Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

54 A 16/2019 - 58Rozsudek KSPH ze dne 09.04.2021

Prejudikatura

2 As 11/2003

6 As 43/2004

5 As 56/2009 - 63

7 As 46/2010 - 54

9 As 89/2013 - 65

3 As 35/2015 - 32

2 As 101...

více

přidejte vlastní popisek

54 A 16/2019- 58

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudců Mgr. Josefa Straky a Mgr. Ing. Petra Šuránka ve věci

žalobců: a) P. B.

bytem X

b) M. B. bytem X

oba zastoupeni advokátem Mgr. Pavlem Černohousem se sídlem Lublaňská 398/18, 120 00 Praha 2

proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, 150 21 Praha 5

za účasti: Ing. T. H. bytem X

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2019, č. j. 153168/2018/KUSK,

takto:

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2019, č. j. 153168/2018/KUSK, a rozhodnutí Obecního úřadu Velké Popovice ze dne 19. 7. 2018, č. j. 02186/18/SU, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit každému ze žalobců na náhradě nákladů řízení částku ve výši 12 546,90 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám zástupce žalobců Mgr. Pavla Černohouse.

III. Osoba zúčastněná nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Žalobci mají ve společném jmění manželů pozemky parc. č. X, parc. č. X a parc. č. st. X jehož součástí je stavba rodinného domu (dále jen „nemovitosti žalobců“), které se stejně jako všechny zde uváděné pozemky nacházejí v k. ú. M. v obci Ř. S nemovitostmi žalobců ze severu sousedil pozemek parc. č. X ve vlastnictví T. T. (dále jen „stavebník“), který byl v mezidobí rozdělen na dva samostatné pozemky, a to na pozemek parc. č. X o výměře 27 368 m, který zabírá převážnou většinu plochy původního pozemku parc. č. X, a dále na liniový pozemek parc. č. X o celkové výměře 442 m, který současně představuje cca 3 metry široký pás oddělující nemovitosti žalobců od nově vzniklého pozemku parc. č. X. Pozemek parc. č. X stavebník později převedl do vlastnictví svého otce. Na pozemku parc. č. X stavebník zahájil provádění stavby bez stavebního povolení či jiného oprávnění, a proto vůči němu obecní úřad Velké Popovice, stavební úřad, (dále jen „stavební úřad“) zahájil řízení o odstranění stavby.

2. Dne 20. 3. 2017 stavebník podal dle § 129 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 183/2017 Sb. (viz čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb.; dále jen „stavební zákon“) žádost o dodatečné povolení stavby označené jako „Zemědělská usedlost — stáje k.ú. M., okr. X parc.č.“, kterou tvoří nepodsklepený přízemní objekt pro ustájení koní (stáje) tvořený z typových boxů ocelové konstrukce s výplní z dřevěných fošen s půdorysnými rozměry 30,0 m x 19,0 m a o celkové výšce 4,50 m a dále zděný objekt označený jako zázemí pro chovatele se sedlovou střechou, půdorysnými rozměry 30,0 m x 19,0 m a celkovou výškou 5,05 m (dále souhrnně jen „dodatečně povolovaná stavba“).

3. V průběhu řízení o dodatečném povolení stavby zároveň došlo ke schválení nového územního plánu obce Ř. s účinností od 27. 3. 2018, podle kterého je území, v němž je dodatečně povolovaná stavba situována, vymezeno jako plocha NZ – plochy zemědělské.

4. V rámci řízení o dodatečném povolení stavby žalobci poukazovali na naddimenzovanost této stavby, neboť dle stavebníkem předložené projektové dokumentace má mít dodatečně povolovaná stavba kapacitu 36 koní a několik servisních místností, čili překračuje kapacity běžné zemědělské usedlosti. Vyslovili přesvědčení, že označení „zemědělská stavba“ neodpovídá skutečným záměrům stavebníka, který ve skutečnosti hodlá dodatečně povolovanou stavbu využívat ke komerčnímu ustájení a trénování koní různých soukromých osob, jejichž příjezdy a odjezdy povedou k nárůstu dopravního zatížení dané lokality, čímž celkový provoz vyvolaný uvedenou stavbou bude svou intenzitou překračovat charakteristiky stavby pro zemědělství a bude výrazně překračovat limity územního plánu. Žalobci rovněž namítali, že dodatečně povolovaná stavba, ač dosud stále nepovolena, je již fakticky užívána.

5. V reakci na výsledky místního šetření ze dne 8. 9. 2017 žalobci vznesli námitku podjatosti proti pracovnici stavebního úřadu A. H., a to z důvodu, že vzdor jejich výzvě odmítla zkontrolovat interiér stavby za účelem ověření, že je nedovoleně užívána. O námitce podjatosti bylo usnesením starosty obce Velké Popovice ze dne 6. 6. 2018, č. j. 01817/18/ST, rozhodnuto tak, že A. H. není podjatá. Proti uvedenému rozhodnutí podali žalobci odvolání, které však žalovaný svým rozhodnutím dne 5. 11. 2018, č. j. 145689/2018/KUSK, zamítl a rozhodnutí starosty o podjatosti potvrdil.

6. Stavební úřad rozhodnutím ze dne 19. 7. 2018, č. j. 02186/18/SU (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), stavbu dodatečně povolil. Jak plyne z obsahu prvostupňového rozhodnutí, stavební úřad vyšel z úvahy, že podle nově schváleného územního plánu účinného od 27. 3. 2018 je dodatečně povolovaná stavba situována v ploše NZ, tedy ploše zemědělské, přičemž se jedná o stavbu stájí se zázemím, tedy o stavbu zemědělskou, která je v ploše NZ přípustná. Stavební úřad rovněž dovodil, že jde o stavbu navrženou pouze pro chovatelství a nikoliv o stavbu veřejně přístupnou, navíc s předpokládaným minimálním provozem automobilů nebo jiné zemědělské techniky. Dále shledal, že dodatečně povolovaná stavba se vzhledem ke svému způsobu plánovaného využití a architektonickému ztvárnění nevymyká charakteru okolní zástavby a nenarušuje kvalitu prostředí a hodnoty území, proto dle stavebního úřadu splňuje obecné podmínky prostorové regulace. S námitkami žalobců, že provoz stavby bude překračovat limity dané územním plánem, se stavební úřad neztotožnil, neboť dle jeho názoru z předložené projektové dokumentace nevyplývá náročnost stavby na dopravní obslužnost nad míru přípustnou. Stavební úřad se rovněž neztotožnil s námitkami žalobců ohledně absence či nedostatků podkladových závazných stanovisek, naopak poukázal na to, že všechny dotčené orgány se k záměru vyjádřily kladně.

7. Proti prvostupňovému rozhodnutí podali žalobci odvolání, v němž namítali nedostatečnost odůvodnění ze strany stavebního úřadu a obsáhle brojili proti jeho názoru ohledně souladu stavby s územním plánem. Opětovně přitom zdůrazňovali kapacitní náročnost stavby, zejména pokud jde o nároky na dopravní obslužnost, jakož i o celkový zásah do kvality prostředí. Poukazovali též na nedostatečnou vzdálenost stavby od jejich studny a na absenci stanoviska vodoprávního úřadu. Rovněž opětovně brojili proti podjatosti úřední osoby A. H.

8. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 1. 2019, č. j. 153168/2018/KUSK (dále jen „napadené rozhodnutí“), odvolání žalobců zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Odvolací námitky neshledal důvodnými a v podstatných bodech se ztotožnil se závěry stavebního úřadu, které shledal za dostatečně a přesvědčivě odůvodněné. Zdůraznil přitom zejména význam kladných závazných stanovisek dotčených orgánů. Ve vztahu k podjatosti úřední osoby poukázal na rozhodnutí starosty obce Velké Popovice ze dne 6. 6. 2018, č. j. 01817/18/ST, a své rozhodnutí ze dne 5. 11. 2018, č. j. 145689/2018/KUSK.

9. Proti napadenému rozhodnutí podali žalobci žalobu podle § 65 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Jednotlivé žalobní body jsou rekapitulovány níže v souvislosti s jejich vypořádáním.

10. Stavebník, ač soudem řádně obeslán, neuplatnil v tomto soudním řízení práva osoby zúčastněné.

11. Práva osoby zúčastněné na řízení (dále jen „osoba zúčastněná“) uplatnil toliko jeden z dotčených účastníků řízení o dodatečném povolení stavby (vlastník pozemku parc. č. st. X), který podpořil žalobce. Obsah vyjádření osoby zúčastněné soud rovněž rozvádí níže v souvislosti s vypořádáním jednotlivých žalobních bodů.

II. Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu

12. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobami k tomu oprávněnými, po vyčerpání řádných opravných prostředků a splňuje všechny formální náležitosti na ni kladené. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.).

13. Soud ve věci rozhodl bez nařízení jednání, neboť jakkoli žalobci na nařízení jednání trvali, soud shledal důvod pro postup podle § 76 odst. 1 písm. a), b) i c) s. ř. s., který je zřejmý již z údajů obsažených ve správním spisu. Z tohoto důvodu soud nepovažoval za nezbytné provádět dokazování nad rámec obsahu správního spisu.

III. Posouzení žalobních bodů

14. Žalobci svou obsáhlou žalobu rozdělili do osmi kapitol A až H, v nichž uváděli dílčí námitky proti napadenému rozhodnutí. Některé námitky zařazené v žalobě pod různé kapitoly se ovšem věcně prolínají s jinými, naopak některé námitky začleněné do stejné kapitoly směřují do věcně odlišných otázek. Soud proto pro lepší přehlednost strukturoval odůvodnění tohoto rozsudku tak, že jej rozdělil na šest pododdílů III.1 až 6, z nichž každý obsahuje argumentační celek se souhrnným vypořádáním námitek týkajících se stejné nebo související věcné problematiky. V jednotlivých oddílech III.1 až 6 je vždy rekapitulován podstatný obsah námitek žalobců, jež spolu věcně souvisejí, poté následuje vyjádření žalovaného k těmto námitkám, případně vyjádření osoby zúčastněné, a nakonec souhrnné posouzení dané problematiky soudem. Posloupnost vypořádání žalobních bodů se tedy formálně nepřekrývá se strukturou kapitol A až G v textu žaloby.

III. 1. Otázka souladu s územním plánem

15. Žalobci předně namítají, že dodatečně povolovaná stavba není v souladu s územním plánem obce Ř. účinným od 27. 3. 2018. Podle tohoto územního plánu je totiž pozemek parc. č. X zařazen do nezastavitelného území v rámci plochy NZ, ve které jsou přípustné stavby pro obhospodařování zemědělské půdy, pastevectví a zemědělství. Tyto požadavky však dodatečně povolená stavba neplní, neboť je určena pro ustájení sportovních či hobby koní, navíc se nejedná o pomocnou stavbu pro využívání pozemku, ale jde o stavbu plnící svou funkci bez ohledu na využití pozemku (jako pastviny). Dle žalobců dodatečně povolovaná stavba popírá účel územního plánu, jímž je chránit nezastavitelné území. V tomto případě však došlo k povolení stavby, jež je velkou zděnou budovou s mnoha místnostmi, z nichž některé slouží také pro bydlení, a se stájemi, v nichž jsou koně krmeni senem. Aby se jednalo o zařízení sloužící pro pastvu, muselo by sloužit pouze k podpoře pastvy, která by měla být možná ve stejném rozsahu i bez tohoto zařízení, a nikoliv nahrazovat pastvu tak, že krmení ustájených zvířat v zařízení zcela převládá nad jejich pasením na pozemku. Žalovaný sice tvrdí, že výstavbou stájí se zvyšuje komfort péče o pasené koně, s tím ale žalobci nesouhlasí, neboť objekt stájí není volně přístupným přístřeškem, ale jde o pevné montované zastřešené stáje na betonové základové desce s boxy, kde koně celoročně pobývají. Argumentuje-li žalovaný odkazem na údaje z katastru nemovitostí, podle nichž je pozemek stavebníka pro daný účel vyhovující, pak s tím žalobci rovněž nesouhlasí, neboť pro posouzení souladu s územním plánem je rozhodující otázka, zda se jedná o stájový nebo pastevní chov, což ovšem žalovaný ani stavební úřad nijak neposuzovali. V této souvislosti žalobci poukazují na Metodickou příručku Ministerstva pro místní rozvoj z června 2014 (již navrhují k důkazu) definující pojem „přístřešek“, dále argumentují definicemi pojmu „stáj“ a „boxy“ dle § 1a vyhlášky č. 208/2004 Sb., o minimálních standardech pro ochranu hospodářských zvířat, ve znění vyhlášky č. 22/2013 Sb. (dále jen „vyhláška č. 208/2004 Sb.“) a poukazují též na závěry odborné studie Ing. Ivy Jiskrové, Ph.D., ze dne 1. 3. 2019 (již navrhují k důkazu), která pojednává o požadavcích na minimální rozlohu pastevní plochy a podle jejíchž závěrů by pro pastvu 36 koní bylo zapotřebí pozemku o minimální rozloze 18 ha. Pozemek stavebníka parc. č. X má rozlohu pouze 2,82 ha, z čehož lze zemědělsky využít pouze 1,62 ha, další nejbližší pozemek stavebníka parc. č. X s rozlohou 0,94 ha je přístupný pouze přes lesní pozemek jiného vlastníka a je diskutabilní, zda tudy lze zvířata přehánět, a poslední pozemek parc. č. X o rozloze 1,3 ha je ještě komplikovaněji dostupný. Z uvedeného žalobci dovozují, že výměra zemědělské půdy vlastněné stavebníkem může sloužit jako pastvina jedině pro podstatně nižší počet koní, a tedy se nemůže jednat o chov pastevní, nýbrž o chov stájový. Žalobcům měl tuto skutečnost potvrdit též Ing. Pavel Fuksa, Ph.D., působící na Fakultě agrobiologie při České zemědělské univerzitě v Praze, přičemž žalobci současně navrhují, aby si soud vyžádal od zmiňované instituce znalecký posudek.

16. Dle žalobců dodatečně povolovaná stavba není ani v souladu s požadavky původního územního plánu z roku 2004. V příslušné části žaloby následně rozvádějí argumentaci pro případ, pokud by soud vycházel z úvahy, že stavba měla být posuzována podle tohoto (původního) územního plánu.

17. Žalovaný ve vyjádření k tomuto okruhu žalobních bodů odkazuje na odůvodnění napadeného a prvostupňového rozhodnutí, která považuje za dostatečně odůvodněná. Soulad dodatečně povolované stavby s územním plánem obce Ř. dovozuje mj. i z toho, že ani pořizovatel tohoto územního plánu neuplatnil proti dodatečně povolované stavbě žádnou námitku. Dle žalovaného se žalobci vlastním chybným posouzením pokoušejí doložit, že stavebník nevlastní dostatečnou výměru zemědělských pozemků k tomu, aby jeho chov byl „pastevním chovem“, přitom však vycházejí z chybných vstupních údajů, neboť opomíjejí, že stavebník vlastní 16 ha zemědělských pozemků, z dalších 30 ha pozemků vlastněných jinými osobami sklízí seno a z dalších 20 ha pozemků vlastněných jinými osobami sklízí slámu. Skutečnost, že stavebník vybudoval a užívá 20 ohrad pro pastvu na pozemcích parc. č. X a X a k tomu 5 metrů širokou komunikaci pro pohyb koní přes celý pozemek parc. č. X, lze ověřit rovněž náhledem do ortofotomap a katastru nemovitostí.

18. Osoba zúčastněná k problematice souladu s územním plánem neuvedla žádné námitky.

19. Soud rozhodl o předmětných námitkách takto:

20. Podle § 129 odst. 1 písm. b) stavebního zákona [s]tavební úřad nařídí odstranění stavby vlastníku stavby nebo s jeho souhlasem stavebníkovi stavby prováděné nebo provedené bez rozhodnutí nebo opatření nebo jiného úkonu vyžadovaného stavebním zákonem anebo v rozporu s ním, a stavba nebyla dodatečně povolena“, a podle § 129 odst. 3 písm. a) téhož zákona „[s]tavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování, politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území.

21. Mezi účastníky není sporu o tom, že v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby došlo k přijetí nového územního plánu, tedy že původní územní plán obce Ř. z roku 2004 byl nahrazen novým územním plánem účinným od 27. 3. 2018 (čili není sporu o tom, že k vydání prvostupňového rozhodnutí došlo již za účinnosti nového územního plánu). S ohledem na obsah žalobních bodů soud musí předně vyjasnit, který z územních plánů (zda původní z roku 2004 či nový z roku 2018) byl z hlediska dodatečného povolení stavby závazný:

22. Územní plán se stává závazným okamžikem své účinnosti [srov. § 43 odst. 4 větu čtvrtou stavebního zákona ve spojení s § 171 a § 173 odst. 1 větou třetí zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění zákona č. 183/2017 Sb. (viz čl. XLII bod 1 zákona č. 225/2017 Sb.; dále jen „správní řád“)], nevyplývá-li výslovně z jeho textové části, že některý z regulativů (závazných částí) se pro určité území stává závazným až od pozdějšího data. Podle § 43 odst. 5 věty první stavebního zákona „[ú]zemní plán je závazný pro pořízení a vydání regulačního plánu zastupitelstvem obce, pro rozhodování v území, zejména pro vydávání územních rozhodnutí.“ Z dikce citovaného ustanovení je zřejmé, že ve vztahu k řízením o umisťování staveb, a tím pádem i ve vztahu k řízením o jejich dodatečném povolování (je-li vedeno za účelem nahrazení chybějícího rozhodnutí o umístění) jsou regulativy schváleného územního plánu závazné od účinnosti územního plánu do budoucna, přičemž požadavky těchto regulativů jsou stavební úřady od okamžiku jejich účinnosti povinny respektovat [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 1. 11. 2019, č. j. 1 As 319/2019 - 20, bod 22, nebo ze dne 30. 5. 2018, č. j. 6 As 142/2017 - 24, bod 32]. To znamená, že nabyde-li v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby účinnosti nový územní plán (případně jeho změna), je stavební úřad povinen v době vydání meritorního rozhodnutí povinen vycházet ze závazných regulativů nového územního plánu (případně jeho změny), a nikoliv z těch, které byly závazné dříve (v době zahájení řízení). Stav územního plánu a existence z něj plynoucích regulativů je totiž otázkou skutkovou, nikoliv právní (tou je až případný výklad konkrétního regulativu), přičemž obecně platí, že rozhodující je skutkový stav v době vydání rozhodnutí. NSS ve svém rozsudku ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015 - 32, dokonce připustil, že za určitých okolností může stavební úřad v řízení o odstranění nebo o dodatečném povolení stavby přihlížet i k tomu, že souběžně s tímto řízením probíhá proces pořizování nové územně plánovací dokumentace dopadající na lokalitu, ve které se povolovaná stavba nachází, a v případě očekávání zásadní změny regulace posuzovaného území může stavební úřad probíhající řízení fakultativně přerušit. To jen posiluje závěr o tom, že účinnost nového územního plánu zakládá jeho závaznost i pro řízení zahájená v době před jeho účinností, týkají-li se tato řízení území tímto (novým) územním plánem regulovaným. Proto došlo-li v nyní posuzované věci dne 27. 3. 2018 k nabytí účinnosti nového územního plánu obce Ř. až po zahájení řízení o dodatečném povolení stavby, ale ještě před vydáním prvostupňového rozhodnutí (19. 7. 2018), pak pro účely posouzení souladu dodatečně povolované stavby s územně plánovací dokumentací ve smyslu § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona byly závazné regulativy právě tohoto (nového) územního plánu z roku 2018, a nikoliv původního územního plánu z roku 2004.

23. Z odůvodnění napadeného i prvostupňového rozhodnutí přitom vyplývá, že žalovaný i stavební úřad vycházeli právě z obsahu nového územního plánu účinného od 27. 3. 2018. Je ovšem pravdou, jak bylo namítáno v žalobě, že v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí (konkrétně na str. 9 v druhém odstavci a na str. 12-13) jsou obsaženy poněkud zavádějící pasáže, v nichž se hodnotí soulad dodatečně povolované stavby též s regulativy původního územního plánu z roku 2004, což žalovaný posléze reprodukuje i ve svém vyjádření k žalobě. Tento přístup působí poněkud zmatečně, jakoby si správní orgány nebyly jisty, který územní plán měly použít, a proto z „opatrnosti“ odkazovaly na oba (aniž by to ale takto prezentovaly). Z kontextu odůvodnění napadeného i prvostupňového rozhodnutí je nicméně zřejmé, že se správní orgány zabývaly primárně otázkou souladu s regulativy v plochách NZ, jež byly vymezeny až novým územním plánem, ve vztahu k němuž – jak bylo vysvětleno v předchozím odstavci – měla být dodatečně povolovaná stavba správně posuzována. Z tohoto důvodu soud nahlíží na pasáže o souladu s původním územním plánem z roku 2004 jako na úvahy správních orgánů činěné toliko obiter dictum (byť tak nejsou výslovně označeny), čili pro účely dalšího přezkumu napadeného i prvostupňového rozhodnutí vychází z toho, že žalovaný i stavební úřad při posuzování splnění podmínek dle § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona vycházeli z nového územního plánu z roku 2018. Soud se proto dále podrobněji nezabýval žalobní argumentací ohledně nesouladu dodatečně povolované stavby s původním územním plánem z roku 2004 (viz bod 16 výše), ale zaměřil se výhradně na námitky brojící proti nesouladu dodatečně povolované stavby právě s novým územním plánem z roku 2018, jehož regulativy byly pro posouzení záměru stavebníka závazné:

24. Mezi stranami není sporu o tom, že podle (nového) územního plánu obce Ř. účinného od 27. 3. 2018 je pozemek stavebníka parc. č. X, na němž se nachází dodatečně povolovaná stavba, zahrnut v ploše NZ, která je v textové části předmětného územního plánu vymezena následovně:

„NZ plochy zemědělské (§ 14)

Plochy zemědělské se obvykle samostatně vymezují za účelem zajištění podmínek pro převažující zemědělské využití. Plochy zemědělské zahrnují zejména pozemky zemědělského půdního fondu, pozemky staveb, zařízení a jiných opatření pro zemědělství a pozemky související dopravní a technické infrastruktury (viz § 14 vyhl. 501/2006 Sb.).

Stavby nezbytné pro obhospodařování zemědělské půdy v nezastavěném území, pastevectví apod. (silážní žlaby, přístřešky pro dobytek) mohou být do tohoto typu plochy zahrnuty (viz § 18, odst. 5 stavebního zákona).

hlavní využití:

- plochy mimosídelní zemědělské produkce (pole, louky, pastviny)

přípustné využití:

- zeleň mající protierozní nebo krajinotvornou funkci (drobné meze, zelené pásy apod.) - drobné vodní plochy a toky

- ochranná (izolační) zeleň - technická a dopravní infrastruktura související s hlavním využitím - plochy pro pěstování vánočních stromků

- nutné zemědělské stavby a zařízení pro obhospodařování zemědělské půdy

podmínečně přípustné využití:

- nutná technická a dopravní infrastruktura za podmínky pečlivé volby varianty a vedení s minimálním záborem ZPF a při zajištění přístupu a možnosti obhospodařování navazujících zemědělských pozemků

sady, zalesňování za podmínky souhlasu příslušného orgánu ochrany přírody

- oplocení pastvin, sadů nebo pěstírny stromků pouze za podmínky, že bude realizováno bez podezdívky a nebude narušena prostupnost územím po stávajících cestách

nepřípustné využití:

- ekologická a informační centra - ostatní

25. Jádrem sporu je tedy otázka, zda dodatečně povolená stavba splňuje požadavky regulativů v ploše NZ, tedy zda ji lze považovat za tímto regulativem předvídaný přístřešek pro dobytek (jak tvrdí žalovaný), nebo zda z požadavků tohoto regulativu již vykračuje, protože jejím účelem je komerčně provozované jezdectví, a nikoliv činnost související s pastevectvím (jak tvrdí žalobci).

26. Předně je třeba zdůraznit, že soulad s územním plánem je jednou z obligatorních podmínek k tomu, aby stavba provedená bez příslušného titulu mohla být dodatečně povolena. Ve vztahu k naplnění těchto podmínek nese důkazní břemeno vlastník takové stavby (stavebník), jak dovozuje konstantní judikatura (srov. např. rozsudky NSS ze dne 2. 12. 2015, č. j. 3 As 35/2015 - 32, či ze dne 29. 11. 2006, č. j. 6 As 43/2004 - 101). Oproti „klasickému“ územnímu či stavebnímu řízení jsou tedy v řízení o dodatečném povolení stavby kladeny na žadatele (stavebníka) zvýšené nároky, zejména pokud jde o prokazování podmínek pro dodatečné povolení stavby, což je logické, neboť účelem řízení o dodatečném povolení stavby je dodatečné zhojení zcela zásadní vady, kterou je vědomé porušení stavební kázně stavebníkem (provádění stavby bez příslušného povolení či ohlášení). Při prokazování souladu dodatečně povolované stavby s územně plánovací dokumentací sice bude role žadatele obvykle méně náročná (v porovnání s dalšími podmínkami), neboť územně plánovací dokumentaci má stavební úřad k dispozici, a tedy je na něm, aby si soulad dodatečně povolované stavby s touto dokumentací posoudil. O to více by však měl stavební úřad věnovat pozornost tomu, zda projekt stavebníka požadavky závazných regulativů skutečně splňuje, resp. zda s nimi není v rozporu.

27. Nejinak tomu mělo být i v nyní posuzované věci, když dodatečně povolovaná stavba byla fakticky již částečně provedena, a tedy důkazní břemeno ohledně splnění podmínek dle § 129 odst. 3 stavebního zákona nesl primárně stavebník (zde vlastník pozemku parc. č. X), avšak ze strany dotčených účastníků (mj. i žalobců) zaznívaly velmi konkrétní argumenty poukazující na rozpor této stavby s územně plánovací dokumentací. Proto bylo na stavebním úřadu a posléze i na žalovaném, aby otázce souladu dodatečně povolované stavby s územním plánem věnovali zvýšenou pozornost, zejména aby se zaměřili na obsah předložené projektové dokumentace podávající informaci o finální podobě dodatečně povolované stavby (zejména o jejích stavebně-technických parametrech) a tyto informace důsledně porovnali s podmínkami plynoucími z regulativů územního plánu.

28. Napadené rozhodnutí je však ve vztahu k zodpovězení této otázky více než strohé. Žalovaný v něm totiž primárně odkazoval na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí, z něhož nahodile citoval různé pasáže, případně argumentoval ne zcela souvisejícími skutečnostmi (například že jiné podniky v obci chovají až 70 koní či 80 krav nebo že žalobci podnikali v podobném oboru jako stavebník a dle jeho vyjádření nyní chovají 3 koně). Nosné důvody pro posouzení souladu s územním plánem jsou tedy v napadeném rozhodnutí založeny především formou odkazů na odůvodnění prvostupňového rozhodnutí. To by samo o sobě nemuselo být vadou, neboť ve správním řízení tvoří rozhodnutí obou stupňů jeden celek, proto mezery v odůvodnění odvolacího rozhodnutí, které by jinak způsobovaly jeho nepřezkoumatelnost, mohou zaplnit argumenty obsažené již v rozhodnutí prvního stupně (srov. rozsudky NSS ze dne 11. 10. 2018, č. j. 7 As 276/2017 - 28, bod 28, či ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25, bod 14). Dle soudu však ani prvostupňové rozhodnutí tuto otázku neposoudilo dostatečně. Stavební úřad v něm pouze uvedl (viz pátý odstavec na str. 9 prvostupňového rozhodnutí), že dodatečně povolovaná stavba je umístěna v ploše NZ a že se jedná o plochy zemědělské, následně citoval úvodní pasáž zmiňovaného regulativu a poté zkonstatoval, že „[ú]zemní plán nestanovuje další požadavky, které by se vztahovaly pro provedení staveb v plochách ‚NZ‘.“ Posledně citovaná věta je však zjevně v rozporu se skutečností, neboť regulativ územního plánu pro plochy NZ (srov. bod 24 výše) naopak explicitně vyjmenovává jednotlivé podmínky hlavního, přípustného, podmínečně přípustného a nepřípustného využití, přičemž tyto podmínky rozhodně nejsou koncipovány tak (jak vyznívá ze strany stavebního úřadu), že by všeobecně povolovaly jakoukoliv zemědělskou stavbu. Přitom právě splnění těchto požadavků bylo námitkami žalobců (ovšem i jiných účastníků řízení) od počátku zpochybňováno, avšak stavební úřad (stejně jako později žalovaný) nedal v podstatě žádnou odpověď na to, proč tyto námitky považuje za mylné, liché či vyvrácené. V navazujícím odstavci na str. 9 prvostupňového rozhodnutí je sice konstatováno, že dodatečně povolená stavba splňuje obecné podmínky prostorové regulace a je navržena pouze pro chovatelství, a nikoliv jako veřejně přístupná a s minimálním provozem automobilů nebo jiné zemědělské techniky, a že se vzhledem ke svému způsobu plánovaného využití a architektonickému ztvárnění nevymyká charakteru okolní zástavby a nenarušuje kvalitu prostředí a hodnot v území. Dle soudu však tím není přiléhavě odpovězeno na konkrétní námitky upozorňující na možné překročení závazných regulativů, neboť se odůvodnění k obsahu shora citovaných regulativů nijak nevyjadřuje a dodatečně povolovanou stavbu s nimi nepoměřuje. Z tohoto hlediska se jedná o naprostý nedostatek odůvodnění.

29. Nicméně i kdyby soud shora vytýkané nedostatečné odůvodnění pominul, tak při zhodnocení spisových podkladů (zejména dokumentace stavby) dospívá k závěru, že dodatečně povolovaná stavba v souladu s územním plánem není:

30. Stavební úřad v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí uvádí, že dodatečně povolovaná stavba je „navržena pouze pro chovatelství“, ačkoliv samotný výrok jím vydaného prvostupňového rozhodnutí naznačuje částečný opak, neboť do předmětu dodatečného povolení zahrnuje kromě objektu pro ustájení 36 koní též zděný objekt označený jako „zázemí“ zahrnující části jako „úklid, WC, umývárna, odpočinková místnost, kancelář, kancelář, chodba, koupelna, klubovna, kancelář, pracovna“. Jak přitom plyne z obsahu projektové dokumentace (konkrétně části „D. Technická zpráva“), objekt „zázemí“ je umístěn na základové betonové desce, zabírá plochu 203 m a jeho výška činí 5,05 m, tedy co do rozměrů jde stavbu odpovídající samostatné středně velké budově. Ve zmiňované části projektové dokumentace je sice daný objekt specifikován jako stavba přízemní, nicméně místnosti v něm vymezené jsou situovány nad úrovní objektu stájí a jsou s nimi spojeny vyrovnávacím schodištěm. Střecha objektu „zázemí“ je řešena jako sedlový krov s plechovou krytinou z polyuretanových panelů, objekt je vytápěn bojlerem a sekundárně krbovými kamny (viz část D.1.1.a). Jak dále plyne z navazující části projektové dokumentace (konkrétně z výkresu D1), interiér místností označených jako „chodba“ má být vybaven podlahou z PVC, zatímco interiér místností označených jako „úklid, WC, umývárna, odpočinková místnost, kancelář, kancelář, koupelna, klubovna, kancelář, pracovna“ je vybaven podlahou z keramické dlažby a stěny jsou obloženy obkladem z keramického soklu, otvory objektu jsou osazeny plastovými okny a vstupní dveře jsou rovněž plastové. S ohledem na uvedené je zřejmé, že objekt označený jako „zázemí“ má stavebně-technické parametry téměř odpovídající stavbě rodinného domu (ostatně jako „dům“ je zmiňovaný objekt v projektové dokumentaci i opakovaně označován). Soud si přitom nedovede představit, že by objekt zmiňovaných parametrů bylo možno podřadit pod některou z podmínek přípustného či podmínečně přípustného využití ve smyslu regulativů plochy NZ územního plánu (viz bod 24 výše), natož aby na něj bylo možno nahlížet jako na pouhou stavbu pro obhospodařování zemědělské půdy či pastevectví. Dle soudu naopak tato zjištění nasvědčují závěru, že dodatečně povolovaná stavby neodpovídá požadavkům regulativu plochy NZ územního plánu.

31. Jak dále vyplývá z projektové dokumentace, vedle výše specifikovaného objektu „zázemí“ o výměře 203 m a vlastního objektu stájí o výměře 579,5 m zahrnuje dodatečně povolovaná stavba též užitnou plochu o výměře 162,8 m a obestavěný prostor o výměře 2 860 m, což koresponduje s údajem souhrnné technické zprávy (viz část B.2.2 – Celkové urbanistické a architektonické řešení) a v návrhu jsou zapracována i parkovací stání pro auta chovatelů. V situačních výkresech je přitom jihozápadně od objektu „zázemí“ zakresleno pět obdélníkových objektů s písmenem „P“ označených jako „Parkoviště pro osobní vozidla“ (viz např. výkres C1_Situace Stavby), čili se zde zjevně počítá s parkovacím prostorem pro více osob (uživatelů) než pouze vlastníka objektu (stavebníka). Tyto poznatky podporují závěr žalobců o nezemědělském (resp. nikoli výlučně zemědělském) charakteru dodatečně povolované stavby a pravděpodobném záměru stavebníka využívat ji i pro širší klientelu (komerčně provozované jezdectví). Tím spíš považuje soud za neudržitelný závěr žalovaného a stavebního úřadu, že dodatečně povolovaná stavba má charakter stavby pro obhospodařování zemědělské půdy či pastevectví.

32. Dále nelze přehlédnout, že pro účely dodatečně povolované stavby došlo k trvalému odnětí části pozemku parc. č. X ze zemědělského půdního fondu (ZPF), a to v části odpovídající celkové ploše 1 145 m (zahrnující plochu objektu stájí o výměře 579,5m a plochu objektu zázemí o výměře 203m). To plyne ze souhlasu Městského úřadu Benešov, odboru životního prostředí ze dne 4. 8. 2017, č. j. MUBN/56067/2017/OOPLH (dále jen „souhlas s odnětím ze ZPF“), která je založen ve správním spisu a na který je odkazováno i v podmínkách pro provedení stavby ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Z uvedeného je tedy zřejmé, že bylo přistoupeno k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF, a to v rozsahu celé plochy dodatečně povolované stavby. Na tomto místě je však třeba připomenout, proč se u zemědělské půdy přistupuje k jejímu odnětí ze ZPF: Právě z důvodu, aby tato půda mohla být využívána pro nezemědělské účely [srov. § 9 a násl. zákona č. 334/1992 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění zákona č. 41/2015 (dále jen „zákon ochraně ZPF“)]. Proto došlo-li v souvislosti s dodatečně povolovanou stavbou k trvalému odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pak se tím deklarovalo její využití i pro nezemědělské účely. V takovém případě však nemůže obstát závěr správních orgánů, že dodatečně povolovaná stavba je stavbou pro obhospodařování zemědělské půdy či pastevectví. Právě odnětí půdy ze ZPF v ploše odpovídající rozloze dodatečně povolované stavby nasvědčuje tomu, že účel jejího využití bude odlišný (nezemědělský). Územní plán přitom v plochách NZ stavby pro jiné než zemědělské účely (s nimiž se logicky pojí nutnost odnětí zemědělské půdy ze ZPF ve smyslu § 9 zákona o ochraně ZPF) v zásadě nepřipouští, pouze v rámci podmínečně přípustného využití zavádí jedinou výjimku: Stavby nutné technické a dopravní infrastruktury nesouvisejících s hlavním využitím (srov. bod 24 výše). Jinak řečeno, regulativ ploch NZ připouští možnost odnětí (zábor) ZPF výhradně v souvislosti s umisťováním staveb, jež spadají do kategorie technická a dopravní infrastruktura, což je jediná kategorie staveb nezemědělského charakteru, kterou lze v dané ploše (podmíněně) povolit. Dodatečně povolovaná stavba však svou povahou nemůže být stavbou technické a dopravní infrastruktury [jak ji jakožto podmnožinu veřejné infrastruktury definují § 2 odst. 1 písm. k) body 1 a 2 stavebního zákona], proto nemůže spadat do režimu podmínečně přípustného využití ploch NZ. Je-li s jejím umístěním spojeno zároveň odnětí zemědělské půdy ze ZPF, pak se tím presumuje využití pro nezemědělské účely (srov. § 9 odst. 1 zákona o ochraně ZPF), čímž logicky nemůže spadat ani do režimu přípustného či dokonce hlavního využití. Dodatečně povolovaná stavba tudíž nevyhovuje požadavkům regulativu plochy NZ územního plánu.

33. Soud dále přisvědčuje žalobcům, že za dostatečné vypořádání jejich námitek brojících proti možné kolizi dodatečně povolované stavby s územním plánem nelze považovat argumentaci na str. 10 napadeného rozhodnutí, kde žalovaný uvedl: „K tomuto odvolacímu důvodu odvolací správní orgán uvádí, že z katastru nemovitostí lze zjistit, že předmětný pozemek má rozlohu 28 155 m a stavebník vlastní i další navazující pozemky. Je zcela nerozhodné, zda stavebník bude chované koně vlastnit. Pozemek, na kterém je povolována předmětná stavba lze pro daný účel považovat za vyhovující, což bylo doloženo kladnými závaznými stanovisky dotčených orgánů. Podle odvolacího správního orgánu je pouze na rozhodnutí stavebníka, zda bude všechny koně chovat v projednávané stavbě nebo na přilehlé pastvině a bod č. 6 je zcela nepodstatný pro rozhodnutí ve věci.“ Dle soudu tímto žalovaný nijak nedal odpověď na stěžejní otázku týkající se možné kolize s územně plánovací dokumentací. Žalovaný se zde zaměřil prakticky výhradně na samotný chov koní a rozměry pozemků, avšak zcela opomenul samotnou dodatečně povolovanou stavbu, zejména její stavebně-technické parametry, které jsou zcela zásadní pro posouzení toho, o jaký typ stavby se ve skutečnosti jedná, zda je pouze doplňkem pastevní funkce pozemků, anebo zda naopak pastevní pozemky jsou pouze doplňkem k ní, tedy zda je stavba tohoto typu v dané ploše přípustná či nikoliv. Jak soud již vyložil v předchozích odstavcích (srov. body 29 až 31 výše), údaje ze samotné projektové dokumentace nasvědčují tomu, že dodatečně povolovaná stavba v sobě zahrnuje i objekty, které evidentně plní zcela jiné funkce než pouze nezbytné zázemí pro pastevectví či přístřešek pro koně. Závěr o jejím skutečném účelu tudíž nelze činit pouze na základě poznatků, že stavebník chová koně a že dle údajů z katastru nemovitostí vlastní pozemky o dostatečné rozloze (natož z poznatků, že na jiných pozemcích stavebník sklízí seno a slámu, jak je argumentováno ve vyjádření k žalobě). Byť informace o možnosti stavebníka využívat i další pozemky oslabuje argumentaci žalobců, jež zjevně cílila na zdůraznění neudržitelnosti výkladu, podle nějž by takto rozsáhlá stavba mohla být jen nezbytným doplňkem pastevních pozemků, ke klíčové otázce nezbytnosti a doplňkovosti takové stavby se tím napadené rozhodnutí přesto nijak nevyjadřuje.

34. Na tomto místě však soud považuje za vhodné vyjasnit smysl § 11 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, ve znění vyhlášky č. 431/2012 Sb. (dále jen „vyhláška č. 501/2006 Sb.“), neboť část odůvodnění napadeného rozhodnutí citovaná v předchozím odstavci se vztahovala k odvolací námitce žalobců, ve které bylo mj. argumentováno, že podle zmiňovaného ustanovení patří zemědělské stavby do ploch výrobních a skladovacích. Zde se ze strany žalobců jedná o částečné nepochopení smyslu vyhlášky č. 501/2006 Sb., neboť tato vyhláška striktně neurčuje, jaké konkrétní stavby mohou být ve kterých plochách povolovány (v opačném případě by pozbývaly smysl územní plány). Žalobci připomínané ustanovení § 11 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. se použije (stejně jako všechna ostatní ustanovení části druhé této vyhlášky, viz její § 1 odst. 2 větu první) pouze při vymezování ploch v územních plánech, nikoliv však již v samotných povolovacích řízeních. Ustanovení § 11 odst. 1 této vyhlášky je tedy nutno chápat tak, že pokud se při přípravě územního plánu počítá s tím, že určitá plocha je vhodná pro výstavbu zemědělských staveb, potom se tyto plochy obvykle (nikoliv výlučně) vymezí v územních plánech jako plochy výroby a skladování. Tím se nijak nepředjímá, v jakých plochách územní plán bude výstavbu zemědělských staveb nakonec umožňovat, a v jakých nikoliv (toto je primárně na vůli obce vydávající územní plán), ani se tím striktně nestanoví, že zemědělské stavby lze povolovat výlučně v plochách výroby a skladování, a nikoliv v plochách jiných. Uvedené však nic nemění na závěrech předchozího odstavce, že žalovaný otázku souladu dodatečně povolované stavby s územním plánem opřel o nepřiléhavé důvody.

35. Zcela lichý je argument žalovaného ve vyjádření k žalobě (jenž zazněl i v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí), že soulad s územním plánem je možno dovozovat na základě skutečnosti, že pořizovatel územního plánu obce Ř. neuplatnil proti dodatečně povolované stavbě žádnou námitku. Nutno podotknout, že žalovaný se ve své argumentaci ohledně souhlasu pořizovatele územního plánu nedovolává kladného závazného stanoviska pořizovatele coby dotčeného orgánu územního plánování (to by s přihlédnutím k dikci § 96b stavebního zákona ve znění účinném od 1. 1. 2018 bylo ještě vcelku logické), nýbrž se dovolává toliko skutečnosti, že pořizovatel s dodatečně povolovanou stavbou nevyjádřil aktivní nesouhlas (resp. že se k záměru stavebníka nevyjadřoval nijak, tedy ani negativně). Tato skutečnost je naprosto irelevantní, neboť pořizovatel územního plánu není tím, kdo je ve smyslu § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona odpovědný za posouzení souladu dodatečně povolované stavby s územním plánem, k tomu je povinen stavební úřad, případně žalovaný coby odvolací (a současně dozorčí) orgán. Pořizovatel územního plánu je odpovědný za proces přípravy územního plánu, který však na probíhajících územních či stavebních řízeních (a tedy ani řízeních o dodatečném povolení) není bezprostředně závislý. Jak uvedl NSS ve svém rozsudku ze dne 17. 1. 2014, č. j. 5 Aos 2/2013 - 83: „Při vydávání územního plánu tedy není obec vázána vydanými územními rozhodnutími ani probíhajícími územními řízeními; naopak územní rozhodnutí musí být vydáváno v souladu s platnou územněplánovací dokumentací; příprava územního plánu, resp. jeho změny nelze podřizovat probíhajícímu územnímu řízení.“ Jestliže tedy žalovaný a stavební úřad dovozují soulad dodatečně povolované stavby z toho, že pořizovatel územního plánu proti stavbě nevznesl námitky, pak tím jen alibisticky přenášejí vlastní odpovědnost na jiný orgán.

36. S ohledem na uvedené soud uzavírá, že žalovaný i stavební úřad posoudili soulad dodatečně povolované stavby s územním plánem velmi nedbale, neboť svá rozhodnutí opřeli toliko o všeobecná a paušální konstatování, že dodatečně povolená stavba spadá do ploch NZ, a proto je v souladu s územním plánem, aniž by dostatečně vypořádali konkrétní námitky žalobců (potažmo ostatních účastníků) upozorňující na konkrétní rozpory s územním plánem. V tomto rozsahu jsou napadené i prvostupňové rozhodnutí nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.] Shromážděné spisové podklady (zejména stavebníkem předložená projektová dokumentace, ale též souhlas s odnětím rozsáhlé plochy ze ZPF) navíc naznačují poměrně výrazné rozpory mezi podobou dodatečně povolované stavby a regulativy plochy NZ územního plánu, a tím i s požadavky § 129 odst. 3 písm. a) stavebního zákona. V uvedeném rozsahu jsou napadené i prvostupňové rozhodnutí nezákonná (§ 78 odst. 1 s. ř. s.). Jde tedy o kumulaci důvodů, pro něž soud musí napadené rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání. Protože uvedené vady mají původ v prvostupňovém rozhodnutí (jehož závěry žalovaný takřka nekriticky přebíral), zrušil soud spolu s napadeným rozhodnutím též prvostupňové rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.).

37. Jelikož zjištěné vady týkající se posouzení souladu dodatečně povolované stavby s územním plánem jsou zjevné již ze samotného obsahu správního spisu (a dílem dokonce již ze samotného obsahu napadeného a prvostupňového rozhodnutí), nepovažoval soud za účelné provádět k této problematice dokazování. Z tohoto důvodu soud neprovedl žalobci navrhované důkazy odbornou studií Ing. Ivy Jiskrové, Ph.D., metodikou Ministerstva pro místní rozvoj či znaleckým posudkem Fakulty agrobiologie při České zemědělské univerzitě v Praze.

III. 2. Otázka odstupových vzdáleností od studny žalobců
a problematika stanoviska vodoprávního úřadu

38. Žalobci dále namítají, že dodatečně povolená stavba ohrožuje jejich studnu, která je umístěna pouze 22 metrů od objektu stájí. Poukazují přitom na § 24a odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 501/2006 Sb., podle něhož musí být nejmenší vzdálenost studny od možných zdrojů znečištění nejméně 25 metrů. V této souvislosti žalobci namítají též vnitřní rozpornost stavebníkem předloženého hydrogeologického posudku č. 20172317 vypracovaného RNDr. Vojtěchem Kněžkem (dále jen „hydrogeologický posudek“), neboť tento posudek na jednu stranu konstatuje proudění podzemních vod jižním a jihovýchodním směrem, na druhou stranu ve svém bodě 3.4 konstatuje, že se ve směru proudění podzemních vod nenacházejí žádné studny, což ale není pravdou, neboť přesně ve směru uváděného proudění se nachází studna žalobců. Žalobci připomínají, že proti tomuto nedostatku brojili v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, žalovaný však tuto odvolací námitku zcela pominul. Z týchž důvodů žalobci nesouhlasí ani s umístěním jímky odpadních vod, neboť nelze spoléhat na to, že po celou dobu provozu dodatečně povolované stavby bude zajištěna nepropustnost podlah stáje, stejně jako kontejnerů pro skladování hnoje. V této souvislosti žalobci označují za nezákonné stanovisko Městského úřadu Benešov, odboru životního prostředí (dále jen „vodoprávní úřad“), ze dne 11. 7. 2017, č. j. MUBN/49711/2017/OOPLH (dále jen „stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017“), a žádají o jeho přezkum spolu s napadeným rozhodnutím.

39. Žalovaný ve vyjádření k tomuto okruhu žalobních bodů doslova uvedl, že „žalobci neprokázali, že by studna na jejich dvoře byla vodním zdrojem projednaným příslušným vodoprávním orgánem podle novely vodního zákona způsobem, který by prokazoval, že studna je provedena v souladu splatnou právní úpravou, vodoprávní orgán rozhodnutím povolil odběr vody z tohoto zdroje a studna žalobců tak má právní ochranu vodního zdroje podle vodního zákona.“ V další části vyjádření související s předmětnými žalobními body žalovaný připomíná, že žalobci v minulosti podnikali ve stejném oboru jako stavebník, ale vzhledem k menší velikosti jejich nemovitosti v minulosti vlastnili jen cca 6 koní. K požadavku na přezkum stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 žalovaný uvádí, že jej žalobci mohli napadnout v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, avšak tohoto práva nevyužili. Dle žalovaného brání přezkumu podkladových stanovisek také skutečnost, že již uplynuly lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu.

40. Osoba zúčastněná se k problematice odstupových vzdáleností od studny žalobců a zákonnosti stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 nevyjádřila.

41. Soud rozhodl o předmětných námitkách takto:

42. Podle § 24a odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. „[s]tudna individuálního zásobování vodou (dále jen ‚studna‘) musí být situována v prostředí, které není zdrojem možného znečištění ani ohrožení jakosti vody ve studni, a v takové poloze, aby nebyla ovlivněna vydatnost sousedních studní“, a podle odst. 3 písm. c) téhož ustanovení „[n]ejmenší vzdálenost studny od zdrojů možného znečištění je stanovena podle druhu možného zdroje znečištění pro prostupné prostředí takto: (…) chlévy, močůvkové jímky a hnojiště při drobném ustájení jednotlivých kusů hospodářských zvířat 25 m.

43. Z obsahu stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 soud zjistil, že vodoprávní úřad zde jednak zkonstatoval, že vodní zdroj pro zásobování dodatečně povolované stavby byl vybudován před rokem 1955 a povolení k odběru vody pro něj bylo vydáno v roce 2016, a dále stanovil pro dodatečné povolení podmínky spočívající v tom, že jímka, podlahy stájového stání a kontejnery pro skladování hnoje mají být vybudovány jako nepropustné, doklad o nepropustnosti má být předložen před užíváním stavby, obsah jímky bude pravidelně vyvážen na veřejnou ČOV a hnůj bude pravidelně vyvážen na polní úložiště. Před užíváním dodatečně povolované stavby má být vodoprávnímu úřadu předložen ke schválení plán pro případný únik závadných látek. Jiné podmínky stanoveny nebyly.

44. Z obsahu správního spisu vyplývá, že hydrogeologický posudek byl předložen stavebníkem, a to v rámci jeho podání ze dne 17. 1. 2018. Ve své kapitole 3. 4. ohrožení okolních objektů hydrogeologický posudek uvádí: „Ve směru proudění podzemních vod od navrženého SZO (stavba zemědělské usedlosti – zkratka užívaná autorem posudku, jde o dodatečně povolovanou stavbu; pozn. soudu) se nenacházejí žádné domovní studny ani jiné jímací objekty, Na okolních pozemcích se nenacházejí stavby, které by mohly být projektovaným záměrem negativně ovlivněny. Okolní rodinné domy se nacházejí v dostatečné vzdálenosti od SZO a hlavně mimo předpokládaný směr proudění podzemní vody. Nejbližší stavba – zde řešený objekt stájí a zázemí není podsklepena a je založena na únosném podloží (zde písek, štěrkopísek a štěrk, které jsou většinou nekonfliktně únosné – staticky bezpečné i v případě zvodnění s nižší rychlostí proudění, kterou zde předpokládá). Zasakované vody budou odtékat převážně vertikálně směrem k hladině podzemní vody, která se v místě uvažovaného vsakování běžně nachází v úrovni 2-3 m pod terénem. Ke smísení zasakovaných srážkových vod a podzemních vod dojde na posuzovaném pozemku. Podzemní vody od tohoto místa budou proudit generelně jv. až jjv. směrem k místní drenážní bázi – Ledeckému potoku.“ V příloze č. 2 hydrogeologického posudku je směr proudění vod znázorněn též graficky v následující podobě:

(doplněno soudem:
Pozemek stavebníka

Lokalita dodatečně
povolované stavby

Nemovitosti žalobců )

45. Z uvedeného je zřejmé, že zpracovatel hydrogeologického posudku dovodil proudění podzemních vod směrem jižním a jihovýchodním, přičemž v témže směru od dodatečně povolované stavby se nacházejí právě nemovitosti žalobců. V této souvislosti soud přisvědčuje žalobcům, že příslušná část hydrogeologického posudku je skutečně vnitřně rozporná, neboť na jednu stranu zde konstatuje směr proudění přesně ve směru k nemovitosti žalobců (dokonce i v grafických přílohách je „řešený prostor“ zachycen těsně u parcelních hranic znázorňujících nemovitosti žalobců a ve směru jejich polohy ukazuje i šipka „předpokládaný směr proudění podzemního odtoku“), avšak navzdory těmto zjištěním autor posudku bez dalšího konstatuje, že se okolní rodinné domy nacházejí v dostatečné vzdálenosti od dodatečně povolované stavby a mimo předpokládaný směr proudění podzemní vody. Je minimálně s podivem, že se nad tím nepozastavil již stavební úřad při posuzování stavebníkova projektu. Nepochybně se však nad touto skutečností měl pozastavit žalovaný, neboť na ni byl explicitně upozorněn v odvolání žalobců, kteří právě s odkazem na hydrogeologický posudek a jím konstatovaný směr proudění podzemních vod namítali možné riziko kontaminace vody ve studni na jejich pozemku a také nedodržení odstupové vzdálenosti dodatečně povolované stavby od této studny ve smyslu § 24a odst. 1 a odst. 3 písm. c) vyhlášky č. 501/2006 Sb. (viz str. 3-4 doplnění odvolání žalobců ze dne 25. 10. 2018). Soud přitom souhlasí se žalobci, že žalovaný tuto zásadní odvolací námitku prakticky zcela pominul. Žalovaný k této odvolací námitce pouze uvedl, že k jejímu uplatnění došlo v rozporu s § 82 odst. 4 správního řádu poprvé až v odvolacím řízení a dále že tvrzení žalobců nebylo doloženo žádným podkladem (viz str. 12 napadeného rozhodnutí). Tento přístup žalovaného je však zcela chybný, neboť jím připomínaná koncentrace správního řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu se týká především otázek skutkových. Žalobci namítaný rozpor s vyhláškou č. 501/2006 Sb. však představuje otázku právní, přičemž soulad vydaného rozhodnutí s právními předpisy je odvolací orgán povinen přezkoumávat bez ohledu na námitky účastníka (srov. § 89 odst. 2 větu první správního řádu). V tomto směru je naprosto nepřiléhavý odkaz žalovaného na rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 12. 2018, č. j. 48 A 100/2017 - 92, v němž šlo o případ, kdy odvolatelé až v průběhu odvolacího řízení (navíc až po seznámení se s podklady pro vydání odvolacího rozhodnutí) předložili nové odborné vyjádření, tedy zcela nový důkazní prostředek. To však není případ nyní posuzované věci, neboť zde žalobci nepředkládali nový důkazní prostředek, ale naopak se dovolávali skutečností plynoucích z podkladových listin předložených již v řízení na prvním stupni, ať již samotným stavebníkem (hydrogeologický posudek), nebo obstaraných stavebním úřadem (stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017), přičemž právě ve skutečnostech plynoucích z těchto listin spatřovali rozpor s právními předpisy. Těmto odvolacím námitkám tudíž koncentrace řízení ve smyslu § 82 odst. 4 správního řádu vůbec nebránila. Z tohoto důvodu neobstojí argument žalovaného, že se těmito odvolacími námitkami žalobců nemohl zabývat, žalovaný naopak byl povinen dané otázky zkoumat, dokonce i kdyby předmětné odvolací námitky žalobci vůbec nevznesli. Neučinil-li tak, zatížil v tomto rozsahu napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Soud se navíc nemůže nepozastavit nad absurditou inkriminované části odůvodnění napadeného rozhodnutí, v níž žalovaný na jednu stranu argumentuje koncentrací řízení dle § 82 odst. 4 správního řádu a nepřípustností navržení nových důkazů, ale hned v následující větě žalobcům vyčítá, že „[t]oto tvrzení navíc není doloženo žádným podkladem“ (viz str. 12 napadeného rozhodnutí).

46. Vycházel-li snad žalovaný z úvahy, že studna na pozemku žalobců je „černou stavbou“, a proto ve vztahu k ní dodržení odstupových vzdáleností nemusí být zkoumáno, pak toto bylo poprvé zmíněno (či spíše naznačeno) až ve vyjádření k žalobě (srov. citaci v bodě 39 výše). V odůvodnění napadeného rozhodnutí je ve vztahu ke studni žalobců pouze odkazováno na koncentraci řízení (viz předchozí odstavec), závěry o absenci povolení vodoprávního úřadu zazněly skutečně poprvé až před soudem. Nedostatky odůvodnění rozhodnutí, které způsobují jeho nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů, však nelze zhojit jejich uvedením až ve vyjádření k žalobě, neboť soud vychází výlučně z odůvodnění rozhodnutí, které přezkoumává (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2004, č. j. 3 As 51/2003 - 58, či ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71). Pouze nad rámec nutného odůvodnění soud podotýká, že dodržení odstupových vzdáleností ve smyslu vyhlášky č. 501/2006 Sb. [ve spojení s § 90 odst. 1 písm. c) stavebního zákona] sice nemusí být zkoumáno vůči existujícím „černým stavbám“, nicméně závěr o existenci „černé stavby“ nelze činit pouze na základě skutečnosti, že není k dispozici konkrétní povolovací akt. Některé typy staveb totiž nevyžadují povolení ani jiné opatření obecného či speciálního stavebního úřadu, což se týká i studen vybudovaných v době před 1. 1. 1955 (tj. před účinností zákona č. 11/1955 Sb.). Proto neměl-li žalovaný postaveno najisto, že studna na pozemku žalobců byla vybudována až po tomto datu, pak nemůže argumentovat tím, že bez doložení rozhodnutí vodoprávního úřadu jde o stavbu nepovolenou (natož činí-li tak poprvé ve vyjádření k žalobě).

47. Opomenutí odvolacích námitek však není jediným pochybením, kterého se žalovaný dopustil v souvislosti s otázkou vlivu dodatečně povolované stavby na vodní poměry, potažmo na studnu žalobců. Předmětná otázka totiž souvisí s problematikou nakládání s vodami (zde konkrétně odváděním odpadních vod z dodatečně povolované stavby), čili jde o otázku spadající do kompetencí vodoprávního úřadu [srov. § 1 odst. 2, § 104 odst. 2 a § 106 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění zákona č. 225/2017 Sb. (dále jen „vodní zákon“)]. V řízení na prvním stupni bylo stavebním úřadem obstaráno stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 (srov. bod 43 výše). Třebaže v odvolání žalobců byly předestřeny možné problémy týkající se zásahu do vodního zdroje na jejich pozemku a v souvislosti s tím byl vznesen i explicitní požadavek na přezkum stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017, žalovaný toto odmítl s odůvodněním, že odvolání nesměřuje proti obsahu závazného stanoviska, neboť dodatečně povolovaná stavba není záměrem ve smyslu § 17 odst. 1 vodního zákona, a proto neshledává důvod, aby jej předkládal nadřízenému vodoprávnímu úřadu postupem podle § 149 odst. 4 správního řádu (viz str. 12 až 13 napadeného rozhodnutí). Tento výklad však soud považuje za naprosto chybný.

48. Žalovaný se mýlí, vychází-li z úvahy, že charakter závazného stanoviska vodoprávního úřadu mohou mít pouze souhlasy vydávané postupem podle § 17 odst. 1 vodního zákona. Souhlas vydávaný podle zmiňovaného ustanovení má povahu závazného stanoviska pouze tehdy, je-li vydáván pro účely řízení vedeného podle jiného právního předpisu a zavazuje-li i jiné správní orgány v jejich dalším postupu (srov. § 17 odst. 3 vodního zákona ve spojení s § 149 odst. 1 správního řádu). Naproti tomu je-li souhlas podle § 17 odst. 1 vodního zákona závazný pouze pro žadatele a nenásleduje-li po jeho vydání již žádný další schvalovací akt, pak tento souhlas bude mít charakter meritorního rozhodnutí. Uvedené však nevypovídá nic o tom, zda jiné akty vydávané podle vodního zákona mají charakter závazného stanoviska či nikoliv. V tomto směru je stěžejní zejména § 104 odst. 9 vodního zákona, podle něhož „[v]e správních řízeních vedených podle zákona o ochraně přírody a krajiny, horního zákona a zákona o hornické činnosti, výbušninách a o státní báňské správě a dále při postupu podle stavebního zákona při umisťování, povolování, užívání a odstraňování staveb lze vydat rozhodnutí nebo učinit jiný úkon jen na základě závazného stanoviska vodoprávního úřadu, pokud mohou být dotčeny zájmy podle tohoto zákona. Závazné stanovisko podle tohoto ustanovení se vydává jen tehdy, pokud se neuděluje souhlas podle § 17. Vodoprávní úřad je vázán svým předchozím závazným stanoviskem. Navazující závazná stanoviska mohou vodoprávní úřady v téže věci uplatňovat pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky, za kterých bylo původní závazné stanovisko vydáno, nebo skutečností vyplývajících z větší podrobnosti pořízené dokumentace nebo podkladů pro rozhodnutí nebo jiný úkon správního orgánu při úkonech podle věty první, jinak se k nim nepřihlíží“ (zdůraznění doplněné soudem). Z citovaného ustanovení vyplývá, že pokud v řízení vedeném podle stavebního zákona může nastat dotčení zájmů chráněných vodním zákonem, pak lze v tomto řízení rozhodnout jen na základě závazného stanoviska vodoprávního úřadu, které by nemuselo být vydáváno leda tehdy, byl-li samostatně udělen souhlas podle § 17 vodního zákona. Jinak řečeno, i když záměr schvalovaný v řízení vedeném podle stavebního zákona nespadá do kategorie činností vyjmenovaných v § 17 odst. 1 vodního zákona, tak v případě možností dotčení zájmů chráněných vodním zákonem (tj. ochrana vodních zdrojů, využívání povrchových a podzemních vod fyzickými či právnickými osobami, vztahy k pozemkům s výskytem vod apod.) nemůže obecný stavební úřad vydat rozhodnutí, nemá-li k dispozici závazné stanovisko vodoprávního úřadu. V nyní posuzované věci bylo pro účely řízení o dodatečném povolení stavby před vydáním prvostupňového rozhodnutí vydáno stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 vyjadřující se k otázce likvidace odpadních vod a stanovící konkrétní podmínky pro vydání dodatečného povolení, jež tím naplňuje všechny znaky závazného stanoviska ve smyslu § 104 odst. 9 vodního zákona [ve spojení s § 129 odst. 3 větou třetí a potažmo § 86 odst. 2 písm. b) a § 110 odst. 2 písm. d) stavebního zákona]. Žalovaný proto pochybil, nenahlížel-li na stanovisko vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017 jako na závazné stanovisko vydané dotčeným orgánem.

49. Proto obdržel-li žalovaný odvolací námitky směřující do problematiky ovlivnění vodního zdroje (studny na pozemku žalobců) v důsledku užívání dodatečně povolované stavby a současně s tím i výslovný požadavek na přezkum (závazného) stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017, pak se jednalo o situaci, kdy podané odvolání směřovalo proti obsahu závazného stanoviska. Žalovaný byl proto povinen postupovat podle § 149 odst. 4 správního řádu a vyžádat si potvrzení nebo změnu závazného stanoviska (stanoviska vodoprávního úřadu ze dne 11. 7. 2017) od orgánu nadřízeného vodoprávnímu úřadu (v tomto případě by se jednalo o příslušný specializovaný útvar v rámci organizační struktury žalovaného; tj. o odbor životního prostředí). To však žalovaný neučinil a přesto o odvolání žalobců rozhodl, čím zatížil řízení závažnou procesní vadou představující samostatný důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí soudem ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 9. 2010, č. j. 5 As 56/2009 - 63, nebo ze dne 14. 10. 2010, č. j. 7 As 46/2010 - 54). To platí i za situace, kdy v žalobě sice nebylo explicitně namítáno porušení ustanovení § 149 odst. 4 správního řádu, nicméně z jejího obsahu je zřejmé, že se žalovaný při rozhodování o odvolání žalobců nemohl spokojit se závazným stanoviskem dotčeného orgánu, s nímž žalobci nesouhlasili a svým odvoláním požadovali jeho přezkum (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 5. 2014. č. j. 9 As 89/2013 - 65, bod 23).

50. Argumentuje-li žalovaný uplynutím lhůt k zahájení přezkumného řízení podle § 96 odst. 1 správního řádu, pak soud upozorňuje na to, že v daném řízení se neuplatní nové znění § 4 odst. 9 stavebního zákona účinné od 1. 1. 2018 (viz již jednou zmíněný čl. II bod 10 zákona č. 225/2017 Sb.). Ovšem i kdyby tomu tak bylo, zdejší soud již vyložil, že novelizované ustanovení nijak nedopadá na přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu při odvolání proti rozhodnutí podle stavebního zákona, jestliže proti závaznému stanovisku směřuje odvolací námitka (blíže viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019 - 91).

51. Soud tedy shrnuje, že žalovaný se v souvislosti s vypořádáním odvolacích námitek žalobců směřujících do problematiky likvidace odpadních vod z dodatečně povolované stavby a upozorňujících na možnost ohrožení jejich studny dopustil řetězce závažných procesních pochybení, kdy nejenže uplatněné odvolací námitky odmítl vypořádat s chybným odkazem na koncentraci řízení, a zatížil tak napadené rozhodnutí nepřezkoumatelností pro nedostatek důvodů [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], ale zároveň pominul, že odvolání žalobců směřovalo do závazného stanoviska, a nevyžádal-li si potvrzení či změnu závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného dotčenému vodoprávnímu úřadu, dopustil se tím podstatné vady řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Jde tedy o další kumulaci důvodů, pro které lze napadené rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání.

III. 3. Otázka dopravního napojení
a problematika stanovisek k pozemním komunikacím

52. Žalobci dále namítají problém s dopravní obslužností, neboť stávající obousměrná komunikace na pozemcích parc. č. X a parc. č. X svým úzkým rozměrem nevyhovuje například pro příjezd požární techniky. Stejně tak není splněna podmínka obce Ř. spočívající v požadavku na vybudování výhyben. Stanovisko obce Ř. ze dne 10. 7. 2017, č. j. 123/2017 (dále jen „stanovisko obce Ř. ze dne 10. 7. 2017“), se dle žalobců týkalo pouze vybudování samostatné příjezdové cesty, a navíc je v něm konstatováno, že místní komunikace kapacitně ani konstrukčně nevyhovuje, je úzká a její rozšíření není případně možné. Na místním šetření dne 8. 9. 2017 se zástupce obce dohodl se stavebníkem na vybudování výhyben, na základě čehož zástupce obce vyjádřil s dodatečným povolením souhlas. Tato dohoda se však dle žalobců nenaplnila, neboť obec celoplošně snížila rychlost na 30 km/h a v sevřené části komunikace instalovala retardér, tudíž není dosud vyřešeno míjení vozidel. Správní orgány se s touto otázkou nevypořádaly, jelikož pouze uvedly, že dodatečně povolovaná stavba negeneruje žádnou dopravu. S tím ovšem žalobci nesouhlasí, neboť na dodatečně povolovanou stavbu různí majitelé přivážejí a odvážejí své koně a rovněž zde probíhá pravidelná navážka potravy pro tyto koně, neboť se zde nepasou. Žalobci dále požadují, aby soud přezkoumal podkladové stanovisko silničního správního úřadu, které nestanoví žádné podmínky, ačkoliv zajištění dopravní obslužnosti není vyřešeno. Ve spise je založeno pouze stanovisko obce ze dne 10. 7. 2017, které je však negativní.

53. Žalovaný ve vyjádření k tomuto okruhu žalobních bodů připomíná, že žalobci odkazují pouze na stanovisko obce Ř. ze dne 10. 7. 2017, avšak opomíjejí, že bylo předloženo též souhlasné stanovisko obce Ř. ze dne 16. 10. 2017, č. j. 123/2017 (dále jen „stanovisko obce Ř. ze dne 16. 10. 2017“), které je již bez podmínek. V žalobě nejsou vysvětleny důvody, proč místní komunikace vyhovovala potřebám v době, kdy žalobci podnikali stejným způsobem jako stavebník, přestože se původní stav místní komunikace v roce 2017 změnil tím, že stavebník vybudoval v dohodě s obcí Ř. dvě výhybny, bylo instalováno dopravní značení a výrazně se zlepšila prostupnost a bezpečnost stávající místní komunikace. K požadavku na přezkum závazného stanoviska silničního správního úřadu žalovaný uvádí, že jej žalobci mohli napadnout v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí, avšak tohoto práva nevyužili. Dle žalovaného brání přezkumu podkladových stanovisek také skutečnost, že již uplynuly lhůty podle § 96 odst. 1 správního řádu.

54. Osoba zúčastněná namítá, že v důsledku dodatečně povolované stavby je množství dopravy na pozemní komunikaci několikanásobně vyšší než před jejím vybudováním. Provoz automobilů a jiné zemědělské techniky není minimální. Osoba zúčastněná rovněž namítá nemožnost záchranného sboru zasáhnout v místě stavby kvůli nemožnosti projet s těžkou technikou úzkou silnicí.

55. Soud rozhodl o předmětných námitkách takto:

56. Předně je nutno zdůraznit, že [s]oudní řád správní je svojí povahou ‚obrannou‘ normou. Není normou ‚kontrolní‘, která by umožňovala komukoliv iniciovat, prostřednictvím podání žaloby ve správním soudnictví, kontrolu jakéhokoliv úkonu veřejné správy. Má pouze zajistit poskytování právní ochrany v případech, kdy veřejná správa vstupuje do právní sféry fyzických nebo právnických osob. Hraničním kritériem pro žalobní legitimaci je právě tvrzený zásah do veřejných subjektivních práv. Nikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv (podle usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86; zdůraznění doplněno zdejším soudem). Jak plyne z citované judikatury, v soudním řízení správním žalobcům nenáleží postavení dohlížitelů nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů, nejsou tudíž legitimováni namítat jakékoliv pochybení správních orgánů, ale pouze takové, které může mít za následek zkrácení jejich veřejných subjektivních práv (srov. § 4 s. ř. s.). Tato východiska soud ve vztahu k nyní posuzované věci připomíná z toho důvodu, že značná část námitek směřujících do problematiky dopravního napojení se subjektivních práv žalobců – typicky vlastnického práva k jejich nemovitostem – zjevně netýká, resp. ze žalobních tvrzení není zřejmá příčinná souvislost mezi namítaným pochybením správních orgánů a dotčením subjektivních práv žalobců. Z tohoto důvodu se soud blíže nezabýval námitkami brojícími proti nerespektování dohody mezi stavebníkem a obcí Řehenice ohledně vybudování výhyben (nedodržení práv z této dohody by se mohly dovolávat toliko její strany, nikoliv žalobci). V rozsahu tohoto okruhu námitek není na straně žalobců dána aktivní procesní legitimace.

57. Jinak je tomu ovšem v případě námitek brojících proti dopravnímu zatížení dotčené lokality, které je dle žalobců způsobeno tím, že dodatečně povolovaná stavba generuje další dopravu a že ve stanovisku silničního správního úřadu chybí konkrétní podmínky týkající se dopravní obslužnosti. V tomto směru si dotčení práv žalobců k jejich nemovitostem jistě představit lze, čili v tomto rozsahu se soud předmětnými námitkami zabýval věcně.

58. Podle § 129 odst. 3 písm. c) téhož zákona „[s]tavbu uvedenou v odstavci 1 písm. b) lze dodatečně povolit, pokud stavebník nebo její vlastník prokáže, že není v rozporu s obecnými požadavky na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.

59. Podle § 23 odst. 1 věty první a druhé vyhlášky č. 501/2006 Sb., „[s]tavby podle druhu a potřeby se umisťují tak, aby bylo umožněno jejich napojení na sítě technické infrastruktury a pozemní komunikace a aby jejich umístění na pozemku umožňovalo mimo ochranná pásma rozvodu energetických vedení přístup požární techniky a provedení jejího zásahu. Připojení staveb na pozemní komunikace musí svými parametry, provedením a způsobem připojení vyhovovat požadavkům bezpečného užívání staveb a bezpečného a plynulého provozu na přilehlých pozemních komunikacích“.

60. Podle § 40 odst. 4 písm. d) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 193/2018 Sb. „[o]becní úřad obce s rozšířenou působností uplatňuje stanovisko k územním plánům a regulačním plánům a závazné stanovisko v územním řízení z hlediska řešení místních a účelových komunikací(zvýraznění doplněno soudem).

61. Z obsahu správního spisu vyplývá, že pozemek stavebníka parc. č. X (na němž je umístěna dodatečně povolovaná stavba) sousedí na jižní straně s pozemkem lineárního tvaru parc. č. X, který se vine kolem nemovitostí žalobců a na své východní straně sousedí s dalším lineárně tvarovaným pozemkem parc. č. X. Oba zmiňované pozemky (parc. X a X) jsou ve vlastnictví obce Ř. Mezi účastníky není sporu o tom, že na obou zmiňovaných pozemcích se nachází těleso pozemní komunikace. Vzhledem k vlastnictví zmiňovaných pozemků obcí lze předpokládat, že se zjevně jedná o komunikaci spadající do kategorie místních komunikací (srov. § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích), což nepřímo potvrzují žalobci i žalovaný ve svých podáních, v nichž označení „místní komunikace“ shodně užívají.

62. Z obsahu projektové dokumentace vyplývá (srov. též bod 30 výše), že dodatečně povolovaná stavba kromě vlastního objektu stájí o výměře 579,5 m a objektu „zázemí“ o výměře 203 m zahrnuje též užitnou plochu o výměře 162,8 m a obestavěný prostor o výměře 2860 m, což koresponduje s údajem v souhrnné technické zprávě (viz část B.2.2 – Celkové urbanistické a architektonické řešení), která se zmiňuje též o tom, že v návrhu jsou zapracována parkovací stání pro auta chovatelů, přičemž v situačních výkresech je jihozápadně od objektu „zázemí“ zakresleno pět obdélníkových objektů s písmenem „P“ označených jako „Parkoviště pro osobní vozidla“ (viz např. výkres C1_Situace Stavby). Z uvedeného je zřejmé, že projekt dodatečně povolované stavby počítá s parkovacím prostorem pro větší počet uživatelů než výlučně jen vlastníka objektu (stavebníka).

63. Skutková zjištění plynoucí z předchozích dvou odstavců lze tedy shrnout tak, že dodatečně povolovaná stavba předpokládá výstavbu parkovacích prostor, a to v rozsahu převyšujícím užívání výlučně samotným vlastníkem (stavebníkem), tudíž v souvislosti s užíváním této stavby lze předpokládat dílčí (byť nikoliv nutně značné) navýšení potřeby dopravní obslužnosti, přičemž spojení s jinými nemovitostmi by jí měla zajišťovat místní komunikace na pozemku parc. č. X napojujícím se na pozemek parc. č. X. Proto při schvalování podmínek pro vydání dodatečného povolení stavby bylo nutno s ohledem na předpoklady obecných požadavků pro výstavbu [§ 129 odst. 3 písm. c) stavebního zákona ve spojení s § 23 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb.] posoudit, zda přiléhající místní komunikace je schopna dostatečně zajistit dopravní napojení dodatečně povolované stavby (a tedy i její přístupnost např. pro požární vozidla či jiná vozidla IZS), k čemuž mělo dát odpověď závazné stanovisko silničního správního úřadu vydávané podle § 40 odst. 4 písm. d) zákona o pozemních komunikacích. Toto závazné stanovisko současně mělo zvážit i možnost případného dotčení nemovitostí sousedních vlastníků (tedy i žalobců) v důsledku případného nárůstu dopravy a případně stanovit konkrétní omezení či podmínky, jež by následně byly závazné pro výrok rozhodnutí o dodatečném povolení stavby (§ 149 odst. 1 věta první správního řádu).

64. V nyní posuzované věci však závazné stanovisko silničního správního úřadu nebylo stavebním úřadem vůbec obstaráno. Žalovaný sice odkazuje na stanovisko obce Ř. ze dne 16. 10. 2017, jež se vyjádřilo k záměru stavebníka kladně a nahradilo původní nesouhlasné stanovisko téže obce ze dne 10. 7. 2017 (jehož obsahu se žalobci primárně dovolávali), nicméně ani jedno ze zmiňovaných stanovisek nemá charakter závazného stanoviska silničního správního úřadu. Jak totiž plyne z dikce § 40 odst. 4 písm. d) zákona o pozemních komunikacích, závazné stanovisko v územním řízení (a tudíž logicky i v řízení o dodatečném povolení stavby, srov. § 129 odst. 3 větu třetí stavebního zákona) z hlediska řešení místních komunikací vydává obecní úřad obce s rozšířenou působností. Nicméně obec Ř. obcí s rozšířenou působností nikdy nebyla a v tomto rozsahu jí výkon kompetencí vůbec nepříslušel. Agendu rozšířené působnosti pro obec Ř. totiž vykonává město Benešov, a nejinak tomu bylo i v době vydání inkriminovaných stanovisek, jak plyne z § 23 vyhlášky č. 388/2002 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s pověřeným obecním úřadem a správních obvodů obcí s rozšířenou působností, účinné do 31. 12. 2020 (dnes § 1 odst. 1 vyhlášky č. 346/2020 Sb., o stanovení správních obvodů obcí s rozšířenou působností, účinné od 1. 1. 2021). Věcně a místně příslušným dotčeným orgánem k vydání závazného stanoviska podle § 40 odst. 4 písm. d) zákona o pozemních komunikacích byl tudíž Městský úřad Benešov, jemuž v dané věci příslušela agenda silničního správního úřadu, a nikoliv obec Řehenice, potažmo její obecní úřad. Obec Ř. tudíž neměla k vydání předmětného závazného stanoviska dostatek kompetencí.

65. Výše popsaný nedostatek kompetencí však není jediným problémem stanovisek obce Ř. ze dne 10. 7. 2017 a ze dne 16. 10. 2017. Obě zmiňovaná stanoviska totiž mají v záhlaví uvedeno „Obecní úřad Ř.“ a jsou podepsána starostou, což by naznačovalo, že jde o úkony obce v rámci její přenesené působnosti ve smyslu § 109 odst. 1 a odst. 3 písm. b) a § 111 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění zákona č. 477/2008 Sb. (dál jen „zákon o obcích“). Nicméně nadpis uvozující důvody obou zmiňovaných stanovisek uvádí „STANOVISKO ZASTUPITELSTVA“ a hned na to navazuje věta „[s]dělujeme Vám, že zastupitelstvo projednalo vaši žádost…“, což by naopak naznačovalo, že se jedná o úkony obce v rámci její samostatné působnosti ve smyslu § 109 odst. 3 písm. a) bodu 1 zákona o obcích. Obě stanoviska jsou tudíž částečně vnitřně rozporná a nelze jednoznačně určit, zda je obec vydávala v rámci své přenesené působnosti (výkon státní správy), nebo v rámci své samostatné působnosti (výkon obecní samosprávy). Pro nyní posuzovanou věc je přitom toto rozlišení naprosto zásadní, neboť agenda silničního správního úřadu představuje výkon státní správy v rámci přenesené působnosti (viz § 40 odst. 1 a § 44a zákona o pozemních komunikacích ve spojení s § 7 odst. 2 zákona o obcích), proto závazná či jiná stanoviska vydávaná podle zákona o pozemních komunikacích musí být činěna výlučně jako úkony státní správy. Naproti tomu na akty vydávané v rámci samostatné působnosti (což jsou typicky akty vydávané zastupitelstvem obce) nelze nahlížet jako na závazná stanoviska silničního správního úřadu.

66. Nicméně i kdyby soud shora vytýkané kompetenční nedostatky stanovisek obce Ř. ze dne 10. 7. 2017 a ze dne 16. 10. 2017 zcela překlenul a změřil se výhradně na jejich obsah, tak ani po této stránce je nelze považovat za závazná stanoviska silničního správního úřadu. V prvním stanovisku ze dne 10. 7. 2017 se uvádí, že s dodatečně povolovanou stavbou souhlasí, ovšem s podmínkou, že ji stavebník bude konzultovat se zastupitelstvem obce, neboť místní komunikace nevyhovuje plánovanému zatížení. Ve druhém stanovisku ze dne 16. 10. 2017 se uvádí, že s dodatečně povolovanou stavbou souhlasí a že výstavbu vlastní příjezdové komunikace již nepožaduje. Z uvedeného je zřejmé, že obě stanoviska mají spíše charakter vyjádření vlastníka pozemků dotčených stavbou, resp. vlastníka pozemní komunikace. Spíše se tedy jedná o vyjádření účastníka řízení, nežli o závazné stanovisko či vyjádření orgánu veřejné moci (což jen posiluje předchozí závěr o charakteru stanovisek coby aktů samostatné působnosti, kterou silniční správní úřad nevykonává).

67. Důvody popsané v předchozích odstavcích jednoznačně nasvědčují závěru, že stanoviska obce Ř. ze dne 10. 7. 2017 a ze dne 16. 10. 2017 nelze vůbec považovat za závazná stanoviska silničního správního úřadu. Předchozí vydání závazného stanoviska silničního správního úřadu však bylo pro účely rozhodnutí o žádosti stavebníka obligatorní. Jelikož jej stavební úřad neobstaral a ani žalovaný tento nedostatek v odvolacím řízení nezhojil, nemají skutková zjištění správních orgánů ohledně řešení dodatečně povolované stavby z hlediska řešení místní komunikace oporu v obsahu správního spisu [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Chybějící závazné stanovisko má za následek nejen nedostatečné zjištění skutkového stavu rozhodného pro vydání napadeného rozhodnutí, ale současně představuje i podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, jež mohlo mít ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2018, č. j. 46 A 27/2016 - 49, bod 27). Jedná se o vady, které odůvodňují zrušení napadeného rozhodnutí i bez jednání, přičemž obě tyto vady nastaly v důsledku pochybení stavebního úřadu v řízení na prvním stupni. I z tohoto hlediska je dán další samostatný důvod k tomu, aby spolu s napadeným rozhodnutím bylo zrušeno i prvostupňové rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.).

III. 4. Otázka narušení kvality prostředí (pohody bydlení)

68. Žalobci rovněž namítají, že dodatečně povolovanou stavbou bylo zasaženo do jejich pohody bydlení a že správní orgány v této souvislosti dostatečně neposoudily aspekt kvality prostředí ve smyslu § 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Odkazují přitom na judikaturu zabývající se výkladem pojmů „pohoda bydlení“ a „kvalita prostředí“. Zdůrazňují, že dům byl dříve domem na samotě, za kterým byla pouze pole, louky a les, avšak v důsledku vybudování dodatečně povolované stavby jsou nyní vystaveni hluku, exhalacím, podstatnému zhoršení výhledu a obtěžování pohledem ze strany stavebníka i jeho zaměstnanců a klientů. Tím došlo k podstatné ztrátě jejich někdejšího soukromí. Není přitom pravdou, jak je uváděno na str. 10 napadeného rozhodnutí, že by žalobci měli směrem ke stavbě pouze 1 okno z chodby a 1 okno WC, ve skutečnosti mají ve směru dodatečně povolované stavby umístěno okno ložnice a okno z koupelny využívané jako ložnice (což dokládají k žalobě připojenými fotografiemi). Připomínají, že to je patrno i z obsahu projektové dokumentace jejich rodinného domu z roku 1928, kterou měl mít stavební úřad k dispozici. V této souvislosti žalobci především upozorňují, že dodatečně povolovaná stavba je od jejich pozemku vzdálená pouze 9,3 metru a od jejich rodinného domu cca 11 metrů. Žalobci dále připomínají, že v důsledku realizace dodatečně povolované stavby došlo také k navážce zeminy a výraznému navýšení okolního terénu, čímž se možnost jejich výhledu do okolí ještě omezila a naopak se zvýšilo riziko obtěžování pohledem. Považují za nepřijatelné, aby jejich požadavek na zachování větší míry klidu byl správními orgány odbyt tím, že na výhled do krajiny není nárok a že žalobci nemohli počítat s tím, že pozemek naproti jejich oknům zůstane nezastavěn, případně že zastavění bylo v podstatě připuštěno při projednávání nového územního plánu a že proti němu žalobci měli vznést námitky.

69. Žalovaný ve vyjádření k tomuto okruhu žalobních bodů předně zdůraznil, že žalobci při ústním jednání dne 8. 9. 2017 nepředložili projektovou dokumentaci z roku 1928 a ani stavební úřad touto projektovou dokumentací nedisponuje, proto vzhledem ke koncentraci řízení nemohlo být k této projektové dokumentaci přihlíženo a za okna obytných místností při ústním jednání mohla být považována pouze okna v jihovýchodním štítu, která jsou odvrácena od dodatečně povolované stavby. K namítanému narušení pohody bydlení žalovaný odkazuje na závěry prvostupňového rozhodnutí, v němž je odkazováno na stavebníkem doloženou hlukovou studii a na souhlasné závazné stanovisko Krajské hygienické stanice Středočeského kraje. Žalovaný dále konstatuje, že z urbanistického hlediska je dodatečně povolovaná stavba umístěna na pozemku, který je na okraji zastavěného území obce, v jehož okolí jsou pozemky s loukami a pastvinami ve vlastnictví stavebníka. Navíc dodatečně povolovaná stavba má charakter vesnické stavby a nepředstavuje rušivý prvek, naopak bude vesnickou zástavbu vhodně doplňovat. Zdůrazňuje, že je navržena tak, že její nežádoucí účinky budou eliminovány, což vyplývá především z kladných závazných stanovisek dotčených orgánů. Rovněž poukazuje na skutečnost, že i stavba na nemovitostech žalobců je využívána k zemědělským účelům a k chovu koní, v jiných částech vyjádření žalovaný v této souvislosti zdůrazňuje, že žalobci v minulosti měli chovat cca šest koní.

70. Osoba zúčastněná namítá, že v dotčené lokalitě vlastní rekreační objekt, avšak jeho rekreační funkce je v důsledku zřízení dodatečně povolované stavby zásadně narušena. V této souvislosti zdůrazňuje především zvýšení hluku, a to z provozu na komunikaci, z řehtání ustájených koní, dále zvýšení zápachu a větší množství hmyzu, jakož i zvýšený počet osob pohybujících se v okolí.

71. Soud rozhodl o předmětných námitkách takto:

72. Pro věc klíčový pojem „pohoda bydlení“ byl obsažen v § 4 odst. 1 a § 8 odst. 1 dnes již zrušené vyhlášky č. 137/1998 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu, následně byl nahrazen pojmem „kvalita prostředí“ obdobného obsahu, jenž je upraven v žalobci připomínaném § 20 odst. 1 vyhlášky č. 501/2006 Sb. Z tohoto důvodu je možno stávající judikaturu vztahující se k pohodě bydlení v plném rozsahu aplikovat i na pojem kvalita prostředí (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 9. 2019, č. j. 1 As 329/2018 - 66). V rozsudku NSS ze dne 2. 2. 2006, č. j. 2 As 44/2005 - 116, byl pojem „pohoda bydlení“ rámcově vymezen tak, že[z] objektivistického úhlu pohledu lze pohodou bydlení je nutno rozumět souhrn činitelů a vlivů, které přispívají k tomu, aby bydlení bylo zdravé a vhodné pro všechny kategorie uživatelů, resp. aby byla vytvořena vhodná atmosféra klidného bydlení; pohoda bydlení je v tomto pojetí dána zejména kvalitou jednotlivých složek životního prostředí, např. nízkou hladinou hluku (z dopravy, výroby, zábavních podniků, ze stavebních prací aj.), čistotou ovzduší, přiměřeným množstvím zeleně, nízkými emisemi pachu a prachu, osluněním apod.; pro zabezpečení pohody bydlení se pak zkoumá intenzita narušení jednotlivých činitelů a jeho důsledky, tedy objektivně existující souhrn činitelů a vlivů, které se posuzují každý jednotlivě a všechny ve vzájemných souvislostech. Správní orgán při posuzování, zda je v konkrétním případě pohoda bydlení zajištěna, nemůže ovšem zcela abstrahovat ani od určitých subjektivních hledisek daných způsobem života osob, kterých se má stavba, jejíž vliv na pohodu bydlení je zkoumán, dotýkat; podmínkou zohlednění těchto subjektivních hledisek ovšem je, že způsob života dotčených osob a jejich z toho plynoucí subjektivní nároky na pohodu bydlení nevybočují v podstatné míře od obecných oprávněně požadovatelných standardů se zohledněním místních zvláštností dané lokality“. Na citovaný rozsudek navázal rozsudek NSS ze dne 23. 4. 2008, č. j. 9 As 61/2007 - 52, který vymezil kritérium rozhodné pro posouzení, zda došlo, či nedošlo k zásahu do pohody bydlení. Rozhodným kritériem pro určení intenzity těchto účinků na okolí je tzv. „přípustná míra“, kterou je třeba rozumět míru přípustnou podle právních předpisů, včetně ustanovení občanského zákoníku (viz např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 22. 10. 2001, sp. zn. 22 Cdo 2929/99); jedná se o neurčitý právní pojem, což v případě námitek vznesených ve správním řízení znamená nutnost jejich posouzení vždy případ od případu.

73. V nyní posuzovaném případě je však úvaha o zachování přípustné míry kvality prostředí v zásadě neudržitelná už jen z toho důvodu, že u dodatečně povolované stavby nebyl ze strany správních orgánů dostatečně prokázán soulad s územním plánem, jak bylo podrobně vysvětleno v části III.1 tohoto rozsudku (viz zejména body 29 až 32 výše). Nasvědčuje-li obsah spisových podkladů (zejména projektová dokumentace) tomu, že dodatečně povolovaná stavba překračuje limity stanovené závazným regulativem plochy NZ územního plánu, pak logicky nemůže být splněn základní předpoklad vyváženosti vztahu podmínek pro příznivé životní prostředí (srov. zejm. § 18 stavebního zákona). Nesoulad (resp. neprokázaný soulad) s územním plánem tak v zásadě konzumuje možnost, aby míra zásahu do kvality prostředí byla vyhodnocena jako přípustná.

74. Soud dává žalovanému zčásti zapravdu, že kvalita prostředí (či pohoda bydlení) není absolutní a s určitou mírou jejího omezení je třeba počítat (viz bod 72 výše). Vlastník nemovitosti v určité lokalitě skutečně nemůže spoléhat na to, že poloha jeho nemovitosti na okraji obce garantuje neměnnost okolí a že nezastavěný sousední pozemek zůstane nezastavěným navěky. Potud lze se správními orgány souhlasit. Vlastník nemovitosti by však měl mít garantováno, že rozvoj okolního území a s tím spojená míra zásahu do stávající kvality prostředí se bude řídit konkrétními pravidly nastavenými závaznou částí územněplánovací dokumentace. Proto dojde-li ke schválení záměru, který limity územněplánovacích regulativů zřejmě překračuje (viz část III.1 výše), pak může být jen těžko udržitelný závěr, že dodatečně povolovaná stavba vhodně doplňuje vesnickou zástavbu a že je navržena tak, aby její nežádoucí účinky byly eliminovány. V kontextu uvedeného je rovněž lichý argument žalovaného, že žalobci měli podat námitky v procesu přijímání nového územního plánu, neboť si lze těžko představit podávání námitek s cílem zamezit výstavbě záměrů, s nimiž nově přijímaný regulativ nepočítá (nehledě na to, že správní orgány v nyní posuzované věci zjevně samy částečně tápaly v tom, který územní plán se užije, srov. bod 23 výše).

75. Soud proto dospěl k závěru, že neprokázaný soulad dodatečně povolované stavby s územním plánem (viz část III.1 výše) z povahy věci vylučuje, aby míra zásahu do kvality prostředí byla shledána jako přípustná. I z tohoto hlediska jsou tedy napadené i prvostupňové rozhodnutí zatížena vadou mající vliv na jejich zákonnost, a tedy jde o podpůrný důvod pro jejich zrušení (§ 78 odst. 1 a odst. 4 s. ř. s.).

76. Nad rámec nutného odůvodnění soud podotýká, že mu není jasné, proč by poloha oken na domě žalobců vůči poloze dodatečně povolované stavby měla být prokazována projektovou dokumentací z roku 1928. O této skutečnosti byl stavební úřad povinen se přesvědčit v rámci ohledání na místě (srov. § 129 odst. 2 větu osmou stavebního zákona). V tomto kontextu soudu není zcela zřejmé, kam žalovaný mířil svou argumentací, že v případě nepředložení projektové dokumentace z roku 1928 při místním šetření nemohla být poloha oken na domu žalobců zkoumána kvůli koncentraci řízení. Omezení možnosti vznášet námitky proti umístění či provedení stavby (§ 129 odst. 3 ve vazbě na § 89 odst. 4 či § 114 odst. 2 stavebního zákona) nelze chápat tak, že od okamžiku koncentrace zůstanou správní orgány netečnými ke všem skutečnostem vycházejícím v průběhu řízení najevo a že budou zcela rezignovat na řádné zjištění skutkového stavu ve smyslu § 3 správního řádu. Navíc zákonná koncentrace územního řízení podle § 89 odst. 1 stavebního zákona (a tedy ani koncentrace řízení o dodatečném povolení stavby dle § 129 odst. 3 stavebního zákona) nedopadá na důkazní návrhy, proto účastníci řízení mohou navrhovat důkazy na podporu včas uplatněných námitek po celou dobu řízení až do okamžiku vydání rozhodnutí (viz rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 18. 4. 2019, č. j. 48 A 118/2016 - 200, body 31 až 33, publ. pod č. 3902/2019 Sb. NSS; podobně rozsudek NSS ze dne 11. 1. 2021, č. j. 3 As 135/2018 - 36, bod 31).

III. 5. Otázka podjatosti úřední osoby

77. Žalobci namítají, že prvostupňové rozhodnutí vydala podjatá úřední osoba, konkrétně paní A. H. (dále jen „pověřená úřední osoba“), která řízení na prvním stupni vedla. Poukazují přitom na genezi celého případu, kdy stavební úřad postupoval od počátku liknavě, zejména včas neprovedl stavební dozor a příliš pozdě zahájil řízení o odstranění stavby, a proto když stavebník podal žádost o vydání dodatečného povolení, tak již měl podstatnou část dodatečně povolované stavby fakticky postavenou a také započal s jejím užíváním. Pověřená úřední osoba proti tomuto jednání stavebníka nijak nezakročila, ačkoliv ji na to žalobci upozornili při návštěvě stavebního úřadu dne 1. 8. 2017 (audiozáznam z tohoto setkání žalobci navrhují k důkazu). Zmiňovaná úřední osoba rovněž při místním šetření dne 8. 9. 2017 odmítla zkontrolovat interiér dodatečně povolované stavby, přestože byla žalobci i ostatními účastníky upozorňována na její neoprávněné užívání (audiozáznam z místního šetření žalobci rovněž navrhují k důkazu). Popsaným přístupem pověřená úřední osoba dle žalobců zmařila účel místního šetření a popřela smysl povinného ohledání stavby ve smyslu § 129 odst. 2 věty osmé stavebního zákona, čímž umožnila stavebníkovi protiprávní užívání stavby, a to až do doby vydání prvostupňového rozhodnutí. Žalobci připomínají, že proti pověřené úřední osobě vznesli námitku podjatosti, která však byla rozhodnutím starosty obce V. P. ze dne 6. 6. 2018, č. j. 01817/18/ST, a navazujícím rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 11. 2018, č. j. 145689/2018/KUSK, (obě dále souhrnně jen „rozhodnutí ve věci podjatosti“) shledána za nedůvodnou, mj. s odkazem na rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2014, č. j. 9 As 121/2014 - 33, podle něhož na podjatost úřední osoby nelze usuzovat jen pro její postup při projednávání věci. To však žalobci nepovažují za přiléhavé, neboť podjatost úřední osoby se projeví právě a pouze při projednávání věci. Dle žalobců tedy nesprávný nebo nezákonný postup úřední osoby sám o sobě automaticky neznamená podjatost, ale může být jejím důsledkem. Žalobci připouštějí, že nemohou znát všechny skutečnosti a osobní poměry pověřené úřední osoby, nicméně zdůrazňují, že tato úřední osoba svým nekonáním – i navzdory opakovaným výzvám žalobců – pomohla uživatelům černé stavby, čili právě z tohoto jejího jednání by měla být dovozena subjektivní stránka podjatosti. Žalobci proto žádají, aby soud spolu s napadeným rozhodnutím přezkoumal též podkladová rozhodnutí ve věci podjatosti.

78. Žalovaný ve vyjádření k tomuto okruhu žalobních bodů zcela odkázal na rozhodnutí ve věci podjatosti.

79. Osoba zúčastněná se k problematice námitky podjatosti nevyjádřila.

80. Soud rozhodl o předmětných námitkách takto:

81. Podle § 14 odst. 1 správního řádu „[k]aždá osoba bezprostředně se podílející na výkonu pravomoci správního orgánu (dále jen ‚úřední osoba‘), o níž lze důvodně předpokládat, že má s ohledem na svůj poměr k věci, k účastníkům řízení nebo jejich zástupcům takový zájem na výsledku řízení, pro nějž lze pochybovat o její nepodjatosti, je vyloučena ze všech úkonů v řízení, při jejichž provádění by mohla výsledek řízení ovlivnit.“

82. Jak dovozuje konstantní judikatura, rozhodnutí o námitce podjatosti má charakter rozhodnutí, kterým se pouze upravuje vedení řízení, není proto přezkoumatelné samostatně, ale pouze v rámci přezkumu konečného rozhodnutí (srov. např. rozsudky NSS ze dne 24. 1. 2014, č. j. 5 As 67/2013 - 21, ze dne 6. 11. 2014, č. j. 7 As 192/2014 - 35, či ze dne 12. 1. 2017, č. j. 5 As 226/2016 - 27). Tak je činěno i v nyní posuzované věci, kdy v rámci žaloby proti napadenému rozhodnutí je navrhován též přezkum obou rozhodnutí ve věci podjatosti. Soud se tudíž může otázkou přezkumu podjatosti zabývat věcně.

83. Z odůvodnění obou rozhodnutí ve věci podjatosti vyplývá společný nosný závěr, že zkoumání důvodů pro vyloučení úředních osob by se mělo řídit stejnými zásadami, jakými je ovládáno posuzování vyloučení soudců, přičemž důvodem pro vyloučení soudce – a tedy ani úřední osoby – nejsou okolnosti spočívající v postupu soudce (úřední osoby) v řízení o projednávané věci nebo v jeho rozhodování v jiných věcech. S tímto závěrem správních orgánů soud souhlasí, neboť zcela koresponduje se závěry konstantní judikatury (srov. zejména nálezy Ústavního soudu ze dne 2. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 30/09, či ze dne 25. 6. 2009, sp. zn. II. ÚS 1062/08, či ze dne 3. 7. 2001, sp. zn. II. ÚS 105/01, nebo správními orgány zmiňovaný rozsudek NSS ze dne 20. 11. 2014, č. j. 9 As 121/2014 - 33, bod 37). Soud se rovněž ztotožňuje se závěrem správních orgánů (žalovaného a starosty obce V. P.), že argumentace žalobců týkající se podjatosti pověřené úřední osoby obsahově směřuje právě do postupu této úřední osoby ve věci a do způsobu jejího rozhodování, tedy do okolností, které samy o sobě nezakládají důvod vyloučení úřední osoby pro podjatost. Aby se jednalo o podjatost, musely by navíc přistoupit i důvodné pochybnosti o tom, že zmiňovaná úřední osoba má pro svůj poměr k věci nebo k účastníkům zájem na výsledku řízení. Za takovou okolnost však nelze považovat nedostatek iniciativy jmenované úřední osoby v průběhu řízení o odstranění stavby ani její rozhodnutí nevyhovět návrhu účastníka na ohledání interiéru dodatečně povolované stavby. Tím samozřejmě není řečeno, že by zmiňované úkony v řízení byly učiněny bezchybně, avšak samy o sobě ještě nevypovídají o zájmu úřední osoby na výsledku řízení, ať již pro poměr k věci či k některému z účastníků. V tomto směru lze uvažovat nanejvýš o nedostatku profesionality. Jak ovšem uvedl NSS v rozsudku ze dne 15. 7. 2015, č. j. 2 As 101/2013 - 54, „[n]edostatek odborných a profesních předpokladů osob podílejících se na řízení a rozhodování nepochybně může být příčinou věcně nesprávného či dokonce nezákonného rozhodnutí, důvodem pro vyloučení těchto osob však sám o sobě není. K odstranění vad rozhodnutí vzniklých takovou nekompetencí jsou určeny opravné prostředky správního řízení či nápravné prostředky dozorčího práva.“ Obdobně je tomu i v nyní posuzované věci, kdy žádné okolnosti nenasvědčují tomu, že by případná pochybení při vedení řízení nebo výsledek řízení příznivý pro stavebníka bylo možno spojovat se zájmem úřední osoby na výsledku řízení.

84. Vzhledem k tomu, že tvrzení žalobců o údajné podjatosti pověřené úřední osoby se argumentačně zaměřují právě na nesouhlas s postupem této úřední osoby při vedení správního řízení (jenž sám o sobě nepředstavuje okolnost svědčící o podjatosti), nepovažoval soud za nezbytné provádět žalobci navrhované důkazy audiozáznamem z návštěvy stavebního úřadu dne 1. 8. 2017 a audiozáznamem z místního šetření ze dne 8. 9. 2017 (z téhož důvodu soud od žalobců ani nevyžadoval předložení předmětných audiozáznamů).

85. Soud tedy uzavírá, že námitky žalobců brojící proti podjatosti úřední osoby soud neshledal důvodné. Navzdory tomu soud zdůrazňuje, že jakkoli z okolností tvrzených žalobci nelze dovodit podjatost pověřené úřední osoby ve smyslu jejího zájmu na výsledku řízení, tak to rozhodně neznamená, že by soud postup zmiňované úřední osoby schvaloval. Řízení totiž skutečně bylo od počátku vedeno chybně, čemuž nasvědčuje zjištěná série závažných vad řízení vedoucích k nezákonnosti napadeného i prvostupňového rozhodnutí (srov. část III.1-3 výše), což ovšem nelze přičítat pouze zmiňované pověřené úřední osobě, ale též žalovanému, který selhal ve své povinnosti tyto vady řízení identifikovat a účinně se přičinit o jejich nápravu.

86. Soud rovněž nepřehlédl, že stavební úřad vydal prvostupňové rozhodnutí, přestože žalovaný ještě nerozhodl o odvolání žalobců proti rozhodnutí starosty obce V. P. ve věci podjatosti. To jistě představuje vadu řízení, leč v porovnání s ostatními závažnými vadami řízení, jichž se dopustili žalovaný i stavební úřad (srov. část III.1-4 výše), jde o vadu relativně nízké intenzity, jež nadto neměla vliv na výsledek řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 6. 2010, č. j. 5 As 60/2009 - 163)

III. 6. Ostatní žalobní body

87. Žaloba obsahuje další rozsáhlé námitky brojící proti obecným nedostatkům v činnosti stavebního úřadu a proti systémovým pochybením. Je v nich kupříkladu namítáno, že v písemnostech stavebního úřadu jsou uváděny nepravdivé či zavádějící údaje, že stavební úřad nevyžádal od stavebníka doložení souhlasu vlastníka pozemku parc. č. X (stavebníkova otce), že stavební úřad nepřibral jiného účastníka řízení, nepřihlédl k námitkám jiného účastníka řízení (odlišného od žalobců) nebo že stavební úřad pochybil při jiných úkonech prováděných mimo řízení o dodatečné povolení stavby. K tomuto okruhu námitek soud opětovně připomíná judikaturu zmiňovanou již v části III.3 tohoto rozsudku (viz bod 56 výše), jmenovitě usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 -86, podle něhož „[n]ikoliv veškerá činnost (případně veškeré pochybení) veřejné správy je podrobena soudní kontrole ze strany fyzických a právnických osob, ale pouze ta, kdy činnost správy přesáhne do jejich veřejných subjektivních práv(obdobně srov. též rozsudky NSS ze dne 29. 9. 2016, č. j. 9 As 238/2015 – 38, ze dne 12. 8. 2010, č. j. 7 As 9/2010 - 255, ze dne 26. 11. 2014, č. j. 1 As 129/2014 - 35, ze dne 29. 9. 2016, č. j. 9 As 238/2015 - 38, či ze dne 27. 1. 2020, č. j. 4 As 340/2019 - 52). Odkazovaná judikatura shodně dovozuje, že žalobní legitimace v řízení o přezkumu správního rozhodnutí podle ustanovení § 65 s. ř. s. se vždy odvíjí od konkrétního dotčení subjektivního veřejného práva konkrétního jednotlivce. Opačný postup by vedl k tomu, že by každý mohl vystupovat jako univerzální dohlížitel nad zákonností postupu správních orgánů. Ani žalobcům v nyní posuzované věci tudíž nepřísluší namítat jakékoliv pochybení stavebního úřadu, ale pouze takové, které mohlo vést ke zkrácení jejich veřejných subjektivních práv, resp. právní sféry (srov. § 4 s. ř. s.). Z tohoto hlediska žalobci nejsou procesně legitimováni namítat zkrácení práv jiných osob (jiného vlastníka sousedního pozemku, jiného účastníka řízení). Pro nedostatek souvislosti s předmětem tohoto řízení pak nemohou úspěšně namítat administrativní nedostatky, které se bezprostředně neprojevily ve výroku napadeného rozhodnutí. Soud do určité míry chápe snahu žalobců poukázat na činnost stavebního úřadu v širším kontextu, nicméně namítané skutečnosti již spadají do oblasti správního dozoru vykonávaným k tomu příslušnými orgány moci výkonné (typicky Ministerstvem pro místní rozvoj, srov. § 171 odst. 2 stavebního zákona), a nikoliv do rámce soudního přezkumu napadeného rozhodnutí. Z uvedených důvodů se soud tímto okruhem žalobních námitek blíže nezabýval.

88. Závěry předchozího odstavce lze přiměřeně vztáhnout i vůči podstatné části vyjádření osoby zúčastněné, typicky k části obsahující obecná tvrzení o nepříznivých ekologických dopadech dodatečně povolované stavby (neovlivňujících samotné žalobce) či o nevhodnosti situování stavby pod úrovní hladiny nedalekého rybníka.

89. Soud žalobcům rovněž nepřisvědčil, pokud jde o tvrzené nevypořádání námitek uváděných v podání žalobkyně b) ze dne 8. 9. 2017. Jak plyne z obsahu správního spisu, jednalo se o první podání žalobkyně b) učiněné v průběhu řízení o dodatečném povolení stavby a bylo v něm uvedeno: „Nebyla jsem upozorněna v dostatečném předstihu o změnách v projektové dokumentaci, t. j. s tím projektem, na jehož podkladě je svoláno dnešní ústní jednání. Další mé námitky jsou shodné minimálně v rozsahu mých předchozích podání a také petice ze dne 26. 8. 2017“. Zde soud přisvědčuje správním orgánům, že nebylo možno automaticky usuzovat, že slovním spojením „v rozsahu mých předchozích námitek“ byly myšleny právě námitky podávané v dřívějším řízení o vydání společného povolení, jejž se žalobkyně b) dříve účastnila. Takto neurčitě nelze obsah procesních návrhů formulovat. Jelikož se jednalo o první podání žalobkyně b) v řízení o dodatečném povolení stavby, nebylo zde možno o nějakých předchozích námitkách uvažovat. Měla-li žalobkyně b) na mysli jiná dříve konaná řízení (např. v žalobě zmiňované společné územní a stavební řízení), pak to měla ve svém podání konkrétně uvést. Správní orgány si nebyly povinny domýšlet, které konkrétní námitky a z kterých konkrétních (dříve konaných) řízení měla žalobkyně přesně na mysli. Soud proto žalobní body zahrnuté v žalobě pod kapitolou D hodnotí jako celkově nedůvodné. Navzdory tomu však stavebnímu úřadu nic nebránilo, aby po obdržení podání žalobkyně b) ze dne 8. 9. 2017 postupoval podle § 37 odst. 3 správního řádu a žalobkyni b) vyzval k upřesnění jejího podání, tento nedostatek však sám o sobě nelze vnímat jako vadu řízení.

90. Pokud jde o argumentaci osoby zúčastněné ohledně zásahu do užívání jejího rekreačního objektu a ohledně možnosti poškození jejího majetku v důsledku hrozícího sesuvu půdy, pak těmito otázkami se soud zabývat nemohl, neboť v rámci vyjádření k věci se zúčastněná osoba nemůže domáhat projednání vlastních námitek, jež nebyly uplatněny žalobci (srov. rozsudek NSS ze dne 23. 10. 2003, č. j. 2 As 11/2003 - 164), a nadto už vůbec ne, pokud se ani nedotýkají právní sféry žalobců. Tyto námitky mohla osoba zúčastněná případně uplatnit vlastní žalobou.

IV. Závěr a náklady řízení

91. S ohledem na výše uvedené soud dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí trpí kumulací všech vad ve smyslu § 76 odst. 1 písm. a), b) i c) s. ř. s., a proto jej i bez nařízení jednání zrušil. Jelikož značná část těchto vad (zejména pokud jde o nedostatečné posouzení souladu dodatečně povolované stavby s územním plánem) byla založena již v řízení na prvním stupni, zrušil soud spolu s napadeným rozhodnutím též prvostupňové rozhodnutí (§ 78 odst. 3 s. ř. s.). V dalším řízení bude na správních orgánech, aby při posuzování dodatečně povolované stavby nevycházely jen z popisu záměru tak, jako ho prezentuje stavebník, ale aby se zaměřily na skutečný stav stavby a na skutečný obsah jím předkládaných podkladů. Jsou přitom vázány právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

92. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. a procesně úspěšným žalobcům přiznal právo náhradu nákladů tvořených zaplaceným soudním poplatkem a náklady na zastoupení advokátem. Výše odměny advokáta za zastupování se stanoví v souladu s § 35 odst. 2 s. ř. s. dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“). Zástupce žalobců provedl v souvislosti s tímto řízením tři úkony právní služby ve smyslu § 11 advokátního tarifu, a to převzetí zastoupení, sepis žaloby a podání repliky, to vše v zastoupení dvou osob. Odměna za jeden úkon právní služby činí 4 960 Kč [§ 9 odst. 4 písm. d) ve spojení s § 7 bodem 5 a § 12 odst. 4 advokátního tarifu], vedle odměny přísluší zástupci žalobců rovněž náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč za každý z úkonů právní služby (§ 13 odst. 4 advokátního tarifu), celkem tedy 900 Kč, to vše navýšeno o částku 3 313,80 Kč odpovídající náhradě za 21 % DPH z

předchozích částek. K tomu je třeba připočíst částku 6 000 Kč odpovídající dvěma soudním poplatkům po 3 000 Kč. Celková výše náhrady nákladů řízení tak činí 25 093,80 Kč. Náklady každého z žalobců tak celkem činí 12 546, 90 Kč. Náhrada nákladů řízení je splatná ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku [§ 160 odst. 1 věta za středníkem zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o. s. ř.“), užitá na základě § 64 s. ř. s.], a to k rukám zástupce žalobců (§ 149 odst. 1 o. s. ř.).

93. O nákladech osoby zúčastněné na řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 5 věty první s. ř. s., neboť soud osobě zúčastněné neuložil plnění žádné povinnosti, v souvislosti s níž by jí vznikly nějaké náklady (výrok III).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 9. dubna 2021

JUDr. Věra ŠIMŮNKOVÁ, v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru