schválené usnesením Zastupitelstva Středočeského kraje č. 022-13/2018/ZK ze dne 26. 4. 2018,

takto:

I. Návrh se zamítá.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Navrhovatelé se návrhem podle části třetí, hlavy druhé, dílu sedmého zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), domáhají zrušení části v záhlaví označeného opatření obecné povahy (dále jen „napadené OOP“ nebo též „aktualizace ZÚR“). Konkrétně navrhují, aby soud zrušil vymezení dvou částí koridoru Silničního okruhu kolem Prahy (dále jen „SOKP“), a to koridor VPS D001 úsek Ruzyně – Březiněves, zahrnující rovněž dvě mimoúrovňové křižovatky a vyvolané přeložky a související stavby (dále jen „SOKP D001“) a koridor VPS D011 úsek Březiněves – D10, zahrnující též jednu mimoúrovňovou křižovatku a vyvolané přeložky a související stavby (dále jen „SOKP D011“).

2. Navrhovatelé úvodem shrnují, že napadená část OOP je nezákonná z důvodu, že odpůrce neprověřil reálnost a proveditelnost záměrů SOKP D001 a SOKP D011 obsažených v Politice územního rozvoje České republiky (dále jen „PÚR“), konkrétně zda budou realizovatelné s ohledem na zákonné limity stanovené na ochranu lidského zdraví před hlukem a znečištěním ovzduší, a dále řádně nezjistil skutkový stav, pokud jde o současný stav životního prostředí v řešeném území. Provedené vyhodnocení vlivů 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje na udržitelný rozvoj území (dále jen „VVURÚ“) je nezákonné. S ohledem na nesprávně zjištěný skutkový stav nemohl odpůrce řádně vyhodnotit kumulativní a synergické vlivy SOKP na dané území.

3. Jednotlivé návrhové body, které navrhovatelé uplatnili, stejně jako tomu odpovídající části vyjádření odpůrce a osob zúčastněných na řízení, shrnuje soud níže v souvislosti s jejich vypořádáním. Dílčí argumenty obsažené v rámci jednotlivých částí návrhu, jak jej strukturovali navrhovatelé, se vzájemně prolínají, či dokonce opakují. Soud se s nimi vypořádal v rámci toho úseku odůvodnění tohoto rozsudku, kde to bylo vzhledem k související argumentaci vhodné, byť to ne vždy koresponduje struktuře návrhu, aby zajistil co největší obsahovou koherenci věcné argumentace.

II. Splnění procesních podmínek

4. Ke své aktivní legitimaci navrhovatelé a) – e) uvádí, že jsou obcemi ve Středočeském kraji, jejichž katastrálními územími prochází koridor SOKP D011, jehož vymezením jsou dotčeny na svém právu na samosprávu a na udržitelný rozvoj obce a na právu na příznivé životní prostředí. Uskutečněním záměru, pro nějž byl v napadeném OOP vymezen koridor SOKP D011, by došlo k zásadnímu zhoršení životního prostředí občanů obcí, zejména ke zvýšení zatížení hlukem a imisemi prachu a dalších zdraví škodlivých látek, přičemž již v současnosti je toto zatížení na hraničních hodnotách. Rovněž by došlo k výraznému zhoršení pohody bydlení, a to nejen kvůli zhoršení stavu životního prostředí, ale i kvůli zhoršení dopravní prostupnosti obcí a obslužnosti nemovitých věcí s ohledem na nárůst dopravy v dané lokalitě. Navrhovatelé byli omezeni rovněž ve způsobu, jakým jakožto obce mohou provádět územní plánování na svém území.

5. Navrhovatelka f) je napadeným OOP dotčena na svém vlastnickém právu k nemovitým věcem v obci H., a to pozemku p. č. st. X v katastrálním území H., jehož součástí je stavba č. p. X. Její vlastnické právo je dotčeno koridorem SOKP D001, konkrétně dopravou na této dopravní stavbě, která bude mít negativní dopad na její právo na příznivé životní prostředí. Nemovité věci navrhovatelky se nachází v území zasaženém koridorem SOKP D001 vymezeným v napadeném OOP, podle dokumentace zpracované pro posuzování vlivů záměru na životní prostředí (dále jen „EIA“) se nachází přibližně ve vzdálenosti 220 m od osy SOKP D001 a 300 m od výdechového komína tunelu Suchdol. V tomto území lze očekávat celoroční i celodenní zátěž vznikající provozem stavby, zejména zvýšený hluk a znečištění ovzduší, a navíc dojde ke kombinaci se stávajícími negativními dopady leteckého provozu.

6. Navrhovatelka g) je dotčena vlivy koridoru SOKP D001. Jejím územím prochází koridor SOKP pro úsek Ruzyně – Březiněves, který je vymezen v Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy. Území této městské části sousedí s obcí H., která je koridorem SOKP D001 dotčena, nepochybně tak bude dotčeno i území navrhovatelky, a to především vlivy z dopravy, které jistě nekončí na hranici kraje. Navrhovatelka by byla dotčena na svém právu na samosprávu a na právu na příznivé životní prostředí.

7. Odpůrce zpochybnil aktivní legitimaci navrhovatelky g), neboť není obcí, tím méně pak obcí na území Středočeského kraje. Jejím územím prochází koridor SOKP Ruzyně – Březiněves, jenž je vymezen v Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy. Navrhovatelce by mohla v dané věci náležet aktivní legitimace pouze v případě, že by napadené OOP vedlo k významným projevům na jejím území, resp. znamenalo by významné snížení hodnoty jejího majetku. V návrhu ovšem není uvedeno plausibilní, logicky konsekventní a myslitelné tvrzení o výjimečnosti situace navrhovatelky g) a možnosti významného dotčení její právní sféry.

8. Navrhovatelka g) v replice ze dne 2. 12. 2019 poukázala na usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 11. 6. 2013, čj. 3 Ao 9/2011 – 219, v němž bylo potvrzeno oprávnění městské části hlavního města Prahy domáhat se ochrany své samostatné působnosti v některých oblastech vymezených zákonem a Statutem hlavního města Prahy. Dále k argumentaci odpůrce, že by musela tvrdit, že napadené OOP povede k významným projevům či významnému snížení hodnoty majetku, připomněla, že SOKP přivede na její území dopravu o intenzitě cca 93 000 automobilů denně. Má za to, že její území je dotčeno SOKP jako celkem, jelikož k negativním vlivům spojeným s dopravou dojde právě v důsledku vzájemného propojení jednotlivých úseků tohoto záměru.

9. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 poukázala na to, že navrhovatelé sice tvrdí dotčení na své právní sféře, ovšem pomíjí, že vedle toho jsou povinni prokázat svoji aktivní věcnou legitimaci. Navrhovatelé přitom v návrhu vyjmenovávají jednotlivé vady či nezákonnosti, nedokládají však, že se promítly do jejich právní sféry. Třebaže zákon dává obcím na území Středočeského kraje automatické právo zahájit abstraktní přezkum aktualizace ZÚR, stále se jedná o konkrétní kontrolu zákonnosti a obec musí doložit, proč z hlediska zájmů jejích občanů se návrhem domáhá zrušení části napadeného OOP. Vazba mezi konkrétními důvody a legitimací ovšem v návrhu absentuje a odkaz na nesouvisející ustanovení zákona o obcích ji nemůže nahradit. Pokud jde o navrhovatelku g), judikatura implicitně akceptovala, že městské části hlavního města Prahy mohou napadat Zásady územního rozvoje hlavního města Prahy, což ovšem automaticky neznamená, že jsou oprávněny napadat i zásady územního rozvoje sousedního kraje. Městská část přitom nemá srovnatelné postavení jako obec sousedního kraje, neboť jí v rovině ústavního práva nepřísluší právo na samosprávu. Její práva jsou odvozena od práva na samosprávu hlavního města Prahy. Nelze odhlížet ani od toho, že navrhovatelka g) napadla vymezení koridoru SOKP na jejím území v Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy. Její návrh byl zamítnut. Je tedy zřejmé, že SOKP bude zákonně vyvolávat účinky na jejím území, což narušuje příčinnou souvislost tvrzených následků a projednávaného návrhu na zrušení aktualizace ZÚR, neboť dotčení obsahem aktualizace ZÚR je sekundární a nepřímé.

10. Ke splnění podmínky aktivní návrhové legitimace navrhovatelky g) soud uvádí, že ji nelze dovozovat z § 101a odst. 2 s. ř. s., nýbrž pouze z § 101a odst. 1 s. ř. s. Návrhová legitimace by tedy mohla být v daném případě splněna pouze tehdy, jestliže by navrhovatelka g) přednesla hájitelné tvrzení, že napadeným OOP byla přímo zkrácena na svých právech. Rozšířený senát NSS v usnesení čj. 3 Ao 9/2011 – 219 dovodil, že právo na samosprávu a na výkon samostatné působnosti patří mezi práva, jejichž dotčení se může městská část hlavního města Prahy v řízení dle § 101a a násl. s. ř. s. dovolávat (v dané věci se jednalo o návrh na zrušení územního plánu sídelního útvaru Prahy). Návrhová legitimace dle § 101a odst. 1 s. ř. s. tak nemusí být spjata výlučně s tvrzením o zásahu do věcného práva. V rozsudku ze dne 30. 1. 2020, čj. 2 As 187/2017 – 327, Nejvyšší správní soud dovodil návrhovou legitimaci obce v řízení o návrhu na zrušení územního plánu sousední obce. Doplnil, že obec je povolána k zastupování a ochraně práv a zájmů svých občanů, kteří ji tvoří. Obec je v rámci výkonu svého práva na samosprávu povolána bránit charakter svého území a život obyvatel v obci před negativními vlivy ohrožujícími životní prostředí obce, dopravu či únosnou míru hluku a jiných imisí v obci.

11. V návaznosti na právě uvedená východiska je třeba reagovat na výtku osoby zúčastněné na řízení č. 2, že navrhovatelka g) není nositelkou ústavně zaručeného práva na samosprávu. Tomu nelze přisvědčit. Rozšířený senát NSS v již zmíněném usnesení čj. 3 Ao 9/2011 – 219 dovodil, že městská část hlavního města Prahy má právo na samosprávu a na svoji samostatnou působnost. To plyne přímo z § 2 odst. 1 a § 18 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze. Soud dále považuje za významné, že právě zmíněný zákon vymezuje personální substrát městské části hlavního města Prahy, a to občany městské části (viz § 6 odst. 2). Skutečnost, že městská část hlavního města Prahy je povolána k tomu, aby bránila charakter svého území a život obyvatel městské části před negativními vlivy ohrožujícími životní prostředí městské části, plyne z § 18 odst. 1 písm. h) zákona o hlavním městě Praze, který svěřuje do samostatné působnosti městských částí oprávnění vystupovat jako účastník v těch řízeních, v nichž se vydává územní rozhodnutí, společné povolení, kterým se stavba umisťuje a povoluje, nebo dodatečné povolení stavby územní rozhodnutí nahrazující podle zvláštního právního předpisu v území městské části. Jedná se o účastenství dle § 85 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“). K povaze tohoto účastenství Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 14. 11. 2012, čj. 1 As 85/2012 – 41, uvedl: „Žalobkyně jakožto obec zaujímá v územním řízení specifické postavení, které je dáno tím, že její účastenství v řízení není vázáno na možnost dotčení obce na jejích věcných právech k nemovitostem, jak tomu je u většiny ostatních účastníků územního řízení. Obec hájí v územním řízení zájmy územní samosprávné jednotky, tedy zájmy občanů obce. Dle § 2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), pečuje obec o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů, při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Dle § 35 odst. 2 obecního zřízení je výkonem samostatné působnosti obce péče o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku.“ Je-li tedy do samostatné působnosti městské části svěřeno hájení zájmů občanů městské části v územním řízení, není žádného důvodu vylučovat návrhovou legitimaci městské části v řízení o návrhu na zrušení zásad územního rozvoje sousedního kraje. Ke shodnému závěru dospěl zdejší soud v rozsudku ze dne 24. 6. 2020, čj. 54 A 68/2019 – 123.

12. Navrhovatelka g) v návrhu tvrdí, že v důsledku vymezení koridoru SOKP D001, jenž prochází i jejím územím, hrozí zhoršení životních podmínek občanů městské části, a to i z části koridoru procházející územím Středočeského kraje vymezené v napadeném OOP. Vzhledem k tomu, že území navrhovatelky g) bezprostředně přiléhá k území Středočeského kraje a koridor SOKP D001 přechází z jejího území na území Středočeského kraje, lze její tvrzení o ovlivnění životních podmínek občanů navrhovatelky považovat za hájitelné. Pro účely návrhové legitimace nemá soud za významné, že se navrhovatelka g) v minulosti neúspěšně pokoušela dosáhnout zrušení koridoru SOKP Ruzyně – Březiněves v části, která prochází jejím územím a která byla vymezena v aktualizaci Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy. Nelze přisvědčit argumentaci osoby zúčastněné na řízení č. 2, že i kdyby navrhovatelka g) dosáhla zrušení napadeného OOP, bylo by její území ovlivněno tou částí SOKP, která prochází jejím územím. SOKP je vymezen jako kruhový koridor, jehož smyslem je rozvádět dopravu, a to jak tranzitní, tak dopravu, která má zdroj či cíl (nebo oboje) v Praze. Pokud by se navrhovatelce g) podařilo dosáhnout zrušení napadeného OOP, sice by byl na jejím území stále vymezen koridor SOKP, ovšem vzhledem k tomu, že by neměl na území Středočeského kraje žádnou návaznost, bylo by buď zcela upuštěno od jeho realizace, nebo by plnil výrazně omezenější funkci, což by ovlivnilo i jeho dopady na území navrhovatelky. Soud tedy uzavírá, že navrhovatelce g) svědčí návrhová legitimace v dané věci.

13. O návrhové legitimaci ostatních účastníků nevznikly pochybnosti. Návrhová legitimace navrhovatelů a) až e) plyne z § 101a odst. 2 s. ř. s. Navrhovatelka f) pak v návrhu tvrdí, že je napadenou částí OOP dotčena na svém vlastnickém právu k nemovitým věcem nacházejícím se v obci H. (ve Středočeském kraji) jen několik stovek metrů od koridoru SOKP. Její legitimace se tedy opírá o § 101a odst. 1 s. ř. s. a soud jí má za splněnou.

14. Návrh byl podán ve lhůtě dle § 101b odst. 1 s. ř. s. a obsahuje náležitosti vymezené v § 101b odst. 2 s. ř. s. Napadený správní akt je z hlediska formálního i materiálního opatřením obecné povahy (§ 36 odst. 4 ve spojení s § 42 odst. 6 stavebního zákona). Návrh všech navrhovatelů je věcně projednatelný.

III. Průběh jednání soudu

15. Soud nařídil za účelem projednání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy a provedení důkazů jednání. Při něm setrvali účastníci i osoby zúčastněné na řízení na svých procesních stanoviscích.

16. Soud provedl důkaz metodickým doporučením Ministerstva životního prostředí pro vyhodnocení vlivů PÚR ČR a ZÚR na životní prostředí publikovaným ve Věstníku Ministerstva životního prostředí č. 2/2015, metodikou pro kvantifikace efektu výsadeb vegetačních bariér na snížení koncentrací suspendovaných částic zpracovanou společností ATEM – Ateliér ekologických modelů, s. r. o., v červnu 2016, základním popisem 2. kola strategického hlukového mapování ze dne 1. 12. 2015, zprávou Českého hydrometeorologického ústavu o zveřejnění roční zprávy o znečištění ovzduší za rok 2014, hlukovou studií Vliv dopravy na obytnou zástavbu obce Radonice zpracovanou v lednu 2018 společností Energetická agentura s. r. o., aktualizací č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy a vyhodnocením vlivů aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy na udržitelný rozvoj území. Dále soud vyslechl vedoucího řešitelského týmu VVURÚ RNDr. L. K. a provedl důkaz písemným vyjádřením Mgr. J. K. ze dne 10. 3. 2021. Zjištění, která z provedených důkazů učinil, jsou uvedena níže vždy v souvislosti s vypořádáním návrhového bodu, k němuž byl důkaz proveden.

IV. Obecné otázky soudního přezkumu územněplánovací dokumentace

17. Soud přezkoumal návrh v rozsahu návrhových bodů uvedených v návrhu na zahájení řízení, jimiž je vázán (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu ke dni vydání napadeného OOP (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

18. Odpůrce ve vyjádření k žalobě poukázal na judikaturu, z níž plyne, že přezkum zásad územního rozvoje by měl být založen na zásadě minimalizace zásahu soudní moci do rozhodování samosprávy. Měl by být zaměřený především na hledisko zákonnosti procesu pořizování OOP. Ke zrušení napadeného OOP by mělo dojít pouze tehdy, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Jednotlivé námitky je třeba posuzovat v tom smyslu, zda jsou důvodné v takové míře nezákonnosti, která podstatným a nezanedbatelným způsobem mohla mít vliv na utváření politické diskrece – svobodné vůle orgánu územní samosprávy přijmout dané opatření. Zrušení opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelné. K tomu může dojít buď jediným závažným pochybením, nebo několika relativně samostatnými pochybeními, která ve svém souhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů.

19. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 rovněž poukázala na to, že nikoliv každé porušení zákona musí vést ke zrušení napadeného OOP. Judikatura dovodila, že soud by měl zrušit přezkoumávané OOP pouze tehdy, jestliže došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného OOP.

20. Soud má za účelné nejprve obecně charakterizovat povahu a limity soudního přezkumu územněplánovací dokumentace a podmínky, za nichž lze územněplánovací dokumentaci zrušit, jak postupně vykrystalizovaly v judikatuře Nejvyššího správního soudu (níže prezentované shrnutí judikatorních závěrů vychází z rozsudků NSS ze dne 30. 5. 2019, čj. 2 As 122/2018 – 512, body 58, 91 a 158, ze dne 21. 11. 2018, čj. 2 As 81/2016 – 157, body 188, 238 až 241, a ze dne 25. 5. 2018, čj. 5 As 49/2016 – 198, bod 256).

21. Zásady územního rozvoje jsou poměrně obecným územněplánovacím nástrojem, neboť stanovují plochy nadmístního významu a určují způsob jejich využití; jsou ovšem závazné pro další postup v územním plánování a stavebním řízení (k tomu srovnej např. rozsudek NSS ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010 – 133). Z tohoto pohledu musí být zájmy na posouzení potřeby výstavby v poměru se zájmem na udržitelném rozvoji území váženy již v jejich rámci; i to je důvod proč podléhají soudnímu přezkumu. Zásady územního rozvoje (stejně jako ostatní obecnější nástroje územního plánování) vykazují významné odlišnosti v porovnání s jinými správními akty. Jde o správní akt dílem právní, dílem odborné a ve výsledku též politické povahy, který stanoví základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje. Při jejich přijímání se uplatňují postupy právní a odborné (zákonná pravidla pořizování a vydávání, odborná stanoviska a posudky, zejména v rámci VVURÚ, atp.), konečnou fázi lze poté označit za politickou, neboť zásady územního rozvoje a jejich aktualizace schvaluje a vydává zastupitelstvo (§ 41 odst. 2 stavebního zákona).

22. Jak vyslovil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 2. 2011, čj. 6 Ao 6/2010 – 103, „(v) procesu územního plánování dochází k vážení řady zájmů soukromých i veřejných a výsledkem pak musí být rozhodnutí o upřednostnění některých zájmů před jinými při zachování právem předvídané proporcionality a ochrany základních práv před svévolnými a excesivními zásahy. Obecné rozhodnutí o distribuci zátěže v rámci určitého území při zachování výše zmíněných zásad je politickou diskrecí konkrétního zastupitelského orgánu územní samosprávy a vyjadřuje realizaci práva na samosprávu konkrétního územního celku.“ V rozsudku ze dne 2. 6. 2011, čj. 2 Ao 3/2011 – 150, Nejvyšší správní soud uvedl, že „(v)olba konkrétní podoby využití určitého území nebude výsledkem ničeho jiného než určité politické procedury v podobě schvalování územního plánu (zde zásad), v níž je vůle politické jednotky, která o něm rozhoduje, (…) omezena, a to nikoli nevýznamně, požadavkem nevybočení z určitých věcných (urbanistických, ekologických, ekonomických a dalších) mantinelů daných zákonnými pravidly územního plánování. Uvnitř těchto mantinelů však zůstává vcelku široký prostor pro autonomní rozhodování příslušné politické jednotky.“ Posouzení všech těchto hledisek v rámci územního plánování, tedy i v rámci zásad územního rozvoje, plyne v prvé řadě ze zpracování vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, jehož součástí je také vyhodnocení vlivů na životní prostředí včetně posouzení vlivů na evropsky významnou lokalitu nebo ptačí oblast.

23. Soudy vychází z doktríny, podle níž jsou zásahy soudu do územněplánovací dokumentace opodstatněné pouze v případě těžkých pochybení v procesu jejich schvalování, která by se mohla promítnout do sfér subjektivních práv fyzických a právnických osob, přičemž soudy nejsou oprávněny zasahovat do určení funkčního a prostorového uspořádání. Tento postoj má oporu např. v nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1699/11, v němž tento soud vyslovil, že rozhodování o rozvoji spravovaného území patří mezi základní práva územní samosprávy. Na druhé straně z rozsudku NSS ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010 – 133, plyne, že „složitost procesu předcházejícího vydání zásad územního rozvoje nemůže sama o sobě legitimizovat případnou nezákonnost ve vztahu k veřejným subjektivním právům dotčených osob. ZÚR představují v množině opatření obecné povahy, vydávaných podle stavebního zákona, akt relativně abstraktního charakteru. Míra možného dotčení práv je proto obecně nižší než v případě např. územního či regulačního plánu. Tato skutečnost ale nemůže vést k tomu, aby Nejvyšší správní soud odkázal navrhovatele s ochranou jejich práv až na následná řízení v procesu územního plánování. ZÚR jsou totiž závazné pro další postupy v územním plánování a rozhodování.“

24. Veškeré nezákonnosti napadeného OOP je třeba posuzovat i z pohledu proporcionality mezi namítanou nezákonností a důsledky případného vyhovění návrhu v podobě zásahu do práva na samosprávu a zásahu do zájmu samosprávného celku na rozvoji vlastního území. V řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. soud hodnotí opatření obecné povahy jako celek. K jeho zrušení by měl přistoupit, pokud došlo k porušení zákona v nezanedbatelné míře, resp. v intenzitě zpochybňující zákonnost posuzovaného řízení a opatření jako celku. Zrušení napadeného opatření obecné povahy nastupuje tehdy, když pochybení správního orgánu překročila mez, kterou je možno vzhledem k celkové komplikovanosti řízení a s přihlédnutím k povaze rozhodované věci považovat za ještě přijatelnou. K překročení takové meze může dojít jediným závažným pochybením stejně jako větším počtem relativně samostatných (povětšinou procesních) pochybení, která by mohla být jednotlivě vnímána jako marginální, ale ve svém úhrnu představují podstatný zásah do veřejných subjektivních práv navrhovatelů.

25. Posouzení zákonnosti procesu přijímání zásad územního rozvoje a posouzení jejich obsahu tak musí respektovat výše popsanou povahu zásad (právní, odbornou a politickou) a nalézt vyvážený závěr. Respektování práva na samosprávu jistě neznamená, že soud akceptuje nezákonné zásady, na druhé straně tato nezákonnost musí být významná. Nejvyšší správní soud přisvědčil tomu, že je třeba posuzovat, jaký vliv mohly mít namítané nezákonnosti na utváření politické vůle zastupitelstva kraje. Za nepřípustnou lze považovat podstatnou, nezanedbatelnou nezákonnost v procesu pořizování napadené části zásad územního rozvoje či podstatný nedostatek odůvodnění záměru nezbytný pro vytvoření politické vůle a předpokladů pro kvalifikované a svobodné hlasování orgánu územní samosprávy. Referenční rámec přezkumu zásad územního rozvoje tedy lze vymezit tak, že jejich vydání musí předcházet zákonný postup (procesní stránka), při němž má zastupitelstvo k dispozici dostatečné a zákonem požadované podklady pro kvalifikované a v důsledku zákonné rozhodnutí (hmotněprávní stránka). Pokud tedy zásady územního rozvoje například ne vždy dostatečně zdůvodňují přijaté řešení, které ovšem není nezákonné, nelze to považovat za důvod pro jejich zrušení.

26. Pokud jde o přezkum obsahu VVURÚ, je třeba zdůraznit, že jde o podklad pro vydání zásad územního rozvoje, který řeší vysoce odborné otázky. To se týká nejen té části, v níž jsou posuzovány kumulativní a synergické vlivy, ale i ostatních částí, které se zabývají vyhodnocením vlivů jednotlivých ploch a koridorů na životní prostředí (hodnocení kumulativních a synergických vlivů představuje pouze jednu část tohoto vyhodnocení). Při přezkumu VVURÚ je třeba obzvláště dbát zásady minimalizace soudních zásahů do územněplánovací dokumentace. Soud tedy přezkoumává pouze to, zda má vyhodnocení zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Soud není povolán k tomu, aby hodnotil odbornou stránku věci, neboť takový přezkum mu nepřísluší. Odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územněplánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověřil.

27. V neposlední řadě je třeba zmínit, že pro zrušení opatření obecné povahy nepostačuje prokázat jeho nezákonnost, nýbrž též vztah mezi touto nezákonností a právní sférou navrhovatele (věcná legitimace). Aktivní věcnou legitimaci je třeba v každém jednotlivém případě zkoumat individuálně. Soud je povinen hodnotit, zda existuje vztah mezi právní sférou navrhovatele a územím, které je zpochybňovanou částí napadeného OOP regulováno. Namítá-li navrhovatel pochybení odpůrce, aniž by současně tvrdil dotčení své právní sféry příslušnou částí opatření obecné povahy (resp. namítaným pochybením) a aniž by toto dotčení vyplývalo z obsahu soudního či správního spisu, není ve vztahu k těmto námitkám aktivně věcně legitimován. Takové námitky jsou per se nedůvodné. Aktuálnost tohoto přístupu vyjádřeného např. v rozsudku NSS ze dne 14. 2. 2013, čj. 7 Aos 2/2012 – 52, potvrdil rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017 – 264 (viz též např. rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2019, čj. 10 As 126/2019 – 95). Podmínka aktivní věcné legitimace se vztahuje nejen na navrhovatelku f) jakožto fyzickou osobu a navrhovatelku g), jejichž návrhová legitimace je dána podle § 101a odst. 1 s. ř. s., ale i na navrhovatelky a) až e), jejichž návrhová legitimace plyne z § 101a odst. 2 s. ř. s. Navrhovatelé sice shodně tvrdí, že jsou dotčeni koridorem SOKP jako celkem, což ovšem zcela jistě neodpovídá skutečnosti, neboť nikoliv každá namítaná nezákonnost ve vztahu ke každé dílčí části koridorů SOKP D001 a SOKP D011 se promítá v právní sféře (v případě obcí rozuměj na území) každého navrhovatele.

28. Navrhovatelé a) až e) odvozují svoji věcnou legitimaci z toho, že jakožto obce na území Středočeského kraje jsou dotčeny na svém právu na samosprávu v oblasti územního plánování. K tomu soud považuje za nutné zdůraznit, že území, jímž prochází koridor SOKP D011, je stejně tak součástí území obcí (navrhovatelů) jako součástí území kraje (odpůrce), přičemž nelze učinit žádný závěr o tom, který tento aspekt je důležitější. Jak obce, tak kraje mají ústavou zaručeno právo na samosprávu, konkrétní obsah samostatné působnosti je však vymezován zákony, v daném případě stavebním zákonem (viz níže).

29. Vztahem mezi územním plánováním na úrovni kraje a na úrovni obcí se zabýval Ústavní soud v nálezu ze dne 8. 11. 2018, sp. zn. I. ÚS 178/15: „Současnou úpravou územně plánovací dokumentace jsou jednotlivé nástroje územního plánování svěřeny samosprávám tak, že mohou regulovat pouze své území a pouze v míře podrobnosti, která odpovídá potřebě té které úrovně samosprávy. Kraje pořizují zásady územního rozvoje, jimiž stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití. Zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování. Zároveň jimi kraje koordinují územně plánovací činnost obcí, nesmí však stanovit podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu či regulačnímu plánu. Obce pak pořizují územní plán, který stanoví mimo jiné základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury (vše citováno podle stavebního zákona v původním znění, které je pro projednávanou věc rozhodné). Zákonná úprava vychází jednak z představy, že každý územně samosprávný celek bude regulovat své území, jednak z hierarchického pojetí nástrojů územního plánování. Zásady územního rozvoje kraje by měly být v souladu s politikou územního rozvoje České republiky (§ 36 odst. 3 a 5, § 41 odst. 4 stavebního zákona), územní plán by měl být v souladu s politikou územního rozvoje České republiky a zásadami územního rozvoje kraje (§ 43 odst. 3 a § 54 odst. 5 stavebního zákona). Hierarchické pojetí jednotlivých nástrojů územního plánování představuje kolizní pravidlo, v němž se promítá neexistence hierarchických právních vztahů mezi obcemi a kraji a zároveň fakticita vztahů k regulovanému území: obce a kraje v rámci své samostatné působnosti řeší záležitosti, které jsou v zájmu toho kterého samosprávného celku, tedy z právního hlediska oddělené, avšak fakticky působící na stejné jedince a stejné území (s výjimkou problematiky vojenských újezdů, jejichž územní plánování však není pro posouzení věci podstatné). Mohou-li záležitosti obecního rázu nabýt významu krajského či celostátního významu, zákonná úprava tento střet místní a vyšší samosprávy řeší ve prospěch působnosti vyšší samosprávy (omezení kompetence samosprávy z tohoto důvodu, byť v jiném kontextu, Ústavní soud akceptoval již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 34/02). Odpovědnost obecní samosprávy za rozvoj vlastního území a zároveň i její ochrana před zásahy ze strany samosprávy krajské jsou pak zajištěny na věcné i procesní úrovni: zákazem stanovit v zásadách územního rozvoje podrobnosti, které obsahově náleží územnímu či regulačnímu plánu (§ 36 odst. 3 stavebního zákona), účastí obcí v řízení o zásadách územního rozvoje, kde mohou uplatňovat své námitky (§ 39 odst. 1, 2 stavebního zákona), a oprávněním obce podat návrh na zrušení opatření obecné povahy vydaného krajem (§ 101a odst. 2 soudního řádu správního).“

30. Ústavní soud dále navázal takto: „Z výše vymezených hledisek by ke střetu práva na samosprávu obce a kraje nemělo docházet: obec má ve své působnosti místní záležitosti, které jsou však z její působnosti vyjmuty, pokud mají nejen místní, ale zároveň i nadmístní povahu (srov. i čl. 104 odst. 2 Ústavy). Při pořizování zásad územního rozvoje však kraje od zájmů obcí nemohou odhlížet, což plyne jednak ze zákonem stanovené koordinační role zásad (§ 36 odst. 3 stavebního zákona), z povahy zásad jako nástroje regulujícího území obcí (§ 39 odst. 2 stavebního zákona), jednak z vymezení působnosti kraje, který ve vztahu k území obce může regulovat pouze to, co mu zákon výslovně dovoluje, byť tak činí obecně formulovaným kolizním pravidlem (srov. body 27-28 výše). Právo na samosprávu obce se proto do střetu se zásadami územního rozvoje může dostat tehdy, kdy 1. kraj reguluje vztahy v území do té míry podrobnosti, která náleží obcím, případně 2. vztahy v území reguluje takovým způsobem, že podstatná část území obce již nemůže být smysluplně regulována na úrovni územního plánu a z tohoto pohledu je samosprávě obce odňata (obdobně i Spolkový ústavní soud, srov. BVerfGE 56, 298). Oba tyto střety, jakkoliv je možné se proti nim shodně bránit ve správním soudnictví, mají kvalitativně jinou povahu. Zákonnost prvého závisí na posouzení toho, co je ještě ‚podrobností náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím‘ ve smyslu § 36 odst. 3 stavebního zákona, tedy co je z pohledu zásad územního rozvoje ještě autonomním rozhodováním vyhrazeným obci. Druhý střet plyne z toho, že na podstatné části území obce se může nacházet plocha či koridor, které mají nadmístní význam a jejichž regulace bez dalšího předurčuje územně plánovací dokumentaci obce. V takovém případě obec nemá autonomní prostor pro rozhodování, což je však logickým důsledkem konkrétních poměrů v území a hierarchizace územně plánovací dokumentace (jde tedy o vynětí z působnosti obecní samosprávy ve smyslu čl. 104 odst. 2 Ústavy). V této souvislosti je třeba zdůraznit, že hlava sedmá Ústavy zaručuje územní samosprávu jako institut (institucionální garance existence samosprávy členěné na obce a kraje) a jako ústavně zaručené právo obcí a krajů na samosprávu vlastních záležitostí, které jsou vymezeny zákonem. Ústava tedy nezaručuje konkrétní obsah samosprávy a nezaručuje ani právo na existenci konkrétních obcí či krajů (srov. FILIP, Jan. Územní samospráva jako ústavní materie v ČR. In: KADEČKA, Stanislav, Petr HAVLAN a Kateřina VALACHOVÁ. Právní regulace místní (a regionální) samosprávy. Brno: Masarykova univerzita, 2008, str. 46). Přesahují-li tedy plochy či koridory na území obce svým významem obec samu, jsou zájmy obce při rozhodování krajské samosprávy chráněny pouze v procesní rovině při pořizování zásad územního rozvoje, a to jednak požadavky na zákonnost a odbornost pořízení zásad, jednak účastí dotčených obcí, které mohou uplatnit své námitky. Nejsou-li námitkami uplatněné zájmy zohledněny takovým způsobem, že tím dochází k porušení procesních či hmotných práv obce, může obec navrhnout zrušení zásad územního rozvoje správním soudem. Ústavní soud však v minulosti uvedl, že ochrana práv v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy závisí také na aktivitě navrhovatele v procesu pořizování tohoto opatření. Před správním soudem tak zpravidla nelze uspět s tvrzením o nepřezkoumatelném, nedostatečném či nesprávném vyvážení veřejných a soukromých zájmů, pokud tyto zájmy nebyly uplatněny v procesu pořizování územního plánu [nález sp. zn. I. ÚS 1472/12 ze dne 9. 12. 2013 (N 211/71 SbNU 483)]. To odpovídá smyslu právní úpravy, podle níž některé otázky musí být řešeny v procesu pořizování ex officio (zákonnost, odbornost z hlediska územního plánování v užším smyslu, ochrana životního prostředí) a některé teprve poté, co jsou stanoveným způsobem uplatněny v procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Bez uplatnění námitek hájících konkrétní individuální zájmy totiž nelze soupeřící zájmy smysluplně vyvažovat“ (zvýraznění doplněno soudem).

31. Navrhovatelé v návrhu netvrdí, že by aktualizace ZÚR obsahovala podrobnosti, které náleží nástrojům územního plánování na úrovni obcí (naopak vytýkají napadenému OOP přílišnou obecnost). V dané věci není sporné, že koridor SOKP D011 má charakter koridoru nadmístního významu (dokonce republikového významu), a proto jeho vymezení v aktualizaci ZÚR je plně namístě. Je tedy zřejmé, že právo obcí na samosprávu v oblasti územního plánování ustupuje v souladu s hierarchií nástrojů územního plánování ve prospěch práva kraje na samosprávu. Navrhovatelé a) až e) tak mohou uplatňovat pouze výhrady týkající se zákonnosti a odbornosti pořízení zásad, popř. způsobu, jakým byly vypořádány jejich námitky uplatněné v průběhu pořizování aktualizace ZÚR. Nejsou-li výtky tohoto charakteru důvodné, nemohou v řízení uspět pouze z důvodu nesouhlasu s vymezením koridoru SOKP D011 na jejich území, neboť v tomto rozsahu jim právo na samosprávu nenáleží (srov. též rozsudek NSS čj. 2 As 81/2016 – 157, bod 243). Uplatňování ochrany životního prostředí a příznivých životních podmínek jejích občanů přitom obcím náleží v územním plánování právě z toho důvodu, že jde o součást jejich samostatné působnosti (viz rozsudek NSS čj. 2 As 187/2017 – 327). Soud se tedy níže zabýval námitkami navrhovatelů a) až e), které se týkají zákonnosti a odbornosti pořízení aktualizace ZÚR, což jsou otázky, k nimž se vztahuje jejich věcná legitimace. Samotnému nesouhlasu navrhovatelů s vymezením koridoru SOKP D011 na jejich území ovšem nemohl přiznat žádnou právní relevanci.

V. Rozpor aktualizace ZÚR s cíli a úkoly územního plánování

32. Navrhovatelé poukazují na to, že povinnost plynoucí z § 36 odst. 3 stavebního zákona neznamená, že by kraje při pořizování zásad územního rozvoje měly automaticky převzít záměry vymezené v PÚR, a to bez dalšího hodnocení jejich dopadů či zvažování možných variant (viz usnesení NSS ze dne 18. 11. 2009, čj. 9 Ao 3/2009 – 59, a usnesení Ústavního soudu ze dne 2. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 5/10, a ze dne 24. 2. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 22/14). PÚR vymezuje v bodě 99 SOKP jako propojení jednotlivých mezinárodních a republikových tras do Prahy, přičemž jeho cílem je převést tranzitní dopravu mimo intenzivně zastavěné části města a účelně distribuovat zdrojovou a cílovou dopravu. Nejvyšší správní soud dovodil, že z PÚR neplyne žádná konkrétní varianta vedení SOKP. Odpůrce tedy nemohl pouze převzít koridor z PÚR, aniž by prověřil jeho proveditelnost a vhodnost, vyhodnotil jeho dopady a zvážil možné varianty. Nezbytnou podmínkou prověření koridoru je komplexní vyhodnocení vlivů na životní prostředí, veřejné zdraví a udržitelný rozvoj, včetně vlivů kumulativních a synergických, k čemuž v případě napadeného OOP nedošlo.

33. Navrhovatelé tvrdí, že napadené OOP neplní základní cíl územního plánování, jímž je vytváření předpokladů pro udržitelný rozvoj území a pro výstavbu. Navrhovatelé poukazují na rozsudky NSS ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011 – 54, a ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 521, z nichž dovozují, že do nadlimitně zatíženého území lze umísťovat koridory staveb pouze v případě, že je věrohodně prokázáno, že realizace tohoto záměru spolu s dalšími opatřeními podle příslušné územněplánovací dokumentace povede k nápravě existujícího protiprávního stavu a současně nevyvolá druhotné negativní jevy, jež by byly následně velmi obtížně řešitelné, či dokonce neřešitelné. Je proto nepřípustné vymezovat v nadlimitně zatížených oblastech koridory pro záměry, které zcela zjevně s ohledem na aktuální stav zatíženého území nemají šanci být realizovány. Z § 11 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, plyne, že nadlimitně zatížené území musí být prioritním cílem územněplánovacích opatření, a to jednak takových, které přímo mohou přispět ke snížení existující zátěže, jednak takových, které snižují nadlimitní zátěž nepřímo. Ať jsou územněplánovací opatření provedená kdekoliv, musí být výsledný stav po realizaci řešení obsaženého v zásadách územního rozvoje prokazatelně souladný se zákonnými limity.

34. Navrhovatelé namítají, že nebylo prokázáno, že záměr SOKP bude realizovatelný z hlediska zákonem stanovených limitů znečištění ovzduší a hluku. Pokud jde o znečištění ovzduší, poukazují navrhovatelé na Program zlepšování kvality ovzduší zóna Střední Čechy – CZ02, v němž jsou obce Podolanka, Radonice, Jenštejn a Přezletice klasifikovány jako prioritní obce II. kategorie, tedy alespoň v části obytné zástavby obce došlo k překročení alespoň jednoho imisního limitu. Obec H. je klasifikována jako prioritní obec I. kategorie, tedy v části obytné zástavby obce došlo k překročení více než jednoho imisního limitu. To ostatně vyplývá i z VVURÚ, v němž je na str. 63 – 65 graficky znázorněno území s překročenými imisními limity pro benzo(a)pyren a prachové částice PM. Pokud jde o stav hluku, ve VVURÚ je uvedeno, že 10

limit pro hluk v okolí hlavních komunikací v noci je překročen u zástavby na území obce H., dále na území obce Podolanka je překročen limit pro starou hlukovou zátěž v noční době u zástavby v okolí silnice II/610 a k překročení limitu pro hluk v okolí hlavních komunikací v noci dochází na území obcí Veleň a Přezletice. Podle hlukové studie Vliv dopravy na obytnou zástavbu obce Radonice zpracované v lednu 2018 společností Energetická agentura s. r. o. se u pěti výpočtových bodů v chráněném venkovním prostoru staveb v obci Radonice přibližuje hluk ze stávajících zdrojů hygienickým limitům hluku, v jednom případě byl limit pro noční dobu překročen o 0,5 dB. Podle dat Českého hydrometeorologického ústavu (dále jen „ČHMÚ“), který provozuje měřicí stanici v Praze-Suchdole, dochází na území této městské části k překračování imisních limitů benzo(a)pyrenu a částic PM. Pokud jde o otázku hlukových 10

limitů, územní rozhodnutí týkající se tří úseků SOKP (Suchdol – Březiněves, Ruzyně – Suchdol a Běchovice – D1) byla zrušena z důvodu, že investor dostatečně neprokázal, že budou dodrženy hlukové limity. V této souvislosti lze poukázat na stanovisko Ministerstva zdravotnictví ze dne 15. 9. 2010, jímž bylo změněno předchozí stanovisko krajské hygienické stanice k úseku SOKP Ruzyně – Suchdol na nesouhlasné, neboť dle předložené hlukové studie byly na území městské části Praha-Suchdol i po provedení navržených protihlukových opatření překračovány hygienické limity hluku. Stejně postupovalo Ministerstvo zdravotnictví i ve vztahu k úseku Běchovice – dálnice D1.

35. Navrhovatelé z výše uvedeného dovozují, že odpůrce navrhl SOKP do území, v němž jsou již v současnosti překračovány limity hluku a znečištění ovzduší. Jde přitom o stavbu, která bude mít zcela zásadní negativní vlivy na životní prostředí v dotčeném území, neboť podle odhadů bude intenzita provozu 100 000 automobilů denně, na území obce H. se má jednat o 93 000 automobilů denně, v území dotčeném koridorem SOKP D011 má být intenzita dopravy 84 000 automobilů denně v okolí obce Radonice. Ve VVURÚ je vliv koridoru SOKP D001 na ovzduší i hluk hodnocen jako „přímý dlouhodobý +2“, u koridoru SOKP D011 je vliv na hluk hodnocen +2/-1 a u ovzduší „přímý dlouhodobý +2/-1“. Vzhledem k tomu, že koridor představuje nový liniový zdroj znečištění ovzduší, jak uznává zpracovatel VVURÚ, a prochází nadlimitně zatíženým územím, je jeho vliv nepochybně významně negativní (-2). Závěr o pouze mírně negativním vlivu (-1), či dokonce o významně pozitivním vlivu (+2) je zcela nepřezkoumatelný a absurdní. Navrhovatelé především považují za nezákonný závěr, že je vymezení SOKP v rámci napadeného OOP v navržené podobě možné. VVURÚ sice na jednu stranu konstatuje, že záměry zasahují do území, kde jsou překračovány imisní i hlukové limity, na druhou stranu hodnotí vliv těchto záměrů významně pozitivně, to však nikoliv ve vztahu k vlastnímu dotčenému území, nýbrž ve vztahu k území hlavního města Prahy. Závěr, že ve vztahu k hlukové a imisní zátěži území hlavního města budou mít záměry dlouhodobý pozitivní vliv, nelze považovat za koncepční prověření realizovatelnosti SOKP ve vztahu k dotčenému území, tj. ve vztahu k území navrhovatelů a) – e) a území obce H.. Přístup odpůrce, který se na základě údajného (blíže nijak nevyčísleného) pozitivního vlivu na území hlavního města Prahy blíže nezabýval negativními vlivy, které SOKP vyvolá v území, kam se má doprava nově přesunout, považují navrhovatelé za zcela nesprávný. Žádnému jednotlivci totiž nelze upírat právo na příznivé životní prostředí, tedy na jeho nezatěžování nad míru hodnoty zákonných limitů. Není proto možné argumentovat tím, že určité řešení na úrovni územněplánovací dokumentace může přinést zlepšení stavu životního prostředí větší skupině lidí, pokud by zároveň bylo důsledkem tohoto řešení zhoršení nebo zachování nadlimitního zatížení území, byť i ve vztahu k menšímu počtu osob.

36. Navrhovatelé namítají, že vzhledem k dopadům SOKP na životní prostředí a stávajícímu stavu životního prostředí v území dotčeném koridorem bylo povinností odpůrce věrohodně prokázat, že realizace záměru spolu s dalšími opatřeními dle aktualizace ZÚR povede k nápravě existujícího protiprávního stavu a současně nevyvolá nový nezákonný stav. Aktualizace ZÚR ovšem žádná taková opatření neobsahuje, neboť navržená kompenzační opatření jsou vágní, obecná a zcela nepřezkoumatelná, co se týče jejich odhadované účinnosti. Není tedy prokázáno, že jejich realizace povede k dodržení imisních a hlukových limitů v území, do něhož má být nově přivedena doprava prostřednictvím SOKP. To je současně důvodem nezákonnosti VVURÚ. Z aktualizace ZÚR ani jejího odůvodnění nijak nevyplývá, že navržená opatření jsou způsobilá snížit imise z dopravy a hluku natolik, aby byly dodrženy imisní limity v těch částech území, kam má být nově SOKP umístěn. Muselo by se totiž jednat o opatření, která sníží přírůstek hluku a znečištění ovzduší z dopravy na nulu, nebo dokonce povedou ke zlepšení stávající situace tam, kde již k překračování limitů dochází. Opatření zahrnutá do napadeného OOP jsou tedy pouze obecným přehledem cílů či katalogem opatření, jimiž lze snižovat hluk či imise z dopravy, jejich účinnost ovšem není vyhodnocena. Opatření v podobě dodržení hlukových limitů (s rezervou 3 dB) je spíše podrobnějším cílem spojeným s realizací SOKP, nikoliv kompenzačním opatřením. Není stanoveno, jak má být tohoto cíle dosaženo, nejedná se tedy o opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí. Stejně tak opatření vyžadující výsadbu dřevin se zvýšenou schopností zachytávat prach je zcela nekonkrétní, není učiněn ani hrubý odhad jeho účinnosti. Doposud bylo zpracováno mnoho dílčích studií zaměřených na různé aspekty, avšak výsledný vliv vegetační bariéry na snížení koncentrací prachových částic je stále jen odhadován s tím, že se obecně předpokládá pozitivní efekt, ale bez bližšího upřesnění (viz např. Metodiku pro kvantifikaci efektu výsadeb vegetačních bariér na snížení koncentrací suspendovaných částic, Ministerstvo životního prostředí a ATEM – Ateliér ekologických modelů, červen 2016).

37. Odpůrce ve vyjádření k návrhu uvedl, že vycházel z realizovatelnosti jednotlivých záměrů vymezených v PÚR, což měl podloženo odbornými stanovisky a VVURÚ. Na základě těchto podkladů neshledal, že by PÚR obsahovala nepřijatelný a nerealizovatelný extrém, jak Nejvyšší správní soud charakterizuje situaci, v níž by se měl odpůrce odklonit od obsahu PÚR. Navrhovatelé spatřují nerealizovatelnost záměru v překračování imisních a hlukových limitů. Takové pojetí nerealizovatelnosti je však nesprávné, neboť z judikatury plyne, že umístění koridorů v nadlimitně zatížené oblasti není v rozporu se zákonem. Je možné konstatovat, že např. z hlediska splnění limitů hluku je záměr silniční komunikace vedené mimo bezprostřední kontakt se zástavbou realizovatelný vždy, neboť je možné komunikaci vést např. v tunelu, překrytém zářezu, v zákrytu tubusem apod. Realizovatelnost je v rámci aktualizace ZÚR prokázána odborným posouzením této problematiky, ve vztahu k žádnému záměru nebyl identifikován významný negativní vliv vylučující umístění záměru. Zákon navíc k odbornému závěru o realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje nepožaduje provádění konkrétních výpočtů, což ani není možné, jelikož se jedná o koncepci, nikoliv o umístění konkrétní stavby, u které jsou již známy její parametry. Obdobné platí i pro znečištění ovzduší. Zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ovzduší“), umožňuje za podmínek § 11 odst. 5 umístit záměr do území, v němž jsou překračovány imisní limity. Realizovatelnost koridorů SOKP je s ohledem na navržená kompenzační opatření nepochybná. Při posuzování vlivů napadeného OOP lze vždy pracovat pouze s prognózami a odhadem budoucího vývoje, např. budoucí emise z dopravy budou nepochybně nižší než emise stávající, a to díky pokračující obměně vozového parku a rozvoji elektrifikované silniční i železniční dopravy. Koncentrace benzo(a)pyrenu se bude nadále snižovat i díky výměně kotlů vytápějících obydlí obyvatel v okolí.

38. Odpůrce dále odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která se vyjádřila k rozdílu mezi posuzováním naplnění veřejnoprávních limitů na ochranu životního prostředí a veřejného zdraví v územním řízení a v rámci pořizování zásad územního rozvoje. Při posuzování realizovatelnosti koridoru je třeba přihlížet i ke kompenzačním opatřením. Ochrana obyvatel skrze příslušné limity je vždy zajištěna v navazujících řízeních, jak ostatně potvrzují navrhovatelé zmínkou o tom, že v minulosti byla zrušena územní rozhodnutí na tři úseky SOKP. V současnosti jsou v okolí koridoru SOKP splněny všechny limity znečištění ovzduší s výjimkou benzo(a)pyrenu a v případě částic PM je tomu tak poměrně s rezervou. K úrovním znečištění ovzduší 10

benzo(a)pyrenem se podle zákona o ochraně ovzduší pouze přihlíží, nepatří mezi látky, z jejichž úrovní znečištění se vychází. Pokud jde o navrhovateli zmiňované nesrozumitelné hodnocení vlivů koridorů, z VVURÚ vyplývá, že hodnocení +2 se týká území hlavního města Prahy, kdežto vliv na území Středočeského kraje je hodnocen zvlášť, a to od -2 až po 0 s ohledem na druh posuzovaných skutečností. Tabulky obsažené ve VVURÚ je třeba interpretovat spolu s podrobným textovým hodnocením na str. 155 a násl., kde je konkrétní odborné hodnocení odůvodněno detailněji. Posouzení vlivu záměru na území hlavního města Prahy není žádným způsobem nezákonné, jedná se o logický důsledek toho, že záměr je částí širšího celku, tj. SOKP, jehož hlavním účelem je snížení zátěže na území hlavního města Prahy. Hodnocení vlivů záměru na území Středočeského kraje je však zcela evidentně v rámci aktualizace ZÚR provedeno také, přičemž je zřejmé, jaké hodnocení se týká území hlavního města Prahy a jaké území Středočeského kraje. Posouzení a stanovení konkrétního vlivu záměru na složky životního prostředí je odbornou otázkou, kterou soud nemůže přezkoumávat. Z judikatury plyne, že není úkolem soudu, aby provedl odborné vyhodnocení střetávajících se argumentů o možném zatížení dotčeného území, postačí, že zkoumá úplnost územněplánovacích podkladů, z nichž zásady územního rozvoje vycházejí.

39. Pokud jde o argumentaci navrhovatelů týkající se neurčitosti kompenzačních opatření, poukázal odpůrce na judikaturu Nejvyššího správního soudu, podle níž nelze vzhledem k obecnosti zásad územního rozvoje požadovat stanovení přesných a technicky konkrétních kompenzačních opatření. Postačuje, je-li uložena povinnost kompenzovat popsané a zhodnocené kumulativní vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Je možné uvést příklady takových opatření. Je proto dostatečné vymezit kompenzační opatření obecně, např. jako zajištění minimalizace dopadů na obytnou zástavbu, zajištění splnění hlukových limitů, přičemž je nepochybné, že v rámci navazující územněplánovací činnosti musí být tato opatření upřesňována a konkretizována. V zásadách územního rozvoje se vymezuje koridor pro dopravní stavbu tak, aby umožňoval více variant územního i vlastního technického řešení. Právě projektové (technické) řešení stavby je nezbytnou podmínkou pro objektivní zpracování akustické či rozptylové studie, které kvantifikují posuzované vlivy, včetně jejich územního rozložení. Omezení míry podrobnosti zásad územního rozvoje plyne z § 36 odst. 3 stavebního zákona, což zásadním způsobem limituje použitelnost podkladů zpracovaných pro projektovou přípravu (např. pro proces EIA). Pro účely strategického posouzení vlivů koncepce na životní prostředí nelze požadovat zpracování tak podrobných podkladů, jaké jsou vyžadovány pro povolovací řízení. Požadavek navrhovatelů na konkrétnost navržených kompenzačních opatření a zjišťování jejich účinnosti neodpovídá právním předpisům ani judikatuře. Pokud jde o efektivitu izolačních pásů zeleně, z metodiky, na kterou poukazují navrhovatelé, plyne, že dosažitelné hodnoty snížení imisního příspěvku činí u částic PM cca 70 % a u částic PMa 10
2,5 benzo(a)pyrenu je záchyt nižší, avšak jistě ne zanedbatelný (15 – 20 %). Navrhovateli citovaná pasáž je z úvodu metodiky, kde je konstatováno, že doposud metodika neexistovala, následuje však celý text metodiky, kde jsou uvedeny též rovnice pro kvantifikaci vlivů výsadeb (to se však vymyká vzhledem k odborné povaze hodnocení účinnosti kompenzačních opatření soudnímu přezkumu).

40. Navrhovatelé v replice ze dne 2. 12. 2019 mají za to, že závěr Nejvyššího správního soudu vyjádřený v rozsudku čj. 2 As 122/2018 – 512, podle nějž lze v nadlimitně zatíženém území umístit silniční koridor, je třeba vykládat striktně ve vztahu ke konkrétním zásadám územního rozvoje a konkrétnímu koridoru, nikoliv jej generalizovat. Navrhovatelé zdůrazňují, že podle judikatury lze v nadlimitně zatíženém území umístit další zdroje znečištění jen po dostatečném prověření, zda je vůbec myslitelné, aby byly určité záměry v území proveditelné, nelze zcela abstrahovat od překračování veřejnoprávních limitů. Mají za to, že SOKP nemůže být s ohledem na stávající úroveň znečištění ovzduší a zatížení území hlukem za žádných okolností realizován, je tedy zcela nesmyslný, nerealizovatelný či veřejnoprávně nepovolitelný. Neměl tedy vůbec být zahrnut do aktualizace ZÚR.

41. Navrhovatelé dále namítají, že napadená část OOP je v rozporu s cíli a úkoly územního plánování rovněž z toho důvodu, že ve vztahu k ní nebyl naplněn požadavek na zvážení a vyhodnocení možných variant řešení (především tzv. regionální varianta).

42. Ve vztahu ke kompenzačním opatřením lze z judikatury citované odpůrcem dovodit, že je třeba přijmout účinná opatření, což se však v dané věci nestalo z důvodu nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů. Navrhovatelé se nedomáhají bližší konkretizace kompenzačních opatření, nýbrž toho, aby odpůrce prokázal, že opatření budou způsobilá snížit hluk a imise z dopravy takovým způsobem, aby to vedlo k dodržování imisních limitů v lokalitách dotčených umístěním záměru. Navrhovatelé dále polemizují s názorem odpůrce, že výsadbou izolační zeleně dojde k tak významnému poklesu imisí, neboť v některých místech nebude možné vzhledem ke konfiguraci terénu toto opatření vůbec využít a v případě výsadby listnatých stromů, které lépe zachytávají znečišťující látky, je jejich efekt mimo vegetační období nulový.

43. Osoba zúčastněná na řízení č. 1 uvedla, že v rámci zásad územního rozvoje se neumísťuje konkrétní stavba, nýbrž se pouze vymezuje koridor či plocha. Koridory či plochy představují „rezervaci“ dotčeného území pro regionálně nebo celostátně významné dopravní stavby, ve kterých bude dále dohledáváno jejich umístění a zpřesňovány a konkretizovány podmínky a požadavky na technické řešení těchto staveb, a to na základě posouzení v podrobnostech, které přísluší v rozhodující fázi zejména územnímu řízení. Stavba může být v dalších fázích navržena v různých variantách technického řešení, což nepochybně ovlivní její posuzování z hlediska ochrany životního prostředí a veřejného zdraví, a to v takových podrobnostech, které od zásad územního rozvoje očekávat nelze. To je zdůrazněno mimo jiné požadavkem plynoucím z § 36 odst. 3 stavebního zákona. Podklady pro pořízení zásad územního rozvoje proto odpovídají jejich obsahu a koncepčnímu charakteru. Řada koridorů vymezených v zásadách územního rozvoje či územních plánech velkého územního celku je po řadu let (i desetiletí) nevyužita a není vyloučeno, že některé nebudou využity nikdy, a to z různých důvodů (např. i z důvodu neprokázání splnění všech požadavků ochrany veřejných zájmů podle stavebního zákona a zvláštních právních předpisů). Ve vztahu k aktuálnosti podkladů o stavu životního prostředí, prokázání realizovatelnosti záměru a kompenzačním opatřením argumentuje osoba zúčastněná na řízení č. 1 obdobně jako odpůrce v jeho vyjádření k návrhu (viz výše).

44. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 ve svém vyjádření k návrhu uvádí, že navrhovatelé mylně vychází z toho, že na úrovni zásad územního rozvoje musí být prokázáno, že koncipované řešení nepřesáhne limity stanovené zákonem, jinak jsou zásady nezákonné. Zásady územního rozvoje jsou obecným nástrojem, jsou nástrojem konceptualizace, nikoliv realizace. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 dále poukazuje na nekorektní způsob citace z rozsudků Nejvyššího správního soudu spočívající v tom, že navrhovatelé citují závěry jednoho rozsudku týkající se územního řízení, poté přecházejí do citace závěrů jiného rozsudku týkajícího se zásad územního rozvoje a končí citací rozsudku prvního. Ze závěrů rozsudku NSS čj. 1 Ao 7/2011 – 521 lze dovodit, že na úrovni pořizování zásad územního rozvoje je třeba rozlišovat tři situace: 1) zjistí se, že určitý záměr nemůže být za žádných okolností realizován; 2) zjistí se, že není zcela zřejmé, zda projekt splní požadované limity, popřípadě je splní s kompenzačními opatřeními, je nicméně šance, že by záměr mohl být v budoucnu realizován; 3) prokáže se, že projekt lze realizovat tak, aby nebyly dotčeny zákonné limity zatížení. Navrhovatelé odpůrci vytýkají, že neprokázal splnění podmínek uvedených pod bodem 3, ačkoliv pro zařazení záměru do zásad územního rozvoje postačuje, že jsou splněny podmínky uvedené pod bodem 2. Městský soud v Praze v rozsudku sp. zn. 10 A 170/2017 dovodil, že postačí, pokud jsou kompenzační opatření posouzena ve velmi obecné rovině v logice obecnosti zásad územního rozvoje, přičemž konkrétní dodržení norem se testuje až v nižších fázích, v nichž mohou být zvolena další kompenzační opatření nad rámec zásad územního rozvoje.

45. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 dále poukázala na to, že na úrovni zásad územního rozvoje nelze provést takové výpočty, jimiž by bylo možné prokázat splnění imisních či hygienických limitů (např. nelze zahrnout konkrétní protihluková opatření). Je třeba vzít v úvahu i budoucí vývoj, např. že budoucí imise z dopravy budou díky obměně vozového parku nižší než v současnosti. Např. podle rozptylové studie pro Prahu pro rok 2050 budou imisní limity benzo(a)pyrenu v území s rezervou splněny. Lze tak konstatovat, že vyhodnocení zásad prokazuje, že minimálně v roce 2050 bude stavba realizovatelná. Je pak teoreticky možné, že realizace celého SOKP nastane až v okamžiku, kdy se možnosti a potřeby v čase sejdou. K efektivitě kompenzačních opatření osoba zúčastněná na řízení č. 2 uvedla, že v průběhu pořizování napadeného OOP nebyla tato otázka předmětem námitek ani připomínek. Pokud by tomu tak bylo, mohly by se k této otázce osoby participující na pořizování aktualizace ZÚR odborně vyjádřit. V soudním řízení je možné posuzovat zákonnost procesu pořizování aktualizace ZÚR, který k odbornému výsledku dospěl, ale není možné ryze odborný výsledek podrobit ryze odborné revizi. Nelze ani odhlédnout od toho, že stanovení kompenzačních opatření plní ve vyhodnocení podružnou roli a jeho cílem je především informovat o podstatě a povaze zátěže. I kdyby výtky nedostatečné účinnosti byly jakkoliv oprávněné, nemohly by být důvodem ke zrušení napadeného OOP, protože ryze odborný spor, jenž se má řešit ve zcela jiné fázi řízení, nelze jako argumentační novum uplatnit v testu zákonnosti. Pokud by byla tato námitka uplatněna během projednání VVURÚ, mělo by smysl vést úvahu o tom, jestli byla řádně a po právu vypořádána. Komplexní kompenzační opatření jsou obsažena v Národním programu snižování emisí. V případě SOKP lze za opatření tohoto typu označit např. odstupňování sazeb mýta podle emisní úrovně vozidel. Na příkladu jiného úseku SOKP (511) lze demonstrovat, že při realizaci konkrétních a poměrně rozsáhlých opatření ke snížení hluku a znečištění ovzduší lze vydat souhlasné stanovisko EIA. Jedná se o zcela reálnou situaci a nelze z tohoto důvodu odmítat části napadeného OOP. Tento příklad dokládá, že na nižších úrovních se daří umísťovat stavby tak, aby byly nakonec v souladu s normami. Úkolem zásad územního rozvoje není vyřešit všechny dopady.

46. Odpůrce ve vyjádření ze dne 28. 4. 2020 poukázal na to, že posoudil možné varianty záměrů, které jsou zvažovány již několik desítek let, během nichž bylo zpracováno množství studií, které se jednotlivými variantami zabývají. To plyne z odůvodnění napadeného OOP. Je třeba odlišovat povinnost zvážit varianty řešení a povinnost vypracovat samotné zásady územního rozvoje ve variantách. Skutečnost, že odpůrce přihlédl k variantám řešení, plyne z odůvodnění napadeného OOP. Povinnost zpracovat variantní návrh aktualizace ZÚR ovšem z právních předpisů neplyne. Dále uvedl, že při prověřování realizovatelnosti záměru SOKP neabstrahoval od problematiky překračování imisních a hlukových limitů, posouzení provedl v takové míře konkrétnosti, jak to umožňuje povaha a obecnost zásad územního rozvoje. Vzhledem k tomu, že zásadami územního rozvoje nejsou umísťovány stavby, nelze prokázat, že budou dodrženy limity, neboť není známo konkrétní technické provedení záměrů. Stejně tak není možné prokazovat, že kompenzační opatření povedou k dodržení limitů. Posouzení realizovatelnosti záměru je otázkou odbornou, kterou není soud oprávněn přezkoumávat.

47. Soud považuje za potřebné vyjádřit se úvodem obecněji k podstatě územního plánování na úrovni zásad územního rozvoje.

48. Podle § 36 odst. 1 stavebního zákona zásady územního rozvoje stanoví zejména základní požadavky na účelné a hospodárné uspořádání území kraje, vymezí plochy nebo koridory nadmístního významu a stanoví požadavky na jejich využití, zejména plochy nebo koridory pro veřejně prospěšné stavby, veřejně prospěšná opatření, stanoví kritéria pro rozhodování o možných variantách nebo alternativách změn v jejich využití. Záležitosti týkající se rozvoje území státu, které nejsou obsaženy v politice územního rozvoje, mohou být součástí zásad územního rozvoje, pokud to ministerstvo ve stanovisku podle § 37 odst. 8 z důvodů významných negativních vlivů přesahujících hranice kraje nevyloučí. Zásady územního rozvoje mohou vymezit plochu nebo koridor a stanovit jejich využití, jehož potřebu a plošné nároky je nutno prověřit (dále jen „územní rezerva“). V územní rezervě jsou zakázány změny v území [§ 2 odst. 1 písm. a)], které by mohly stanovené využití podstatně ztížit nebo znemožnit. Změnit územní rezervu na plochu nebo koridor umožňující stanovené využití lze jen na základě aktualizace zásad územního rozvoje. Současně s návrhem zásad územního rozvoje se zpracovává vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území, stanovené využití územní rezervy se přitom z hlediska vlivů na životní prostředí a evropsky významné lokality a ptačí oblasti neposuzuje. Ve vyhodnocení vlivů na životní prostředí se popíšou a vyhodnotí zjištěné a předpokládané závažné vlivy zásad územního rozvoje na životní prostředí a přijatelné alternativy naplňující cíle zásad územního rozvoje.

49. Podle § 36 odst. 3 stavebního zákona zásady územního rozvoje v nadmístních souvislostech území kraje zpřesňují a rozvíjejí cíle a úkoly územního plánování v souladu s politikou územního rozvoje, určují strategii pro jejich naplňování a koordinují územně plánovací činnost obcí. Zásady územního rozvoje ani vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím.

50. Poslední věta § 36 odst. 3 byla do stavebního zákona vložena zákonem č. 350/2012 Sb. Důvodová zpráva k tomuto zákonu (sněmovní tisk č. 573, Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, volební období 2010 – 2013, dostupný na www.psp.cz) odůvodnila potřebu novelizace tak, že „jedním ze základních principů územního plánování je postupné nalézání a zpřesňování řešení od zjištění potřeby určité změny v území a stanovení jejího nadmístního významu v zásadách územního rozvoje), přes navazující koncepční řešení a stanovení hlavních podmínek v komplexních souvislostech v územním plánu), po stanovení detailních podmínek umístění, prostorového uspořádání, detailní ochranu veřejných zájmů (např. protihlukové ochrany, ochrany ovzduší atd.) v územním rozhodnutí nebo v regulačním plánu nahrazujícím územní rozhodnutí. Pokud by v navazující a podrobnější územně plánovací dokumentaci nebo v navazujícím rozhodování nebylo nalezeno řešení v souladu s právními předpisy a s podmínkami obecnější (nadřazené) územně plánovací dokumentace, musí být v této nadřazené dokumentaci hledáno nové řešení. Tento princip návaznosti jednotlivých nástrojů územního plánování je důvodem, proč nelze v zásadách územního rozvoje řešit to, k čemu je určena příslušná podrobnější územně plánovací dokumentace nebo správní rozhodování. Tato skutečnost je důvodem, proč nelze řešit v zásadách územního rozvoje tuto problematiku do detailu. Zásady územního rozvoje (a ani územní plán) neslouží pro zakreslení již detailně prověřených záměrů, ale pro hledání koncepčních řešení. Také požadavek správního řádu na zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, je nutné uplatňovat v rozsahu odpovídajícímu skutečnosti, že se jedná o koncepci a požadavky na detailní řešení, které je posuzováno později, uplatňovat až při jejich řešení. Protože tento desetiletími prověřený základní princip nalézání řešení na úseku územního plánování byl v poslední době dotčenými orgány i soudy ignorován, hned při vzniku myšlenky byly vyžadovány detaily řešení nenáležející posuzované dokumentaci a měřítkům jejího řešení, včetně zaměňování posouzení vlivů koncepcí (SEA) a posouzení vlivů záměrů (EIA) na životní prostředí a Naturu 2000, bylo nutné přistoupit k novele stavebního zákona.“

51. Správné uchopení principu návaznosti jednotlivých nástrojů územního plánování, zmíněného ve výše citované důvodové zprávě, je pro posouzení projednávaného návrhu klíčové.

52. Nástroje územního plánování vychází z PÚR, která je významným zdrojem obsahu zásad územního rozvoje a je vyloučena ze soudního přezkumu. Navrhovatelé poukazují na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu, která se vyjadřuje k právní povaze a závaznosti PÚR. Podstatné závěry této judikatury lze dle soudu shrnout do následujících tezí. Ačkoliv je PÚR vyloučena ze soudního přezkumu, neznamená to, že by subjekty, jejichž práva jsou dotčena záměry vymezenými v PÚR, byly zbaveny soudní ochrany. Ta je zajištěna primárně ve fázi přezkumu zásad územního rozvoje. Plochy a koridory republikového významu vymezené v PÚR se v zásadě přebírají do zásad územního rozvoje, ovšem nikoliv automaticky (tj. bez dalšího), nýbrž po jejich prověření. V rámci pořizování zásad územního rozvoje se na úrovni a v měřítku zásad prověřuje, zda lze do zásad převzít plochy a koridory vymezené v PÚR, a prostorově se tyto plochy či koridory vymezí. Znamená to tedy, že vymezení plochy či koridoru v zásadách územního rozvoje nelze odůvodnit pouze tím, že jde o plochu či koridor republikového významu vymezený v PÚR, což je pouze jedna z alternativních podmínek k vymezení plochy či koridoru republikového významu v zásadách územního rozvoje, nýbrž je třeba vymezení takové plochy a koridoru posoudit komplexně jako v případech, kdy se v zásadách vymezuje plocha či koridor toliko nadmístního významu, která logicky nemůže mít oporu v PÚR. Dotčené subjekty mají možnost dovolat se ochrany svých práv právě na této úrovni územního plánování. Z judikatury týkající se přezkumu PÚR, které se dovolávají navrhovatelé, ovšem nelze dovodit, že by na úrovni zásad územního rozvoje mělo být postaveno na jisto, že záměr, pro který se plocha či koridor vymezuje, bude možné v rámci povolovacích správních řízení skutečně povolit. Takový závěr by byl v rozporu s principem návaznosti nástrojů územního plánování, jak byl popsán v důvodové zprávě k zákonu č. 350/2012 Sb.

53. Obdobně, jak soud výše vymezil vztah mezi PÚR a zásadami územního rozvoje, lze vymezit i vztah mezi zásadami územního rozvoje a územními plány obcí. Rovněž v tomto případě nelze plochy a koridory vymezené v zásadách územního rozvoje bez dalšího převzít do územních plánů, nýbrž je třeba tyto plochy a koridory prověřit na úrovni a v podrobnostech územního plánu. Nelze přitom vyloučit, že na úrovni územního plánu nebude možné nalézt žádné akceptovatelné řešení pro vymezení plochy či koridoru obsažené v zásadách územního rozvoje, tedy plocha či koridor nebudou v územním plánu vymezeny, což si vyžádá aktualizaci zásad územního rozvoje.

54. Poslední úrovní významnou pro umístění záměru do území je územní rozhodování, které se zpravidla děje v územním řízení. Zatímco výše zmíněné úrovně územního plánování mají charakter koncepčních nástrojů, úroveň územního řízení má charakter povolovací. Záměr, jak prostupuje jednotlivé úrovně územního plánování, se postupně konkretizuje, ale až na úrovni územního řízení vykazuje přesné parametry a přesnou lokalizaci v území. Třebaže obecný účel záměru (v podobě plochy či koridoru) je zejména v případě dopravních koridorů známý již od úrovně PÚR, konkrétní trasování (lokalizace) a parametry se konkretizují na každé další úrovni územního plánování. Je přitom vyloučeno, aby záměr, byť již je rozpracován v projektové rovině do nejmenších detailů, byl v PÚR, zásadách územního rozvoje či územním plánu takto konkrétně vymezen. Tomu brání rozdílná úroveň podrobnosti jednotlivých nástrojů územního plánování, což nachází výslovný normativní základ např. v § 36 odst. 3 větě poslední stavebního zákona (obdobně § 43 odst. 3 stavebního zákona). Je potřebné zdůraznit, že v územním řízení se posuzuje konkrétní projekt, který představuje jen jedno z mnoha myslitelných řešení vycházejících ze zásad územního rozvoje, což plyne z velmi odlišné míry podrobnosti. Je-li konkrétní řešení posuzované v územním řízení shledáno jako nepřípustné, neznamená to, že i samotný koridor vymezený v zásadách územního rozvoje je nerealizovatelný (viz rozsudek NSS ze dne 25. 5. 2017, čj. 5 As 49/2016 – 198, bod 318).

55. K charakteru zásad územního rozvoje soud uvádí, že nepředstavují povolení umístění konkrétního záměru do území. Vymezení koridoru či plochy pro určitý záměr neznamená, že by na úrovni povolovacích řízení nemělo být podrobně a důkladně posuzováno splnění všech podmínek nezbytných pro povolení záměru (viz zejména § 90 stavebního zákona a požadavky obsažené v jednotlivých složkových předpisech práva životního prostředí týkající se umísťování záměrů do území). Skutečnost, že se při pořizování změny územního plánu za účelem jeho uvedení do souladu se zásadami územního rozvoje neprovádí VVURÚ (§ 55 odst. 3 stavebního zákona), se nikterak nepromítá do obsahových požadavků ani míry podrobnosti zásad územního rozvoje a VVURÚ zpracovávaného při pořizování zásad územního rozvoje či jejich aktualizace.

56. Navrhovatelé mají za to, že odpůrce 1) nedostatečně prověřil proveditelnost záměru SOKP a 2) v rozporu se zákonem neprověřil, zda není z hlediska ochrany životního prostředí a veřejného zdraví výhodnější vymezit koridor v jiné trase (tzv. regionální).

57. Z hlediska realizovatelnosti záměru SOKP v koridoru vymezeném v napadeném OOP uplatňují navrhovatelé pouze jediný argument, a sice že nebudou splněny imisní a hlukové limity. O jiném důvodu, pro který by měl být záměr ve vymezeném koridoru nerealizovatelný, se nezmiňují. Navrhovateli uplatněná argumentace se prolíná v mnoha aspektech (nesprávné zjištění stávajícího stavu životního prostředí v dotčeném území, neprokázání splnění limitů po realizaci záměru, nekonkrétnost kompenzačních opatření, nedostatečné posouzení kumulativních a synergických vlivů, nepřezkoumatelné odůvodnění hodnocení vlivů koridoru), z nichž některé jsou posouzeny v dalších částech odůvodnění tohoto rozsudku.

58. Mezi účastníky v zásadě není sporné, že území, v němž byly v napadeném OOP vymezeny koridory SOKP D001 a SOKP D011, je značně zatížené (v některých ohledech nadlimitně). Nejvyšší správní soud k tomu v rozsudku ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011 – 526, uvedl: „Z povahy věci (jsou-li zásady územního rozvoje brány jako koncepční plánovací nástroj) není možné, aby území, na němž jsou překračovány veřejnoprávní limity imisí znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, bylo a priori vyloučeno z dosahu regulace zásad s argumentací, že další zatěžování území je nepřípustné. To by ve svém důsledku muselo vést k nulovému rozvoji v některých oblastech, přičemž nelze vyloučit ani zhoršování situace v důsledku absence koncepčního řešení zatíženého území. To je v rozporu se samotným smyslem ZÚR, které musí vymezit plochy a koridory nadmístního významu (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a nemohou se při úvahách o jejich vymezení vyhnout územím nadlimitně zatíženým. Kromě toho vymezení plochy či koridoru, jak správně poznamenává odpůrce, nelze ztotožňovat s umístěním stavby. Pod ,vymezením‘ si lze představit závazné zanesení (zakreslení, popsání) plochy či koridoru v územně plánovací dokumentaci. Samo toto vymezení záměru nemůže mít vliv na stav ovzduší či hlukovou situaci v určité oblasti. Není totiž jisté, zda a jak bude takový záměr skutečně v budoucnu realizován, a to například i z důvodu překročení únosného zatížení životního prostředí, které bude zjištěno v rámci územního řízení a procesu EIA. Jinými slovy vymezení koridorů a ploch nadmístního významu v zásadách územního rozvoje se nemůže z povahy věci dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. To na rozdíl od rozhodnutí o umístění stavby, které již míří k bezprostřední realizaci záměru, a tedy i k případnému zásahu do stavu ovzduší a hluku.“ Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že skutečnost, že určité území je zatíženo nad rámec limitů stanovených složkovými právními předpisy práva životního prostředí, neznamená, že by v rámci zásad územního rozvoje nemohl být vymezen další koridor, jenž je potenciálním zdrojem dalšího znečištění.

59. Nejvyšší správní soud dále navázal: „Právě řečené ovšem neznamená, že by zásady územního rozvoje měly kompletně abstrahovat od překračování imisních limitů znečištění ovzduší či nejvyšších přípustných hodnot hluku na území konkrétního kraje. (…) Součástí zásad územního rozvoje je dále mimo jiné vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (§ 36 odst. 1 stavebního zákona) a stejně jako jiná územněplánovací dokumentace musí zásady územního rozvoje vytvářet podmínky pro ochranu území podle zvláštních právních předpisů před negativními vlivy záměrů na území a navrhovat kompenzační opatření [§ 19 odst. 1 písm. m) stavebního zákona]. Ochrana přípustné míry znečišťování životního prostředí ve vztahu k ovzduší a hluku se tedy na úrovni zásad územního rozvoje odehrává primárně prostřednictvím stanovisek dotčených orgánů a prostřednictvím VURÚ (konkrétně hodnocením vlivů zásad územního rozvoje na veřejné zdraví, HIA). Všechny tyto dokumenty a skutečnosti z nich vyplývající by měl odpůrce zohlednit při řešení účelného a hospodárného uspořádání území kraje v zásadách územního rozvoje (§ 36 odst. 1 stavebního zákona). Pokud tak neučiní, jedná fakticky sám proti sobě: stavební úřad totiž není v územním řízení oprávněn umístit stavbu, v důsledku jejíhož provozu by v daném území došlo k překročení imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku. Pokud by taková situace nastala a znečištění či hluk by nebylo možno snížit pod přípustnou mez ani kompenzačními opatřeními, vedlo by to k nerealizovatelnosti záměru a ve svém důsledku i k neproveditelnosti zásad územního rozvoje a k nutnosti jejich změny a nalezení jiného řešení. (…) Účelem provedeného výkladu není alibisticky odkazovat navrhovatele na další fáze územního plánování či na územní řízení a bagatelizovat význam zásad územního rozvoje. Je však třeba zásadně rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako realizací konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje regulace a jinou míru podrobnosti. Soud tak na jednu stranu nemůže přijmout tezi, že by se zásady územního rozvoje mohly dostat do rozporu s imisními limity znečištění ovzduší či s nejvyššími přípustnými hodnotami hluku. Na druhou stranu provedeným výkladem nemíní aprobovat přístup, který by na základě zásad územního rozvoje bez dalšího umožňoval umísťovat do nadlimitně zatíženého území další stavby, nebo který by v rámci motta ‚kdo dřív přijde, ten dřív mele‘ umožnil umísťovat bez uvážení jakékoliv stavby až do naplnění maximálního stanoveného limitu nebo hodnoty, s tím, že ostatní stavby budou nerealizovatelné. Zde právě vystupuje do popředí role zásad územního rozvoje coby koncepce, jež vyžaduje holistický pohled na věc. V průběhu pořizování zásad by mělo být koncepčně prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území), a preventivně tak bránit vynakládání energie a peněz na projekty zcela nesmyslné, nerealizovatelné či (veřejnoprávně) nepovolitelné, nebo na projekty směřující k použití nezákonných praktik typu salami-slicing (salámová metoda). Na vymezování jednotlivých záměrů v zásadách územního rozvoje je tedy třeba nahlížet celostním způsobem, a to zvláště tehdy, je-li zamýšleno vícero záměrů v již dosti zatížené části území (imisemi, hlukem apod.). To jinými slovy znamená, že při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, kumulace jejichž vlivů by mohla mít negativní vliv na ovzduší a hlukovou situaci v dané oblasti. V případě zjištění takových vlivů by měla být též koncipována přiměřená kompenzační opatření“ (zvýraznění doplněno soudem).

60. Z výše uvedeného plyne, že vymezení plochy či koridoru v zásadách územního rozvoje nemůže samo o sobě mít za následek zvýšení zatížení území nad rámec veřejnoprávních limitů. V této fázi územního plánování je nicméně třeba přihlédnout nejen ke stávajícímu zatížení území, ale též k tomu, jaké vlivy na toto zatížení bude mít záměr, pro nějž je vymezována plocha či koridor, a to i v kumulaci s jinými záměry a po zohlednění realizovatelných kompenzačních opatření. Smyslem takového prověření na úrovni zásad územního rozvoje je jednak vhodným způsobem uspořádat záměry v území a vytvořit územní podmínky pro snížení vlivů jednotlivých záměrů na území (případně provést selekci záměrů v závislosti na jejich prioritě a možných alternativách), jednak zabránit tomu, aby byly vynakládány další prostředky na nižší úrovni územního plánování a na úrovni přípravy projektové dokumentace konkrétní podoby záměru, jestliže lze již na úrovni podrobnosti zásad územního rozvoje uzavřít, že záměr, pro nějž má být koridor vymezen, nelze bez ohledu na jeho konkrétní lokalizaci (v rámci vymezeného koridoru), jeho technické provedení a podobu kompenzačních opatření povolit. Smyslem takového prověření je, aby nebylo území blokováno pro jiný způsob využití a aby nebyly vynakládány finanční prostředky na další koncepční a projektovou přípravu záměru (na úrovni územního plánování obcí a územního řízení). Vypustit návrh koridoru z obsahu zásad územního rozvoje lze ovšem pouze za podmínky, že již na této úrovni územního plánování je spolehlivě prokázáno, že záměr (bez ohledu na jeho přesné umístění v území, parametry záměru a kompenzační opatření, včetně např. opatření organizačních) nebude možné v územním řízení povolit. Taková situace je vzhledem k relativní obecnosti zásad územního rozvoje spíše ojedinělá.

61. Navrhovateli zmiňovaný rozsudek NSS ze dne 31. 1. 2012, čj. 1 As 135/2011 – 246, se týká územního řízení a vyjadřuje se k podmínkám, za nichž lze konkrétně vymezený záměr umístit do území. Jeho závěry sice do určité míry souvisí s problematikou územního plánování, ovšem jistě neumožňují, aby navrhovatelé volně přecházeli z citace rozsudku ve věci zásad územního rozvoje do citace závěrů rozsudku ve věci územního řízení. Závěry právě uvedeného rozsudku se týkají pouze toho, zda lze do území, které je nadlimitně zatíženo hlukem, umísťovat další záměry. Nejvyšší správní soud v něm dospěl k tomu, že „do území nadlimitně zatíženého hlukem nelze bez dalšího automaticky umísťovat stavby, které sice každá jednotlivě nepřitíží svým provozem dotčenému území nijak výrazně, ale v součtu jednotlivých případů znamenají postupné a významné přitěžování již nyní existující nadlimitní zátěži v území.“ Takto vyjádřené závěry ovšem nelze dle soudu generalizovat, neboť vždy je třeba v územním řízení aplikovat právě účinnou právní úpravu týkající se jednotlivých složek životního prostředí. Např. lze poukázat na to, že pozemní komunikaci lze umístit do území, kde je překračován některý z limitů znečištění ovzduší, pokud imisní příspěvek komunikace nepřekračuje 1 % limitu (§ 11 odst. 5 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění zákona č. 87/2014 Sb., ve spojení s § 27 vyhlášky č. 415/2012 Sb., o přípustné úrovni znečišťování a jejím zjišťování a o provedení některých dalších ustanovení zákona o ochraně ovzduší). Závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu jsou tedy významné potud, že v rámci rozhodování o umístění záměru do území je třeba důkladně posoudit, zda v důsledku jeho realizace nebudou překročeny limity stanovené na ochranu životního prostředí a veřejného zdraví. Nelze z nich ovšem cokoliv dovozovat ve vztahu k vymezování ploch a koridorů pro záměry v zásadách územního rozvoje. Pro tuto problematiku jsou relevantní závěry učiněné ve shora rozsáhle citovaném rozsudku NSS čj. 1 Ao 7/2011 – 526.

62. Z VVURÚ vyplývá, že stávající zatížení životního prostředí v území, jímž prochází koridory SOKP, bylo vzato v úvahu. Zpracovatel VVURÚ přitom na základě provedeného odborného posouzení nedospěl k závěru, že by již na úrovni obecnosti zásad územního rozvoje bylo možné učinit spolehlivý závěr, že SOKP nebude moct být v rámci vymezeného koridoru za žádných okolností povolen v územním řízení (podrobněji v dalších částech odůvodnění rozsudku). Navrhovatelé s tímto závěrem nesouhlasí, sami ovšem nepředložili žádné odborné podklady, které by prokazovaly, že bez ohledu na konkrétní způsob provedení záměru SOKP (v rámci koridorů SOKP D001 a SOKP D011 vymezených v napadeném OOP) nebude možné záměr v územním řízení povolit z důvodu nesplnění hlukových a imisních limitů. Navrhovatelé po odpůrci požadují, aby exaktními výpočty prokázal, že limity splněny budou. To však neodpovídá požadavkům vymezeným judikaturou. Není úkolem pořizovatele zásad územního rozvoje (resp. zpracovatele VVURÚ), aby na úrovni pořizování zásad územního rozvoje prokázal, že záměr, pro nějž se vymezuje koridor, bude splňovat podmínky pro jeho povolení v územním řízení. Smyslem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zhodnotit na základě stávajícího stavu životního prostředí a odborného odhadu vlivů záměru na životní prostředí, zda je zcela vyloučeno, že by záměr (v některé z myslitelných podob) mohl splnit veřejnoprávní limity. Naopak není úkolem pořizování zásad územního rozvoje prověřit, že konkrétně definovaný záměr tyto limity splní (to je úkolem územního řízení). Soud se ztotožňuje s odpůrcem a osobou zúčastněnou na řízení č. 2, že pro fázi pořizování zásad územního rozvoje postačí prověřit, zda má záměr, pro nějž se koridor vymezuje, šanci být povolen. Závěr, že tato šance existuje, znamená, že lze na úrovni zásad územního rozvoje koridor vymezit a dále jej podrobněji prověřit na úrovni územního plánu obcí a v územním řízení. Tento závěr nijak nepředjímá výsledek podrobného posouzení již zcela přesně definovaného záměru v územním řízení.

63. Požadavek navrhovatelů, aby odpůrce prokázal, že záměr, pro nějž je koridor vymezován, bude splňovat veřejnoprávní limity, je nelegitimní i z hlediska metodologického. Prokázat splnění limitů lze pouze při znalosti všech relevantních údajů, mezi něž v první řadě patří exaktní lokalizace záměru, definování přesných parametrů záměru, definování přesných parametrů jednotlivých kompenzačních opatření a další. Na úrovni pořizování zásad územního rozvoje, které představují toliko koncepci rozvoje území, se ovšem pracuje pouze s koridorem pro dopravní stavbu, nikoliv s konkrétním záměrem. Lze proto provést pouze odborný odhad vlivů na životní prostředí, nikoliv však exaktní výpočet. Nelze přitom požadovat, aby pro účely prověření koridoru na úrovni pořizování zásad územního rozvoje byla zpracována byť jen jedna zcela konkrétní dokumentace záměru v podrobnostech požadovaných pro územní řízení, s jejíž pomocí by bylo možné přesně spočítat vlivy stavby na okolí, a tedy zpětně usuzovat na to, zda je přípustné vymezit koridor pro daný záměr v zásadách územního rozvoje. Nehledě na to, že dokumentace záměru v podrobnostech pro územní řízení může mít řadu variant (ať již z hlediska přesného umístění stavby na pozemcích, parametrů stavby nebo podoby a parametrů kompenzačních opatření), takže by nemuselo být dostatečné zpracovat podklady pouze pro jednu variantu záměru. Tato metoda, která by splnila požadavky navrhovatelů, nemá oporu v právních předpisech a je v rozporu s principem hierarchie nástrojů územního plánování, s nímž je spojen princip konkretizace záměru.

64. Skutečnost, že v některých místech, jimiž prochází koridor SOKP D001 a SOKP D011, jsou překračovány nejvyšší přípustné veřejnoprávní limity, tak sama o sobě nebrání vymezení těchto koridorů v napadeném OOP. To platí tím spíše v situaci, kdy má mezi očekávané přínosy SOKP patřit i odlehčení nadlimitně zatíženým oblastem na území hlavního města Prahy.

65. Soud shrnuje, že smyslem VVURÚ je prověřit, zda není a priori vyloučeno, aby byl daný záměr do území umístěn, a formulovat preventivní a kompenzační opatření, která budou limitovat negativní vlivy. V dané věci zpracovatel VVURÚ dospěl k závěru, že na úrovni zásad územního rozvoje nelze učinit závěr, že by koridor nemohl být vymezen (např. z důvodu nedodržení veřejnoprávních limitů stanovených k ochraně životního prostředí a veřejného zdraví). Nelze přitom přisvědčit tvrzení navrhovatelů, že do nadlimitně zatíženého území lze záměr umístit pouze tehdy, jestliže toto nadlimitní zatížení bude redukováno až na hranici limitů. Jakékoliv opatření, které přispěje k poklesu nadlimitního zatížení, má svůj význam a je přípustné, byť v jeho důsledku nedojde ke snížení zatížení až na hranici limitů. V rámci VVURÚ dospěl jeho zpracovatel k odbornému závěru, že koridory SOKP D001 a SOKP D011 budou mít významný pozitivní dopad na oblasti, kde v současnosti dochází k překračování limitů (území hlavního města Prahy). Třebaže koridory zhorší hlukovou zátěž a nepatrně přispějí ke zhoršení kvality ovzduší ve svém okolí, budou veřejnoprávní limity dodrženy (s realizací vhodných opatření). Nic tedy nenasvědčuje tomu, že by koridory SOKP D001 a SOKP D011 nemohly být zahrnuty do napadeného OOP. VVURÚ identifikuje problematické části koridoru, kde může docházet k významnějšímu zatížení nejbližší zástavby znečištěním ovzduší či hlukem. Vyhodnocení, jehož součástí je hodnocení kumulativních a synergických vlivů, je provedeno natolik podrobně, aby bylo možno formulovat návrh opatření směřujících k vyloučení či minimalizaci negativních vlivů (samozřejmě v míře podrobnosti odpovídající zásadám územního rozvoje). Obou cílů VVURÚ napadeného OOP tak bylo přesvědčivě dosaženo. V této souvislosti lze připomenout, že důvodem pro zrušení napadeného OOP by mohla být pouze pochybení v rámci VVURÚ, která by dosahovala takové intenzity, jež by zpochybňovala správnost jeho závěrů (viz bod 29 rozsudku NSS čj. 5 As 49/2016-198 a tam citovanou judikaturu). Soud nicméně žádné pochybení nezjistil.

66. Navrhovatelé dále namítají, že kompenzační opatření jsou vymezena příliš obecně, v zásadě jde pouze o formulaci cílů, jichž má být jejich prostřednictvím dosaženo. Zejména pak poukazují na to, že nebyla prokázána účinnost kompenzačních opatření, tedy že s jejich pomocí bude dosaženo takového stavu, že nebudou překročeny veřejnoprávní limity. K tomu soud uvádí, že kompenzační opatření jsou upravena v čl. 120 napadeného OOP, přičemž jsou rozčleněna na požadavky na využití koridoru a úkoly pro územní plánování. V rámci požadavků na využití koridoru je formulován pouze jeden požadavek relevantní z pohledu zátěže území hlukem a emisemi, o něž se návrh navrhovatelů výlučně opírá, a to prověřit umístění mimoúrovňové křižovatky Podolanka z důvodů omezení negativních vlivů na obyvatelstvo a veřejné zdraví. Úkoly pro územní plánování ve vztahu k oběma koridorům SOKP jsou vymezeny obdobně tak, aby na území vyjmenovaných obcí byly vytvořeny územní podmínky pro realizaci protihlukových opatření s rezervou 3 dB a dále územní podmínky pro realizaci opatření v takovém rozsahu, aby v okrajové obytné zástavbě uvedených obcí nepřesáhly imisní příspěvky PM, PM, NO a 102,52

benzo(a)pyrenu 1 % ročního imisního limitu. Další úkoly pro územní plánování pro umístění stavby SOKP jsou obsaženy v čl. 120a napadeného OOP a spočívají mj. ve vytvoření územních podmínek pro založení zelených pásů podél komunikací s přihlédnutím k územně-technickým a prostorovým podmínkám a nově neumísťovat citlivé funkce (zejména bydlení, školství, zdravotnictví) podél koridoru SOKP.

67. Navrhovatelé používají v návrhu pojem kompenzační opatření, což soud vede k potřebě nejprve vyjasnit terminologii. Příloha ke stavebnímu zákonu stanoví rámcový obsah VVURÚ. Podle bodu 8 této přílohy má být součástí VVURÚ popis navrhovaných opatření pro předcházení, snížení nebo kompenzaci všech zjištěných nebo předpokládaných závažných záporných vlivů na životní prostředí. Metodické doporučení Ministerstva životního prostředí pro vyhodnocení vlivů PÚR ČR a ZÚR na životní prostředí rozlišuje opatření pro předcházení nebo snížení předpokládaných vlivů na straně jedné a kompenzační opatření na straně druhé. Opatření pro předcházení nebo snížení předpokládaných vlivů se vztahují přímo k jevům, složkám a funkcím dotčeného území, které můžou být uplatněním konkrétního výroku ovlivněny. Kompenzační opatření se navrhují v případě významných negativních vlivů, kdy opatření pro předcházení nebo snížení vlivu není možné z jakýchkoliv důvodů (územních, technických, ekonomických) v dotčeném území realizovat. O opatřeních pro předcházení nebo snížení předpokládaných vlivů je namístě hovořit tam, kde lze opatřeními působit na to, aby vlivy vyvolané záměrem nepřekračovaly přípustné limity. Tam, kde vlivy tímto způsobem minimalizovat nelze, je možné uvažovat pouze o přijetí kompenzačních opatření, jejichž funkcí je nahradit excesivní poškození některé ze složek životního prostředí. V daném případě zpracovatel VVURÚ vychází z toho, že pomocí opatření, které navrhl, lze minimalizovat vlivy koridorů na životní prostředí a veřejné zdraví do té míry, že veřejnoprávní limity budou dodrženy. Byť tedy není v této souvislosti termín kompenzační opatření správný (jde o opatření pro předcházení či snížení předpokládaných vlivů), soud pro účely odůvodnění tohoto rozsudku akceptuje termín užívaný navrhovateli a opatření navržená zpracovatelem VVURÚ a zahrnutá do napadeného OOP označuje nepřesně v širším pojetí jako kompenzační opatření.

68. Navrhovatelům nelze dát za pravdu, že by způsob, jakým jsou formulována kompenzační opatření, byl neurčitý. Z judikatury plyne, že v zásadách územního rozvoje není třeba stanovit přesná a technicky konkrétní kompenzační opatření. Postačuje např. uložit povinnost kompenzovat vlivy ve vztahu ke konkrétně uvedeným předpokládaným porušením složek životního prostředí. Současně či alternativně je možno uvést příklady takových opatření, ať už technického, plánovacího nebo třeba i fiskálního rázu (viz rozsudky NSS čj. 1 Ao 7/2011 – 526 a čj. 2 As 81/2016 – 157, bod 198). Relativně obecná kompenzační opatření v sobě z povahy věci zahrnují dílčí možná řešení, jejichž rozpracování je svěřeno nižším stupňům územního plánování, což nelze považovat za relativizaci kompenzačních opatření (viz rozsudek NSS čj. 5 As 49/2016 – 198, bod 269). Je třeba vycházet z toho, že na úrovni zásad územního rozvoje se vymezují pouze jevy, které mají nadmístní význam. Kompenzační opatření realizovaná v území takový význam zpravidla nemívají, neboť jejich účelem je redukovat nepříznivé dopady určité plochy či koridoru v konkrétní části území. Soud považuje za zcela dostatečné, jsou-li kompenzační opatření formulována tak, že ukládají, aby v rámci územního plánování na úrovni obcí byly vytvořeny územní podmínky, v nichž budou moct být realizována kompenzační opatření. Úkolem územního plánování je vytvářet územní podmínky pro minimalizaci vlivů záměrů na životní prostředí, nikoliv projektovat konkrétní opatření, která budou realizována. Tato opatření mohou mít nesčíslně podob, přičemž nemusí bezpodmínečně lemovat SOKP jako takový, ale mohou spočívat i v provedení úprav v jiné části území (např. výměně povrchu stávající komunikace, která je významným zdrojem hluku). Teprve v územním řízení musí být předložen seznam již konkrétních kompenzačních opatření, jimiž se má docílit dodržení veřejnoprávních předpisů. Číselné vyjádření cílů, kterých má být pomocí kompenzačních opatření dosaženo, nepřímo indikuje rozsah opatření. Příkladmý výčet konkrétních realizovatelných opatření by sice mohl poskytnout bližší představu toho, jak konkrétně lze sledovaného cíle dosáhnout, ovšem praktický význam nemá. Z VVURÚ přitom lze dovodit, jaká kompenzační opatření měl zpracovatel na mysli (viz navazující odstavec, dále např. zmínka o zákazu vjezdu určitého typu vozidel na některé komunikace, snížení nejvyšší povolené rychlosti, výměna povrchu některých komunikací za tzv. tichý asfalt, zohlednění zatížení území již ve fázi konstrukce nových staveb – viz kapitolu 6.2.2 VVURÚ).

69. Zpracovatel VVURÚ v kapitole 11 blíže vysvětlil, co jednotlivými opatřeními rozumí. Např. ve vztahu k požadavku minimalizace vlivů na kvalitu obytného prostředí uvedl, že jelikož v okolí všech vymezených koridorů se nachází obytná zástavba, je potřeba minimalizovat vlivy koridorů na zástavbu při upřesňování optimální stopy komunikace v rámci vymezeného koridoru, v rámci technického řešení vlastní komunikace a případně navrhnout další technická opatření. Ve vztahu ke stanoveným úkolům pro územní plánování zpracovatel VVURÚ vysvětlil, že emisní a hlukovou zátěž zastavěných území lze významně ovlivnit konkrétním trasováním v rámci vymezeného koridoru, případně vytvořením územních podmínek pro realizaci nezbytných ochranných opatření. Je proto uloženo hledat v územních plánech dotčených obcí takové upřesněné vedení trasy, které bude vyvolávat co nejmenší vliv na kvalitu obytného prostředí přilehlé zástavby, přičemž vymezené plochy musí umožnit nejen vyhledání optimální trasy komunikace, ale také případnou realizaci technických opatření pro minimalizaci vlivů zejména na stávající obytnou zástavbu (ochranná zeleň snižující prašnost, protihlukové valy nebo stěny). Územní podmínky pro realizaci protihlukových opatření je žádoucí v konkrétních případech vytvářet s rezervou 3 dB. V rámci stanovení podmínek pro plochy s rozdílným způsobem využití v navazující územněplánovací dokumentaci je nezbytné volit takové řešení, které minimalizuje riziko vlivů záměru na obytné území, tj. např. nenavrhovat do blízkosti koridorů plochy bydlení.

70. V rozhodnutí o námitkách navrhovatelky b) (viz str. 24 rozhodnutí o námitkách podaných k návrhu aktualizace ZÚR v rámci veřejného projednání) odpůrce uvedl, že určitá míra obecnosti doporučených opatření je v měřítku zásad územního rozvoje nutná a žádoucí. Stanovuje se jen cílový požadavek na splnění limitu (případně s určitou rezervou) s tím, že jednoznačná lokalizace v území a způsob jejich technického provedení je obsahem nižších stupňů územněplánovací dokumentace a projektové dokumentace. Na úrovni zásad územního rozvoje postačuje předpoklad, že opatření je v daném místě realizovatelné, resp. že vyslovený požadavek je splnitelný, a to ve všech případech posuzovaných koridorů a ploch platí. V případě, že je realizace opatření spojena s územními nároky (protihlukové valy, pásy izolační zeleně apod.), formuluje VVURÚ požadavek na vytvoření územních podmínek pro umístění a realizaci těchto opatření. Uplatnění požadavku v zásadách územního rozvoje formou úkolů pro územní plánování zajišťuje jeho závaznost a vymahatelnost po linii stavebního zákona.

71. Navrhovatelé dále namítají, že VVURÚ neobsahuje žádné hodnocení účinnosti kompenzačních opatření, tedy neprokazuje, že opatření budou natolik efektivní, aby byly vlivy vyvolané provozem po SOKP redukovány na limity stanovené složkovými předpisy práva životního prostředí. K tomu soud uvádí, že na úrovni zásad územního rozvoje nelze požadovat exaktní doložení účinnosti kompenzačních opatření, např. pomocí hlukové studie a rozptylové studie. Vzhledem k míře podrobnosti zásad územního rozvoje nejsou stanovena konkrétní opatření a nemůže být proto určena ani jejich účinnost. Na úrovni zásad územního rozvoje postačuje, jestliže zpracovatel VVURÚ provede odborný odhad založený na jeho odborných znalostech a zkušenostech. Soud opakuje, že účelem prověření realizovatelnosti záměru na úrovni zásad územního rozvoje je zbytečně neblokovat území pro záměry, které s jistotou nemohou být realizovány, a nevynakládat finanční prostředky na další rozpracovávání podkladů za účelem podání žádosti o vydání územního rozhodnutí. Důsledkem vymezení koridoru v zásadách územního rozvoje není, že by byla povolena realizace záměru, jehož konkrétní vlivy na životní prostředí nebyly exaktně posouzeny. Podrobné posouzení konkrétního záměru s konkrétními kompenzačními opatřeními je předmětem územního řízení.

72. Navrhovatelé se snaží zpochybnit obecnou účinnost výsadby izolační zeleně na snížení koncentrací látek znečišťujících ovzduší. Z metodiky pro kvantifikaci efektu výsadeb vegetačních bariér na snížení koncentrací suspendovaných částic zpracované v červnu 2016 společností ATEM – Ateliér ekologických modelů, s. r. o., pro Ministerstvo životního prostředí, které se dovolávají navrhovatelé, sice vyplývá, že k problematice účinku vegetačních výsadeb z hlediska snížení koncentrací suspendovaných částic bylo zpracováno mnoho dílčích studií zaměřených na různé aspekty, avšak výsledný vliv bariéry je stále pouze odhadován s tím, že se obecně předpokládá pozitivní efekt, ale bez bližšího upřesnění. Lze nicméně souhlasit s odpůrcem, že navrhovatelé zcela pomíjí, že výše uvedené tvrzení je obsaženo v úvodní části metodiky, která vymezuje její cíle a obsah. V metodice jsou shrnuty poznatky z provedené rešerše odborné literatury, dále je prezentován model použitý pro hodnocení prostupu částic přes polopropustnou vegetační bariéru a výsledky modelování. Na základě informací získaných z rešerše a modelových výpočtů je navržen metodický postup pro výpočet účinků bariéry ve smyslu snížení imisních příspěvků silniční komunikace. Metodika je zaměřena především na rozptyl částic frakce PM a PM, zahrnuty však jsou i částice PMa polycyklické aromatické 7510
2,5

uhlovodíky a těžké kovy vázané na tyto částice (viz str. 4 metodiky). Je tedy zřejmé, že cílem metodiky je odstranit dosavadní neuspokojivý stav, kdy lze vycházet pouze z neucelených dílčích poznatků, které neumožňují s přijatelnou mírou nejistoty kvantifikovat účinky vegetační bariéry. V závěru metodiky její zpracovatel provedl výpočet přínosu vegetačních bariér na snížení imisního příspěvku dálnice D8 u Březiněvsi a dálnice D1 u Velkého Meziříčí. Účinnost vegetační bariéry u Březiněvsi činí až 13,2 % u PM, až 5,81 % u PMa až 6 % u benzo(a)pyrenu. 10
2,5

Účinnost vegetační bariéry u Velkého Meziříčí je až 55,83 % u PM, až 13,6 % u PMa až 14,5 10
2,5 % u bezo(a)pyrenu. Tyto konkrétní výpočty dokládají opodstatněnost tvrzení odpůrce obsaženého v jeho vyjádření k návrhu navrhovatelů o účinnosti vegetačních bariér na snížení koncentrací suspendovaných částic obsahujících mj. benzo(a)pyren, u něhož dochází v území dotčeném koridory SOKP k překračování limitu. Není vůbec na místě, aby soud v tomto řízení vedl dokazování ke stanovení konkrétního rozsahu snížení množství suspendovaných částic emitovaných do ovzduší provozem na SOKP u nejbližší obytné zástavby. Jednak tomu brání skutečnost, že na úrovni zásad územního rozvoje nelze určit, kde budou vegetační bariéry umístěny a jaké bude jejich provedení, což jsou faktory zásadní pro stanovení účinnosti těchto opatření, jednak jde o otázku odbornou, jejíž posouzení bylo plně v kompetenci zpracovatele VVURÚ v rámci jeho odborného odhadu. Na podkladě metodiky nelze dovodit, že by kvalifikovaný odhad zpracovatele VVURÚ byl zjevně excesivní. Soud pro nadbytečnost neprovedl důkaz navrhovateli zmiňovaným výzkumem Ministerstva zemědělství Spojených států amerických, neboť metodiku zpracovanou v prostředí českých územních a biologických podmínek má soud za dostatečnou. Ostatně není úkolem soudu, aby byl arbitrem různých vědeckých názorů. Znalecký posudek, jenž by vyvracel reálnost závěru zpracovatele VVURÚ o dostatečné účinnosti vegetačních bariér, navrhovatelé nepředložili a soud neměl za daných okolností za potřebné zadávat jeho zpracování i bez návrhu.

73. Soud neprovedl důkaz rozhodnutími z roku 2010 ve věci územního řízení k jednomu úseku SOKP. Jak soud uvedl již výše, negativní výsledek posouzení dokumentace pro územní řízení ve vztahu ke konkrétní podobě záměru nemá za následek, že by v zásadách územního rozvoje nemohl být vymezen koridor pro daný záměr (viz rozsudek NSS čj. 5 As 49/2016 – 198, bod 318). Skutečnost, že určité konkrétní řešení záměru bylo shledáno jako nepřípustné z důvodu rozporu s ochranou veřejných zájmů, neznamená, že by jiné řešení téhož záměru bylo rovněž nepřípustné. Jak soud uvedl již výše, existuje nesčíslné množství různých variant záměru, včetně kompenzačních opatření. Soud neshledal důvod ani k provedení důkazu stanoviskem EIA z roku 2017, na které poukázala osoba zúčastněná na řízení č. 2 a které má dokládat, že i v obtížném území lze docílit splnění veřejnoprávních limitů. Toto stanovisko nemá bezprostřední vztah k území, které je předmětem nyní posuzované věci, přičemž dokládá pouze obecnou, výše uvedenou tezi (jde o její názornou ilustraci), nikoliv nějakou konkrétní skutečnost. Dokazování by bylo neúčelné.

74. Soud shrnuje, že ve VVURÚ nebylo prokázáno, že by záměr SOKP byl v rámci koridorů SOKP D001 a SOKP D011, které byly pro jeho uskutečnění vymezeny na úrovni zásad územního rozvoje, nerealizovatelný z důvodu rozporu s veřejným zájmem na ochraně životního prostředí (nemožnost splnit veřejnoprávní limity). V této souvislosti je třeba zmínit, že třebaže základem pro VVURÚ je zjištění aktuálního stavu životního prostředí, je zřejmé, že zásady územního rozvoje vytváří pouze rámec pro budoucí povolení záměru. Ačkoliv stavební zákon nestanoví žádný časový horizont, v němž by měly být záměry, pro něž jsou v zásadách územního rozvoje vymezeny koridory a plochy, uskutečněny, je zřejmé, že povolovací řízení zpravidla probíhají s odstupem několika let či desítek let po vydání zásad územního rozvoje (povolovacímu řízení zpravidla předchází převzetí koridoru či plochy do územního plánu, byť tomu tak nemusí být nutně vždy). Posuzuje-li se tedy v rámci VVURÚ realizovatelnost záměru, pro nějž se vymezuje koridor či plocha, i s ohledem na budoucí změny (trendy), jejichž důsledky by se měly projevit teprve po vydání zásad územního rozvoje (např. obměna vozového parku, snižování emisí nových vozidel, rozvoj alternativních pohonů vozidel, snižování emisí z lokálních topenišť na území sídel), není tato skutečnost v rozporu s jejich povahou. Význam blokace území, kterou s negativním akcentem zmiňují navrhovatelé, pro záměr, jehož přesné vlivy budou posouzeny až ve fázi územního řízení, souvisí s prolínáním kompetencí kraje a obcí v oblasti územního plánování na jeho jednotlivých úrovních. Dynamický rozvoj obcí v okolí koridorů SOKP D001 a SOKP D011, který se vyznačuje přibližováním obytné (či jinak chráněné) zástavby koridorům a zvyšováním pravděpodobnosti a významnosti střetů v území, dokládá naléhavost potřeby vymezit tyto koridory na úrovni zásad územního rozvoje a stanovit adekvátní úkoly pro územní plánování obcí. Součástí samostatné působnosti obcí není rozhodovat, zda jejich územím bude procházet SOKP, toto rozhodnutí náleží odpůrci. Úkolem obcí je po vymezení koridorů SOKP v zásadách územního rozvoje přijmout v rámci své samostatné působnosti taková opatření (typicky v oblasti územního plánování), jimiž vytvoří podmínky pro to, aby vlivy SOKP na jejich území (zejména v zastavěném území) byly minimalizovány. V soudním řízení nebylo prokázáno, že by rezervování části území obcí (tedy též části území kraje) pro SOKP představovalo excesivní požadavek v rámci územního plánování.

75. Druhý okruh výtek navrhovatelů týkající se nedostatečného prověření záměru v rámci pořizování aktualizace ZÚR se týká neposouzení vlivů regionální varianty SOKP.

76. Povinností pořizovatele zásad územního rozvoje předložit k posouzení vlivů na životní prostředí variantní návrh koncepce, eventuálně návrh obsahující variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, se Nejvyšší správní soud zabýval v již zmíněném rozsudku čj. 1 Ao 7/2011 – 526, v němž dospěl k závěru, že takovou povinnost nelze ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2001/42/ES ze dne 27. 6. 2001 o posuzování vlivů některých plánů a programů na životní prostředí (dále jen „směrnice SEA“), zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o posuzování vlivů“) ani ze stavebního zákona dovodit (v podrobnostech viz zejména odst. 130 až 135). Nejvyšší správní soud současně dospěl k závěru, že „[p]ovinnost zpracovat varianty návrhu koncepce (event. návrh koncepce řešící variantně jednotlivé plochy a koridory) a nechat posoudit jejich vliv na životní prostředí může být stanovena dotčeným orgánem na úseku posuzování vlivů na životní prostředí. V procesu pořizování zásad územního rozvoje se konkrétně jedná o požadavek dotčeného orgánu na vyhodnocení vlivů uplatňování zásad územního rozvoje na podmínky udržitelného rozvoje v území dle § 187 odst. 4 stavebního zákona, který musí být převzat do zadání zásad územního rozvoje. Požadavek na zpracování návrhu zásad územního rozvoje ve variantách, a to ať již ve formě vícero variantních ucelených návrhů, nebo ve formě jediného návrhu obsahujícího variantní řešení jednotlivých ploch a koridorů, může být součástí schváleného zadání zásad územního rozvoje rovněž z podnětu samotného pořizovatele. Variantní návrh zásad územního rozvoje, event. návrh obsahující variantně řešené jednotlivé plochy a koridory se tedy zpracovává tehdy, jestliže tento požadavek obsahuje schválené zadání zásad.“ V souzené věci Ministerstvo životního prostředí jakožto dotčený orgán na úseku posuzování vlivů na životní prostředí ve svém souhlasném stanovisku ze dne 30. 9. 2016 neuložilo povinnost zpracovat koridor SOKP D001 a SOKP D011 variantně. Tento požadavek neplyne ani ze zadání zásad územního rozvoje, neboť to s ohledem na to, že o zpracování napadeného OOP, které je aktualizací zásad územního rozvoje, bylo rozhodnuto v režimu § 42 odst. 6 stavebního zákona, nebylo ani pořizováno.

77. Navrhovatelé poukazují na důvodovou zprávu k novele zákona č. 416/2009 Sb., o urychlení výstavby dopravní, vodní a energetické infrastruktury a infrastruktury elektronických komunikací, kterou schválila vláda dne 25. 11. 2019. Podle důvodové zprávy považuje vláda čl. 5 odst. 1 směrnice SEA za nedostatečně transponovaný do českého právního řádu. Nově má být do § 19 odst. 2 stavebního zákona včleněno, že v rámci VVURÚ mají být posouzena rozumná náhradní řešení s přihlédnutím k cílům posuzovaných dokumentů. Soud k tomu uvádí, že Nejvyšší správní soud se ve výše citovaném rozsudku zabýval nejen výkladem českého vnitrostátního práva, nýbrž též požadavky plynoucími z čl. 5 odst. 1 směrnice SEA. Soud proto nemá důvod odchýlit se od shora citovaných závěrů Nejvyššího správního soudu. Lze poukázat na to, že posouzení rozumných náhradních řešení neznamená povinnost za všech okolností posuzovat různé varianty územněplánovací dokumentace.

78. Povinnost zpracovat koridor SOKP D001 a SOKP D011 variantně neplynula v této věci ani ze směrnice Rady 92/43/EHS o ochraně přírodních stanovišť, volně žijících živočichů a planě rostoucích rostlin či ze zákona o ochraně přírody a krajiny, neboť tento koridor (ani jiný koridor či plocha řešené napadeným OOP) neměl dle vyhodnocení vlivů koncepce na evropsky významné oblasti a ptačí oblasti Natura 2000, které je součástí VVURÚ (část B), významný vliv na tyto oblasti, a tudíž nebyl předkládán orgánu ochrany přírody ke stanovisku ve smyslu § 45i odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Rovněž z § 5 odst. 1 zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o ochraně ZPF“), ve spojení s § 4 odst. 1 vyhlášky č. 13/1994 Sb., kterou se upravují některé podrobnosti ochrany zemědělského půdního fondu, neplyne striktní povinnost zpracovat zásady územního rozvoje či jejich aktualizaci ve variantách, neboť ustanovení § 5 odst. 1 zákona o ochraně ZPF stanovuje povinnost vyhodnotit předpokládané důsledky územněplánovací činnosti na ZPF „zpravidla“ ve srovnání s jiným možným řešením, nikoli tedy nutně vždy. Nelze ani souhlasit s tím, že by přiměřenosti napadeného OOP bylo možné dosáhnout pouze jeho zpracováním ve variantách. Soudy naopak zcela standardně konstatují přiměřenost invariantních opatření obecné povahy (srov. rozsudek zdejšího soudu ze dne 6. 12. 2018, čj. 50 A 25/2017 – 125, nebo rozsudek NSS čj. 5 As 49/2016 – 198, bod 150).

79. Odpůrce tedy nepochybil tím, že napadené OOP nezpracoval ve variantách. Z rozsudku NSS ze dne 7. 10. 2011, čj. 6 Ao 5/2011 – 43, plyne pouze povinnost vzít možné varianty v potaz a odůvodnit výběr zvolené varianty (shodně viz rozsudek zdejšího soudu čj. 50 A 25/2017 – 125).

80. Konkrétně k potřebě variantního posouzení SOKP se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 27. 1. 2011, čj. 7 Ao 7/2010 – 133, takto: „Smyslem přezkumného řízení Nejvyšším správním soudem není určení nejvhodnějšího způsobu využití konkrétní plochy. Totéž platí i pro řešení otázky variant umístění koridoru SOKP. Nejvyšší správní soud přikládá shodně s odpůrcem zásadní význam kontinuitě územního plánování, principům právní jistoty a legitimního očekávání. Zároveň však nelze znemožnit revizi existujícího stavu, která je vyvolána novou právní úpravou. Podle právní úpravy účinné do 31. 12. 2006 bylo rozhodnutí o pořízení územně plánovací dokumentace plně v kompetenci orgánu, který byl příslušný k jejímu schválení. Současná právní úprava naopak stanoví povinnost pořídit ZÚR, a to nejpozději do 5 let ode dne nabytí účinnosti stavebního zákona. Uplynutím této lhůty pozbývají platnosti územní plány velkých územních celků. Území hl. m. Prahy a Středočeského kraje bylo společně řešeno naposledy v územním plánu rajonu Pražské-středočeské aglomerace z roku 1976, ve znění schválených změn a doplňků z roku 1986 a 1995. Protože ale tento územní plán nevyhovoval novým společenskoekonomických podmínkám po roce 1989, je nyní dané území řešeno jednak v územním plánu hl. m. Prahy (dále jen ‚ÚP hl. m. Prahy‘), který byl schválen v roce 1999, a jednak v územním plánu velkého územního celku Pražského regionu (dále jen ‚ÚP VÚC Pražského regionu‘), který byl schválen v roce 2006. Věcná koordinace obou územních plánů se realizovala na úrovni konceptů a v další fázi pak měla charakter konzultací. V současné době se pořizují ZÚR Středočeského kraje. Jak správně uvedl odpůrce, ZÚR řeší shodné území jako ÚP hl. m. Prahy a obě dokumentace schvaluje tentýž orgán. Při zpracování ZÚR se proto vycházelo ze stabilizovaných řešení platného ÚP hl. m. Prahy a zároveň platného ÚP VÚC Pražského regionu z důvodu návaznosti na mimopražské území. Navrhovateli zmíněná varianta byla posuzována v rámci přípravy ÚP hl. m. Prahy a nakonec byla v r. 1999 schválena stávající trasa SOKP (trasa D), která byla stabilizována v r. 2006 i v ÚP VÚC Pražského regionu (na území Středočeského kraje). V daném případě je však nutno vycházet z toho, že ZÚR jsou závazné pro pořizování a vydávání ÚP (§ 36 odst. 5 stavebního zákona) a nikoliv naopak. Právě v rámci pořizování ZÚR je totiž ještě reálně možné zabývat se efektivně variantami řešení. Proto do ZÚR nelze bez dalšího převzít variantu vedení SOKP, která byla schválena v ÚP hl. m. Prahy, ale ani naopak nelze na druhou stranu vyloučit, že v určitých situacích a za splnění zákonných podmínek bude v rámci pořizování ZÚR posuzována pouze jedna varianta určitého záměru. Tento postup však musí být v OOP řádně odůvodněn. V této souvislosti lze poukázat např. na ust. § 187 odst. 2 stavebního zákona.“

81. Povinnosti odůvodnit výběr konkrétní varianty SOKP odpůrce dostál (viz str. 10 až 15 odůvodnění napadeného OOP). Odpůrce zde vyjmenoval studie, které byly zpracovány po roce 2006 a týkají se severozápadní části SOKP. Ty v převážné části potvrzují správnost vedení SOKP v základní (jižní) trase. Podrobněji odpůrce reprodukuje závěry studie RNDr. J. M. (EKOAIR) z roku 2008 Hodnocení variant Pražského okruhu v úsecích 518 a 519 z hlediska emisí v Praze. Jižní varianta se podle této studie jeví jako nejvhodnější, neboť má celkově nejnižší množství emisí a nejméně emisemi zatěžuje centrální část Prahy. Nejméně výhodná je nulová varianta, při které by na většině dopravních tras v Praze vznikalo mnohem více emisí, v severní části městského okruhu (tunely Blanka) až 6 – 13násobně ve srovnání s jižní variantou. Odpůrce dále rekapituloval argumenty o nevhodnosti oddálené varianty okruhu. Největší část dopravy v Praze je tvořena buď vnitroměstskou dopravou nebo dopravou, která má ve městě počátek či konec. Tranzitní doprava tvoří jen malou část. Severní část SOKP by proto měla řešit zejména dopravu v Praze. Čím dále od centra povede severní část SOKP, tím méně bude pro dopravu v Praze využívána (pojede-li někdo z Ruzyně do Vysočan nebo z Počernic do Suchdola, nezvolí nejméně o 10 km delší trasu kolem Libčic nad Vltavou, ale pojede do centra přes městský okruh; naopak v případě jižní varianty SOKP bude výhodnější využít tuto trasu a vyhnout se riziku ucpaného centra). Na rozdíl od jižní varianty bude v případě severních variant vznikat mnohem větší tlak na dopravu uvnitř města, zatímco kapacitní SOKP bude využíván podstatně méně. Jelikož vnitroměstské komunikace včetně městského okruhu nejsou na takový dopravní tlak dimenzované, budou v nich pravidelně vznikat kongesce, při nichž mnohonásobně stoupá množství emisí znečišťujících látek produkovaných motory automobilů jednak v důsledku neustálé akcelerace a brždění, jednak v důsledku emisí při stání v kolonách. Z tohoto důvodu bude množství emisí vyprodukované dopravou uvnitř Prahy podstatně vyšší, než by odpovídalo prostému rozdílu intenzit dopravy v jižní a severní variantě.

82. Argumenty pro základní (jižní) trasu SOKP jsou shrnuty na str. 14 odůvodnění OOP: umožňuje propojení radiální silniční sítě, a tedy převedení tranzitní dopravy; relativně vysoká četnost mimoúrovňových křižovatek a jejich dostupnost na okruhu povede k omezení tranzitních vazeb přes vnitřní území; nadregionální tranzit je poměrně nízký, naprostou většinu vazeb generuje Praha a její příměstské území, a to jak svým mimořádným populačním potenciálem, tak zejména vysokou ekonomickou výkonností; umožňuje rozváděcí funkci k cílům uvnitř okruhu, které jsou vysoce převažujícím zdrojem indukce dopravy, ale i ke zdrojům dopravy vně okruhu; výrazně přispívá k propojení severních částí Prahy, a tím umožňuje udržet zatížení městského okruhu, který prochází tunelovým systémem Blanka, na přijatelné úrovni; menší část aktivit je vně okruhu, avšak v dobré dostupnosti většinou stávajícími radiálami; uvnitř okruhu a v jeho dobré dostupnosti jsou významné komerční zóny (např. Letňany), které indukují mimořádně velké objemy přepravních vazeb; trasa v základní variantě svým urbanistickým a technickým řešením umožňuje ve vysoké míře předcházet možným negativním důsledkům na okolí; s trasou se počítá více než 50 let, neznamená tedy pro vlastníky nemovitých věcí žádnou novou skutečnost; koridor je vymezen v územním plánu hlavního města Prahy a Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy.

83. Dříve byl posuzován v rámci územního plánu velkého územního celku Pražský region severozápadní segment SOKP i v severní variantě (tzv. regionální varianta). S touto variantou nepočítá územní plán žádné obce a žádná obec s ní nesouhlasí, varianta je v rozporu s realizovaným rozvojem převážně obytné funkce v těchto obcích. Tato varianta by musela být doprovázena dalšími investicemi – mostem Sedlec – Bohnice pro řešení vnitroměstských vazeb, jenž není vymezen v územním plánu hlavního města Prahy, a levobřežním poměrně dlouhým přivaděčem přes území městské části Suchdol a rozvojové území obcí Statenice, Únětice a Úholičky, přičemž průchodný koridor pro tento přivaděč není reálné vymezit. Tato severní varianta byla vyhodnocena jako méně výhodná i ve studii RNDr. Maňáka (EKOAIR). Třetí variantou je tzv. aglomerační varianta, která je založena na tom, že tzv. aglomeračnímu okruhu je přisuzována role SOKP. Oddálení SOKP do této polohy by výrazně snížilo jeho využívání, důsledkem by bylo přetěžování městského okruhu a dalších komunikací v Praze. Aglomerační varianta neřeší radiální vazby, které by ve většině případů vyvolaly potřebu kapacitní trasy na městský okruh či jiné kapacitní komunikace v Praze, přičemž se může jednat o poměrně dlouhé úseky procházející zastavěným územím. Varianta představuje znehodnocení stávající trasy SOKP na východě města.

84. Odpůrce na str. 15 a 16 odůvodnění napadeného OOP činí závěr, že z výše uvedených důvodů byl koridor SOKP v severozápadním segmentu stabilizován v základní (jižní) variantě, a to plně v souladu s aktualizací č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy. Na str. 69 odůvodnění napadeného OOP a str. 44 vyhodnocení připomínek podaných k návrhu 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (v rámci společného jednání) je uvedeno, že koridory SOKP D001 a SOKP D011 byly beze změny převzaty z územního plánu velkého územního celku Pražský region.

85. V návaznosti na posledně uvedené soud uvádí, že není žádných pochyb o tom, že koridory SOKP D001 a SOKP D011 byly do Zásad územního rozvoje Středočeského kraje promítnuty na základě § 187 odst. 2 stavebního zákona, tedy převzetím z územního plánu velkého územního celku. Tato skutečnost neznamená, že by neměly být prověřovány jejich vlivy na udržitelný rozvoj území, nicméně tím je významným způsobem redukována naléhavost potřeby variantního posouzení. Jen proto, že byly Zásady územního rozvoje Středočeského kraje zrušeny v rozsahu obou těchto koridorů, což vyvolalo potřebu pořídit aktualizaci zásad, nelze mít koridor za nový. Z hlediska věcného, ale též procesního je zde jasná návaznost na princip přebírání koridorů nadmístního významu z územních plánů velkých územních celků. Postup odpůrce tedy je v souladu s principem kontinuity územního plánování, jenž je jedním z důležitých principů územního plánování a souvisí s principem právní jistoty a legitimního očekávání (viz rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 4 As 253/2016 – 45). V tomto světle je nežádoucí, aby jednou stabilizované řešení bylo neustále zpochybňováno, znovu prověřováno, přehodnocováno či měněno, neboť tím dochází k zásahu do legitimního očekávání dotčených osob a k neefektivnímu vynakládání veřejných prostředků (viz rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2018, čj. 10 A 170/2017 – 109, bod 170).

86. Odpůrce tedy podle soudu dostatečně a přesvědčivě odůvodnil volbu průběhu koridorů SOKP D001 a SOKP D011. Poukázal jednak na aplikaci § 187 odst. 2 stavebního zákona, jednak na návaznost vymezených koridorů na obsah platných Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy. Koridory vymezené v napadeném OOP totiž navazují na koridory vymezené v Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy, takže jedním z úkolů pořizování aktualizace ZÚR bylo zkoordinovat jejich průběh s obsahem Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy (ty v době vydání napadeného OOP již prošly soudním přezkumem, a to nejen v řízení před soudem I. stupně, ale i v řízení před Nejvyšším správním soudem). Odpůrce v této souvislosti již jen doplňkově konstatoval rovněž skutečnost, že územní plány obcí, jimiž prochází základní (jižní) varianta SOKP, s koridorem počítají, na rozdíl od územních plánů obcí, jimiž prochází regionální varianta SOKP, která je z hlediska územního zcela nepřipravená. Odpůrce rovněž uvedl věcné argumenty plynoucí z dříve realizovaných studií, z nichž plyne, že základní (jižní) varianta SOKP je nejvýhodnější. Soud proto uzavírá, že odůvodnění zvoleného řešení lze mít za komplexní.

87. Dále soud uvádí, že ve VVURÚ je v kapitole 7 (str. 220 – 230) popsána geneze jednotlivých variant SOKP. Je zmíněno, že Ministerstvo životního prostředí ve stanovisku ze dne 30. 4. 2002 k posouzení vlivů záměru Silniční okruh kolem Prahy, stavba č. 518 a 519, označilo jako akceptovatelné varianty Ss a J, ostatní varianty zavrhlo. Z hlediska vlivů na životní prostředí vyjádřilo preferenci pro variantu Ss, kterou považuje za vhodnější, byť nemá oporu v žádném územněplánovacím podkladu. Uvedlo, že v případě schválení varianty Ss v územním plánu velkého územního celku Pražský region bude nutné projednat změnu územního plánu hlavního města Prahy, který s touto variantou nepočítá, a vymezit v něm most v Troji a tunelové napojení na již vybudovanou čtyřpruhovou komunikaci ukončenou nad ZOO v Čimicích. Varianta J byla akceptována jako krajní řešení pro případ, že projednání konceptu územního plánu velkého územního celku Pražský region vyloučí možnost realizace varianty Ss. Varianta Ss nebyla do územního plánu velkého územního celku Pražský region zapracována. Priorita ochrany výjimečného rekreačního, přírodního i kulturního potenciálu Trojské kotliny s jejími celoměstsky významnými funkcemi (ZOO, botanická zahrada, Trojský zámek, krajinné hodnoty uvnitř urbanizovaného území) pro obyvatele a návštěvníky Prahy se stala v následujících letech (též v důsledku znehodnocování příměstské krajiny kolem Prahy probíhající suburbanizací) natolik naléhavou a zásadní, že v souvislosti s variantou Ss požadovaný další silniční most přes Vltavu s tunelovými úseky, které by umožnily napojení na čtyřpruhovou komunikaci ukončenou nad ZOO v Čimicích, je nepřijatelný s ohledem na negativní dopady, které by takové řešení znamenalo pro dotčenou oblast. Na základě zpracovaných dopravněinženýrských analýz, které ověřovaly účinky takového dopravního spojení, je zřejmé, že by došlo k zavedení intenzivní dopravy do hustě urbanizovaného území Bohnic a Kobylis. V nové koncepci dopravy, která byla prověřována během prací na konceptu územního plánu hlavního města Prahy v roce 2009, se ze všech těchto důvodů v západní části Trojské kotliny výhledově uvažuje pouze s mostem pro tramvajovou dopravu, pěší a cyklisty, nikoliv však pro automobilovou dopravu. Zpracovatel VVURÚ dále vyjmenovává jednotlivé studie, které byly zpracovány pro porovnání variant severozápadního úseku SOKP. Vyplynulo z nich, že oddálení SOKP snižuje jeho dopravní účinnost a vede k dopravnímu přetížení městského okruhu. Pasáž je uzavřena porovnáním vlivů základní varianty SOKP (vymezené v napadeném OOP a Zásadách územního rozvoje hlavního města Prahy) a regionální varianty SOKP na jednotlivé složky životního prostředí a obyvatelstvo, které vyznívá ve prospěch základní varianty SOKP, a shrnutím. VVURÚ v této části odkazuje na vyhodnocení vlivů aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy na udržitelný rozvoj území, v jehož rámci bylo provedeno posouzení dvou variant SOKP, a to základní varianty (jde o variantu, s kterou počítá napadené OOP) a tzv. regionální varianty, kterou podporují mimo jiné navrhovatelé v nyní projednávané věci. Toto posouzení bylo provedeno v roce 2012 a jeho výsledkem je, že tzv. základní varianta je příznivější. Právě tato varianta byla zapracována do aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy, na kterou navazuje nyní přezkoumávaná aktualizace ZÚR. Soud nevidí za těchto okolností sebemenší důvod, proč by měl odpůrce s odstupem několika málo let opětovně hodnotit (a tedy vynakládat nemalé finanční prostředky) to, co již bylo zhodnoceno v rámci aktualizace Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy. Převzetí výsledku tohoto zhodnocení do aktualizace ZÚR se naopak jeví jako zcela racionální.

88. Soud doplňuje, že zpracovatel VVURÚ prověřil též tzv. nulovou variantu, tedy zjišťoval, jak by se zatížení území vyvíjelo, pokud by nebyl SOKP vůbec uvažován. V této souvislosti ve vztahu k zatížení území hlukem a imisemi uvedl, že situace na území hlavního města Prahy (zejména městských částí Praha 6, Praha 7 a Praha 8, tj. území Dejvic, Bubenče, Holešovic, Libně a Karlína), které je již tak značně zatíženo, by se ještě zhoršovala, naopak by nebylo dále zatěžováno území v bezprostředním okolí koridoru SOKP (viz str. 74 a 86 VVURÚ).

89. To, že napadené OOP bylo vypracováno invariantně, nicméně nic nemění na povinnosti provést vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů koridorů SOKP D001 a SOKP D011 s dalšími významnými záměry v dotčeném území. Jak totiž uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 31. 1. 2013, čj. 4 Aos 1/2012 – 105, „[z]e sousloví zhodnocení vlivů navrhovaných variant územně plánovací dokumentace, jak je uvedeno v bodě 5 přílohy stavebního zákona (s účinností od 1. 1. 2013 v bodě 6 téže přílohy), nelze dovozovat, že by se zhodnocení mělo týkat (výhradně) variant jednotlivých záměrů, pokud je takových variant zpracováno více, nýbrž se jedná o zhodnocení zvolené varianty územně plánovací dokumentace jako takové, v daném případě zásad územního rozvoje, resp. navrhovaného řešení invariantního.

VI. Nezákonnost posouzení vlivů koridorů na životní prostředí

90. Navrhovatelé poukazují na význam řádného provedení VVURÚ. Je tomu tak i na úrovni zásad územního rozvoje, neboť podle § 55 odst. 3 stavebního zákona se v případě změny územního plánu, která jej má uvést do souladu se zásadami územního rozvoje, posouzení vlivů na udržitelný rozvoj území již nezpracovává. Navrhovatelé mají za to, že podkladová data, která byla užita pro zpracování VVURÚ, jsou zcela neaktuální, částečně též nevhodně zvolená, takže postrádají vypovídací hodnotu. Důsledkem toho pak je i to, že nemohly být řádně identifikovány kumulativní a synergické vlivy. V této souvislosti přitom navrhovatelé poukazují na to, že právě nedostatečné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo důvodem pro zrušení Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Při zpracování VVURÚ došlo k několika významným pochybením, která vyústila v nelogické a zcela neodpovídající závěry vyhodnocení. Jedním z aspektů nezákonnosti VVURÚ je též absence účinných kompenzačních opatření.

91. Navrhovatelé namítají, že VVURÚ vychází při posuzování hlukové zátěže území ze zcela neaktuálních dat. Byly použity strategické hlukové mapy z rou 2007, ačkoliv další kolo mapování proběhlo v roce 2012 a reporting jeho výsledků v říjnu 2015. Závěr obsažený ve VVURÚ, že data tohoto nového kola mapování nebyla zveřejněna, je hrubě neaktuální. Dále je ve VVURÚ uvedeno, že výpočtová hluková mapa byla odvozena z celostátního sčítání dopravy z roku 2010. Rovněž tato data jsou zastaralá, poslední sčítání dopravy proběhlo v roce 2016, přičemž starší údaje lze pro aktuální rok přepočítat pomocí vybraných koeficientů vývoje intenzit dopravy. Stejně tak data týkající se stavu ovzduší jsou neaktuální, navíc nevhodně zvolená. Užití dat naposledy za rok 2013 je vzhledem k tomu, že VVURÚ bylo zpracováno až v říjnu 2017, zcela neaktuální. Podklady ČHMÚ jsou aktualizovány každoročně a poslední sčítání dopravy proběhlo v roce 2016. Odpůrce měl tedy k dispozici aktuálnější data, z nichž mohl vycházet. Z porovnání údajů z celostátního sčítání dopravy z let 2010 a 2016 plyne, že obecně došlo k výraznému nárůstu denních intenzit všech vozidel na prakticky všech měřených úsecích ve Středočeském kraji. Neaktuálnost podkladů se promítla i v grafických přílohách VVURÚ, např. grafická příloha A.1.A.1 Překročení některého z imisních limitů pro ochranu zdraví lidí (2013) je založená pouze na datech z roku 2013, a je ji tedy třeba považovat za nevyhovující, nereprezentativní a neaktuální podklad pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, pro provedení složkové a prostorové analýzy a vymezení limitně zatížených území. Nereprezentativnost výběru jednoho roku lze ilustrovat na obrázcích 3.18 až 3.20, z nichž plyne, že v letech 2011 a 2012 byl překročen imisní limit na trojnásobku plochy území oproti stavu v roce 2013. Trendy vývoje imisního zatížení území je třeba hodnotit z hlediska delší časové řady, nikoliv pouze na základě dat za jeden rok, neboť ta mohla být ovlivněna konkrétními meteorologickými podmínkami daného roku. Nesprávný tak je závěr, že pouze část koridoru SOKP D011 zasahuje do území, kde jsou překračovány imisní limity benzo(a)pyrenu, neboť z pětiletých průměrů za roky 2012 až 2016 plyne, že do takového území zasahuje celý koridor. Podhodnocen tak je i střet koridoru se stávající nadlimitní imisní zátěží, neboť ve VVURÚ se uvádí, že k němu dochází pouze u obcí Vinoř a Podolanka, ačkoliv dle pětiletých průměrů za roky 2012 až 2016 je obdobná situace i v obcích Radonice, Jenštejn a Přezletice. V důsledku toho nebyl řádně formulován úkol pro územní plánování pro záměr SOKP D011, podle něhož je třeba zajistit, aby imisní příspěvky záměru nepřekročily 1 % imisního limitu na území obcí Veleň, Přezletice, Podolanka a Jenštejn, neboť do tohoto výčtu obcí by měla být zahrnuta i obec Radonice. Obdobné platí i pro koridor SOKP D001, ve vztahu k němuž VVURÚ připouští překročení imisního limitu pro benzo(a)pyren pouze v části území obce H., ačkoliv dle pětiletých průměrů za roky 2012 až 2016 je tento limit překročen na celém území obce H. a na části území obce Zdiby.

92. K posouzení vlivů SOKP navrhovatelé uvádí, že zdůvodnění kvantitativního hodnocení (tj. odhadu významnosti vlivů) není v příslušných pasážích obsaženo, což je přitom jednou ze základních zásad zpracování této části VVURÚ podle Metodického doporučení pro vyhodnocení vlivů PÚR ČR a ZÚR na životní prostředí Ministerstva životního prostředí z roku 2015. Např. ve vztahu ke koridoru SOKP D011 je uvedeno, že jeho vlivy na kvalitu ovzduší na území hlavního města Prahy působí významně pozitivně (+2), volba takového hodnocení ovšem není vůbec odůvodněna, např. alespoň rámcovou kvantifikací úbytku dopravy a souvisejících emisí vztažených ke stávající úrovni imisního zatížení v příslušných částech hlavního města Prahy a imisním limitům. Není tak zřejmé, proč je vliv hodnocen stupněm +2, a ne třeba jen +1. Stejně tak v případě vlivů koridoru na území, kterým má procházet, je uvedeno pouze hodnocení -1, které není nijak specifikováno a není k ničemu vztaženo. Nijak kvantifikováno není ani konstatované snížení hlukového zatížení v některých částech Prahy, není k ničemu vztaženo a chybí i číselná kvantifikace na zvolené škále. Chybí zde uvedení a vyhodnocení sekundárních dlouhodobých a trvalých negativních vlivů v podobě případné realizace skladových a komerčních areálů podél trasy nové komunikace, která povede k nárůstu dopravní zátěže v území. Obdobné platí i pro koridor SOKP D001. Navrhovatelé vysvětlují, že je rozdíl mezi hodnocením vlivu jako významně negativního (-2) a mírně negativního (-1), neboť podle výše zmíněné metodiky Ministerstva životního prostředí musí být v případě hodnocení -2 navržena obsahová úprava výroku zásad územního rozvoje. Nejasné je hodnocení vlivů na ovzduší a hluk u záměru SOKP D011, které bylo vyjádřeno hodnotou +2/-1. Podle metodiky lze v případě nemožnosti přesnějšího odhadu uvést dvě sousedící hodnoty, což však není daný případ. Pokud toto číselné vyjádření znamená, že na určitou část území je vliv takový a na jinou část území jiný, není zřejmé, na jakou část území bude vliv +2 a na jakou část -1 a proč tomu tak je. Navrhovatelé uzavírají, že z VVURÚ nelze zjistit jakýkoliv odhad toho, jaký bude výsledný stav životního prostředí, zejména k jakému nárůstu hluku nebo znečištění ovzduší by mělo v důsledku vymezení koridoru SOKP v dotčeném území dojít. Očekávaná hluková a imisní zátěž není ani hrubě odhadnuta a vyhodnocena ve vztahu ke stanoveným imisním a hlukovým limitům. Z toho plyne, že nedošlo k řádnému posouzení vlivů záměrů SOKP D001 a SOKP D011 na životní prostředí.

93. Odpůrce k otázce aktuálnosti podkladů (informací o stavu životního prostředí) poukázal na to, že klíčovým okamžikem procesu pořizování aktualizace ZÚR bylo vydání souhlasného stanoviska Ministerstva životního prostředí ze dne 30. 9. 2016, které bylo vydáno na základě společného jednání o návrhu aktualizace ZÚR dle § 37 stavebního zákona. Společné jednání se uskutečnilo dne 11. 12. 2015. Dokumentace VVURÚ byla dokončena v říjnu 2015, a proto mohl zpracovatel VVURÚ vycházet pouze z podkladů, které byly dostupné nejpozději v prvním čtvrtletí roku 2015. V rámci následných úprav návrhu aktualizace ZÚR se aktualizace VVURÚ provádí výhradně v závislosti na případných úpravách předmětného koridoru. Opětovné posouzení na základě aktualizovaných údajů by jinak zakládalo požadavek revize nebo opětovného vydání nového stanoviska dle zákona o posuzování vlivů. Tak by docházelo k nekonečnému koloběhu úprav dokumentace a následných revizí stanovisek. S tímto iracionálním postupem stavební zákon ani zákon o posuzování vlivů nepočítají. VVURÚ vychází z podkladů oficiálních poskytovatelů (ČHMÚ, Ředitelství silnic a dálnic), které byly v době zpracování v roce 2015 k dispozici. Na jejich validitě odpůrce trvá.

94. Odpůrce dále poukazuje na to, že VVURÚ je zpracováno v identickém měřítku podrobnosti jako návrh aktualizace ZÚR. Je proto značně problematické (nebo dokonce nepřípustné) využít např. studie zaměřené na analýzu vlivů stavby na životní prostředí v jednotlivých dílčích částech dotčeného území. Kromě rozdílného měřítka podrobnosti je třeba zmínit též fakt, že studie zabývající se vlivem konkrétního záměru na ovzduší či akustickou situaci používají rozdílné metody výpočtů, takže není možné garantovat kompatibilitu výsledků v rozsahu celého území, ve kterém je příslušný koridor vymezen. Zpracovatel VVURÚ nemá možnost zpracovat hlukové nebo rozptylové studie, musí se spolehnout na odborný odhad a toliko vycházet ze studií zpracovaných v jiných procesech (např. EIA). Pracuje rovněž s prognózami a přepočty pomocí koeficientů, které používá k výslednému odbornému odhadu již existujících vlivů a rovněž k odbornému odhadu vlivů jednotlivých nových záměrů. Standardní využití konkrétních kvantitativních studií je příznačné až v procesu EIA a v územním a stavebním řízení. Na rozdíl od koridoru Vestecké spojky a paralelní dráhy Letiště Praha-Ruzyně nebyly pro koridory SOKP D001 a SOKP D011 zpracovány použitelné rozptylové a hlukové studie a v rámci VVURÚ k aktualizaci ZÚR není reálné takové studie zpracovat. Ve VVURÚ jsou proto formulovány přísnější požadavky, zejména je vymezen prostor pro protihluková opatření s rezervou 3 dB, což reflektuje poměrně vysokou míru nejistoty. Z obsahu VVURÚ je zřejmé, že jsou-li u vlivu na určitou složku životního prostředí uvedeny dvě hodnoty, jedna se vztahuje na území hlavního města Prahy, druhá na území Středočeského kraje, konkrétní území je specifikováno na str. 155 a násl. VVURÚ ve spojení s jeho přílohou č. 1. Koridor SOKP je na území Středočeského kraje natolik plošně omezen, že z hlediska lokalizace je vedle přímého vyjmenování míst třeba považovat za zcela dostatečnou i specifikaci typu „lokalita plánované výstavby“. Odhad významnosti vlivů provedený v souladu s Metodickým doporučením pro vyhodnocení vlivů PÚR ČR a ZÚR na životní prostředí kvalifikovaným expertním odhadem vyjádřeným semikvantitativně v pětistupňové Likertově škále odpovídá požadavkům judikatury. V případě hlukové zátěže a vlivů na ovzduší je součástí tohoto odhadu také informace, zda realizací stavby ve vymezeném koridoru může dojít k překročení platných hygienických limitů. V případě VVURÚ aktualizace ZÚR nelze v žádném případě posuzovat konkrétní trasy a jejich technická řešení, od nichž se zásadním způsobem odvíjí možnost kvantifikace vlivů na složky životního prostředí. Soud není oprávněn přezkoumávat odbornou úvahu zpracovatele VVURÚ, že koridor SOKP bude mít na území obcí, jimiž prochází, pouze mírně negativní vliv, nikoliv významně negativní vliv. S ohledem na řadu kompenzačních opatření, která by měla být realizována, není závěr o pouze mírně negativním vlivu koridoru absurdní.

95. Navrhovatelé v replice ze dne 2. 12. 2019 uvedli, že odpůrce nevysvětlil, proč použil strategické hlukové mapy z roku 2007, když v roce 2015 byly dostupné již novější mapy. Volba použitého podkladu nemůže záviset na volbě metody výpočtů či měřítku podrobnosti použitých měření.

96. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 poukázala na to, že výhrady navrhovatelů směřují proti odbornému posouzení ze strany zpracovatele VVURÚ. Polemika s nimi tak může být rovněž toliko odborného charakteru. Navrhovatelé zřejmě očekávají, že polemiku rozsoudí soud. VVURÚ nevykazuje žádné zjevné chyby, které by byly identifikovatelné na úrovni zákona, nedošlo ani k žádné procesní chybě, v důsledku níž by VVURÚ bylo nezákonné. VVURÚ tak svědčí presumpce správnosti, kterou lze vyvrátit pouze znalecky, což ovšem navrhovatelé nečiní. Dále namítla, že navrhovatelé se dovolávají judikatury vztahující se k předchozí právní úpravě před novelizací účinnou od 1. 1. 2013. Tou byl totiž do § 36 odst. 3 stavebního zákona výslovně vtělen zákaz, aby zásady územního rozvoje či VVURÚ obsahovaly podrobnosti náležející svým obsahem územnímu plánu, regulačnímu plánu nebo navazujícím rozhodnutím. Podle důvodové zprávy tím zákonodárce reagoval i na judikaturu, která tento přirozený princip přehlížela.

97. Soud se nejprve zabýval aktuálností podkladů užitých zpracovatelem VVURÚ k hodnocení stávajícího imisního a hlukového zatížení území. Soud předně přisvědčuje odpůrci v tom, že je třeba brát v potaz fakticitu a náročnost spojenou s procesem pořizování zásad územního rozvoje i jejich aktualizace. Nelze spravedlivě požadovat, aby zásady územního rozvoje či jejich aktualizace, resp. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území (a v jeho rámci vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů) vycházely ze skutkového stavu, který tu byl v době vydání tohoto opatření obecné povahy. Je zcela logické a objektivně zřejmé, že stav životního prostředí bude vždy již v okamžiku vydání zásad územního rozvoje či jejich aktualizace zjištěn historicky, tedy s určitým zpožděním. Proto pořizovatelé, kteří vychází z podkladů, jež jsou v době vydání opatření obecné povahy do určité míry zastaralé, pracují též s prognózami, tj. s odhady budoucích hodnot sledované veličiny. S ohledem na délku procesu zpracování zásad územního rozvoje či jejich aktualizace, resp. vyhodnocení vlivů na udržitelný rozvoj území je nezbytné v určitý čas podkladová data „fixovat“, což představuje jasný podklad pro zpracování předmětných dokumentů (srov. bod 150 rozsudku NSS čj. 2 As 81/2016 – 157).

98. V rámci odpovědi na otázku, zda odpůrce řádně zjistil a popsal skutkový stav věci, tak sice na jedné straně je třeba brát v potaz roli zásad územního rozvoje coby koncepce vyžadující holistický pohled na věc, během jejíhož pořizování by mělo být prověřeno, zda plánované záměry mají vůbec šanci být v budoucnu realizovány (např. i z pohledu budoucího zatížení území; k tomu viz výše). Na straně druhé je však třeba vycházet i z toho, že posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (viz rozsudek NSS čj. 1 Ao 7/2011 – 526, bod 103). Ve svém důsledku to znamená, že by se soud při hodnocení aktuálnosti podkladů měl zaměřit zejména na to, zda údaje, z nichž bylo při pořizování zásad územního rozvoje či jejich aktualizaci vycházeno, nebyly zjevně zastaralé, nepodložené či neobjektivní (srov. rozsudek NSS čj. 2 As 81/2016 – 157, bod 150), resp. zda se jednalo o podklady, které lze s přihlédnutím k charakteru zásad územního rozvoje považovat za přijatelné pro posouzení vlivů na životní prostředí, a v jejich rámci též synergických a kumulativních vlivů, na této úrovni územního plánování (srov. rozsudek zdejšího soudu čj. 50 A 25/2017 – 125 nebo rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 12. 2017, čj. 65 A 3/2017 – 931, bod 127).

99. V souzené věci odpůrce ve svém vyjádření poukázal na to, že práce na VVURÚ probíhaly především ve 2. a 3. čtvrtletí roku 2015, neboť dokumentaci bylo třeba dokončit před společným jednáním, které se uskutečnilo v prosinci 2015. Bylo proto třeba vycházet z podkladů, které byly k dispozici v této době. Vzhledem k tomu, že Ministerstvo životního prostředí později v průběhu pořizování napadeného OOP neuplatnilo stanovisko ve smyslu § 39 odst. 5 stavebního zákona, v jehož důsledku by bylo nutné věcně upravit koncept VVURÚ, je i dle názoru soudu nutno považovat první polovinu roku 2015 za okamžik, k němuž byl sběr podkladových dat fixován. Nebylo-li tedy při zjišťování a popisu aktuálního stavu životního prostředí vycházeno z podkladů, jež vznikly či byly zpřístupněny později než v první polovině roku 2015, nemůže to vést k závěru o nedostatečnosti skutkových zjištění. Pokud jde o podklady vzniklé před tímto datem, nelze dát navrhovatelům za pravdu v tom, že ty byly v rozhodné době zjevně neaktuální a zastaralé.

100. Součástí správního spisu je několik verzí VVURÚ, poslední z října 2017, které se dovolávají navrhovatelé. Různé časové verze VVURÚ dílčím způsobem reagují na podněty uplatněné v procesu pořizování aktualizace ZÚR (viz např. vysvětlení zpracovatele VVURÚ přednesené při veřejném projednání návrhu aktualizace ZÚR). Pokud by VVURÚ na tyto podněty nereagovalo, byl by popřen účel společného jednání o návrhu aktualizace ZÚR a veřejného projednání návrhu aktualizace ZÚR. Možnost doplnit VVURÚ v reakci na podněty uplatněné v průběhu pořizování aktualizace ZÚR ovšem neznamená, že by nad rámec těchto dílčích úprav měly být jednotlivé časové verze kompletně přepisovány a data v nich obsažená aktualizována k pozdějšímu časovému okamžiku. Stavební zákon v § 37 odst. 1 jednoznačně stanoví, že VVURÚ se pořizuje k návrhu aktualizace ZÚR určenému ke společnému jednání, a neukládá, aby v navazujících fázích bylo vždy zpracováno aktualizované VVURÚ a to opětovně projednáno. I poslední z verzí VVURÚ je tak časově fixována ke stejnému okamžiku jako první verze VVURÚ zpracovaná pro společné jednání o návrhu aktualizace ZÚR a představuje její toliko dílčí úpravu. Jestliže soud odkazuje v odůvodnění tohoto rozsudku na konkrétní část či stranu VVURÚ, je tím myšlena poslední verze z října 2017.

101. Informace ohledně imisní situace v území [benzo(a)pyren, částice PM, NOči O] byly čerpány 102 3z údajů ČHMÚ za roky 2011 až 2013. Byť v roce 2015 v době přípravy VVURÚ patrně ještě nebyly k dispozici komplexní údaje za rok 2014 (ročenka ČHMÚ za tento rok není uvedena v seznamu použitých podkladů v kapitole 3.1 VVURÚ a byla publikována až dne 23. 10. 2015, jak bylo zjištěno z tiskové zprávy ČHMÚ publikované v uvedený den na jeho webových stránkách, kterou soud provedl důkaz při jednání), zpracovatel vycházel alespoň z databáze sledovaných stacionárních zdrojů emisí a vývoj kvality ovzduší zhodnotil i ve vztahu k roku 2014 a uvedl též předpokládaný budoucí vývoj bez provedení koncepce. Zpracovatel VVURÚ dále vycházel pro stanovení intenzity dopravy z údajů celostátního sčítání dopravy, které uskutečnilo Ředitelství silnic a dálnic v roce 2010 (tato data byla pomocí koeficientů přepočtena na odhadované intenzity v roce 2013), a ve vztahu ke komunikacím na území hlavního města Prahy z údajů sčítání, které v roce 2013 provedla Technická správa komunikací. Zpracovatel VVURÚ nemohl v době jeho zpracování (ve 3. čtvrtletí 2015) vycházet z údajů celostátního sčítání dopravy, které Ředitelství silnic a dálnic provedlo v roce 2016. Pokud snad navrhovatelé míní svojí argumentací naznačit, že zpracovatel VVURÚ záměrně vyšel z dat za rok 2013, která vykazují významné zlepšení míry znečištění ovzduší, soud takový dojem nemá. Rok 2013 byl posledním rokem, za který byly k dispozici kompletní údaje, přičemž rovněž intenzity dopravy byly stanoveny na základě sčítání dopravy k tomuto roku. Je proto logické, že VVURÚ vychází především z těchto dat. Je třeba poukázat rovněž na to, že při popisu trendu zpracovatel VVURÚ zohlednil i dílčí údaje za rok 2014 pocházející z imisního monitoringu a konstatoval, že v roce 2014 došlo u některých znečišťujících látek k mírnému nárůstu koncentrace (viz str. 72 a 73 VVURÚ). Např. ve vztahu k benzo(a)pyrenu, což je jediná znečišťující látka, u níž je v zájmovém území překračován imisní limit, je konstatováno, že v letech 2010 – 2014 docházelo ke kolísání hodnot, mezi lety 2010 – 2011 došlo ke snížení hodnot na většině stanic, v roce 2012 byl zaznamenán růst, poté opět pokles. Na většině stanic byl překročen imisní limit v celém období (Praha 4 – Libuš, Brandýs nad Labem, Kladno – Švermov), pod limitem bylo znečištění na stanici Praha 10 – Šrobárova. Zpracovatel VVURÚ rovněž uvedl důvody poměrně razantních změn rozsahu území, v němž jsou překračovány imisní limity, a sice že na řadě měřicích stanic oscilují imise blízko limitních hodnot, takže i mírné plošné zlepšení (např. díky lepším meteorologickým podmínkám daného roku) vede k výraznému poklesu rozlohy území s překročením limitu (za rok 2014 je očekáván mírný nárůst rozlohy nadlimitních oblastí). Celkové zlepšení je však nepochybné (viz str. 57 VVURÚ). Ze str. 17 a 127 VVURÚ plyne, že jako limitně zatížené území je označeno to, jehož zástavba zasahuje do sledovaného jevu, tedy pro ovzduší jde o čtverec 1 x 1 km a pro hluk o noční izofonu staré hlukové zátěže 60 dB. Ve vztahu ke koridoru SOKP D001 dospěl zpracovatel VVURÚ k závěru, že koridor zasahuje do oblasti plošného překročení imisního limitu pro průměrné roční koncentrace benzo(a)pyrenu v části, která se nachází na území hlavního města Prahy, a dále v oblastech u hranic s Prahou, kde dochází k přesahu tohoto pásu do okolních obcí (Tuchoměřice, H., Roztoky). Imisní limity pro ostatní znečišťující látky překročeny nejsou. Ve vztahu ke koridoru SOKP D011 zpracovatel VVURÚ konstatoval, že v zájmovém území již není patrné plošné překročení limitu benzo(a)pyrenu, k lokálnímu překročení dochází na území obcí Dřevčice, Podolanka, Sluhy a Hovorčovice, část oblasti se souvislejším překročením limitu se v zájmovém území nachází pouze v jižní části na území Prahy (str. 145 – 146 VVURÚ).

102. Soud tedy uzavírá, že zpracovatel VVURÚ vycházel z těch nejaktuálnějších dat, které měl v době zpracování VVURÚ k dispozici, přičemž vzhledem k tomu, že v dalším průběhu pořizování aktualizace ZÚR nedošlo k žádné změně ve vymezení koridorů, nebylo jeho povinností obsah VVURÚ aktualizovat na podkladě novějších dat.

103. Navrhovatelé dále namítají, že data, z kterých zpracovatel VVURÚ vycházel, nejsou dostatečně reprezentativní, neboť se týkají pouze roku 2013, ačkoliv by bylo vhodnější vycházet z pětiletých průměrů, konkrétně let 2012 – 2016. K tomu soud uvádí, že zpracovatel VVURÚ z důvodů výše uvedených zcela jistě nemohl přihlédnout ke kompletním datům za roky 2014, 2015 a 2016, tedy ani k pětiletému průměru za roky 2012 – 2016. Z VVURÚ sice vyplývá, že pro vymezení nadlimitních oblastí vycházel zpracovatel VVURÚ z dat za rok 2013, ovšem z ostatních částí VVURÚ plyne, že analyzoval i imisní situaci z předchozích let, přičemž při stanovení trendu vývoje vycházel z údaje z měřicích stanic za roky 2010 – 2014. Je v odborné kompetenci zpracovatele VVURÚ, aby určil způsob, jímž vymezí nadlimitně zatížené území. Soud není oprávněn přezkoumávat, zda postup, jenž zvolil zpracovatel VVURÚ (tj. fixace podle roku 2013 se zohledněním dlouhodobého trendu), je odpovídající. Z mapových podkladů pro vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů (mapa A.2.A1-s) vyplývá, že překročení některého z imisních limitů pro ochranu zdraví lidí, které je dáno průnikem se zástavbou, bylo vztaženo k území obcí H., Přezletice, Podolanka, Jenštejn a Radonice. Tato mapka vyznačující limitně zatížené území je zahrnuta i ve výkresu A.6 VVURÚ (kumulativní a synergické vlivy). Je tedy zřejmé, že rozsah nadlimitního zatížení, z něhož zpracovatel VVURÚ vycházel, je širší, než jak by se podávalo pouze z vyhodnocení údajů o znečištění ovzduší v roce 2013. Navrhovatelům tedy nelze přisvědčit, že by zpracovatel VVURÚ významněji podhodnotil stávající zátěž území.

104. Navrhovatelé mají za to, že nesprávný metodologický přístup zpracovatele VVURÚ k výběru relevantních dat vedl k tomu, že nebylo konstatováno, že v okolí celého koridoru SOKP D011 dochází k překračování imisního limitu benzo(a)pyrenu. I kdyby bylo možné připustit, že metoda, na jejímž základě bylo hodnoceno stávající imisní zatížení území, jímž prochází koridor SOKP D011, není správná, je zřejmé, že i ve vztahu k tomuto koridoru bylo formulováno kompenzační opatření, které vyžaduje vytvořit územní podmínky pro opatření, která zajistí, aby na okraji obytné zástavby nebyl imisní příspěvek SOKP větší než 1 % ročního imisního limitu. Je tedy zřejmé, že zpracovatel VVURÚ vycházel z toho, že imisní zatížení je proměnlivé, a tedy navrhl kompenzační opatření, které odpovídá podmínkám pro povolení pozemní komunikace dle § 11 odst. 5 zákona o ochraně ovzduší. Jde o stejné opatření, které bylo uloženo ve vztahu ke koridoru SOKP D001, u něhož přitom zpracovatel VVURÚ konstatoval překračování imisního limitu benzo(a)pyrenu. Soud tedy nemá za to, že by se případné metodologické pochybení zpracovatele VVURÚ promítlo do obsahu napadeného OOP. Nejde tedy o vadu, pro kterou by mělo být OOP zrušeno, neboť zde není vztah mezi vadou a obsahem aktualizace ZÚR. Stejný závěr platí i pro argument navrhovatelů, že zmíněné kompenzační opatření se nemá vztahovat pouze na území obcí Veleň, Přezletice, Podolanka a Jenštejn, ale též na území obce Radonice, kde podle pětiletého průměru za roky 2012 – 2016 rovněž dochází k překračování imisního limitu benzo(a)pyrenu. V této souvislosti má soud za potřebné poukázat na to, že zmíněné kompenzační opatření je vymezeno v napadeném OOP jako úkol pro územní plánování. Navrhovatelce a) obci Radonice nic nebrání v tom, aby v rámci svého územního plánu přijala taková opatření v podobě uspořádání jednotlivých funkcí v území, která vytvoří rámec pro úspěšné umístění záměru SOKP D011 v území. Aktivita navrhovatelky a) v oblasti územního plánování není vázána na to, že by jí musel být v zásadách územního rozvoje uložen úkol shora uvedeného obsahu. Je to navíc až fáze územního řízení, v níž bude muset žadatel o umístění stavby prokázat splnění imisního limitu pro benzo(a)pyren. Nezahrnutí území obce Radonice do úkolu pro územní plánování nemá žádný dopad na zákonnost aktualizace ZÚR.

105. Stejně tak bez jakéhokoliv dopadu na zákonnost aktualizace ZÚR je tvrzení navrhovatelů, že podle pětiletého průměru imisní hodnoty benzo(a)pyrenu za roky 2012 – 2016 je imisní limit překračován nejen v části obce H.a v obci Zdiby, jak je uvedeno ve VVURÚ, nýbrž na celém území obce H. a v části obce Zdiby, kde je vymezen koridor SOKP D001. Z VVURÚ je zřejmé, že jeho zpracovatel vycházel z toho, že tato oblast je nadlimitně zatížena imisemi benzo(a)pyrenu, formuloval z toho důvodu návrh kompenzačního opatření, přičemž z VVURÚ nevyplývá, že by bylo pro posouzení věci významné, zda je limit překračován pouze v části území obce H. či na celém území. Z VVURÚ jasně plyne, že si byl jeho zpracovatel vědom variability imisního zatížení, které se vyvíjí z roku na rok, často v souvislosti s meteorologickými podmínkami v daném roce. Opatření, které navrhl, vychází z toho, že k překračování limitu by v zájmovém území mohlo dojít. Nelze tedy dospět k závěru, že zpracovatel VVURÚ ve významném ohledu nesprávně zjistil skutkový stav věci, natož že by se tato eventuální vada promítla do obsahu VVURÚ (posouzení proveditelnosti, formulace kompenzačních opatření).

106. Soud neprovedl důkaz pětiletými průměry imisních hodnot jednotlivých znečišťujících látek z let 2012 – 2016, který implicite navrhovatelé nabízeli, a to z důvodu nadbytečnosti (viz výše).

107. Co se hlukové zátěže týče, zde byl zpracovatel značně limitován tím, že měl k dispozici pouze strategické hlukové mapy z roku 2007, jež byly vytvořeny na základě dat z roku 2005. Není pravdivé tvrzení navrhovatelů, že zpracovatel VVURÚ mohl vycházet z hlukových map z roku 2012, jejichž výsledky byly reportovány v říjnu 2015. Navrhovatelé si tímto údajem sami odpověděli, proč je nemohl zpracovatel VVURÚ využít. Soud již výše uvedl, že zpracovatel VVURÚ mohl reálně vycházet pouze z dat, které byly k dispozici nejpozději v 1. pololetí roku 2015. Tehdy byly k dispozici pouze hlukové mapy z roku 2007, práce na hlukových mapách z roku 2012 se teprve dokončovaly, v říjnu 2015 byly jejich výsledky reportovány Evropské komisi a teprve dne 1. 12. 2015 byly zveřejněny na webu Ministerstva zdravotnictví (viz základní popis 2. kola SHM publikovaný na webu Ministerstva zdravotnictví, jímž provedl soud při jednání důkaz). Stáří informací ohledně hlukové zátěže, z kterých zpracovatel VVURÚ vycházel, soud považuje za hraniční, nicméně za daných okolností, kdy novější hlukové mapy nebyly k dispozici a kdy je navíc třeba mít na paměti, že napadené OOP koridor SOKP D001 a SOKP D011 závazně neumísťuje, ale pouze jej koncepčně zanáší do území, lze mít postup zpracovatele VVURÚ, potažmo odpůrce a jím použité podklady ještě za přijatelné.

108. Zpracovatel VVURÚ vymezil použité podklady na str. 75 a 76 VVURÚ, kde uvedl, že vycházel ze strategických hlukových map, které jsou zpracovány pro aglomeraci Praha, Letiště Václava Havla Praha, hlavní silnice ve Středočeském kraji (s intenzitami dopravy přesahujícími 6 mil. vozidel za rok) a pro hlavní železniční tratě ve Středočeském kraji (pro trať č. 11 Praha – Kolín a pro trať č. 231 Praha – Lysá nad Labem – Kolín). Jde o mapy vytvořené v roce 2007 na podkladě dat z roku 2005. Druhým okruhem podkladů je výpočtová hluková mapa automobilové dopravy v Praze, která byla vytvořena na základě dopravněinženýrských dat Technické správy komunikací hlavního města Prahy za rok 2010 a která pokrývá celé území hlavního města. Jako doplňkový podklad pro účely VVURÚ byl zpracován výpočtový odhad orientační polohy limitních izofon, jejichž poloha byla odvozena od počtu vozidel dle celostátního sčítání dopravy z roku 2010. Navrhovatelé poukazují v této souvislosti na to, že zpracovatel VVURÚ měl vycházet z údajů celostátního sčítání dopravy provedeného v roce 2016. Jak soud ovšem konstatoval již výše, výsledky sčítání z roku 2016 nemohly být ve VVURÚ zohledněny. Výtka navrhovatelů není důvodná. Zpracovatel VVURÚ pracoval s ním nejaktuálnějším, co měl reálně v době zpracování VVURÚ ve 3. čtvrtletí roku 2015 k dispozici.

109. Zpracovatel VVURÚ identifikoval, že v okolí koridoru SOKP D001 se nacházejí nejvyšší hodnoty hluku v severovýchodní části zájmového území záměru v okolí dálnice D8, kde maximální hodnoty dosahují až 80 dB. Tyto hodnoty se vyskytují také v západní části zájmového území v okolí dálnice D7. K překročení limitů pro starou hlukovou zátěž v noční době dochází u zástavby v okolí dálnice D8 a silnice II/608 na území obce Zdiby a v okolí dálnice D8 na území obce Sedlec. Limit pro hluk v okolí hlavních komunikací v noci je překročen u zástavby v okolí silnice II/243 na území obce Bořanovice a u zástavby v okolí silnic II/240 a II/241 na území obcí Statenice a H.. Dále dochází k překročení limitu pro hluk v noční době u zástavby v okolí komunikací na území Prahy. Ve vztahu k zájmovému území koridoru SOKP D011 zpracovatel VVURÚ uvedl, že maximální hladina hluku v noci dosahuje 75 dB, a to v jihovýchodní části záměru v okolí dálnice D10. Překročení limitu pro starou hlukovou zátěž v noční době je patrné u zástavby v okolí silnice II/610 na území obcí Dřevčice a Podolanka a podél silnice III. třídy na území obce Hovorčovice. K překročení limitu pro hluk v okolí hlavních komunikací v noci dochází podél silnice III. třídy na území obcí Sluhy, Veleň a Přezletice. Dále dochází k překročení limitu pro hluk v noční době u zástavby v okolí komunikací na území Prahy (viz str. 78 – 79 VVURÚ). Stejně jsou vymezena území, kde dochází k překračování hlukových limitů ze silniční dopravy i na str. 147 a 148 VVURÚ. Na území obce H. je překračován i hlukový limit z letecké dopravy (str. 148 VVURÚ).

110. Pro účely hodnocení kumulativních a synergických vlivů byla zpracována mapa A.2.A2-s, která je součástí výkresu A.6 VVURÚ (kumulativní a synergické vlivy), která zobrazuje limitní zatížení území hlukem. To je stanoveno pomocí indikátoru, který představuje průnik noční izofony pro starou zátěž (60 dB) se zástavbou. Jako limitně zatížené je označeno celé území obcí H., Veleň, Přezletice a Podolanka.

111. Z výše uvedeného tedy plyne, že zpracovatel VVURÚ vycházel ze skutečnosti, že koridory SOKP D001 a SOKP D011 zčásti prochází územím, které je zatíženo nadměrným hlukem z dopravy. Navrhovatelé v návrhu neuvádí, jakým způsobem se měly zastaralé podklady týkající se hlukového zatížení území vadně promítnout do obsahu VVURÚ. Soud tedy nemá k tomu co doplnit.

112. Navrhovatelé navrhli provést důkaz hlukovou studií popisující vliv dopravy na obytnou zástavbu obce Radonice, kterou zpracovala Energetická agentura s. r. o. v lednu 2018. Soud z ní zjistil, že měřením hluku v 5 bodech okrajové zástavby směřované ke stávající dálnici D10 (body 3 a 5) a k budoucímu SOKP (body 1, 2 a 4) bylo zjištěno, že stávající úroveň hlukového zatížení splňuje ve všech bodech platný hlukový limit pro denní dobu (55 dB) i noční dobu (45 dB). Tvrzení navrhovatelů, že již v současnosti je u jednoho bodu podle výpočtového modelu překračován limit pro noční dobu o 0,5 dB, nemá soud za relevantní, neboť má-li být zjišťován skutečný stav v území, je třeba upřednostnit výsledky měření, nikoliv výsledky modelu. Soud tedy ani na základě tohoto důkazu nemohl přisvědčit navrhovatelům, že by zpracovatel VVURÚ vycházel z nesprávných údajů, neboť okrajová obytná zástavba v obci Radonice skutečně není zatížena nadlimitním hlukem.

113. Stanovení kompenzačních opatření v podobě povinnosti dodržet hlukový limit s rezervou 3 dB a zajistit, aby imisní příspěvek v nadlimitně zatíženém území nepřesáhl 1 % ročního imisního limitu, nelze vnímat jako přenesení zodpovědnosti za dodržení veřejnoprávních limitů na nižší stupně územního plánování. Posuzování imisních limitů znečištění ovzduší a nejvyšších přípustných hodnot hluku stanovených příslušnými právními normami má své místo především v územním řízení v rámci realizace konkrétního záměru (ve vztahu k hluku srov. např. rozsudek NSS čj. 1 As 135/2011 – 246). Právě v této fázi je příslušný stavební úřad ve spolupráci s dotčenými orgány povinen vzít v potaz limity využití území, mezi něž patří i imisní limity znečištění ovzduší a nejvyšší přípustné hodnoty hluku, a nepřipustit umístění takové stavby, která by způsobila překročení těchto limitů v daném území [srov. § 90 písm. c) stavebního zákona]. Územní řízení lze tedy označit za jeden z nejdůležitějších momentů, v němž se velmi rigorózně (prostřednictvím závazných veřejnoprávních limitů) projevuje princip přípustné míry znečišťování životního prostředí, podle nějž území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení. Je tak třeba rozlišovat mezi zásadami územního rozvoje jako koncepcí a územním řízením jako podrobným vymezením konkrétního projektu, neboť každá z těchto fází má odlišné nástroje a jinou míru podrobnosti (v tomto ohledu lze též odkázat na argumentaci zdejšího soudu uvedenou v bodech 42 až 46 rozsudku čj. 50 A 25/2017 – 125, která přiléhá i na tuto věc). Stanovení úkolů pro územní plánování na úrovni obcí a stanovení podmínek pro rozhodování o změnách v území, které souvisí s dodržením veřejnoprávních limitů, není projevem toho, že by otázka dodržení těchto limitů byla nedostatečně posouzena na úrovni zásad územního rozvoje. Jde o důsledek toho, že na různých úrovních se posuzuje tentýž záměr v různé míře podrobnosti. Je přitom zapotřebí, aby záměr byl posouzen na všech úrovních, tj. nejen na úrovni pořizování zásad územního rozvoje, nýbrž i na úrovni pořizování územního plánu obce a zejména pak na úrovni územního řízení, které má charakter povolovacího řízení.

114. Hodnocení vlivů jednotlivých koridorů vymezených v aktualizaci ZÚR na složky životního prostředí je obsaženo v kapitole 6.1 VVURÚ. Pokud jde o vlivy koridoru SOKP D001, nejprve je popsána jeho dopravní funkce v území. V případě realizace tohoto koridoru, jenž se skládá ze staveb č. 518 a 519, dojde k zajištění vedení dopravy ve směru Kralupy nad Vltavou, Roztoky, Odolena Voda a Mělník mimo komunikace v centrální oblasti hlavního města Prahy. Doplnění přemostění Vltavy na severním okraji Prahy vytvoří alternativní propojení hustě osídlené východní části Prahy (Horní Počernice, Černý Most a Vysočany) a západní části Prahy (Praha 6), které je v současnosti nutné realizovat pouze po komunikacích v centrální části města. K odlehčení dopravní situace na území hlavního města Prahy dojde zejména v okolí oblastí, kde se nachází současné přemostění. Jedná se o městské části Praha 6, Praha 7 a Praha 8, zejména o území Holešovic, Libně a Karlína. Pozitivní efekt bude mít přemostění i na propojení měst a obcí ve Středočeském kraji, které se nachází v okolí lokality plánované výstavby. V současnosti je nutné vést dopravu přes menší obce nebo přes území hlavního města Prahy, jak tomu je např. u trasy Kladno – Brandýs nad Labem.

115. K vlivům koridoru SOKP D001 na ovzduší je uvedeno, že část koridoru zasahuje do území s překročením imisních limitů benzo(a)pyrenu. Dlouhodobým pozitivním vlivem (s hodnocením +2) této komunikace bude odvedení části vnější zdrojové a cílové dopravy mimo stávající komunikace na území hlavního města Prahy. V tomto úseku bude nejvýraznější ulehčení dopravní situace na území Dejvic, Bubenče, Holešovic, Libně a Karlína. Pozitivní efekt bude mít tento záměr i na propojení měst a obcí ve Středočeském kraji, které se nachází v lokalitě plánované výstavby. K trasám, u kterých je nutné překonání řeky Vltavy, tak již nebude nutné využívat komunikace na území hlavního města Prahy nebo ve vzdálenějších sídlech kraje. Určité zhoršení ovzduší lze očekávat v bezprostředním okolí jednotlivých staveb a v obcích, které se v okolí koridoru nacházejí. Střednědobý, středně až významně negativní vliv (hodnocen -2/-1) je nutno očekávat v oblasti jihovýchodně od záměru, a to v případě dopadu na zástavbu Proseka a částečně Letňan, neboť je nutno očekávat významný nárůst tranzitní dopravy na Kbelské ulici po vytvoření nové „polokružní trasy“ tvořené Vysočanskou radiálou, Kbelskou ulicí, dálnicí D8 a novou trasou SOKP. Tento vliv bude odstraněn po dobudování navazujícího úseku SOKP D011 (stavba č. 520). Sekundárním dlouhodobým až trvalým negativním vlivem (hodnocení -1/0) může být případná realizace skladových a komerčních areálů podél trasy nové komunikace, která povede k nárůstu dopravní zátěže území těžkou nákladní dopravou. V povolovacích procesech k těmto stavbám je nutno postupovat s nejvyšší obezřetností a přihlížet k úrovni znečištění ovzduší v okolí nové komunikace. Nelze vyloučit, že situace v území již realizaci podobných objektů neumožní. V době výstavby silnice vznikne krátkodobý až střednědobý mírně negativní vliv (hodnocen -1).

116. K vlivům koridoru SOKP D001 na obyvatelstvo, hlukovou zátěž a veřejné zdraví je uvedeno, že území koridoru ve třech místech zasahuje do území s překročením hlukových limitů, a to v místě napojení silnic II/608, II/240 a křížení s komunikací III/2404, ve všech případech dochází k překročení limitů mimo zástavbu. I v případě hlukového zatížení bude dlouhodobým pozitivním vlivem (hodnocení +2) této komunikace odvedení části vnější zdrojové a cílové dopravy mimo stávající komunikace na území hlavního města Prahy (shodně jako výše v případě vlivů na ovzduší). V okolí záměru může docházet ke zhoršení akustické situace, avšak musí být vždy splněny hlukové limity. Z tohoto důvodu bude část záměru vedena tunely. Záměr tedy převádí dopravu z komunikací v centrální části města a obcí, kde dochází k překročení hlukových limitů a u kterých je dosažení limitů obtížně realizovatelné, na komunikaci technicky oddělenou od zástavby, u které lze protihlukovými opatřeními splnění limitů zajistit. Střednědobý vliv do zprovoznění stavby č. 520 bude mít posuzovaný záměr na zástavbu Proseka a části Letňan (shodně viz výše odůvodnění vlivu na ovzduší). I v případě hluku může být dlouhodobým až trvalým negativním vlivem případná realizace skladových a komerčních areálů podél trasy nové komunikace, která povede k nárůstu hlukové zátěže území těžkou nákladní dopravou. Je tedy nutno věnovat pozornost riziku nárůstu hluku i podél okolních komunikací a případně realizovat protihluková opatření u chráněné zástavby. Krátkodobé až střednědobé mírně negativní vlivy budou vznikat během výstavby.

117. Zpracovatel VVURÚ konstatoval, že dosažení příslušných mezních hodnot (hluk, ovzduší) je ve všech případech reálné. Je však nutno počítat s negativním působením v psychologicko-estetické rovině (hodnocení -1), tj. s pocitovým snížením pohody bydlení, nárůstem subjektivních pocitů obtěžování. V místech přiblížení silnice k obytné zástavbě je třeba realizovat opatření k minimalizaci vlivů na obyvatele (vegetační úpravy, protihluková opatření, zajištění průchodnosti území). Pokud jde o kvantifikaci rizika, nejcitlivěji dotčeným územím je zástavba jihovýchodního okraje H. (nová zástavba při ulici R.). Odhad dotčené populace je nejvýše 500 osob. V tomto případě lze vycházet z požadavků uložených na základě hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru, tj. zajistit snížení imisního příspěvku PM v okrajové 10

zástavbě pod 1 % imisního limitu a dimenzovat protihluková opatření s rezervou 3 dB vůči platným limitům. Za předpokladu dodržení navržených opatření bude míra reálně hrozících kvantifikovatelných zdravotních účinků nízká až zanedbatelná. Změny v míře rizika jsou u všech parametrů na úrovních, které nejsou významné ve smyslu ohrožení zdraví dotčené populace a nepředstavují reálně rozpoznatelnou změnu. Hluk z provozu komunikace však bude představovat u části obyvatel této nejvíce dotčené zástavby obtěžující a rušící faktor ve smyslu snížení pohody bydlení. V případě, že nejvyšší hodnoty hlukové zátěže se dotknou pouze nejbližší okrajové zástavby, bude počet obtěžovaných, resp. rušených obyvatel činit řádově jednotky osob. V případě, že se bude jednat o střední úroveň hlukové zátěže okrajové zástavby, půjde řádově o desítky osob. Vzdálenější exponovanou zástavbou je v západní části hodnoceného záměru jižní část H. a západní část městské části Praha-Lysolaje a Praha-Suchdol, u východního úseku jižní část Zdib a severní část městské části Praha-Chabry. Zde je již počet ovlivněných obyvatel na úrovni řádově vyšší (tisíce osob), ovšem míra ovlivnění je při dodržení stanovených opatření a požadavků legislativy mnohonásobně nižší.

118. Zpracovatel VVURÚ navrhl s ohledem na výše uvedené následující opatření ve vztahu ke koridoru SOKP D001: zajistit splnění hlukových limitů u veškeré chráněné zástavby, v případě jižního okraje H. s rezervou 3 dB; oddělení komunikace od obytné zástavby vegetační bariérou tvořenou dřevinami se zvýšenou schopností zachytávat prach (v místě kumulace se stávajícím překročením imisních limitů realizovat výsadby v takovém rozsahu, který zajistí snížení imisního příspěvku PM v okrajové obytné zástavbě pod 1 % ročního imisního limitu); prověřit další 10

opatření ke snížení vlivu komunikace na kvalitu života obyvatel (vedení komunikace v zářezu, vegetační úpravy, nahrazení místních spojení, údržba komunikace); při umísťování nových areálů výroby, skladování nebo občanského vybavení v blízkosti koridoru zohledňovat aktuální stav hlukové a imisní zátěže dotčeného území ve vztahu k riziku možného překročení platných hygienických limitů v důsledku umístění nové stavby; za účelem minimalizace vlivů emisí a hlukové zátěže na úsecích s prokázanými vlivy zajistit v územněplánovací dokumentaci prostorovou rezervu pro realizaci nezbytných ochranných opatření; v bezprostřední časové návaznosti realizovat úsek SOKP D011.

119. Ve vztahu ke koridoru SOKP D011 zpracovatel VVURÚ předeslal, že neslouží pouze k odvedení automobilové dopravy z hustě osídlených částí hlavního města Prahy, ale díky své poloze pomáhá i k propojení okrajových částí Prahy a sídel na území Středočeského kraje. Na kvalitu ovzduší v hustě osídlené zástavbě hlavního města Prahy tedy z dlouhodobého hlediska působí pozitivně (hodnocení +2). V tomto úseku bude nejvýraznější ulehčení dopravní situace v centrální části Prahy na území Vysočan, Libně a Karlína a také v okrajových hustě osídlených částech Prahy (Letňany, Střížkov, Prosek a Kbely). Pozitivní efekt bude mít tento záměr i na propojení měst a obcí na území Středočeského kraje, které se nachází v této lokalitě. Na druhé straně je třeba přihlížet k tomu, že komunikace je vedena v území s poměrně hustým výskytem drobných sídel, kde se doposud obdobně zatížená silnice nenachází, a tak se zde vytvoří nový liniový zdroj znečištění ovzduší (hodnocení -1). Jako nejvíce problematické se jeví především přiblížení k obytné zástavbě obcí Vinoř a Podolanka, resp. přemostění zástavby s následnou výstavbou mimoúrovňové křižovatky v její těsné blízkosti, a přiblížení k obci Veleň (část Mírovice). V tomto případě bude nutno věnovat zásadní pozornost optimalizaci trasy včetně polohy mimoúrovňové křižovatky Vinoř tak, aby byla vyvolaná zátěž minimální. Základním opatřením je opět oddělení komunikace od obytné zástavby vegetační bariérou tvořenou dřevinami se zvýšenou schopností zachytávat prach. V tomto případě lze požadovat, aby opatření bylo realizováno v takovém rozsahu, který zajistí snížení imisního příspěvku v okrajové zástavbě pod 1 % imisního limitu. Krátkodobý lokální vliv (hodnocení -1) nastane ve fázi výstavby.

120. Pokud jde o vlivy na hlukové zatížení území, zpracovatel VVURÚ poukázal na to, že koridor SOKP D011 zasahuje ve dvou místech do území s překročením hlukových limitů. Jedná se o místo napojení silnice II/610, kde dochází k překročení hlukových limitů i v okrajové části zástavby, a o lokalitu křížení se silnicí III/2444, kde dochází k překročení limitů mimo zástavbu. Pozitivní dopady na území hlavního města Prahy a na bezprostřední okolí koridoru jsou popsány shodně jako v případě vlivů na ovzduší (hodnocení +2 a -1, viz výše). I v tomto případě je zdůrazněno, že je třeba věnovat zásadní pozornost optimalizaci trasy včetně polohy mimoúrovňové křižovatky Vinoř, aby vyvolaná zátěž byla minimální. Základním opatřením je splnění hlukových limitů u veškeré chráněné zástavby, s ohledem na bezprostřední kontakt silnice se zástavbou a určitou nejistotou v prognóze vývoje dopravních intenzit lze doporučit realizaci protihlukových opatření s rezervou 3 dB. Zejména v místech, kde je komunikace v místě kontaktu s obytnou zástavbou vedena po mostech, bude nutno k zajištění uvedeného požadavku přistupovat již od počátku projektové přípravy stavební konstrukce mostů.

121. Dosažení příslušných mezních hodnot (hluk, ovzduší) je ve všech případech reálné. Je však nutno počítat s negativním působením v psychologicko-estetické rovině, proto je třeba v místech přiblížení silnice k obytné zástavbě realizovat opatření k minimalizaci vlivů na obyvatele (vegetační úpravy, protihluková opatření, zajištění průchodnosti území). Pokud jde o kvantifikaci rizika, nejcitlivěji dotčeným územím je obytná zástavba Vinoře, Podolanky, Přezletic a Mírovic. Odhad dotčené populace je cca 2 000 osob. V tomto případě lze vycházet z požadavků uložených na základě hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru, tj. zajistit snížení imisního příspěvku PM v okrajové zástavbě pod 1 % ročního imisního limitu a dimenzovat 10

protihluková opatření s rezervou 3 dB vůči platným limitům. Za předpokladu dodržení navržených opatření bude míra reálně hrozících kvantifikovatelných zdravotních účinků nízká až zanedbatelná. Změny v míře rizika jsou u všech parametrů na úrovních, které nejsou významné ve smyslu ohrožení zdraví dotčené populace a nepředstavují reálně rozpoznatelnou změnu. Hluk z provozu komunikace však bude představovat u části obyvatel této nejvíce dotčené zástavby obtěžující a rušící faktor. V případě, že nejvyšší hodnoty hlukové zátěže se dotknou pouze nejbližší okrajové zástavby, bude počet obtěžovaných, resp. rušených, obyvatel činit řádově desítky osob. V případě, že se bude jednat o střední úroveň hlukové zátěže okrajové zástavby, půjde řádově o stovky osob. Vzdálenější exponovanou zástavbou je zástavba v centrálních a vzdálenějších částech uvedených sídel a dále zástavba Třeboradic, Miškovic, Veleně, Jenštejna a Radonic. Počet ovlivněných obyvatel se zde pohybuje v řádu tisíců osob, míra ovlivnění však již bude (při dodržení stanovených opatření) mnohonásobně nižší.

122. Zpracovatel VVURÚ navrhl s ohledem na výše uvedené následující opatření ve vztahu ke koridoru SOKP D011: zajistit splnění hlukových limitů u veškeré chráněné zástavby, v případě míst bezprostředního kontaktu s obytnou zástavbou s rezervou 3 dB; oddělení komunikace od obytné zástavby vegetační bariérou tvořenou dřevinami se zvýšenou schopností zachytávat prach (v místech bezprostředního kontaktu s obytnou zástavbou realizovat výsadby v takovém rozsahu, který zajistí snížení imisního příspěvku PM v okrajové obytné zástavbě pod 1 % ročního 10

imisního limitu); prověřit umístění mimoúrovňové křižovatky Podolanka z důvodu omezení negativních vlivů na obyvatelstvo a veřejné zdraví; zajistit další opatření ke snížení vlivu komunikace na kvalitu života obyvatel (vedení komunikace v zářezu, vegetační úpravy, nahrazení místních spojení, údržba komunikace); při umísťování nových areálů výroby, skladování nebo občanského vybavení v blízkosti koridoru zohledňovat aktuální stav hlukové a imisní zátěže dotčeného území ve vztahu k riziku možného překročení platných hygienických limitů v důsledku umístění nové stavby; za účelem minimalizace vlivů emisí a hlukové zátěže na úsecích s prokázanými vlivy zajistit v územněplánovací dokumentaci prostorovou rezervu pro realizaci nezbytných ochranných opatření; v bezprostřední časové návaznosti realizovat úsek SOKP D001; minimalizovat zásah do prostorově odloučené zástavby na severním okraji Přezletic a dále do zastavěného území v prostoru Podolanka – Vinoř.

123. Lze ještě doplnit, že v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatelky e) odpůrce uvedl, že z výsledků hodnocení vlivů koridoru SOKP D011 na životní prostředí vyplynulo, že splnění uvedených požadavků bude v řešeném území poměrně obtížné (ovšem nikoliv technicky nesplnitelné), neboť trasa záměru je vedena v území s poměrně hustým výskytem sídel. Z tohoto důvodu je mimo jiné požadována optimalizace trasy v rámci koridoru, prověření umístění mimoúrovňové křižovatky Podolanka, minimalizace zásahu do zástavby této obce a pro další etapy projektových prací je uloženo navrhnout další opatření ke snížení vlivů provozu komunikace na kvalitu obytného prostředí. VVURÚ doporučilo, aby byl v aktualizaci ZÚR uplatněn požadavek (úkol pro územní plánování) na vytvoření územních podmínek pro realizaci těchto opatření [viz str. 48 rozhodnutí o námitkách podaných k návrhu 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (v rámci veřejného projednání)].

124. Soud předně zdůrazňuje, že VVURÚ zpracovávané pro účely napadeného OOP nesmí s ohledem na § 36 odst. 3 stavebního zákona obsahovat podrobnosti, které svým charakterem náleží do nižších stupňů nástrojů územního plánování. Dále je třeba připomenout, že za účelem posouzení vlivů na životní prostředí na úrovni zásad územního rozvoje není na místě zpracovávat odborné studie, které by přesně kvantifikovaly přírůstky zatížení jednotlivých složek životního prostředí a prokazovaly splnění veřejnoprávních limitů, což je předmětem až územního řízení.

125. Je potřeba vyjít z toho, že SOKP není zdrojem dopravy, je však zdrojem emisí do ovzduší a hluku. Smyslem SOKP je změnit stávající toky dopravy, která má zdroj či cíl v Praze nebo která přes území hlavního města Prahy tranzituje. Je proto logické, že při hodnocení vlivů koridoru na obyvatelstvo (tj. znečištění ovzduší a hlukovou zátěž) se zohledňuje současně jak úleva, která se projeví na území hlavního města Prahy, tak zatížení, které nastane v bezprostředním okolí koridoru SOKP. Tyto souvislosti jsou ve VVURÚ na několika místech srozumitelně popsány, stejně jako jsou identifikovány části území hlavního města Prahy, kde se nejvíce projeví zprovoznění SOKP. Současně jsou identifikována místa v bezprostředním okolí SOKP, kde může být negativní dopad provozu po SOKP nejintenzivnější (viz např. str. 156 – 157 a 162 – 165 VVURÚ). Z VVURÚ zcela srozumitelně plyne, že významný pozitivní vliv budou mít oba koridory SOKP na území hlavního města Prahy, neboť povedou k poklesu imisního i hlukového zatížení hustě zastavěného území, kde nelze realizovat vzhledem k blízkosti komunikací a zástavby efektivní opatření ke snížení vlivů dopravy na obyvatelstvo. Koridor SOKP představuje koncepční řešení dopravního přetížení na území hlavního města Prahy. Zmíněna je rovněž okolnost, že vzhledem k tomu, že se přetížené území Prahy nachází v kotlině, jsou zde obtížné rozptylové podmínky. Negativní dopad budou mít oba koridory v okolí území, kterým prochází. Zpracovatel VVURÚ vychází z toho, že pomocí kompenzačních opatření lze redukovat míru negativních dopadů natolik, aby u nejbližší okrajové zástavby byly splněny veřejnoprávní limity hluku i imisních přírůstků. Jestliže tedy za této situace hodnotí významnost negativních vlivů jako mírnou, nejde o odbornou úvahu zjevně excesivní, neboť reflektuje zhoršení stávající situace, které se však bude pohybovat v mezích stanovených složkovými předpisy práva životního prostředí. Zpracovatel VVURÚ současně poukázal na to, že koridor je vymezován v nezastavěném území a jeho okolí skýtá dostatek prostoru pro realizování kompenzačních opatření. Současně připustil, že v některých případech bude třeba za účelem dosažení veřejnoprávních limitů realizovat kompenzační opatření i na jiných komunikacích (viz např. str. 192 VVURÚ).

126. Z VVURÚ vyplývá, že vycházelo z vyhodnocení vlivů aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy na udržitelný rozvoj území. V rámci této aktualizace byly zvažovány dvě varianty SOKP (základní a tzv. regionální). Vlivy základní varianty SOKP na území hlavního města Prahy byly z hlediska vlivů na ovzduší a hluk hodnoceny tak, že i po jeho realizaci bude docházet k překračování imisních a hlukových limitů podél hlavních komunikací přenášejících značnou část dopravy. Z hlediska dopravní infrastruktury bude mít nejvýznamnější vliv na pokles hlukového a imisního zatížení centrálního území Prahy a okolí městského okruhu zavedení mýtného systému a omezení vjezdu těžkých nákladních automobilů do části města. Pro realizaci těchto opatření je však nezbytné dobudovat SOKP (viz str. 54 a 55). Byť samotná realizace SOKP povede pouze k mírnému zlepšení imisní a hlukové situace, umožní provést další opatření organizační povahy, jejichž dopady již budou významné. Součástí vyhodnocení jsou i modely znázorňující vliv SOKP na obyvatelstvo.

127. Navrhovatelé poukazují na některé nepřesnosti či neúplnosti obsažené v příloze č. 1 VVURÚ, kterou tvoří tabulkové stručné shrnutí posouzení vlivů jednotlivých koridorů na jednotlivé složky životního prostředí. Toto shrnutí je však třeba dle soudu vnímat toliko jako snahu o schematické vystižení závěrů, které zpracovatel VVURÚ podrobně rozvedl v kapitole 6.1 VVURÚ. Toto tabulkové shrnutí nelze nahlížet izolovaně, nýbrž je třeba jej vykládat v souvislosti s kapitolou 6.1. Slovně vyjádřené závěry zpracovatele VVURÚ soud shrnul výše v rámci rekapitulace obsahu kapitoly 6.1 VVURÚ. Podle soudu z nich zcela jednoznačně vyplývá, že vlivy, které budou mít oba koridory SOKP na imisní i hlukové zatížení území hlavního města Prahy, jsou dlouhodobé a významně pozitivní (hodnocení +2). Vlivy na imisní i hlukové zatížení území v bezprostředním okolí koridoru SOKP jsou hodnoceny rovněž jako dlouhodobé a mírně negativní (hodnocení -1). Střednědobé vlivy se týkají situace, kdy bude zprovozněn pouze koridor SOKP D001, a nikoliv současně též koridor SOKP D011. Střednědobý vliv je takový, který není spojen výhradně s realizací záměru, ale nastane v případě realizace záměru v etapách (str. 14 VVURÚ). V daném případě střednědobý vliv odezní zprovozněním záměru SOKP D011. Dlouhodobé sekundární vlivy spočívají ve vztahu k oběma koridorům SOKP ve vlivech, které by mohly mít obchodní či skladovací provozy umístěné podél koridoru. Jde jak o vlivy na ovzduší, tak o vlivy na hluk, přičemž mohou být neutrální až mírně negativní. Tyto záměry nejsou součástí vymezeného koridoru, v územněplánovacích dokumentacích pro ně nejsou vymezeny plochy, je však třeba obezřetně posoudit vlivy, které by měly na své okolí (zvýšení intenzity dopravy). Krátkodobé až střednědobé mírně negativní vlivy souvisí s fází výstavby SOKP. Soud považuje VVURÚ za zcela srozumitelné, přičemž ani méně zdařilé vyjádření těchto skutečností numerickou formou v tabulce v příloze č. 1 VVURÚ na tom nic nemění.

128. Nelze přisvědčit ani námitce navrhovatelů, že přidělený stupeň hodnocení na pětistupňové Likertově škále není dostatečně odůvodněn (přezkoumatelný). Předně je třeba poukázat na to, že VVURÚ nemá povahu odůvodnění správního aktu, nelze proto na něj klást nároky jako na odůvodnění správní aktu (srov. § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád). VVURÚ je svým charakterem odborným posudkem. Metodické doporučení pro vyhodnocení vlivů PÚR ČR a ZÚR na životní prostředí vydané v roce 2015 Ministerstvem životního prostředí je v prvé řadě toliko doporučujícím pokynem, což plyne nejen z jeho názvu, ale i str. 3. Porušení metodického doporučení proto samo o sobě nemůže znamenat porušení právní povinnosti. Dále je třeba uvést, že metodické doporučení na str. 42 a násl. pouze zmiňuje potřebu provést kvantitativní hodnocení vlivu, které spočívá v určení jeho významnosti, včetně odůvodnění. Stanovení významnosti vlivu se provede expertním odhadem, který vychází ze zjištění předchozích kapitol VVURÚ, extrapolace možných vlivů (priorita územního plánování, požadavek na využití území bez grafického zobrazení, podmínka nebo kritérium pro rozhodování o změnách v území) a z analýzy prostorových dispozic vymezené plochy nebo koridoru vůči graficky zobrazitelným environmentálním limitům využití území, včetně limitů v okolí vymezené plochy nebo koridoru, které mohou být umístěním záměru dotčeny. Odhad významnosti vlivu se provede semikvantitativně na pětistupňové škále. Žádné obsahové požadavky na odůvodnění nejsou v metodickém doporučení uvedeny. Soud výše popsal zjištění, které byl schopen jako laik učinit z VVURÚ, přičemž se nedomnívá, že by měl jakékoliv potíže s porozuměním obsahu VVURÚ. Z nich lze bez významnějších obtíží zjistit, z jakého důvodu bylo zvoleno konkrétní kvantitativní hodnocení vlivu na dotčené území. Plyne z něj rovněž, proč zpracovatel VVURÚ nepovažoval zjištěné negativní vlivy za významné, tedy neužil hodnocení -2.

129. Jistě by bylo možné představit si podrobnější odůvodnění kvantitativního hodnocení vlivů, jaké je třeba typické pro odůvodnění soudních rozhodnutí, ovšem požadavky kladené na výstup odborného posouzení nelze klást na roveň standardům odůvodňování soudních rozhodnutí. Z VVURÚ vyplývá, že zpracovatel vycházel z řady podkladů, které např. hodnotí vliv koridorů SOKP na životní prostředí (viz podklady citované v souvislosti s odůvodněním volby základní varianty koridoru). Bylo by jistě přesvědčivější, pokud by zpracovatel VVURÚ reprodukoval jejich závěry ve VVURÚ, a dokumentoval tak správnost svých závěrů, ovšem i tak by mohli navrhovatelé či jiné dotčené osoby poukazovat na to, že nepostačí reprodukce závěrů studií, nýbrž je třeba reprodukovat i jejich vstupní data či užitou metodologii apod. Úspornější odůvodnění kvantifikace vlivu, které zvolil zpracovatel VVURÚ v daném případě, nemá za následek, že by nemohl být řádně proveden soudní přezkum napadeného OOP, neboť posouzení vlivů je pro soud dostatečně srozumitelné (viz výše interpretaci obsahu hodnocení), přičemž soud není oprávněn správnost hodnocení přezkoumávat (zjevně excesivní závěry soud neshledal). Navrhovatelé ostatně sami nepředložili žádné oponentní vyhodnocení vlivů aktualizace ZÚR na udržitelný rozvoj území, zpracované odborně kvalifikovanou osobou pro oblast posuzování vlivů koncepcí na životní prostředí, které by správnost závěru zpracovatele VVURÚ zpochybňovalo.

130. Naznačují-li snad navrhovatelé, že se zpracovatel VVURÚ mohl chtít udělením hodnocení toliko -1 vyhnout tomu, že by musel být upraven výrok aktualizace ZÚR (to přitom může dle soudu spočívat i jen v doplnění kompenzačních opatření), jde podle soudu toliko o spekulaci, neboť v případě některých koridorů byl jejich vliv hodnocen mezistupněm -1/-2 (vliv koridorů SOKP na zemědělský půdní fond a na krajinu), nebo dokonce stupněm -2 (viz např. vliv koridoru D300 na zemědělský půdní fond).

131. Podpůrně lze poukázat na způsob hodnocení velikosti potenciálních vlivů na obyvatelstvo a ovzduší v případě hodnocení různých variant zásad územního rozvoje ve vztahu k rychlostním komunikacím (směrově dělená čtyřpruhová komunikace), který je popsán v metodickém doporučení Ministerstva životního prostředí (tabulka č. 10). V tomto případě existují tři stupně pro hodnocení velikosti vlivu (malý, střední a velký). Středním vlivem se rozumí narušení kvality obytného prostředí v důsledku přímých nebo trvalých vlivů s možností minimalizace vhodným vedením trasy nebo realizací technických opatření, jimiž lze zajistit dodržení platných hygienických limitů. Velkým vlivem je významné narušení kvality obytného prostředí, realizace technických opatření nezajišťuje dodržení platných hygienických limitů nebo realizace stavby vyžaduje demolici objektů v zastavěném území. Pokud tedy v daném případě je možné limity dodržet, je zřejmé, že není na místě vliv hodnotit jako velký.

132. Pokud jde o hodnocení vlivu hluku ze SOKP na okrajovou obytnou zástavbu v obci Radonice, z hlukové studie, kterou navrhovatelé soudu předložili, vyplývá, že po realizaci SOKP bude v 5 výpočtových bodech dosaženo hodnoty hluku 50,5 až 55,9 dB v denní dobu a 45,2 až 48 dB v noční dobu, a to aniž by byla uvažována jakákoliv protihluková opatření. Zpracovatel hlukové studie vychází z toho, že hlukové limity činí 55 a 45 dB, aniž by však odůvodnil, proč neaplikoval korekci + 10 pro chráněný venkovní prostor ostatních staveb dle bodu 3 tabulky č. 1 přílohy č. 3 nařízení č. 272/2011 Sb., o ochraně zdraví před nepříznivými účinky hluku a vibrací. Tato korekce se totiž použije pro hluk z dopravy na dálnicích, silnicích I. a II. třídy a místních komunikacích I. a II. třídy v území, kde hluk z dopravy na těchto komunikacích je převažující nad hlukem z dopravy na ostatních pozemních komunikacích. Jelikož území obce Radonice má být po realizaci SOKP ze západní i jižní strany sevřeno dvěma komunikacemi dálničního typu (SOKP a dálnice D10), jevily by se podmínky pro aplikaci uvedené korekce jako splněné. V takovém případě by i bez zohlednění jakýchkoliv protihlukových opatření byly ve všech pěti výpočtových bodech splněny hlukové limity pro denní dobu (60 dB) i pro noční dobu (50 dB). Hluková studie i přes její nedostatky výše uvedené (nezohlednění protihlukových opatření, neodůvodnění volby korekcí pro stanovení hlukového limitu) nasvědčuje spíše tomu závěru, že i po realizaci SOKP budou hlukové limity v okrajové obytné zástavbě obce Radonice splněny. I přes určitý nárůst hluku z dopravy (zpravidla do 10 dB, ovšem bez zohlednění protihlukových opatření) budou hlukové limity splněny, takže hodnocení vlivu koridoru SOKP D011 jako mírně negativního se jeví jako opodstatněné.

133. V kontextu výše uvedeného nelze přisvědčit navrhovatelům, že by odpůrce měl v úmyslu upřít obyvatelům obcí v okolí SOKP právo na příznivé životní prostředí. Obsah tohoto práva je koncipován prostřednictvím pojmu přípustná míra zatížení (§ 12 odst. 1 zákona o životním prostředí), která je stanovena pomocí mezních hodnot stanovených zvláštními předpisy. Odpůrce na základě VVURÚ zpracovaného odborně kompetentní osobou vychází z toho, že mezní hodnoty stanovené složkovými zákony práva životního prostředí budou dodrženy, tedy bude respektováno právo na příznivé životní prostředí obyvatel zasažených vlivy SOKP. Zpracovatel VVURÚ pouze uvedl, že i v případě dodržení veřejnoprávních limitů mohou být obyvatelé zejména nejbližší zástavby subjektivně obtěžováni provozem po SOKP. Pro tyto účely odhadl v případě obou koridorů SOKP počet osob (500 a 2 000), které mohou subjektivně nejvíce pociťovat obtěžování. Zhodnotil, že dopady na zdraví těchto osob mohou být reálně málo významné až zanedbatelné.

VII. Nedostatečné posouzení kumulativních a synergických vlivů

134. Navrhovatelé namítají nezákonnost vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů ve vztahu k záměru SOKP D001, neboť nebyly vzaty v úvahu vlivy navazujícího úseku koridoru SOKP, který je vymezen na území hlavního města Prahy, zejména plánovaného tunelu v Suchdole. Ve VVURÚ je sice konstatováno, že trasa v prostoru Suchdola je téměř v celém rozsahu vedena v tunelech a jsou minimalizovány dopady exhalací, ovšem nikde není zohledněno, že asi 2 km dlouhý tunel v Suchdole by měl být kompletně odvětrán jedním výdechem v katastrálním území H. několik desítek metrů od obytné zástavby. Tento zdroj znečištění ovzduší není uveden ve výčtu na str. 187 VVURÚ a nelze ho podřadit ani pod aktuální zátěž území, neboť není realizován. Ve výčtu záměrů, které byly zohledněny při hodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru SOKP D001, není uveden ani záměr D010 (koridor rychlostní silnice R7), byť Krajský soud v Praze v rozsudku čj. 50 A 13/2013 – 85 uvedl, že i tento záměr by měl být vyhodnocen společně s koridorem SOKP D001. Nad rámec identifikace možných kumulativních a synergických vlivů pak VVURÚ neobsahuje bližší vyhodnocení nebo popis těchto vlivů. V rámci odhadu významnosti kumulativních a synergických vlivů je zmíněn z hlediska hlukové zátěže a znečištění ovzduší jen průnik s nadlimitní izofonou podél silnice II/608 a kumulace se stávající imisní zátěží, s hlukem a imisemi z Letiště Václava Havla Praha po realizaci záměru D300 a kumulace s hlukovou zátěží podél silnice II/2040. Bez bližšího odůvodnění je uvedeno hodnocení -1 s tím, že další záměry, které se týkají dotčeného území, zde nijak hodnoceny nejsou. Ve vztahu ke koridoru SOKP D011 navrhovatelé uvádí, že ačkoliv jsou v tabulce na str. 190 VVURÚ uvedeny železniční koridory, konkrétně koridor vysokorychlostní tratě Praha – Lovosice D201, v dalším textu nejsou tyto kumulativní a synergické vlivy s železničními koridory popsány ani hodnoceny. Stávající komunikace D10 pak nebyla uvedena ani v příslušné tabulce, ani v dalším textu, takže není jasné, zda bylo spolupůsobení tohoto záměru vůbec zohledněno.

135. Odpůrce ve svém vyjádření k tomuto návrhovému bodu uvedl, že posouzení kumulativních a synergických vlivů bylo ve VVURÚ provedeno přesně podle požadavků judikatury. Ke konkrétním výhradám navrhovatelů uvádí, že záměr „D001 – Silniční okruh kolem Prahy, úsek Ruzyně – Březiněves (+ 2x MÚK)“ je z hlediska kumulativních a synergických vlivů hodnocen jako takový, tedy včetně tunelového výdechu. Z hlediska daného posouzení není relevantní, jakým konkrétním způsobem bude záměr nakonec proveden, tj. zda za užití výdechu a o jaké specifikaci. Záměr je posouzen jako takový. Vliv výdechu na imisní zatížení okolní lokality může být reálně (v závislosti na konkrétním technickém provedení) zcela zanedbatelný, což závisí na výkonu použitého vzduchotechnického zařízení. Dosažitelná efektivní výška, do níž jsou polutanty vynášeny, může činit až 150 m. V tomto případě tedy nebude jeho vlivem zástavba H. zásadněji dotčena. Umístění konkrétní stavby a její parametry bude záležitostí nižších územních procesů. Ohledně obou železničních koridorů je třeba uvést, že jejich poloha je taková, že kumulace negativních vlivů hluku se záměrem SOKP D011 je vyloučena (hlukové limity nejsou uplatňovány celoplošně, ale pouze ve vazbě na chráněný venkovní prostor nebo chráněný venkovní prostor stavby). Ve vyhodnocení je uvedeno, jaké typy kumulací a synergií uvedené v tabulce se mohou u koridoru SOKP D011 uplatnit. Kumulace záměru SOKP D011 (v relevantním úseku na území Středočeského kraje) s železničními koridory D201 a D207 se nepředpokládá, což vyplývá a contrario ze str. 192 VVURÚ a tam uvedeného výčtu možných kumulací a synergií. Záměr D010 je vymezen v trase již existující komunikace D7, což je v rámci VVURÚ na několika místech popsáno, a je tudíž zahrnut do stávající imisní zátěže s tím, že vliv je minimální.

136. Navrhovatelé v replice ze dne 2. 12. 2019 opakují, že z hodnocení kumulativních a synergických vlivů pro území dotčené záměrem SOKP D001 nevyplývá, že by byl výdech Suchdolského tunelu jakožto významný zdroj emisí zohledněn. I kdyby teoreticky mohl být výdech proveden tak, že by jeho vliv byl zanedbatelný, nezbavuje to odpůrce povinnosti zahrnout takový zdroj znečištění do posouzení kumulativních a synergických vlivů. Ve VVURÚ chybí jakékoliv vyhodnocení kumulativních či synergických vlivů záměru SOKP D011 s plánovanými železničními koridory, což je v rozporu s rozsudkem Krajského soudu v Praze čj. 50 A 12/2013 – 87.

137. Odpůrce ve vyjádření ze dne 28. 4. 2020 doplnil, že výdech tunelu není zdrojem emisí v tom smyslu, že by emise vytvářel. Emise, které se budou vlivem provozu daného záměru tvořit, byly zohledněny v rámci posouzení daného záměru jako takového. Vyústění výdechu nelze považovat za žádný další zdroj emisí.

138. Navrhovatelé ve vyjádření ze dne 19. 6. 2020 poukázali na to, že stavba vedená pod zemí se z pohledu šíření emisí chová rozdílně než záměr vedený po povrchu. Pokud je záměr veden tunelem, nejsou emise uvolňovány po celé délce komunikace, ale pouze výstupem z tunelu, tedy začátkem tunelu, jeho koncem a výdechy. Výdech koncentruje vypouštění emisí do jediného místa. V podání ze dne 30. 6. 2020 navrhovatelé poukázaly na rozsudek zdejšího soudu ze dne 29. 6. 2020, čj. 54 A 68/2019 – 123, jímž byla zrušena část napadeného OOP z důvodu, že při vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nebyly zohledněny některé záměry, byť na potřebu jejich posouzení zdejší soud již v minulosti poukázal. Navrhovatelé mají za to, že obdobné platí i ve vztahu k nyní posuzované věci.

139. Odpůrce ve vyjádření ze dne 24. 7. 2020 poukázal na to, že důvod, pro který zdejší soud rozsudkem čj. 54 A 68/2019 – 123 zrušil část napadeného OOP, se na nyní projednávanou věc nevztahuje. Dále detailně argumentuje, proč má zmíněný rozsudek za nesprávný. Zdůraznil, že v rámci VVURÚ se hodnotí vlivy, které lze rozumně předpokládat, a to v rozsahu, podrobnosti a míře konkrétnosti, jakou má pořizovaná územněplánovací dokumentace. Tyto vlivy se stanoví odborným odhadem. Do fáze vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů lze propustit pouze takové záměry, u kterých je rozumné takové vlivy předpokládat. Jinými slovy, ve VVURÚ nemusí být mezi sebou hodnoceny záměry, jejichž vlivy se na základě odborného odhadu nepředpokládají. Odvětrávání části záměru SOKP D001 výdechem svou podrobností absolutně nespadá z hlediska posuzování do měřítka zásad územního rozvoje. Bez znalosti konkrétního technického řešení, které vyvstane až v navazujících procesech, není možné v tomto ohledu učinit na úrovni zásad územního rozvoje žádný závěr. Emise, které v rámci tohoto záměru vzniknou, jsou posouzeny bez ohledu na technologii jejich odvádění a hodnoceny v rámci záměru jako takového. Pokud jde o kumulativní a synergické vlivy koridoru SOKP D011 a D201, dochází k průniku jejich ploch v prostoru administrativní hranice hlavního města Prahy a Středočeského kraje. Ani aktualizace Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy neidentifikovala v této oblasti žádné kumulativní a synergické vlivy, námitku nedostatečného posouzení kumulativních a synergických vlivů shledal Městský soud v Praze nedůvodnou. Pokud jde o koridor D010, žádné kumulativní a synergické vlivy nebyly v přilehlém území Středočeského kraje identifikovány, tedy ani vyhodnocovány. Hlukové limity nejsou na rozdíl od emisních limitů uplatňovány celoplošně, ale pouze ve vztahu k tzv. chráněným venkovním prostorům a chráněným venkovním prostorům staveb. V území, kde se žádná chráněná zástavba nenachází, nemohou být vlivy na hluk identifikovány.

140. Osoba zúčastněná na řízení č. 2 ve vyjádření ze dne 31. 7. 2020 uvedla, že podle metodiky Ministerstva životního prostředí nemají být ve VVURÚ uváděny kombinace vlivových prvků, které by teoreticky mohly kumulovat nebo vytvářet synergii, ale nekumulují a synergii nevytváří. Zpracovatel VVURÚ nemůže předvídat, jaké kombinace vlivových prvků, jejichž neexistující kumulaci a synergii nekomentoval, kohokoliv napadnou a uplatní je v soudním přezkumu. Navrhovatelé žádnou konkrétní námitku v procesu pořizování aktualizace ZÚR neuplatnili, tedy neumožnili odpůrci odůvodnit, že mezi konkrétními záměry nedochází ke kumulaci či synergii. Záměr SOKP D001 a koridor dálnice D7 se na území Středočeského kraje nekříží a jsou od sebe vzdáleny. K jejich křížení dochází na území hlavního města Prahy, kumulativní a synergické vlivy byly hodnoceny v aktualizaci Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy, v nichž byla plocha kumulace označena jako A9, která nepřekračuje hranice hlavního města Prahy. Toto posouzení obstálo v soudním přezkumu.

141. Osoba zúčastněná na řízení č. 1 ve vyjádření ze dne 9. 9. 2020 neuvedla žádné nové skutečnosti ani argumenty nad rámec těch, které uplatnili odpůrce ve vyjádření ze dne 24. 7. 2020 a osoba zúčastněná na řízení č. 2 ve vyjádření ze dne 31. 7. 2020. Rovněž osoba zúčastněná na řízení č. 1 se domnívá, že důvody pro zrušení napadeného OOP uvedené v rozsudku čj. 54 A 68/2019 – 123 se na nyní projednávanou věc nevztahují. Zmíněný rozsudek má za nezákonný.

142. Soud předně poznamenává, že svým rozsudkem ze dne 13. 8. 2013, čj. 50 A 12/2013 – 64, zrušil Zásady územního rozvoje Středočeského kraje v části vymezující koridor pro veřejně prospěšnou stavbu D011 Silniční okruh kolem Prahy v úseku Březiněves (D8) – R10 (+ 1x MÚK). V tomto rozsudku zdejší soud zdůraznil, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů, jež je obsahem vyhodnocení vlivů na životní prostředí, které se zpracovává v rámci VVURÚ, nemůže být pouze formální a nemůže se omezovat pouze na prostou identifikaci těchto vlivů bez jejich skutečného vyhodnocení, jež je předpokladem pro přijetí potřebných kompenzačních opatření. Zdejší soud v citovaném rozsudku vycházel ze šestikrokového testu sloužícího k ověření, zda odpůrce posoudil kumulativní a synergické vlivy v souladu s bodem 6 (tehdy bodem 5) přílohy stavebního zákona, podle něhož má vyhodnocení vlivů na životní prostředí obsahovat „zhodnocení stávajících a předpokládaných vlivů navrhovaných variant politiky územního rozvoje nebo územně plánovací dokumentace, včetně vlivů sekundárních, synergických, kumulativních, krátkodobých, střednědobých a dlouhodobých, trvalých a přechodných, kladných a záporných; hodnotí se vlivy na obyvatelstvo, lidské zdraví, biologickou rozmanitost, faunu, floru, půdu, horninové prostředí, vodu, ovzduší, klima, hmotné statky, kulturní dědictví včetně dědictví architektonického a archeologického a vlivy na krajinu včetně vztahů mezi uvedenými oblastmi vyhodnocení.“ Šestikrokový test byl definován v rozsudku NSS čj. 1 Ao 7/2011 – 526 a sestává z 1) popisu vhodné metodologie, 2) zjištění a popisu stavu životního prostředí a složek, které by mohly být negativně ovlivněny, 3) identifikace a popisu možných kumulativních a synergických vlivů, 4) posouzení těchto vlivů, 5) vymezení kompenzačních opatření, která zabrání vzniku nebo minimalizují působení těchto vlivů, a 6) stanovení pravidel monitorování těchto vlivů. Zdejší soud v tehdy posuzované věci shledal, že vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů koridoru D011 nebylo provedeno dostatečně. Zásady územního rozvoje Středočeského kraje selhaly jak v popisu metodologie vyhodnocení vlivů, tak i v jejich posouzení. V důsledku toho pak byla zpochybněna i správnost a úplnost vymezení kompenzačních opatření a možnost relevantně monitorovat tyto vlivy v budoucnu. Soud dospěl k závěru, že VVURÚ neobsahuje vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru D011 s jinými záměry, ať již plánovanými, či stávajícími, v oblasti, kde by tyto vlivy přicházely v úvahu. Z mapové dokumentace dovodil, že v případě uvedeného záměru může dojít ke kumulaci dopravní zátěže minimálně jak se stávající komunikací R10, tak eventuálně s plánovanými železničními koridory. V důsledku takto neúplně zjištěného skutkového stavu nemohl soud ani posoudit otázku, zda při rozhodování o zakotvení záměru do zásad územního rozvoje neupřednostnil odpůrce neodůvodněně a svévolně pouze jeden z pilířů územního plánování vymezených v § 18 odst. 1 stavebního zákona, např. hospodářský rozvoj na úkor příznivého životního prostředí a soudržnosti obyvatel daného území.

143. Kasační stížnost odpůrce proti uvedenému rozsudku byla zamítnuta rozsudkem NSS ze dne 15. 4. 2014, čj. 2 Aos 4/2013 – 54. Uvedený soud nejprve připomněl, že v souladu se zásadou minimalizace soudního zásahu soud toliko přezkoumává, zda posouzení kumulativních a synergických vlivů má zákonem požadované náležitosti, zda je srozumitelné a logicky konzistentní a zda bylo zohledněno v navazujících rozhodovacích procesech. Správní soudy nejsou povolány k tomu, aby hodnotily odbornou stránku věci, neboť takový přezkum jim nepřísluší. Odborné posouzení věci a volba konkrétního řešení je na pořizovateli územněplánovací dokumentace a osobách, které k tomu disponují odpovídajícím vzděláním a erudicí a které pořizovatel zpracováním odborných podkladů pověří. Je proto na místě, aby správní soudy při přezkumu zásad územního rozvoje postupovaly obzvláště obezřetně. Následně se Nejvyšší správní soud ztotožnil se zdejším soudem, že se nelze spokojit pouze s identifikací možného kumulativního nebo synergického působení záměrů, ale je třeba takto identifikované možné vlivy konkrétněji posoudit. V daném případě nebyly identifikované synergické a kumulativní vlivy žádným způsobem hodnoceny. Z mapové dokumentace plyne, že v případě realizace záměru D011 v plánovaném koridoru může dojít ke kumulaci dopravní zátěže, minimálně jak se stávající komunikací R10, tak případně s plánovanými železničními koridory. Nejvyšší správní soud dále odkázal na tvrzení navrhovatele, že k již realizovaným záměrům, které mohou mít s plánovaným záměrem D011 vliv na životní prostředí, patří zejména silnice pro motorová vozidla Praha – Mladá Boleslav, silnice III. třídy Horní Počernice – Radonice a silnice Vinoř – Radonice. Jejich možný vliv v souvislosti se záměrem D011 nebyl posuzován. Povinností odpůrce bylo zabývat se nejen kumulativním a synergickým vlivem nových plánovaných záměrů, ale rovněž vlivem nového záměru a stávajících již realizovaných záměrů v území.

144. Dále zdejší soud rozsudkem ze dne 14. 8. 2013, čj. 50 A 13/2013 – 85, zrušil Zásady územního rozvoje Středočeského kraje v části vymezení koridoru veřejně prospěšné stavby D001 označené jako Koridor silničního okruhu kolem Prahy: úsek Ruzyně – Březiněves (+ 2x MÚK). Shodně jako v předešlé věci zdůraznil potřebu posoudit identifikované kumulativní a synergické vlivy. V případě záměru D001 se VVURÚ omezilo na vymezení kumulativních a synergických vlivů na zemědělský půdní fond. To bylo podle soudu nedostatečné, neboť posouzení kumulativních a synergických vlivů si přes míru obecnosti zásad územního rozvoje musí zachovat určitou míru přezkoumatelnosti, z čehož plyne potřeba možnosti určit, jaké složky životního prostředí mohou být dotčeny a kumulace jakých plánovaných či realizovaných záměrů byla v daném území zvažována. Tam, kde kumulativní a synergické vlivy nejsou znázorněny, je třeba určit, že takové vlivy nebyly zjištěny, popř. že takové vlivy jsou z hlediska zásad územního rozvoje nevýznamné. To lze učinit i obecně ke všem nevyznačeným záměrům, avšak v případech, kde mohou vznikat pochybnosti, zejména tam, kde byly v tomto směru uplatňovány námitky a připomínky, je vhodné takový závěr vysvětlit i konkrétněji. Pouze nad rámec právě uvedeného zdejší soud zmínil, že z grafické podoby podkladů je zjevné, že v případě posuzovaného záměru koridoru D001 (jeho částí umísťovaných na území Středočeského kraje) měly být dále hodnoceny relevantní vzájemné vlivy mezi tímto záměrem a záměry zjevně souvisejícími (minimálně se jedná o záměr D300 – plocha rozvoje Letiště Praha-Ruzyně, záměr D010 – koridor rychlostní silnice R7, záměr D017 – koridor silnice I/9 a záměr D057 – koridor silnice II/101 a II/240), jejichž synergické i kumulativní působení na životní prostředí nelze a priori vyloučit.

145. Rozsudkem ze dne 17. 4. 2014, čj. 9 Aos 6/2013 – 44, Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnosti proti výše uvedenému rozsudku. Přisvědčil zdejšímu soudu, že posouzení kumulativních a synergických vlivů vykazuje nedostatky. Ty se předně týkají roviny metodologické, neboť ve VVURÚ není uvedeno, jakým způsobem jsou lokality s možnými kumulativními a synergickými vlivy identifikovány, a dále způsobu vyhodnocení těchto vlivů. Nedostatek týkající se metody identifikace lokalit není natolik závažný, neboť užití metody průmětu kumulativních a synergických vlivů do mapového podkladu je z VVURÚ seznatelné. Závažnější je absence postupu (metodologie) vyhodnocení dopadu kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce se nezabýval zhodnocením dopadů a závažnosti těchto vlivů po stránce kvantitativní a kvalitativní.

146. Soud shrnuje, že odpůrce byl při pořizování aktualizace ZÚR vázán právním názorem soudu, že je třeba řádně vymezit metodu identifikace oblastí, kde je pravděpodobný výskyt kumulativních a synergických vlivů, a dále provést vyhodnocení těchto vlivů z hlediska jejich významnosti. Účelem tohoto vyhodnocení je prověřit realizovatelnost koridorů vymezených v zásadách územního rozvoje a stanovit odpovídající kompenzační opatření. Naopak soud nemá za to, že by součástí závazného právního názoru byly úvahy soudů o tom, mezi kterými konkrétními záměry může dojít ke kumulaci a synergii vlivů a na jaké složky životního prostředí. Z průběhu řízení v uvedených věcech plyne, že obsahem správního spisu nebyly žádné podklady, které by prokazovaly, že mezi konkrétními záměry vznikají kumulativní či synergické vlivy, soudy pak k této otázce žádné dokazování neprováděly. Hodnocení, mezi kterými záměry mohou vznikat kumulativní a synergické vlivy a ve vztahu k jakým složkám životního prostředí k tomu může docházet, je ryze odbornou otázkou, k jejímuž posouzení je oprávněna pouze odborně kvalifikovaná osoba, která je držitelem autorizace dle zákona o posuzování vlivů. Nejde o otázku, kterou by byl oprávněn posoudit bez potřebných odborných podkladů soud. Pokud tedy soudy ve shora uvedených rozsudcích zmínily konkrétní záměry, u nichž není a priori vyloučeno, že mezi nimi mohou vzniknout kumulativní či synergické vlivy, je zřejmé, že tím pouze mínily doložit, že jimi učiněný závěr o nedostatečném vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů není toliko teoretickou úvahou, nýbrž že reálně v konkrétním posuzovaném případě mohl ovlivnit správnost zjištěného skutkového stavu, z kterého odpůrce při vydání zásad územního rozvoje vycházel. Nelze tedy dovozovat, že v rámci pořizování aktualizace ZÚR byl zpracovatel VVURÚ povinen vyjádřit se k tomu, zda dochází ke kumulativním a synergickým vlivům mezi záměry výslovně zmíněnými soudy. Nelze opomíjet, co uvedl zdejší soud v rozsudku čj. 50 A 13/2013 – 85, že pro odůvodnění, které se týká kumulativních a synergických vlivů mezi konkrétními záměry, je významné, zda v tomto směru byla uplatněna námitka či připomínka.

147. Soud zdůrazňuje, že posouzení kumulativních a synergických vlivů je třeba vnímat jako dílčí část širšího posouzení vlivů jednotlivých koridorů na životní prostředí. Důsledkem toho je, že kompenzační opatření obecně stanovená pro minimalizaci vlivů koridoru na okolí lze považovat i za kompenzační opatření vztahující se ke specifické otázce hrozby vzniku kumulativních a synergických vlivů. Nevznikají dva různé katalogy kompenzačních opatření, nýbrž pouze jediný, přičemž některá opatření v něm obsažená mohou vycházet ze specifické snahy zabránit vzniku kumulativních a synergických vlivů nebo omezit jejich významnost. Rovněž součástí obecného posouzení vlivů koridoru na okolí je zohlednění nadlimitní zátěže území, což je přitom současně jednou z podob kumulativních vlivů (kumulace vlivů koridoru s nadlimitním zatížením území). Z toho plyne, že jednotlivé části VVURÚ nelze striktně oddělovat na ty, které se zabývají posouzením kumulativních a synergických vlivů, a na ostatní části, neboť jednotlivé části jsou vzájemně propojeny. Rovněž pro posouzení kumulativních a synergických vlivů platí, že jde o vysoce odbornou činnost, do které správní soudy mohou zasahovat minimálně, a to pouze z hlediska, zda odpůrce postupoval zákonem předepsaným způsobem; odborně-technickou stránku soudy samy věcně hodnotit nemohou (např. rozsudek NSS čj. 5 As 49/2016 – 198).

148. Ve vztahu ke splnění kroku 1) výše vymezeného testu, tj. zda byla použitá metodologie řádně popsána a vhodně zvolena, soud uvádí, že této otázce se věnuje zejména kapitola 6.2.1 VVURÚ nazvaná „Metodologie hodnocení kumulativních a synergických vlivů“ a dále kapitola 12.2 VVURÚ s názvem „Metodika hodnocení“. Odtud soud zjistil (a v samotném textu ověřil), že zpracovatel nejprve popsal stav složek životního prostředí v řešeném území a jejich charakteristiky, které by mohly být významně ovlivněny kumulativními a synergickými vlivy. Na základě složkové a prostorové analýzy vymezil tři oblasti s rizikem vzniku kumulativních a synergických vlivů, přičemž se mělo jednat o oblasti, v nichž je soustředěn větší počet záměrů, a kde je tedy možné predikovat zvýšený tlak na složky životního prostředí (viz též kapitolu 4.2.1). Toto vymezení rizikových oblastí sloužilo jako vstupní podklad pro následné vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů. Jednou z těchto oblastí byl severní okraj Prahy, do něhož byly navrženy též koridory SOKP D001 a SOKP D011. Graficky byla tato oblast, včetně nově navrhovaných ploch a koridorů, vyznačena ve výkresu A.VI: Kumulativní a synergické vlivy. Takovou metodu identifikace lokality s možnými kumulativními a synergickými vlivy lze považovat za dostačující (obdobně viz odst. 75 rozsudku čj. 1 Ao 7/2011 – 526). Samotné vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů bylo provedeno pomocí odhadu jejich významnosti vyjádřeným semikvantitativně v pětistupňové škále od -2 (potenciálně negativní významný vliv), přes -1 (potenciálně mírně negativní vliv), 0 (bez vlivu nebo zanedbatelný vliv), +1 (potenciálně mírně pozitivní vliv) až po +2 (potenciálně významný pozitivní vliv). Následně byla navržena kompenzační opatření k zabránění vzniku či minimalizaci působení kumulativních a synergických vlivů a stanovena pravidla pro monitorování těchto vlivů. Výsledky vyhodnocení synergických a kumulativních vlivů jsou obsaženy zejména v kapitole 6.2.2 VVURÚ nazvané „Výsledky vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů“ a v textové příloze č. 1 VVURÚ, jež obsahuje hodnotící tabulky k jednotlivým záměrům, včetně odhadu významnosti předpokládaných kumulativních a synergických vlivů na složky životního prostředí, provedeného pomocí výše uvedené pětistupňové škály. Tuto metodologii vyhodnocení vlivů soud též pokládá za vhodnou a zákonnou (podobně srov. bod 57 rozsudku zdejšího soudu čj. 50 A 25/2017 – 125), a proto napadené OOP v kroku 1) obstálo.

149. Ke kroku 2) a 3), tj. řádnému zjištění skutkového stavu a popisu charakteristik, které by mohly být kumulativními a synergickými vlivy výrazně ovlivněny, se soud vyjádřil výše.

150. Obsahem kroku 4) je vlastní posouzení synergických a kumulativních vlivů, tedy vyhodnocení jejich konkrétních dopadů na složky životního prostředí, jakož i zvážení, zda neexistuje jiné lepší řešení, a zohlednění tohoto hodnocení při výběru varianty řešení (viz bod 90 rozsudku čj. 1 Ao 7/2011 – 526). S tímto krokem předně souvisí námitka navrhovatelů ohledně absence variant řešení koridoru SOKP, s kterou se soud vypořádal výše.

151. Navrhovatelé ve vztahu k vlastnímu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů tvrdí jednak úplnou absenci takového vyhodnocení, jednak nedostatečnost jeho obsahu z důvodu nezohlednění některých relevantních záměrů. Soud s první částí takto koncipované výtky nesouhlasí, neboť vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů souvisejících s koridory SOKP D001 a SOKP D011 je obsaženo v kapitole 6.2.2 VVURÚ s názvem „Výsledky vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů“, v níž jsou rozebírány jednotlivé vlivy na složky životního prostředí, a také v hodnotící tabulce ke koridorům SOKP D001 a SOKP D011 v textové příloze č. 1 k VVURÚ, ve které jsou pod písm. D shrnuty předpokládané vlivy na jednotlivé složky životního prostředí společně s hodnocením jejich významnosti na semikvantitativní škále.

152. Soud k tomu uvádí, že vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů na ovzduší a hlukovou zátěž bylo provedeno na základě prostorové analýzy průmětu těchto jevů: nové záměry dle aktualizace ZÚR, stávající závěry dle platných Zásad územního rozvoje Středočeského kraje a stávající zátěž území (překročení limitů pro kvalitu ovzduší a hluk). V případě záměrů severně od hlavního města Prahy bylo do hodnocení zahrnuto i uvažované rozšíření letiště Vodochody, jehož vliv je reprezentován navrženým vymezením rozsahu limitní izofony dle dokumentace EIA k uvedenému záměru (viz kapitolu 6.2.2 VVURÚ).

153. Pokud jde o koridor SOKP D001, je v tabulce č. 6.1 uveden výčet záměrů v území (D001, D006, D011, D058, D201, E02, E22, E11, E13, R01 a rozšíření letiště Vodochody). Prostorová analýza průmětu hodnocených jevů je obsažena v mapě na str. 188 VVURÚ. Dále je uvedeno, že koridor je tvořen dvojicí staveb č. 518 Ruzyně – Suchdol a č. 519 Suchdol – Březiněves. V několika lokalitách dochází ke střetu záměru SOKP D001 s územím překročení imisních a hlukových limitů. Z hlediska analýzy kumulací je možné záměr na území Středočeského kraje rozdělit na západní a východní část. Východní část mezi městskou částí Dolní Chabry a obcí Zdiby se nachází mimo oblast s překročením limitů pro kvalitu ovzduší, přičemž u ní dochází k průniku s nadlimitní izofonou podél silnice II/608, avšak mimo obytnou zástavbu. V místě napojení silnice II/608 na SOKP je plánována mimoúrovňová křižovatka, u níž je třeba dodržet dále specifikovaná základní opatření k ochraně obyvatel (lokalizace křižovatky co nejdále od obytné zástavby, zajištění splnění hlukových limitů a oddělení komunikace od obytné zástavby vegetační bariérou). Za těchto podmínek lze považovat realizaci východní části koridoru za akceptovatelnou i při uvažování kumulativních a synergických vlivů. Ve vztahu k západní části koridoru (úsek mezi městskými částmi Přední Kopanina a Suchdol) je uvedeno, že prochází jižně od obce H. a mohou se u ní vyskytovat následující typy kumulací a synergií: kumulace se stávající imisní zátěží, kumulace/synergie s hlukem a imisemi z Letiště Václava Havla Praha po realizaci záměru D300 a kumulace s hlukovou zátěží podél silnice II/2040. Co se týče kumulace se stávající imisní zátěží, je nutno minimalizovat dopady záměru SOKP D001 na přilehlou zástavbu, zejména v jižní části H.. Záměr je veden v poměrně značné vzdálenosti od zástavby, základním opatřením je zde oddělení komunikace od obytné zástavby vegetační bariérou v rozsahu, aby imisní příspěvek činil nejvýše 1 % imisního limitu. Za této podmínky lze kumulativní vliv považovat za prakticky nerozpoznatelný, a tudíž akceptovatelný. Kumulace/synergie vlivů s hlukovou zátěží podél silnice II/2040 se bude projevovat v dostatečné vzdálenosti od chráněné zástavby, pouze je nutné dodržet lokalizaci mimoúrovňové křižovatky co nejdále od obytné zástavby a zajistit opatření (výsadby vegetace, protihluková opatření). Za těchto podmínek lze realizaci záměru označit za plně akceptovatelnou i při zohlednění veškerých kumulativních a synergických vlivů. Podrobně je rozebrána též kumulace/synergie se znečištěním ovzduší a hlukem z provozu Letiště Václava Havla Praha. Zmíněna je i zprostředkovaná kumulace a synergie vlivů v oblasti jihovýchodně od záměru, kde existuje riziko vytvoření „polokružní trasy“, kterému je třeba čelit bezprostředním vybudováním navazujícího úseku SOKP D011. Ke kumulaci vlivů s rozšířeným letištěm Vodochody nebude docházet, neboť území potenciálně dotčené nadlimitní hlukovou zátěží z provozu letiště je prostorově zcela mimo dosah působení vlivů z provozu SOKP. V tabulce obsažené v příloze č. 1 k VVURÚ jsou předpokládané kumulativní a synergické vlivy na hlukovou zátěž a ovzduší hodnoceny stupněm -1.

154. Výčet záměrů v území dotčeném koridorem SOKP D011 je uveden v tabulce 6.2 (D001, D011, D017, D063, D177, D201, D207, E02, E13, E10, E22, R01). Prostorová analýza průmětu hodnocených jevů je obsažena v mapě na str. 191 VVURÚ. U tohoto koridoru může dojít ke kumulativním vlivům v podobě střetu se stávající nadlimitní hlukovou zátěží podél stávajících komunikací ve dvou lokalitách, v Mírovicích (části obce Veleň) a Miškovicích (části městské části Praha-Čakovice), na západním okraji záměru a dále v obci Podolanka a městské části Praha-Vinoř na východě. V těchto lokalitách je třeba řešit souběžně jak hluk z nové komunikace, tak hluk ze stávající dopravy. Jako závažnější se ze všech hledisek jeví situace u obce Podolanka (větší zatížení stávající komunikace, větší přiblížení záměru SOKP D011 k nové zástavbě, vybudování mimoúrovňové křižovatky). Již s ohledem na vlastní vliv komunikace je doporučeno nejen zajistit splnění hlukových limitů, ale v místech bezprostředního kontaktu silnice se zástavbou realizovat protihluková opatření s rezervou 3 dB vůči limitu. Dále zde bude s vysokou pravděpodobností nutno zajistit současně i snížení hluku na stávající silnici II/610, vhodným opatřením je např. instalace tichého povrchu vozovek a snížení nejvyšší povolené rychlosti jízdy vozidel. U Mírovic je nutno situaci prověřit a v případě překročení hlukových limitů realizovat obdobná opatření. Dalším kumulativním vlivem je střet se stávající nadlimitní imisní zátěží v obci Podolanka a městské části Praha-Vinoř, pro jehož eliminaci je dostatečným opatřením realizace vegetačních úprav v takovém rozsahu, aby imisní příspěvek byl menší než 1 % imisního limitu. Doplňujícím opatřením může být vyloučení části dopravy (např. kamionové nad 12 t) z průjezdu po silnici II/610. V obou výše zmíněných lokalitách a zejména v lokalitě obce Podolanka a městské části Praha-Vinoř je nutno přihlížet k synergickému působení hluku a znečištění ovzduší. Zajištění všech uvedených opatření je dostatečné i pro eliminaci tohoto synergického působení. Střet se záměrem D177 a se stávající nadlimitní hlukovou zátěží u Přezletic se odehrává v naprosté většině mimo obytnou zástavbu, je však samozřejmostí, že celý komplex nových staveb včetně napojení na stávající komunikaci a včetně mimoúrovňové křižovatky propojující záměry D011 a D177 musí splňovat hlukové limity jako celek, čímž bude zajištěna dostatečná ochrana obyvatel před kumulativním efektem nárůstu hluku. Pro eliminaci synergického vlivu jsou dostatečná vyslovená opatření. Ke kumulaci s rozšířením letiště Vodochody nebude docházet. Za těchto všech podmínek lze realizaci záměru označit za plně akceptovatelnou i při zohlednění veškerých kumulativních a synergických vlivů. Významnost kumulativních a synergických vlivů je hodnocena stupněm -1 (viz část D tabulky k záměru SOKP D011 v příloze č. 1 k VVURÚ).

155. Z výše uvedeného vyplývá, že ve VVURÚ jsou řádně vyhodnoceny kumulativní a synergické vlivy koridorů SOKP D001 a SOKP D011. Kvalita vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů aktualizace ZÚR je neporovnatelná s kvalitou vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů původních Zásad územního rozvoje Středočeského kraje. Nedostatky, které vytkly soudy vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů původních Zásad územního rozvoje Středočeského kraje, se ve VVURÚ aktualizace ZÚR nevyskytují.

156. Pokud jde o konkrétní záměry, jejichž vlivy s koridory SOKP D001 a SOKP D011 měly být posouzeny, soud nejprve připomíná, že „mají-li být zásady územního rozvoje koncepčním dokumentem, kterému stavební zákon přiřkl punc závaznosti pro územně plánovací dokumentaci nižšího stupně, musí tomu odpovídat i jejich obsah. Aby zásady územního rozvoje mohly plnit svoji regulační funkci, musí být postaveny na dostatečných zjištěních a musí být v určité míře konkrétní. Při stanovení požadavků na uspořádání a využití území a úkolů pro územní plánování ve vztahu k určitému záměru musí tedy být zohledněna jak současná zátěž území, tak i veškeré plánované záměry, jejichž kumulace by mohla mít negativní vliv na životní prostředí v dané oblasti. U záměrů, jejichž členění či upřesňování není již v následných krocích pravděpodobné, navíc, bylo-li postupováno invariantně, a tudíž pro nižší stupně územně plánovací dokumentace není dán prostor pro provádění zásadních změn, nutno již na úrovni zásad územního rozvoje postupovat konkrétněji, než u záměrů, které mohou doznat na nižších stupních daleko větších zásahů (rozsudek NSS ze dne 15. 4. 2015, čj. 8 Aos 5/2013 – 87). Nelze ovšem trvat na tom, aby byly ve vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů výslovně zapracovány veškeré záměry obsažené v zásadách územního rozvoje a jejich možné hromadné a skupinové vlivy na životní prostředí v kombinaci s každým dalším záměrem, který je v zásadách vymezen, ale je dostačující, pokud dojde ke zhodnocení kumulativních a synergických vlivů pouze mezi záměry, kde relevantní vlivy tohoto druhu vůbec přicházejí v úvahu, a to buď s ohledem na povahu a rozsah záměrů, k jejichž kombinaci dochází, nebo v důsledku zjištění učiněných v rámci řádně prováděného procesu pořizování zásad územního rozvoje (viz již citovaný rozsudek NSS čj. 4 Aos 1/2012 – 105).

157. Z judikatury vyplývá požadavek, aby v rámci kumulativních a synergických vlivů byly vzaty v úvahu nejen plánované záměry, ale též záměry již uskutečněné. Soud má nicméně za to, že o pravém hodnocení synergických a kumulativních vlivů lze uvažovat pouze ve vztahu k záměrům, které doposud nebyly realizovány, takže se všechny jejich vlivy na okolí neprojevily v popisu stávajícího stavu životního prostředí (popř. byly realizovány teprve před nedávnem, takže se jejich vlivy ještě neprojevily v podkladech, z nichž bylo čerpáno při zjišťování stávajícího stavu území). Jeho smyslem je zajistit, aby izolovaným popisem vlivů jednotlivých záměrů nebylo pominuto, že na stejnou část území může působit vliv několik záměrů, které pak ve svém souhrnu zátěž zvyšují. Je-li ovšem nějaký záměr již realizován a promítl se do podkladů o stavu území, pak nejde o pravé hodnocení kumulativních a synergických vlivů, neboť se na jedné straně hodnotí stávající stav území, který již zahrnuje vlivy realizovaného záměru, a na straně druhé dosud nerealizovaný záměr a jeho potenciální vlivy. Zda bylo posouzení vlivů spojených s těmito záměry provedeno věcně správně, přitom soudu po odborné stránce nepřísluší hodnotit.

158. Pouze navrhovatelky a) a b) uplatnily námitky, v nichž se domáhaly zohlednění silnice pro motorová vozidla Praha – Mladá Boleslav v rámci posouzení kumulativních a synergických vlivů. Odpůrce na tuto námitku řádně reagoval na str. 21 – 23 rozhodnutí o námitkách podaných k návrhu 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (v rámci veřejného projednání). Odpůrce poukázal na to, že v rámci analýzy stávajícího zatížení území byly vymezeny oblasti, kde jsou překračovány limity znečištění ovzduší a hlukové limity. Koridor SOKP D011 není ve své převážné části vymezen v území, kde dochází k překročení platných imisních a hlukových limitů. S obytnými lokalitami, které lze z tohoto hlediska považovat za nadlimitně zatížené, se dostává do střetu jen zcela okrajově a VVURÚ ve všech těchto případech formuluje opatření odpovídající podrobnosti zásad územního rozvoje. Co se týče výhledového zatížení území (v důsledku realizace záměrů obsažených v zásadách územního rozvoje), je otázka irelevantní, protože záměr ani nemůže být realizován tak, aby jeho realizací došlo k překročení limitu (u hluku), resp. v případě překročení musí být realizována opatření pro alespoň zachování dosavadní úrovně znečištění. Je zřejmé, že odpůrce zde vychází z toho, že zmíněná silnice Praha – Mladá Boleslav (tedy dálnice D10) je již realizována, takže kumulace jejích vlivů se záměrem SOKP D011 je posuzována z toho hlediska, zda lze vymezit koridor SOKP D011 v daném území s ohledem na jeho případné nadlimitní zatížení (k tomu viz níže).

159. K postupu soudu v řízení je třeba uvést, že žádný z navrhovatelů ve svých připomínkách ani námitkách nenamítl, že nebyly vyhodnoceny případné kumulativní či synergické vlivy koridoru SOKP D001, resp. SOKP D011 s některým z dalších koridorů či záměrů, které navrhovatelé výslovně zmiňují v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy (výjimkou je pouze výše zmíněná námitka nezohlednění silnice pro motorová vozidla Praha – Mladá Boleslav). Lze přisvědčit osobě zúčastněné na řízení č. 2, že navrhovatelé svým návrhem po soudu žádají, aby provedl posouzení odborné otázky, k němuž není sám oprávněn, aniž se však domáhali odpovídajícího odborného vysvětlení v procesu pořizovaní aktualizace ZÚR, které jim mohl poskytnout odpůrce ve spolupráci se zpracovatelem VVURÚ v rozhodnutí o námitkách, resp. připomínkách. Tuto vysoce odbornou otázku navrhovatelé otevírají až v soudním řízení, aniž by přitom bylo možno bez dalšího zpracovateli VVURÚ vytýkat, že se k této otázce sám iniciativně nevyjádřil ve VVURÚ. Podle soudu se nabízí dvě možnosti procesního postupu soudu. Buď se soud nebude návrhovým bodem navrhovatelů zabývat z důvodu, že jej měli uplatnit v procesu pořizování aktualizace ZÚR, nebo umožní zpracovateli VVURÚ, aby teprve v soudním řízení vysvětlil, jak uvažoval o možné kumulaci či synergii vlivů koridoru SOKP D001, resp. SOKP D011 s koridory či záměry, na které navrhovatelé poukázali v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy. První z možností nemá oporu v právní úpravě ani judikatuře, neboť nedostatek procesní aktivity navrhovatele v průběhu pořizování územněplánovací dokumentace má za následek pouze to, že se v soudním řízení nemůže domáhat posouzení přiměřenosti řešení obsaženého v územněplánovací dokumentaci. Argumentace, kterou uplatnili navrhovatelé, se ovšem netýká přiměřenosti napadeného OOP, nýbrž namítané vady procesu pořizování napadeného OOP, která má spočívat v neúplném zjištění skutkového stavu, neboť v rámci posouzení vlivů koridorů SOKP D001 a SOKP D011 nebyly zohledněny kumulativní a synergické vlivy s některými údajně relevantními koridory či záměry. Soud proto postupoval druhým způsobem a při jednání vyslechl zpracovatele VVURÚ za účelem objasnění otázky, jak zpracovatel VVURÚ (resp. celý řešitelský tým) uvažoval o možnosti vzniku kumulativních a synergických vlivů mezi koridory SOKP a koridory, resp. záměry, na které poukazují navrhovatelé.

160. Doplnění dokazování v soudním řízení o výslech zpracovatele VVURÚ není v rozporu s povahou soudního přezkumného řízení. V daném případě nejde o doplnění odůvodnění napadeného OOP. V této souvislosti je třeba zdůraznit, že VVURÚ nelze vnímat jako součást odůvodnění napadeného OOP. VVURÚ je odborný podklad pro rozhodnutí o obsahu územněplánovací dokumentace. Jde tedy o podklad opatření obecné povahy, nikoliv o součást jeho odůvodnění, čemuž odpovídá též to, že VVURÚ se zpracovává v počáteční fázi pořizování územněplánovací dokumentace. V soudním řízení je soud oprávněn nejen zopakovat důkazy již provedené v řízení před správními orgánu, nýbrž též dokazování doplnit (srov. § 77 odst. 2 s. ř. s., jenž se per analogiam legis použije i v řízení o návrhu na zrušení části opatření obecné povahy). Jelikož navrhovatelé sami nenavrhli žádné důkazy prokazující existenci kumulativních a synergických vlivů, které nebyly zohledněny (ustali pouze v rovině tvrzení), přistoupil soud k doplnění dokazování z vlastní iniciativy. Vhodným způsobem doplnění dokazování v soudním řízení je výslech zpracovatele VVURÚ, jenž je způsobilým důkazním prostředkem k objasnění otázky, zda se zpracovatel VVURÚ zabýval možností vzniku kumulativních a synergických vlivů mezi konkrétními plochami či koridory, jakým způsobem tuto otázku vyhodnotil a z jakého důvodu.

161. Hlavní projektant VVURÚ RNDr. K. při jednání vysvětlil, že výčet koridorů, ploch a záměrů v tabulkách 6.1 a 6.2 a v navazujících mapách na str. 188 a 191 VVURÚ obsahuje koridory, plochy a záměry, u nichž by vůbec mohly přicházet v úvahu kumulativní a synergické vlivy. Teprve v navazujícím textu jsou hodnoceny kumulativní a synergické vlivy mezi koridory, plochami a záměry, kde zpracovatel VVURÚ dospěl k závěru, že ke kumulativním a synergickým vlivům skutečně může dojít. Ve vztahu ke koridorům, které nejsou v této textové části zmíněny, dospěl zpracovatel VVURÚ k závěru, že kumulativní a synergické vlivy nemohou nastat. Výslovně hodnoceny jsou tedy pouze koridory, kde zpracovatel VVURÚ dospěl k závěru, že kumulativní a synergické vlivy mohou skutečně nastat. VVURÚ je odborným dokumentem a nelze jej vnímat jako nástroj, jímž by měl zpracovatel VVURÚ argumentačně reagovat na právní názor soudu vyslovený v rozsudku, jímž byla zrušena část Zásad územního rozvoje Středočeského kraje.

162. Ke kumulativním a synergickým vlivům koridoru SOKP D001 a koridoru D010 (dálnice D7) RNDr. K. uvedl, že prostorová kumulace těchto dvou záměrů byla identifikována (pouze v důsledku technického nedopatření není koridor D010 uveden v tabulce č. 6.1 VVURÚ, jeho prostorová kumulace se SOKP D001 však vyplývá z předchozích částí VVURÚ). V Zásadách územního rozvoje Středočeského kraje, v nichž je koridor D010 vymezen, je uvedeno, že úsek od hranice Prahy a Středočeského kraje do Makotřas má být rekonstruován, nikoliv zkapacitněn. Dálnice D7 v tomto úseku již existuje, jedná se o kapacitní čtyřpruhovou komunikaci. Vlivy provozu na dálnici D7 jsou v rámci aktualizace ZÚR zohledněny jako stávající stav území, Zásady územního rozvoje Středočeského kraje nepředpokládající žádnou změnu tohoto nejbližšího středočeského úseku koridoru D010. Ke kumulaci mezi koridorem D010 a SOKP dojde na území hlavního města Prahy, kde bude realizována mimoúrovňová křižovatka v Ruzyni u osady Na Padesátníku, jež napojí obě tyto komunikace. Kumulativní a synergické vlivy těchto dvou koridorů byly hodnoceny v rámci vyhodnocení vlivů aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy na udržitelný rozvoj území. V souvislosti s částí koridoru, která je vymezena napadeným OOP, nevznikají žádné další kumulativní či synergické vlivy, ať již na území Středočeského kraje, nebo na území hlavního města Prahy.

163. Pokud jde o hodnocení kumulativních a synergických vlivů mezi koridorem SOKP D001 a výdechem Suchdolského tunelu, odkázal RNDr. K. na písemné vyjádření člena řešitelského týmu zpracovatele VVURÚ Mgr. K., které soudu zaslal a s jehož obsahem se zcela ztotožňuje.

164. Ke kumulativním a synergickým vlivům koridoru SOKP D011 a koridoru D207 (železniční trať Mstětice – Čelákovice) RNDr. K. uvedl, že tyto dva koridory jsou od sebe natolik vzdáleny, že zde zjevně ke kumulaci ani synergii vlivů dojít nemůže.

165. K vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů koridoru SOKP D011 a koridoru D201 (vysokorychlostní trať) RNDr. K. uvedl, že k jejich křížení dochází v nezastavěném území. Vlivy koridoru železniční tratě na ovzduší jsou minimální, nelze hovořit o kumulaci vlivů na ovzduší ve spojení s koridorem SOKP D011. Hlukové limity se uplatňují pouze ve vztahu k zástavbě. Jelikož ke křížení koridorů dochází v nezastavěném území, existují územní podmínky pro to, aby byly prostřednictvím protihlukových opatření splněny hlukové limity. V procesu vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů nebylo zjištěno, že by byl koridor SOKP D011 ve vazbě na vlivy koridoru D201 nerealizovatelný, budou-li splněna uložená kompenzační opatření. Jelikož byl předmětem aktualizace ZÚR pouze koridor SOKP D011, nikoliv též koridor D201, mohla být kompenzační opatření přijata pouze ve vztahu k tomuto koridoru. Každá ze staveb musí splnit hlukové limity.

166. Ve vztahu k dálnici D10 RNDr. K. uvedl, že zásady územního rozvoje ve vztahu k této komunikaci žádný záměr nesledují, provoz na ní vstupuje do údajů o stávajícím zatížení území. Pokud Zásady územního rozvoje hlavního města Prahy obsahují návrh mimoúrovňové křižovatky D10 a SOKP, je pochopitelné, že vyhodnocení vlivů této územněplánovací dokumentace na udržitelný rozvoj území identifikuje v prostoru mimoúrovňové křižovatky kumulativní vliv dvou dopravních koridorů.

167. Mgr. J. K. ve svém písemném vyjádření ze dne 10. 3. 2021, které zaslal soudu jakožto člen řešitelského týmu zpracovatele VVURÚ na úseku vlivů na ovzduší, hluk, obyvatelstvo a lidské zdraví na žádost hlavního projektanta VVURÚ RNDr. K., se vyjádřil k otázce možné kumulace vlivů koridoru SOKP D001 a výdechu Suchdolského tunelu na ovzduší a hluk. Podle něho je jakákoliv úvaha o existenci kumulativních vlivů mezi koridorem SOKP D001 a výdechem tunelu nesmyslná, neboť výdech tunelu je nedílnou součástí technického řešení komunikace. Otázka tedy může znít pouze tak, zda byla uvažována existence výdechu tunelu v rámci hodnocení přímých vlivů koridoru SOKP D001. Na úrovni zásad územního rozvoje se ovšem posuzují pouze vlivy koridoru, nikoliv jednotlivých částí konkrétního technického řešení komunikace. Není pravda, že by řešení odvětrání tunelu v Suchdole bylo v území stabilizováno [tedy že výdech bude umístěn 300 m od nemovitých věcí navrhovatelky f)]. V současné době probíhá EIA a je naopak vysoce pravděpodobné, že otázka odvětrání tunelu bude předmětem bližšího zkoumání. Aktuální verze projektu totiž vznikla v době, kdy neexistovala bytová zástavba na jihovýchodě H. (včetně domu navrhovatelky) a zájmem projektanta bylo posunout výdech co nejdále od zástavby Suchdola. Tak vzniklo řešení, které počítá s dlouhým vzduchotechnickým kanálem a vyústěním v dané lokalitě. Toto řešení ale bude v EIA prověřováno, a to nezbytně i ve vazbě na ovlivnění nové zástavby v H.. Ve VVURÚ aktualizace zásad tak nelze (metodicky ani fakticky) hodnotit konkrétní technické řešení odvětrání tunelu na komunikaci, protože k tomu nemá prostředky. Úkol pro nalezení vhodného řešení přísluší jiným procesům (řízení o umístění stavby, stavební řízení). Výslovné neuvedení výdechového objektu v hodnocení VVURÚ (v rámci hodnocení přímých vlivů koridoru) je dáno také skutečností, že se jedná o běžnou a z hlediska emisí zdaleka nikoliv nejvýznamnější součást komunikace. Dále se Mgr. K. vyjádřil k věcnému hledisku, tj. významnosti vlivů výdechu tunelu na znečištění ovzduší, což však není pro posouzení dané věci na úrovni zásad územního rozvoje významné.

168. V návaznosti na výše uvedené má soud za podstatné, že dálnice D7 (Praha – Chomutov) je již dlouhodobě v provozu. Vlivy, které má provoz na této dálnici na životní prostředí, se promítly do kvantitativních údajů, s jejichž pomocí zpracovatel VVURÚ popsal stávající imisní a hlukovou zátěž v území. V této souvislosti lze odkázat na kapitoly 3.1 a 3.2 VVURÚ. Na obrázku 3.21 a 3.22 byly vytyčeny limitní izofony hluku pro denní a noční dobu, přičemž je zřejmé, že území zasažené nadlimitním hlukem z provozu na dálnici D7 je ve značné vzdálenosti od území, jímž ve Středočeském kraji prochází koridor SOKP D001 (shodně viz mapu A.I: Vlivy na obyvatelstvo a na kulturně historické hodnoty území VVURÚ). V tabulce 4.1 je pak u koridoru SOKP D001 uvedeno, že v jeho zájmovém území se nachází dálnice D7, což plyne i z kapitoly 4.2.1, která obsahuje výčet ploch a koridorů v území s rizikem vzniku kumulativních a synergických vlivů. Lze proto přisvědčit RNDr. K., že opomenutí dálnice D7 v tabulce 6.1 je pouze technickým nedopatřením, neboť z jiných částí VVURÚ plyne, že přítomnost dálnice D7 v zájmového území byla vzata v úvahu. Dále je třeba přisvědčit osobě zúčastněné na řízení č. 2, že místo křížení dálnice D7 a koridoru SOKP D001 a jeho nejbližší okolí, v němž se nejvíce může projevovat kumulace vlivů dvou dopravních koridorů, se nachází na území hlavního města Prahy, přičemž toto místo bylo v rámci pořizování aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy identifikováno jako území, v němž se vyskytují kumulativní a synergické vlivy, které byly v tomto procesu vyhodnoceny (viz oblast A.9 vyznačenou ve výkresu kumulativních a synergických vlivů). Tam vymezené území s kumulativními a synergickými vlivy nepřesahuje na území Středočeského kraje. Jak vyplývá z výše citované judikatury, pořizovatel zásad územního rozvoje je povinen zabývat se ve VVURÚ kumulativními a synergickými vlivy těch záměrů, u nichž v daném území mohou tyto vlivy reálně nastat, a vyhodnotit je. Vzhledem k výše uvedenému tedy nelze zpracovateli VVURÚ vytýkat, že do VVURÚ nezahrnul odůvodnění vysvětlující, proč nebyly v rozsahu koridoru vymezovaného v aktualizaci ZÚR shledány kumulativní a synergické vlivy vůči dálnici D7. Ostatně v obrázku na str. 188 VVURÚ je vyznačeno pásmo stávajícího překročení hlukových limitů stanovené pro hlavní komunikace, přičemž toto pásmo vztahující se k dálnici D7 nezasahuje do území dotčeného koridorem SOKP D001. Jedná se o odůvodnění absence kumulativních vlivů, které má grafickou podobu.

169. Mají-li snad navrhovatelé zato, že v rámci hodnocení vlivů koridoru SOKP D001 nebyla vzata v úvahu doprava, která může na tuto část SOKP směřovat z dálnice D7, jak lze dovodit z dotazů kladených zástupcem navrhovatelů RNDr. K., má soud za to, že zde došlo k nepochopení mezi zástupcem navrhovatelů a RNDr. K.. Soud zdůrazňuje, že nelze považovat za kumulativní vliv, že doprava z jedné komunikace pokračuje v jiné části území po jiné komunikaci. O kumulativní vliv jde tehdy, jestliže dva dopravní koridory působí vlivy na totožnou část území. Z VVURÚ bez jakýchkoliv pochybností vyplývá, že samozřejmě vychází z toho, že koridor SOKP D001 bude zatížen dopravou, která na něj bude směřovat z různých stran, mj. též z dálnice D7. Účel koridorů SOKP D001 a SOKP D011, vyjádřený v napadeném OOP i VVURÚ, spočívá v dopravním propojení dálnice D7, D8, D10 a dalších (pomocí navazujících segmentů SOKP), smyslem jeho výstavby je právě efektivně rozvádět dopravu z různých směrů. Uvedl-li RNDr. K., že nebyl shledán kumulativní vliv koridoru SOKP D001, v úseku vymezeném v aktualizaci ZÚR, s dálnicí D7, měl tím na mysli skutečný kumulativní vliv (tedy že na stejné území souběžně nepůsobí vlivy dvou dopravních koridorů). Z této výpovědi nelze dovozovat, že by zpracovatel VVURÚ abstrahoval od dopravní funkce SOKP D001, tedy přenášení dopravy mj. z dálnice D7.

170. Stejné vysvětlení, jako je výše obsaženo ve vztahu k dálnici D7, platí i pro dálnici D10 (Praha – Turnov). Tato dálnice je dlouhodobě v provozu, její vlivy na životní prostředí se promítly do kvantitativních údajů, s jejichž pomocí zpracovatel VVURÚ popsal stávající imisní a hlukovou zátěž území. I v tomto případě lze odkázat na kapitoly 3.1 a 3.2 VVURÚ. Na obrázku 3.25 a 3.26 byly vytyčeny limitní izofony hluku pro denní a noční dobu, přičemž je zřejmé, že území zasažené nadlimitním hlukem z provozu na dálnici D10 nezasahuje území, jímž ve Středočeském kraji prochází koridor SOKP D011 (shodně viz mapu A.I: Vlivy na obyvatelstvo a na kulturně historické hodnoty území VVURÚ). Dále je třeba zdůraznit, že místo křížení dálnice D10 a koridoru SOKP D011 a jeho nejbližší okolí, v němž se nejvíce může projevovat kumulace vlivů dvou dopravních koridorů, se nachází na území hlavního města Prahy, přičemž toto místo bylo v rámci pořizování aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy identifikováno jako území, v němž se vyskytují kumulativní a synergické vlivy, které byly v tomto procesu vyhodnoceny (viz oblast A.3 vyznačenou ve výkresu kumulativních a synergických vlivů vyhodnocení vlivů aktualizace č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy na udržitelný rozvoj území). Tam vymezené území s kumulativními a synergickými vlivy nepřesahuje na území Středočeského kraje. Jak vyplývá z výše citované judikatury, pořizovatel zásad územního rozvoje je povinen zabývat se kumulativními a synergickými vlivy těch záměrů, u nichž v daném území mohou tyto vlivy reálně nastat. Vzhledem k výše uvedenému tedy nelze zpracovateli VVURÚ vytýkat, že do VVURÚ nezahrnul odůvodnění vysvětlující, proč nebyly v rozsahu koridoru vymezovaného v aktualizaci ZÚR shledány kumulativní a synergické vlivy vůči dálnici D10. Ostatně v obrázku na str. 191 VVURÚ je vyznačeno pásmo stávajícího překročení hlukových limitů stanovené pro hlavní komunikace, přičemž toto pásmo vztahující se k dálnici D10 nezasahuje do území dotčeného koridorem SOKP D011, což lze považovat za grafickou formu odůvodnění absence kumulativních vlivů.

171. Pokud jde o námitku, že nebyly zohledněny vlivy výdechu Suchdolského tunelu, je třeba poukázat na to, že na úrovni zásad územního rozvoje je úsek SOKP D001 Ruzyně – Březiněves vymezen v podobě koridoru pro dopravní stavbu, nikoliv jako přesně definovaný záměr, resp. stavba v podrobnosti odpovídající dokumentaci pro územní řízení. Vedení koridoru SOKP D001 přes městskou část Praha-Suchdol v tunelu bylo stanoveno v aktualizaci č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy, ovšem bez bližších podrobností a s tím, že v dalších úrovních územního plánování mají být optimalizovány rozsah tunelových úseků a výdechy z hlediska vlivu na obyvatele a ovzduší, přičemž mají být aplikována účinná odsávací zařízení. Ze zásad územního rozvoje, ať již pražských, nebo středočeských, nevyplývá, jakým způsobem má být řešeno odvětrání tunelu. Umístění výdechu Suchdolského tunelu na území obce H. je výstupem projektu zpracovaného pro účely posouzení vlivů záměru na životní prostředí (EIA), které ovšem není ukončeno (navrhovatelé v návrhu uvádí, že v tomto čerpají z výkresu technické studie pro oznámení EIA pro záměr SOKP 518). Suchdolský tunel i jeho výdech představují jednotlivé dílčí stavební objekty záměru, jenž je ovšem v napadeném OOP vymezen pouze v podobě koridoru (tedy v mnohem větším stupni obecnosti). Soud se plně ztotožňuje s metodickými výhradami proti požadavkům navrhovatelů, které ve svém stanovisku vyjádřil Mgr. K. (nejedná se o kumulaci několika koridorů či ploch, na úrovni zásad územního rozvoje se hodnotí přímé vlivy koridoru, nikoliv jednotlivých stavebních objektů, z nichž se stavba komunikace skládá dle projektové dokumentace). Domáhají-li se navrhovatelé toho, aby v rámci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů bylo zohledněno jedno z možných projekčních řešení Suchdolského tunelu, nelze jejich požadavku přisvědčit. Jak uvedl Nejvyšší správní soud v bodu 347 rozsudku čj. 5 As 49/2016 – 198, pokud určité řešení svou konkrétností spadá do hierarchicky nižší územněplánovací dokumentace nebo do rozhodování v území, popř. na úseku stavebního řádu, nemůže být v takových podrobnostech vymezeno v zásadách územního rozvoje. Vzhledem k tomu, že na úsek koridoru SOKP D001 zahrnující Suchdolský tunel ještě nebylo vydáno územní rozhodnutí ani stanovisko EIA, nejedná se o situaci, kdy by bylo možné výjimečně již v rámci pořizování zásad územního rozvoje zohlednit konkrétní parametry záměru Suchdolského tunelu. Požadavek navrhovatelů bude muset být splněn v rámci posuzování vlivů záměru na životní prostředí (projektová EIA), kdy bude třeba posuzovat vlivy konkrétního projektu.

172. Z VVURÚ zcela zřetelně plyne, že vlivy koridoru SOKP D001 byly hodnoceny s vědomím, že velká část tohoto koridoru (na území hlavního města Prahy) bude řešena tunelem, a to bez bližší specifikace (viz např. str. 30, 156, 189, 213 a 221 VVURÚ). Takový přístup odpovídá tomu, jak byla daná část koridoru SOKP D001 vymezena v aktualizaci č. 1 Zásad územního rozvoje hlavního města Prahy.

173. Navrhovatelé dále namítají, že nebyly zohledněny kumulativní vlivy železničních koridorů s koridorem SOKP D011. Pokud jde o koridor železniční tratě č. 231 Praha – Mstětice – Čelákovice (D207), ten vede ve značné vzdálenosti od území dotčeného koridorem SOKP D011. Na území Středočeského kraje reálně ke kumulaci vlivů těchto dvou koridorů docházet nemůže (viz obrázek na str. 191 VVURÚ). Jde ostatně o stávající koridor, jehož vlivy na životní prostředí jsou součástí popisu stávajícího imisního i hlukového zatížení území. Zpracovateli VVURÚ nelze za těchto okolností vytýkat, že se nevyjádřil k ryze hypotetickým kumulativním vlivům koridoru SOKP D011 a D207, které reálně nemohou nastat.

174. Koridor SOKP D011 se však kříží s koridorem vysokorychlostní tratě Praha – Lovosice (D201), a to na hranici hlavního města Prahy a Středočeského kraje u obce Veleň. Z VVURÚ vyplývá, že jeho zpracovatel si byl potenciální kumulace těchto dvou koridorů vědom, neboť tato skutečnost plyne jednak z výkresu A.VI: Kumulativní a synergické vlivy, jednak z tabulky 6.2 a mapy na str. 191 VVURÚ. Zpracovatel VVURÚ se výslovně vyjádřil ke kumulativním vlivům těchto dvou koridorů ve vztahu k vlivům na povrchové a podzemní vody (str. 205), vlivům na půdu (str. 207) a vlivům na krajinu (str. 211 a 212). Ke kumulativním vlivům ve vztahu k vlivům na ovzduší, obyvatelstvo, hlukovou zátěž a veřejné zdraví se ale zpracovatel VVURÚ nevyjádřil. Obec Hovorčovice, která sousedí s obcí Veleň, ve svých připomínkách požadovala zohlednit v rámci vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů vlivy záměru D201. Odpůrce ve vyhodnocení připomínek podaných k návrhu 2. aktualizace Zásad územního rozvoje Středočeského kraje (v rámci společného jednání) na str. 37 a 38 uvedl, že ze záměrů sledovaných zásadami územního rozvoje se na území obce Hovorčovice může kumulativně projevit hluková zátěž SOKP (v dotčeném prostoru je koridor vymezen na území hlavního města Prahy), vysokorychlostní trať Praha – Drážďany (v aktualizaci ZÚR jako koridor D201) a rozšíření letiště Vodochody. Hluková zátěž spojená s rozšířením letiště Praha-Ruzyně by se neměla v území významněji uplatňovat. Odpůrce dále uvedl, že pro omezení vlivů dopravních staveb na imisní a akustickou situaci dotčených obcí formuluje VVURÚ jak společná, tak specifická opatření v podobě požadavků na rozhodování ve vymezených plochách a koridorech směřující k minimalizaci negativních vlivů na životní prostředí. Byť se tato připomínka týká území sousední obce, obsah jejího vypořádání dokládá, že si byl zpracovatel VVURÚ možné kumulace vlivů na hlukovou zátěž vědom, přičemž pro snížení takto vzniklých vlivů na požadovanou úroveň (splnění hlukového limitu u okraje zástavby s rezervou 3 dB) stanovil kompenzační opatření.

175. Ve vztahu k území obce Veleň, kde dochází ke křížení koridorů SOKP D011 a D201, lze podle soudu bez dalšího dovodit, že jelikož vysokorychlostní trať je tratí elektrifikovanou a předpokládá se na ní provoz železničních vozidel poháněných elektřinou, je vliv tohoto koridoru na znečištění ovzduší minimální. To ostatně potvrdil i RNDr. K. svojí výpovědí. Je proto vyloučen vznik významnějšího kumulativního efektu na ovzduší mezi koridorem SOKP D011 a D201. Jiná je však situace týkající se kumulativního vlivu na hlukovou zátěž území. Z VVURÚ nevyplývá, že by se jeho zpracovatel jakkoliv vyjádřil ke kumulaci hluku z obou těchto dopravních koridorů, k němuž vzhledem ke křížení koridorů reálně dojde minimálně v prostoru tohoto křížení, který přitom částečně zasahuje na území Středočeského kraje.

176. Z provedeného dokazování (výslechu RNDr. K.) vyplynulo, že zpracovatel VVURÚ se kumulativními vlivy koridoru SOKP D011 a koridoru D201 na ovzduší i hlukovou zátěž zabýval, přičemž dospěl k závěru, že reálně dojde toliko ke kumulaci v oblasti hlukové zátěže, a to mimo zastavěné území, což je pro vyhodnocení kumulativních vlivů klíčové, neboť hlukové limity se neuplatňují celoplošně, nýbrž pouze ve vztahu k chráněné zástavbě. Zpracovatel VVURÚ má za to, že kompenzační opatření, která navrhl k minimalizaci vlivů koridoru SOKP D011 na hlukovou zátěž, jsou dostatečná i s ohledem na kumulativní vlivy koridorů SOKP D011 a D201. Tato opatření požadují, aby byl u okrajové zástavby dodržen hlukový limit s rezervou 3 dB, což svědčí o realizovatelnosti záměru SOKP D011 s ohledem na požadavky stanovené právními předpisy na ochranu před hlukem z dopravy na pozemních komunikacích a železnicích. Splnění tohoto limitu je přitom reálné. Výpověď RNDr. K. má soud za věrohodnou, neboť tomu, že se zpracovatel VVURÚ zabýval kumulativními vlivy koridorů SOKP D011 a D201, nasvědčuje vypořádání připomínky obce Hovorčovice (viz výše). To dokládá, že výpověď RNDr. K., která vyzněla obsahově shodně jako vypořádání připomínky obce Hovorčovice, nebyla účelová, tj. vedená snahou skrýt nedostatky VVURÚ.

177. Soud nepochybuje o tom, že vyhodnocení kumulativních vlivů koridorů SOKP D011 a D201 na hlukové zatížení mělo být obsaženo ve VVURÚ, neboť jeho zpracovatel dospěl k závěru, že ke kumulaci vlivů dojde. Třebaže VVURÚ je zásadním podkladem pro vydání aktualizace ZÚR, nelze bez dalšího dovozovat, že z důvodu dílčího formálního nedostatku VVURÚ je třeba napadené OOP zrušit (vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů uvedených koridorů bylo zpracovatelem VVURÚ reálně provedeno, pouze tyto úvahy nebyly zachyceny ve VVURÚ). Je potřeba poukázat na judikaturu, jejíž závěry soud shrnul v části IV odůvodnění tohoto rozsudku a z níž plyne, že soud musí dbát na proporcionalitu mezi předpokládanými důsledky zjištěné vady a následky zrušení opatření obecné povahy. Doplněním dokazování v soudním řízení bylo zjištěno, že zmíněná dílčí formální vada VVURÚ nemá žádný vliv na závěr zpracovatele VVURÚ, že koridor SOKP D011 je realizovatelný (tedy nelze učinit závěr, že na úrovni obecnosti zásad územního rozvoje bylo prokázáno, že záměr SOKP nemůže být bez ohledu na konkrétní provedení tohoto záměru a záměru vysokorychlostní tratě umístěn do území z důvodu, že i po eventuální realizaci všech myslitelných kompenzačních opatření by byly překročeny veřejnoprávní limity) a že stanovená kompenzační opatření jsou dostatečná. V soudním řízení byly vyvráceny pochybnosti navozené navrhovateli v návrhu na zrušení části opatření obecné povahy, zda odpůrce při vydání aktualizace ZÚR vycházel z úplně a správně zjištěného skutkového stavu. Výše uvedený dílčí formální nedostatek textu VVURÚ tedy nemohl mít žádný vliv na politické rozhodování zastupitelstva kraje při vydání napadeného OOP. Jelikož se tedy dílčí formální nedostatek VVURÚ nemohl nikterak negativně projevit ve výrokové části napadeného OOP, bylo by nepřiměřené pouze z tohoto důvodu rušit související část napadeného OOP. Je třeba připomenout, že VVURÚ není součástí odůvodnění napadeného OOP, nýbrž podkladem pro jeho vydání, jeho formální nedostatky tak nelze považovat za nedostatky odůvodnění napadeného OOP.

VIII. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení

178. Protože soud neshledal důvod pro zrušení napadené části aktualizace ZÚR, postupoval podle § 101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. a návrh zamítl.

179. O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu, že navrhovatelé neměli ve věci úspěch, nemají právo na náhradu nákladů řízení. Odpůrci soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, neboť jde o vyšší územně samosprávný celek, který by měl disponovat dostatečným odborným a jiným zázemím k tomu, aby svá opatření obecné povahy v soudním řízení uhájil vlastními zaměstnanci. Pokud se tedy odpůrce nechal zastoupit advokátem, považuje soud s tím spjaté náklady za nedůvodně vynaložené. Jiné náklady převyšující náklady běžné úřední činnosti odpůrci nevznikly. Odpůrce ostatně ani nepožadoval, aby mu byla přiznána náhrada nákladů řízení.

180. Osoby zúčastněné na řízení mají podle § 60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch nákladů řízení, které jim vznikly v souvislosti s povinnostmi uloženými soudem. Jelikož soud v tomto řízení osobám zúčastněným na řízení žádnou povinnost neuložil, rozhodl, že nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 12. března 2021

Mgr. Tomáš Kocourek, Ph.D., v. r.

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru