Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

54 A 146/2018 - 54Rozsudek KSPH ze dne 25.03.2021

Prejudikatura

4 As 3/2008 - 78

4 As 165/2016 - 46

5 As 140/2014 - 85

1 As 76/2009 - 60

5 As 36/2010 - 204

6 As 213/2015...

více

přidejte vlastní popisek

54 A 146/2018- 54

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Jana Čížka a soudců JUDr. Bc. Kryštofa Horna a Mgr. Ing. Lenky Bursíkové ve věci

žalobce: Ing. O. K.

sídlem X zastoupený advokátem Mgr. Jiřím Malínkem sídlem Fügnerovo náměstí 1808/3, Praha 2

proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11, Praha 5

za účasti osob zúčastněných na řízení: 1) T. F. bytem X

2) I. Š. bytem X

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 2018, č. j. 058143/2018/KUSK-DOP/Svo,

takto:

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 2018, č. j. 058143/2018/KUSK-DOP/Svo, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 12 228 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci rozsudku k rukám jeho zástupce Mgr. Jiřího Malínka, advokáta.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Vymezení věci

1. Žalobce se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhá zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl jeho odvolání a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Rakovník, odboru dopravy (dále jen „správní orgán I. stupně“), ze dne 21. 3. 2018, č. j. MURA/15931/2018 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). Prvostupňovým rozhodnutím správní orgán I. stupně rozhodl v řízení o právním vztahu dle § 142 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zahájeném na žádost I. a J. K. (dále jen „žadatelé“) tak, že se na pozemcích parc. č. X, X, X, X, X a X v katastrálním území X (dále souhrnně jen „předmětné pozemky“) nachází veřejně přístupná účelová komunikace dle § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění zákona č. 243/2016 Sb. (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“), a že tento právní stav trvá minimálně po dobu 30 let.

Splnění procesních podmínek a rozsah soudního přezkumu

2. Soud ověřil, že žaloba byla podána včas, osobou k tomu oprávněnou a splňuje všechny formální požadavky na ni kladené. Jde tedy o žalobu projednatelnou. Soud vycházel při přezkumu žalobou napadeného rozhodnutí ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.), přičemž napadené rozhodnutí přezkoumal v mezích uplatněných žalobních bodů, jimiž je vázán (§ 75 odst. 2 věta první s. ř. s.). S ohledem na to, že byly splněny podmínky pro rozhodnutí ve věci postupem dle § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., soud ve věci rozhodl bez jednání.

Podstatný obsah správního spisu

3. Ze správního spisu soud zjistil, že dne 8. 6. 2016 podali žadatelé žádost o potvrzení existence pozemní komunikace s tím, že se má nacházet v těsné blízkosti pozemku parc. č. X v k. ú. X, jehož jsou žadatelé spoluvlastníky a na němž hodlají postavit rodinný dům.

4. Správní orgán I. stupně rozhodl o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích již dne 23. 9. 2016. Toto prvé rozhodnutí ve věci však žalovaný zrušil rozhodnutím ze dne 25. 4. 2017. Následně vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí dne 18. 8. 2017. I toto rozhodnutí, kterým správní orgán opětovně rozhodl o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích, žalovaný zrušil. Stejně jako v prvém případě byla důvodem zrušení rozhodnutí vada řízení. Konečně správní orgán I. stupně ve věci rozhodl prvostupňovým rozhodnutím.

5. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí správní orgán I. stupně uvedl, že po shromáždění všech podkladů rozhodných pro řízení včetně vyjádření od některých účastníků řízení zjistil, že jsou naplněny zákonné podmínky a kritéria daná judikaturou pro deklarování veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích. Správní orgán I. stupně shrnul jednotlivá vyjádření, která v předmětné věci obdržel.

6. Nejprve správní orgán I. stupně shrnul vyjádření osoby zúčastněné na řízení 2, ze kterého plyne, že dle platného územního plánu obce Hředle mají být předmětné pozemky, které bezprostředně sousedí s pozemkem parc. č. X v k. ú. X ve vlastnictví osoby zúčastněné na řízení 2, vedeny jako účelová komunikace. Dle osoby zúčastněné na řízení 2 předmětné pozemky byly a v současnosti stále jsou využívány jako veřejně přístupná účelová komunikace, kterou osoba zúčastněná na řízení 2 využívá k přístupu na svůj pozemek za účelem jeho obhospodařování. S ohledem na neexistenci jiného ekvivalentního přístupu a příjezdu na pozemek osoby zúčastněné na řízení 2 je nutné zachování nezbytné cesty spojující její nemovitost s jinou veřejnou komunikací. Zajištění alternativního spojení není možné, ačkoliv by se na první pohled mohlo zdát, že je tento pozemek přístupný ze západní strany ze silnice č. II/229. Není tomu tak z důvodu uložení inženýrských sítí a reliéfu terénu, který neumožňuje vstup ani vjezd ze silnice, a bezpečnostního rizika plynoucího z hustého silničního provozu na silnici č. II/229, která je hojně využívána pro osobní i nákladní dopravu směřující na křižovatku Na Šustně u obce Krupá (křižovatka silnice č. II/229 s evropskou silnicí E48 – pozn. soudu). Dle osoby zúčastněné na řízení 2 na předmětných pozemcích vznikla kdysi účelová komunikace, která byla dosud veřejně neomezeně přístupná a která je na tomto místě od nepaměti, což osoba zúčastněná na řízení 2 doložila přiloženými ortofotomapami. Cesta je využívána většinou obyvatel obce Hředle k pěšímu spojení s místním hřbitovem, protože alternativní cesta po komunikaci č. II/229, která není ani na jedné krajnici vybavena chodníkem, je pro chodce velmi nebezpečná z důvodu automobilového provozu. Cesta zároveň slouží jako příležitostná dopravní cesta pro zemědělskou techniku a jako jediný možný příjezd k nemovitosti osoby zúčastněné na řízení 2 i k nemovitostem jiných vlastníků. Dle osoby zúčastněné na řízení 2 předchozí vlastník předmětných pozemků dal souhlas s provozem po cestě, a to mlčky. Cesta nebyla v minulosti osazena cedulemi zakazujícími vstup nebo vjezd a ani žádným jiným způsobem nebyl průchod nebo průjezd přes předmětné pozemky znemožněn. V současné době je již cesta na jejím jižním konci osazena značkou zakazující vstup.

7. V odůvodnění prvostupňového rozhodnutí správní orgán I. stupně dále shrnul vyjádření osoby zúčastněné na řízení 1, z něhož se podává, že cesta vznikla za minulého režimu pro potřeby bývalého jednotného zemědělského družstva (dále jen „JZD“) a že v té době bylo zároveň vedle cesty zbudováno elektrické vedení. Cesta je po celou dobu její existence využívána majiteli přilehlých pozemků, ale i většinou obyvatel obce Hředle, kteří tudy chodí na hřbitov. Jedná se o jedinou bezpečnou pěší alternativu pro obyvatele obce ke hřbitovu.

8. Z vyjádření žadatelů, na které správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí rovněž odkázal, plyne, že cesta je v terénu zjevná a že obyvatelé obce ji používají téměř 30 let. Žadatelé ji hodlají používat pouze pro vstup na svůj pozemek.

9. Správní orgán I. stupně dále odkázal na vyjádření orgánu Policie České republiky, Krajského ředitelství policie Středočeského kraje (dopravní inspektorát územního odboru vnější služby Rakovník; dále jen „orgán Policie ČR“), v němž se uvádí, že cesta představuje komunikaci, která se napojuje na silnici č. II/229. Profil komunikace je jasně patrný. Dle názoru orgánu Policie ČR tato cesta vykazuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, neboť evidentně slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

10. Z vyjádření žalobce, na které správní orgán I. stupně odkázal, plyne, že nedává souhlas k užívání předmětných pozemků. Žalobce uvedl, že po předmětných pozemcích vede cesta, která se může zdánlivě jevit jako veřejná komunikace, ale která ve skutečnosti veřejnou komunikací není a nikdy ani nebyla. Souhlas k užívání pozemků třetími osobami, byť třeba konkludentní, žalobce nikdy nedal. Souhlas s veřejným užíváním účelové komunikace dle žalobce nelze bez dalšího vyvodit z toho, že on nebo předchozí vlastník dotčené pozemky neoplotil ani neoznačil jako soukromé pozemky se zákazem vstupu. Cesta nenaplňuje základní technické požadavky, není zpevněna a není ji možno bezpečně užívat pro chůzi ani pro jízdu. V místě, kde cesta vede podél prudkého svahu, dochází k sesuvu. Je zde nestabilní podloží a hrozí sesuv svahu pod projíždějícími vozidly. Případní uživatelé cesty by v případě deklarování veřejně přístupné účelové komunikace byli ohroženi nejen na zdraví, ale i na životě. Cesta není odvodněna, při dešti je zcela rozbahněná a v některých místech i zaplavená. Pod cestou jsou v nedostatečné hloubce umístěny přípojky elektřiny a vody, což neumožňuje jízdu motorovými vozidly. V případě deklarace veřejně přístupné účelové komunikace tak majiteli areálu (blíže nespecifikovaného, žalobce má patrně na mysli své vlastní stavby jižně a jihovýchodně od předmětných pozemků – pozn. soudu) hrozí značná majetková újma v důsledku poškození těchto přípojek, ale i újma v důsledku výpadku výroby. Všichni majitelé staveb v lokalitě přitom mají oficiální přístup a příjezd na své pozemky ze silnice č. II/229.

11. Konečně správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí odkázal rovněž na vyjádření starosty obce Hředle, z kterého plyne, že cesta vznikla poté, co byla na počátku 80. let minulého století navýšena kapacita sklizňového střediska chmele, čímž se však zhoršila dopravní situace, a to především při odbočování traktorů s přívěsy ze silnice (č. II/229 – pozn. soudu), kdy se událo i několik dopravních nehod. Reakcí na tento stav tedy bylo vybudování dotčené cesty, která se poté používala celoročně a sloužila i k dopravě na skládku odpadu.

12. Správní orgán I. stupně v odůvodnění prvostupňového rozhodnutí shrnul, že ze všech vyjádření účastníků i dotčených orgánů vyplynulo, že předchozí majitel předmětných pozemků v minulosti dal konkludentní souhlas s užíváním cesty. Předchozí majitel předmětných pozemků užívání cesty aktivně nebránil. Na základě kupních smluv z let 2008, 2009 a 2011 se stal novým majitelem pozemků žalobce, na kterého souhlas s užíváním komunikace, udělený předchozím vlastníkem, přešel. Žalobce sám aktivně užívání nebránil. Teprve v roce 2014 podal námitky v řízení týkajícím se výstavby rodinného domu (patrně domu žadatelů – pozn. soudu), v nichž uvedl, že s výstavbou nesouhlasí z toho důvodu, že se jeho pozemek využívá pro vstup na okolní pozemky bez jeho souhlasu.

13. Proti prvostupňovému rozhodnutí podal žalobce odvolání, o němž žalovaný rozhodl napadeným rozhodnutím. Žalovaný uvedl, že z obsahu spisové dokumentace (ze závěrů místního šetření, fotodokumentace a mapových podkladů) vyplývá, že se na předmětných pozemcích nachází dopravní cesta užívaná silničními a jinými vozidly a chodci, je v terénu patrná a slouží ke spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Z konfigurace terénu a nedostatečných rozhledových poměrů na silnici č. II/229 je také zřejmé, že některé nemovitosti je možné obsluhovat pouze z komunikace vedené na předmětných pozemcích. Cesta tedy naplňuje nezbytnou komunikační potřebu vlastníků přilehlých nemovitostí. Na základě vyjádření účastníků řízení žalovaný dále dospěl k závěru, že k užívání cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace byl dán souhlas předchozími vlastníky pozemků. Komunikace byla vybudována v osmdesátých letech (20. století) z důvodu bezpečnosti pohybu zemědělských vozidel a strojů při sklizni chmele. Vzniklá komunikace se využívala celoročně i pro pohyb vozidel na skládku odpadů. Vzhledem k tomu, že podél silnice č. II/229 není zřízen chodník, začala veřejnost tuto komunikaci využívat i jako spojnici s místním hřbitovem. Komunikace tedy slouží nejen vlastníkům přilehlých nemovitostí, ale i veřejnosti. Od doby, kdy komunikace vznikla, až do nabytí předmětných pozemků žalobcem v letech 2009 – 2011, byla komunikace užívána, aniž by tomuto stavu předchozí vlastníci bránili. Z vyjádření účastníků řízení i z podání žalobce ze dne 8. 7. 2016 plyne, že k zamezení přístupu a vyjádření nesouhlasu s užíváním došlo ze strany žalobce až v roce 2014. Jelikož se v řízení neprokázalo, že by předchozí vlastníci užívání komunikace aktivně bránili, má žalovaný za to, že žalobce vyslovil, resp. na něj přešel konkludentní souhlas s užíváním komunikace na předmětných pozemcích blíže neurčeným okruhem uživatelů. O užívání komunikace žalobce nesporně věděl a veřejnosti v užívání nijak nebránil. V odvolání žalobce sice uvedl, že bratři Stuchlých, od nichž pozemky postupně vykoupil, nikdy nedali souhlas s využitím svých pozemků (žalobce konkrétně teprve v odvolání uvedl, že pozemky rodiny Stuchlých, která odmítla vstoupit do JZD, byly využívány v rozporu s jejich vůlí), tuto skutečnost však žalobce ničím neprokázal. Žalovaný se dále v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádal s dalšími námitkami uplatněnými žalobcem v odvolání. Komunikace dle názoru žalovaného tedy splňuje znaky veřejně přístupné účelové komunikace, jak jsou vymezeny zákonem a judikaturou. Odvolání žalobce žalovaný zamítl a prvostupňové rozhodnutí v plném rozsahu potvrdil.

Obsah žaloby

14. Žalobce požaduje zrušení napadeného rozhodnutí, neboť se domnívá, že není dostatečně jasné, přesné, srozumitelné a určité. Výroková část napadeného rozhodnutí neobsahuje označení přímých účastníků dle § 27 odst. 1 správního řádu a jejich identifikaci. Výrok takového rozhodnutí je tedy vnitřně rozporný, neboť není dostatečně zřejmé, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost je založena rovněž na nedostatku skutkových důvodů, o něž žalovaný opřel své rozhodnutí.

15. Žalobce je rovněž názoru, že správní orgány hrubým způsobem pochybily, pokud pominuly práva a povinnosti obce Hředle jako účastníka řízení, zejména pokud se obec dostatečně určitým způsobem nevyjádřila k veřejnému zájmu, a to záměru na změnu stávající koncepce veřejné dopravní infrastruktury v obci z hlediska stávajících územně analytických podkladů pro případnou změnu zadání územního plánu, jež musí odpovídat vyhlášce č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti (dále jen „vyhláška o územně analytických podkladech“). V souladu s tím se musí obec vyjádřit ke skutečnosti osvědčující právní jednání mezi orgánem obce Hředle a žalobcem jako vlastníkem předmětných pozemků. Za současné právní úpravy nelze ústavně konformním způsobem omezit vlastnická práva k částem pozemkových parcel, jež hodlá obec obecně užívat k realizaci záměru veřejné dopravní infrastruktury, jinak než za podmínek upravených dohodou o parcelaci uzavřenou mezi obcí a žalobcem.

16. Ve vztahu k územně plánovací dokumentaci obce jsou stanoviska příslušného silničního úřadu [§ 40 písm. a) zákona o pozemních komunikacích] vydávaná dle 149 odst. 2 správního řádu jako podklad pro následná rozhodnutí dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, závazná. Stanovisko orgánu Policie ČR ve smyslu § 16 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích závazným není. To platí obdobně ve vztahu k záměru tvorby nové či změny stávající veřejné dopravní infrastruktury v obci. K tomu dále žalobce uvádí, že „[b]yť se k důkaznímu projednání věci před [správním orgánem I. stupně] vyjádřila ve věci deklarace veřejně přístupné účelové komunikace dle § 7 odst. 1 [zákona o pozemních komunikacích] na nijak nově oddělovacím geometrickým plánem goniometricky vymezených/zaměřených parcelách rovněž Policie České republiky, není tato v postavení účastníka řízení ani dotčeného orgánu.

17. Dle žalobce správní orgán I. stupně zjistil, že jsou naplněna kritéria daná zákonem i judikaturou pro deklarování veřejně přístupné účelové komunikace na příslušných pozemcích, aniž by své závěry k naplnění znaků obecně užívané účelové komunikace řádně dovodil. Žalovaný v odůvodnění napadeného rozhodnutí interpretoval skutečnosti uváděné správním orgánem I. stupně, aniž by posoudil právní a skutkový stav věci dle stavu rozhodného v době rozhodování správního orgánu I. stupně. Nevypořádal se řádně s námitkami žalobce uvedenými v odvolání. Žalobce dále v žalobě uvedl, že „způsob, jakým Žalovaný námitky Žalobce formálně vypořádal, nesvědčí o skutečnosti, že oprávněná úřední osoba jednající za správní orgán, vykonávající státní správu ve věcech pozemních komunikací dle § 40 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, má povědomí o dikci § 44 odst. 1 cit. zákona a z ní vyplývající povinnost dotčených orgánů (pozn.: příslušných silničních správních úřadů) řídit se ve vztahu k veřejnému zájmu - vydávání závazných stanovisek (viz § 4 odst. 2 až 11 zákona č. 183/2006 Sb., stavebního zákona, ve znění zákona č. 225/2017 Sb.), úpravou dle § 149 odst. 2 správního řádu dle závazných právních předpisů, ne skutečností dovozovaných na základě již neaktuální soudní judikatury; Nezákonnost (§ 4 odst. 9 stavebního zákona) se vztahuje kromě jiného k postupům činěným v rozporu s úpravou stavebního zákona a jeho prováděcích předpisů.“ Rozhodnou skutečností ve věci posuzování veřejného zájmu, tj. aktuálního stavu veřejné dopravní infrastruktury v obci, je stav vyplývající z územně analytických podkladů a na jejich základě pořizované územně plánovací dokumentace obce, jež se stává závaznou pro následná správní řízení.

18. Žalobce dále v žalobě uvádí: „Bez přihlédnutí k veřejnému zájmu, jež se týká jednak obsahu stanoviska obce, jako účastníka řízení dle § 44b zákona o pozemních komunikacích, jednak s tím souvisejícího závazného vymezení a rozsahu veřejné dopravní infrastruktury (viz příloha č. 1 [vyhlášky o územně analytických podkladech], kód 93a), k němuž se musí závazným stanoviskem vyjadřovat v případě místních a veřejných účelových komunikací silniční správní úřad obecního úřadu obce s rozšířenou působností (pozn.: tím je prvoinstanční orgán), namítá Žalobce, s odkazem na níže uvedenou judikaturu, prvoinstančním orgánem i Žalovaným samotným v odvolání uvedená a správními orgány obecně a nesprávně aplikovaná soudní stanoviska ve věci určení charakteru účelové komunikace dle § 7 zákona o zákona o pozemních komunikacích v řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu.“ Následně odkazuje na judikaturu správních soudů týkající se problematiky pozemních komunikací.

19. Žalobce dále tvrdí, že správní orgány nepřihlížely k námitkám žalobce uplatněným v rámci řízení před správním orgánem I. stupně a posléze v rámci odvolacího řízení, nešetřily práva žalobce nabytá v dobré víře a zejména prosazovaly ústavně nekonformní zásah do jeho vlastnického práva, „aniž byl rozsah obecného užívání pozemkových parcel žalobce jakkoliv specifikován“ a „v neposlední míře přes velmi omezený okruh účastníků, kteří se k průběhu řízení vyjádřili a přisvědčili tak účelově podané žádosti deklarovat na soukromých pozemkových parcelách pozemní komunikaci dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.“ Dále žalobce namítá, že nelze považovat původním vlastníkem akceptovanou výprosu ve vztahu k velmi omezenému počtu vlastníků sousedících nemovitostí za konkludentní souhlas vlastníka s obecným užíváním.

20. Žalobce dále uvádí, že předmětné pozemky jsou v katastru nemovitostí závazně evidovány jako „ostatní plocha“, respektive jako „orná půda“ a poukazuje v této souvislosti na zásadu materiální publicity katastru nemovitostí, která přisuzuje jednání osob opírajícímu se o zápis v katastru nemovitostí a učiněnému v dobré víře, že zápis je pravdivý, zamýšlené právní následky i v případě, kdy zápis skutečnosti neodpovídá. Ke dni 1. 1. 2015 nebylo pravomocným rozhodnutím příslušného správního orgánu či rozhodnutím nebo rozsudkem orgánu veřejné moci rozhodnuto o existenci veřejně přístupné účelové komunikace na konkrétních pozemkových parcelách, jež by byly v souladu se svým určením evidovány v katastru nemovitostí jako „ostatní komunikace“.

21. Z obou rozhodnutí správních orgánů vyplývá, že „správní orgány skutečnost obecného užívání v rámci správního řízení důkazně nejen neprokázaly, ale naprosto nerespektovaly skutečnost ústavně nekonformního zásahu do vlastnického práva, neboť nebyly právně určitým a zákonem požadovaným způsobem definovány nově oddělené pozemkové parcely určené k obecnému užívání.“ Je zřejmé, že jakékoliv deklaratorní rozhodnutí, které by veřejnou účelovou komunikaci ve výroku či v příloze rozhodnutí nedefinovalo v hranicích pozemkových parcel určených k obecnému užívání, by nebylo nicotné, ale fakticky nevykonatelné. Deklaratorní rozhodnutí není podkladovou listinou pro zápis do katastru nemovitostí. Bez určení pozemkových parcel k obecnému užívání dle oddělovacího geometrického plánu by nebyl ani zápis možný. Protože účelem deklaratorního rozhodnutí je autoritativně potvrdit existující (z minulosti trvající) právní vztah, tento nemohl vzniknout a nemohl být ani ústavně nekonformním způsobem potvrzen v rozsahu všech pozemkových parcel ve vlastnictví žalobce. Ten ostatně nikdy souhlas s obecným užíváním předmětných pozemků neudělil ani ve vztahu k jejich části.

22. Žalobce posléze odkazuje na § 80 a § 82 stavebního zákona ve znění zákona č. 225/2017 Sb., tj. na úpravu týkající se rozhodnutí o změně využití území, respektive rozhodnutí o dělení a scelování pozemků. Tato rozhodnutí lze dle žalobce vydat příslušnými stavebními úřady za podmínky, která se přímo váže k § 184a stavebního zákona. Z úpravy § 44 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích plyne, že silniční správní úřady jako dotčené orgány dle § 4 odst. 2 stavebního zákona postupují ve vztahu k tvorbě koncepce a projednávání podkladů při zpracovávání územně plánovacích podkladů a územně plánovací dokumentace k oblasti veřejné dopravní infrastruktury v souladu s úpravou stavebního zákona a souvisejících předpisů. Jimi vydávaná stanoviska jsou závazná a nemohou být vydávána v rozporu s právní úpravou. Dále žalobce obsáhle cituje stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj týkající se souhlasu vlastníka dle § 184a stavebního zákona.

23. Žalobce dále tvrdí, že „[v]yjádření velmi omezeného okruhu vlastníků či podílových vlastníků nemovitostí, a to čtyř fyzických osob, jak jsou uvedeny na str. 3 odůvodnění [správního orgánu I. stupně], o něž opírá [správní orgán I. stupně] právo obecného užívání pozemní komunikace dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, aniž odkazuje na konkrétní listiny a důkazy založené do spisové dokumentace a aniž konfrontuje tato vyjádření se stanovisky vyplývajícími ze závazné judikatury (…) a zejména své závěry činí se znalostí již závazné právní úpravy k problematice veřejné dopravní infrastruktury, nejsou důkazy fakticky řádně projednanými a v řízení se nemohly stát podkladem pro vydání rozhodnutí.“ Žalovaný se v odůvodnění napadeného rozhodnutí k hrubému procesnímu pochybení správního orgánu I. stupně nejen relevantně nevyjádřil, ale dokonce měl dokazování správního orgánu I. stupně za dostatečné.

24. Policie České republiky je správním orgánem dle § 124 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, který se z hlediska své zákonné působnosti vyjadřuje k provozu na obecně užívaných pozemních komunikacích, jež spadají z hlediska veřejného zájmu do veřejné dopravní infrastruktury. Pokud se jakékoliv její stanovisko vyjadřuje k soukromým pozemkovým parcelám, které jsou již z pohledu zapsaných věcných práv a zároveň závazného způsobu užívání určeny k jinému než obecnému užívání, jde o překročení kompetencí vyplývajících z právní úpravy.

25. Obec Hředle musela své vyjádření účastníka řízení dle § 44b zákona o pozemních komunikacích podřídit veřejnému zájmu. Dohoda o parcelaci, kterou je povinna obec řádně projednat a poté uzavřít s vlastníky pozemků určených k realizaci záměru týkajícího se tvorby nové či změny stávající veřejné dopravní infrastruktury, musí obsahovat souhlas vlastníků se záměrem, například s dělením, scelováním nebo výměnou pozemků, která umožní nové využití a uspořádání dotčeného území, nebo souhlas vlastníků s prodejem pozemků.

26. Právní stav a skutkové okolnosti věci se posuzují v době rozhodování správního orgánu, ne v době zahájení správního řízení. Bez přihlédnutí k žalobcem dokladovaným změnám právní úpravy v době předcházející vydání prvostupňového rozhodnutí je z aktuální judikatury evidentní, že jediný ústavně konformní výklad je ten, že s omezením vlastnického práva k obecnému užívání dle § 19 zákona o pozemních komunikacích musí vlastník příslušného pozemku souhlasit. Tato rozhodná skutečnost v řízení prokázána nebyla a žalovaný se s ní dostatečně nevypořádal.

27. Konečně žalobce uvádí, že správní orgány „v této věci akceptoval[y] soukromoprávní zájem žadatelů o zahájení správního řízení a úzkého okruhu osob, jež žádosti přisvědčovaly, aniž dotčené orgány vycházely ze závazného právního stavu a skutkových okolností v době rozhodování [správního orgánu I. stupně], aniž tyto orgány zkoumaly základní zákonné předpoklady pro zahájení správního řízení ve věci určení právního vztahu dle § 142 správního řádu, tj. prokázání důvodu pro deklaraci obecně užívané pozemní komunikace dle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a s tím aplikaci zásady koncentrace řízení a formální pravdy v předmětném řízení.“ Obecné užívání účelové pozemní komunikace spočívá v možnosti blíže neurčeného okruhu osob tuto komunikace bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Nejde-li o cestu obecně užívanou, nemůže jít ani o pozemní komunikaci. Úprava užívání takové cesty proto musí být řešena prostřednictvím institutů práva soukromého.

Vyjádření žalovaného a replika žalobce

28. K žalobcem tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaný uvádí, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně obsahuje výčet celkem 18 účastníků řízení přímo ve výroku rozhodnutí. V případě odvolacího řízení však správní řád hovoří pouze o odvolateli jako o účastníkovi odvolacího řízení. Ostatní účastníci řízení se o odvolání pouze informují. Napadené rozhodnutí proto v tomto ohledu splňuje podmínky zákona.

29. Pokud jde o obec Hředle, neprokázal žalobce, že je za ni oprávněn uplatňovat práva, proto jsou jakékoliv námitky činěné jménem této obce nedůvodné. Obec je podle § 44b zákona o pozemních komunikacích účastníkem řízení ve věcech veřejně přístupných účelových komunikací nacházejících se na jejím území i v případě, že není jejich vlastníkem. Obec Hředle byla nepominutelným účastníkem řízení (a jako taková učinila vyjádření), nikoliv dotčeným orgánem podávajícím závazné stanovisko.

30. Žalovaný dále poukazuje na to, že žaloba je v některých bodech nesrozumitelná a že argumentace s projednávanou věcí vůbec nesouvisí. Argumentuje-li žalobce stavebním zákonem, vyhláškou o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentací a způsobem evidence územně plánovací činnosti, zcela pominul předmět řízení, kterým je deklarace již existující veřejné cesty. To, jak je využíváno území či jaký je stav územně plánovací dokumentace, s existujícím objektivně zjištěným stavem nijak nesouvisí. Formální stav musí být dán do souladu se stavem faktickým. Argumentuje-li žalobce souladem „vydávaného stanoviska příslušného silničního úřadu“ s plánovací dokumentací, opět pomíjí, že se ve věci jedná o vydání deklaratorního rozhodnutí, nikoliv stanoviska pro jiné řízení. Žalovaný dále odkazuje na platný územní plán obce Hředle, kde je předmětná veřejně přístupná účelová komunikace vyznačena.

31. Pokud jde o žalobcem zmiňovanou výprosu, odkazuje žalovaný na § 1 odst. 1 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „občanský zákoník“), z něhož plyne, že uplatňování soukromého práva je nezávislé na uplatňování práva veřejného.

32. Pokud jde o znaky veřejně přístupné účelové komunikace, uvádí žalovaný, že souhlas s užíváním části pozemků jako veřejně přístupné účelové komunikace dal předchozí vlastník, což bylo prokázáno vyjádřením účastníků řízení včetně obce Hředle a rovněž vyjádřením orgánu Policie ČR. Komunikační potřeba byla zjištěna a prokázána z konfigurace terénu a nedostatečných rozhledových poměrů na silnici č. II/229. Žalovaný dále připomíná, že cesta není užívána pouze vlastníky přilehlých pozemků, ale i dalšími uživateli, např. při svozu odpadu. Cesta je též potřebná k přístupu složek integrovaného záchranného systému atd.

33. Žalovaný se domnívá, že je nesporné, že žalobce nabyl pozemky úplatným převodem od původních vlastníků, přičemž pokud byl udělen souhlas s užíváním cesty jeho právními předchůdci, což bylo prokázáno, pak žalobce jako nový vlastník nemůže užívání existující veřejně přístupné komunikace nyní bránit. Žalobce nabyl převážnou část pozemků v roce 2008. Bránit do té doby neomezenému užívání veřejně přístupné účelové komunikace začal až v roce 2014.

34. Žalobcovu argumentaci stavebním řízením považuje žalovaný za lichou. Žalobce pominul skutečnost, že veřejně přístupná účelová komunikace není ve většině případů stavbou. V tomto případě jde o zdokumentované „vyjeté koleje v terénu“.

35. Žalovaný dále rozporuje žalobcovo tvrzení, že právní stav a skutkové okolnosti věci měly být posuzovány v době rozhodování správního orgánu. Při takové interpretaci by stačilo, aby vlastník dostatečně dlouho bránil užívání veřejně přístupné komunikace a správnímu orgánu by poté nezbylo než takovýto změněný stav věci a postup potvrdit.

36. Pokud jde o stanovisko Policie ČR, uvádí žalovaný, že se v tomto stanovisku orgán vyjadřuje pouze ke komunikaci jako dopravní cestě podle zákona o pozemních komunikacích, a to s ohledem na znalost historie vzniku veřejně přístupné komunikace z dob existence JZD.

37. Žalovaný je konečně názoru, že ani způsob užívání uvedený ve veřejném seznamu nemá vliv na existenci veřejné cesty. Žalobce zcela přehlédl, že způsob využití pozemku se změnil v době vzniku veřejně přístupné účelové komunikace pouze v části pozemku. Navíc pokud by byl vznik veřejně přístupné účelové komunikace podmíněn „goniometrickým“ zaměřením a změnou způsobu užívání pozemku, tedy pouze jednáním vlastníka pozemku, který je k takové změně oprávněn, nebyla by možnost poskytnout ochranu veřejnému užívání dle § 7 zákona o pozemních komunikacích.

38. Žalovaný uzavírá, že žaloba není důvodná. Navrhuje, aby ji soud zamítl a aby žalovanému přiznal náhradu nákladů řízení za písemné úkony ve věci.

39. Na vyjádření žalovaného reagoval žalobce replikou, v níž opětovně formuloval své více či méně srozumitelné argumenty a námitky směřující proti napadenému rozhodnutí a řízení, jež jeho vydání předcházelo. Neuplatnil žádná nová tvrzení, která by byla pro posouzení věci relevantní.

Posouzení žalobních bodů

Obecně k žalobě

40. Soud předně považuje za nutné uvést, že žaloba, byť ji v zastoupení žalobce podal advokát, je formulována způsobem, který ji činí jen velmi obtížně srozumitelnou. Jak je patrno i z výše uvedené obsáhlé rekapitulace, žaloba je strukturována zcela nepřehledně a obsahuje celou řadu na první pohled nejasných či matoucích pasáží. Podstatná část žaloby pak obsahuje taková tvrzení a argumenty, které dle názoru soudu svědčí o nepochopení toho, co je vlastně podstatou a smyslem řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu, jehož výsledkem je zpravidla deklaratorní rozhodnutí. V tomto deklaratorním rozhodnutí správní orgán rozhodne o tom, zda určitý vztah vznikl a kdy se tak stalo a zda takový právní vztah trvá, nebo již zanikl, a pokud zanikl, kdy se tak stalo (srov. rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 19. 2. 2010, č. j. 30 Ca 49/2008 - 57, č. 2413/2011 Sb. NSS). Žalobce však žalobu z valné části postavil na mimoběžných argumentech mířících naprosto mimo podstatu věci.

41. V souvislosti s výše uvedeným soud poznamenává, že správní soudnictví je ovládáno zásadou dispoziční a koncentrační a od žalobce, který vymezuje hranice soudního přezkumu, se tedy oprávněně žádá procesní zodpovědnost. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v rozsudku ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, č. 2162/2011 Sb. NSS, konstatoval, že „[s]myslem uvedení žalobních bodů [§ 71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] je jednoznačné ustavení rámce požadovaného soudního přezkumu ve lhůtě zákonem stanovené k podání žaloby. Zákonný požadavek je proto naplněn i jen zcela obecným a stručným – nicméně srozumitelným a jednoznačným (zvýraznění provedeno zdejším soudem) vymezením skutkových i právních důvodů tvrzené nezákonnosti nebo procesních vad správního aktu tak, aby bylo zřejmé, v jaké části a z jakých hledisek se má soud věcí zabývat.“ Žaloba v nyní projednávané věci však příliš srozumitelná ani jednoznačná není. Soud proto připomíná další z tezí formulovaných rozšířeným senátem v citovaném rozsudku, totiž že míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane. Není úlohou soudu, aby za žalobce spekulativně domýšlel argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.

Nepřezkoumatelnost

42. V samém úvodu žaloby žalobce namítá bez dalšího, že napadené rozhodnutí není dostatečně jasné, přesné, srozumitelné a určité. Dále žalobce cituje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2013, č. j. 1 As 158/2012 - 63, z něhož má vyplývat, že pokud se odvolací správní orgán v rozhodnutí nevypořádá se všemi uplatněnými námitkami, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku důvodů. Žalobce však nikterak neupřesňuje, jaké jeho odvolací námitky snad nebyly žalovaným v odůvodnění napadeného rozhodnutí vypořádány. Již minimálně v tomto ohledu je tedy dle názoru soudu nejasná, nepřesná a neurčitá především právě žaloba. Protože žalobce neuvedl, v čem konkrétně by tato vada nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů měla spočívat, tedy jakou odvolací námitku žalovaný opomněl vypořádat, či v čem žalobce spatřuje nesrozumitelnost rozhodnutí, nemůže toto za žalobce dohledávat ani soud, který by tak již vykročoval ze shora vzpomínané zásady dispoziční. Soud tak může na tuto obecně uplatněnou námitku odpovědět pouze na stejné úrovni obecnosti tak, že neshledal, že by napadené rozhodnutí bylo nepřezkoumatelné z důvodu absence vypořádání žalobcem uplatněných odvolacích námitek. Žalovaný se odvolacími námitkami zabýval a dostatečně se s nimi dle názoru soudu vypořádal, byť v některých případech tak učinil souhrnně či implicitně. Z kontextu odůvodnění napadeného rozhodnutí však lze dovodit, proč shledal odvolací námitky nedůvodnými a na základě jakých úvah k tomuto závěru dospěl.

43. Dle názoru žalobce je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné dále proto, že ve výrokové části napadeného rozhodnutí absentuje výčet všech účastníků řízení. Ve výrokové části rozhodnutí, jak žalobce správně uvedl, se dle § 68 odst. 2 správního řádu označí mj. účastníci podle § 27 odst. 1 správního řádu. Účastníci, kteří jsou fyzickými osobami, se označují údaji umožňujícími jejich identifikaci (§ 18 odst. 2 správního řádu); účastníci, kteří jsou právnickými osobami, se označují názvem a sídlem. Správní orgán I. stupně ve výroku prvostupňového rozhodnutí zákonem požadovanými údaji označil celkem 18 osob, které považoval za hlavní účastníky řízení. Zároveň je však zapotřebí uvést, že § 68 odst. 2 správního řádu, kterého se žalobce dovolává, je zařazeno v hlavě šesté části druhé správního řádu, kde zákonodárce upravil průběh správního řízení v prvním stupni. Náležitosti výrokové části rozhodnutí se tedy týkají toliko správního rozhodnutí vydaného nalézacím správním orgánem. Pokud jde o rozhodnutí o odvolání vydané v odvolacím řízení, musí z něj jasně plynout, zda nadřízený správní orgán odvoláním napadené rozhodnutí zrušil a řízení zastavil [§ 90 odst. 1 písm. a) správního řádu], zda rozhodnutí nebo jeho část zrušil a věc vrátil správnímu orgánu, který odvoláním napadené rozhodnutí vydal [§ 90 odst. 1 písm. b) správního řádu], zda rozhodnutí nebo jeho část změnil [§ 90 odst. 1 písm. c) správního řádu], anebo zda odvolání účastníka řízení zamítl a odvoláním napadené rozhodnutí potvrdil (§ 90 odst. 5 správního řádu). I pokud by odvolací správní orgán měl povinnost opakovat výčet účastníků řízení ve výroku svého rozhodnutí, nemohlo by jít v projednávaném případě o vadu, která by odůvodňovala zrušení napadeného rozhodnutí. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém usnesení ze dne 31. 10. 2017, č. j. 4 As 165/2016 - 46, č. 3656/2018 Sb. NSS, ve vztahu k nedostatkům výroku (o uložení správního trestu) uvedl, že: „[p]ři úvahách, zda je neuvedení určitého ustanovení ve výrokové části odstranitelné interpretací rozhodnutí, bude významné zejména to, zda jasné vymezení skutku ve výroku rozhodnutí dovoluje učinit jednoznačný závěr, jakou normu pachatel vlastně porušil. Důležité bude též to, jaká ustanovení ve výrokové části správní orgán uvedl, a jaká neuvedl. Ke zrušení rozhodnutí bude třeba přistoupit i tehdy, nebude-li chybějící ustanovení zmíněno ani v odůvodnění rozhodnutí.“ Nejvyšší správní soud tedy i u závažnějších nedostatků výroku (jakými absence právní kvalifikace ve výroku rozhodnutí ve správním trestání bezpochyby je) akcentuje, že je nutno posuzovat, zda je z celkového kontextu rozhodnutí patrná skutečnost, která ve výroku formálně chybí. Soud připomíná, že napadené rozhodnutí a prvostupňové rozhodnutí spolu tvoří jeden celek (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 1. 2017, č. j. 7 As 292/2016 - 29) a v prvostupňovém rozhodnutí výčet účastníků proveden byl. V daném případě tedy absence výčtu účastníků řízení ve výrokové části rozhodnutí odvolacího orgánu nevyvolává žádné pochybnosti o tom, koho správní orgány považovaly za účastníky řízení, a to tím spíše, že i z rozdělovníku na konci napadeného rozhodnutí je patrné, že napadené rozhodnutí bylo jako účastníkům řízení zasíláno stejným osobám, které jsou označeny ve výroku prvostupňového rozhodnutí. Napadené rozhodnutí tedy není z tohoto důvodu nepřezkoumatelné. Žalobce dále vyslovil pochybnosti o postavení obce Hředle (o něm rozsudek pojednává níže) a o tom, že snad okruh účastníků byl příliš úzký. Neuvedl však, kdo podle jeho názoru účastníkem řízení být měl a nebyl. I kdyby k chybnému určení okruhu účastníků došlo, není také vůbec zřejmé, jak by se to mohlo dotknout právní sféry žalobce. Tato námitka tedy není důvodná.

44. Soud však shledal důvodnou další z uplatněných námitek týkající se absence přesněného vymezení trasy veřejné účelové komunikace na předmětných pozemcích. Byť žaloba, kterou žalobce k soudu podal prostřednictvím svého zástupce, představuje (jak již bylo výše uvedeno) podání velmi obtížně srozumitelné, je z žaloby dostatečně seznatelné, že žalobce napadenému, respektive prvostupňovému rozhodnutí vytýká nedostatečné vymezení průběhu a šíře veřejně přístupné účelové komunikace na předmětných pozemcích. Žalobce v žalobě mj. uvedl, že správní orgány „prosazoval[y] ústavně nekonformní zásah do jeho vlastnického práva, aniž byl rozsah obecného užívání pozemkových parcel Žalobce jakkoli specifikován.“ (obdobnou námitku ostatně žalobce vznesl již v odvolání ze dne 10. 10. 2016). Tomuto tvrzení (tj. že rozsah veřejného užívání předmětných pozemků nebyl jasně stanoven) musí soud přisvědčit.

45. Výrok prvostupňového rozhodnutí zní následovně: „na pozemku parc. č. X, X, X, X, XaX v katastrálním území X se nachází veřejně přístupná účelová komunikace a tento právní stav trvá minimálně po dobu 30 let.“ Výrok deklarující veřejně přístupnou účelovou komunikaci tedy neobsahuje přesnější vymezení jejího průběhu a šíře, přičemž ze správního spisu je patrné, že údajná veřejně přístupná účelová komunikace může tvořit pouze jejich malou část (při jejich východní hranici). Součástí rozhodnutí není ani žádná mapa či plán, v nichž by veřejně přístupná účelová komunikace byla zakreslena a na které by výrok napadeného rozhodnutí odkazoval. Popis průběhu veřejně přístupné účelové komunikace a její šíře není patrný ani z odůvodnění prvostupňového rozhodnutí.

46. Z judikatury správních soudů přitom plyne, že silniční správní úřad musí vyslovit jasný závěr o tom, zda a jaká pozemní komunikace (v jaké trase, jak široká atd.) k určitým nemovitostem vede. Již v rozsudku ze dne 12. 3. 2009, č. j. 22 Ca 333/2008 - 46, Krajský soud v Ostravě zdůraznil, že výrok správního rozhodnutí vydaného v řízení o určení právního vztahu, jehož předmětem je existence či neexistence veřejně přístupné účelové komunikace podle § 7 odst. 1 zákona pozemních komunikacích, musí být určitý, srozumitelný a konkrétní tak, aby nemohla ani v budoucnu vzniknout pochybnost o tom, kde zcela přesně je daná účelová komunikace na dotčených pozemcích situována a v jaké délce a šířce přes tyto pozemky vede, a to například pochybnosti nevzbuzujícím nákresem, zpravidla geometrickým plánem. Jen takové určité rozhodnutí je způsobilé napevno postavit existenci účelové komunikace a zabránit případným sporům do budoucna ohledně rozsahu práv a povinností s jejím užíváním spojených, což je také smyslem rozhodnutí dle § 142 odst. 1 správního řádu.

47. Deklaratorní povaha rozhodnutí nezmenšuje význam výroku, který je rozhodný mimo jiné pro posouzení překážky věci rozhodnuté nebo pro případné další správní řízení (např. o umístění stavby). Určitost výroku je tedy podstatná pro nastolení právní jistoty všech dotčených osob.

48. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 22. 1. 2015, č. j. 8 As 36/2014 - 68 (body 30 a násl.), upozornil, že pravomocné rozhodnutí deklarující existenci veřejně přístupné účelové komunikace na určitém pozemku zakládá překážku věci rozhodnuté pouze v tom případě, že přesně vymezuje, kudy účelová komunikace na daném pozemku vede, a ztotožnil se s výše citovaným právním názorem vyjádřeným v rozsudku č. j. 22 Ca 333/2008 - 46. Nejvyšší správní soud dodal, že rozhodnutí, které přesně nevymezí průběh účelové komunikace, jejíž existenci deklaruje, neslouží právní jistotě vlastníků dotčených pozemků ani uživatelů účelové komunikace, neboť nebrání budoucím sporům ohledně rozsahu práv a povinností spojených s užíváním této komunikace. V dané věci zněl výrok silničního správního úřadu tak, že „[n]a pozemcích parc. č. X, X, X v katastrálním území X existuje pozemní komunikace podle § 2 zákona o pozemních komunikacích, která je účelovou komunikací dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích.“ Takový výrok podle Nejvyššího správního soudu zdaleka nárokům na přesnost rozhodnutí o existenci účelové komunikace nevyhovuje a nestaví najisto průběh konkrétní komunikace v terénu tak, aby se zabránilo budoucím sporům o práva a povinnosti vlastníků pozemků a uživatelů komunikace, byť pravděpodobně bylo všem účastníkům zřejmé, ke které konkrétní cestě se rozhodnutí vztahuje. Rozhodnutí musí být natolik určité, aby profil a průběh cesty byl jasně deklarován i pro potřeby budoucích vlastníků dotčených nemovitostí a uživatelů účelové komunikace a seznatelný z rozhodnutí samotného. Obdobně se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 17. 9. 2015, č. j. 1 As 195/2015 - 30, bod 16.

49. Nejvyšší správní soud také v rozsudku ze dne 29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016 - 64, zdůraznil, že výrok správního rozhodnutí musí být určitý, srozumitelný a konkrétní. Je povinností správního orgánu vymezit, kde je zcela přesně daná účelová komunikace situována, tj. uvést údaje, v jaké délce a šířce a na jakých konkrétních částech dotčených pozemků vede. Pokud výrok uvedené požadavky nesplňuje, je dané rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost jeho výroku (bod 97 uvedeného rozsudku). Nejvyšší správní soud dodal, že pokud dostatečně určité vymezení nebylo dobře možné slovy, lze uvažovat o zpracování geometrického plánu, jenž by se stal součástí rozhodnutí.

50. Závěry citované judikatury následně převzal také např. Krajský soud v Brně v rozsudku ze dne 30. 10. 2019, č. j. 30 A 134/2018 - 65, bod 18. S popsanými judikatorními závěry se ztotožňuje také komentářová literatura (viz komentář k § 2 in Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, aktualizace k 1. 4. 2017 dostupná v systému ASPI). Uvedený komentář dále dodává, že neexistuje univerzální odpověď na otázku, jak má znít výrok rozhodnutí a zda má být součástí rozhodnutí i geometrický plán s vyznačením trasy deklarované pozemní komunikace. Podle autorů je třeba „vyjít zejména z toho, že výrok musí být jasný, určitý a srozumitelný. Záleží proto na tom, zda s ohledem na konkrétní okolnosti je geometrický plán pro určitost výroku rozhodnutí nezbytný, či nikoli. Pokud totiž posuzovaná cesta vede lánem pole, lesem nebo obecně napříč velkým pozemkem, případně je její trasa z jiných důvodů těžko popsatelná, je geometrický plán žádoucí (…). Stejnou službu může v jednodušších případech splnit i kopie katastrální mapy s vyznačením trasy a šíře komunikace či podobný pochybnosti nevzbuzující nákres, pokud jej správní orgán učiní součástí rozhodnutí. Za všech okolností však platí, že z vydaného rozhodnutí musí být zřejmé, kudy komunikace vede a jak je široká (…). Pokud je možné tyto vlastnosti komunikace v terénu popsat do výroku slovy (např. když komunikace vede podél hranice určitého pozemku a má neměnnou šíři), pak slovní popis postačí (…). Pokud to možné není, je třeba geometrický plán či situační nákres učinit součástí rozhodnutí.

51. Na stejných východiscích založil své úvahy i zdejší soud v rozsudku ze dne 11. 2. 2021, č. j. 54 A 169/2018 - 53. Tam napadené rozhodnutí, kterým žalovaný potvrdil postup příslušného silničního správního orgánu, shledal soud nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, přestože přílohu rozhodnutí vydaného silničním správním orgánem tvořila ortofotomapa s vyznačením komunikace. Ta však byla podle soudu vyznačena pouze „od oka“. Z vyznačení nebylo tedy možné seznat přesný průběh ani šíři komunikace. Soud uvedl, že doplnění výroku odkazem na ortofotomapu by bylo možné akceptovat pouze tehdy, byl-li by odkaz na ni součástí výroku a bylo-li by vyznačení průběhu veřejně přístupné účelové komunikace dostatečně určité co do průběhu a šířky. Soud se nespokojil ani s tím, že průběh a šíři veřejně přístupné pozemní komunikace na dotčených pozemcích správní orgány popsaly v odůvodnění rozhodnutí.

52. Protože zdejší soud neshledal důvod, proč by se měl od konstantní judikatury správních soudů v nyní projednávané věci odchýlit, konstatuje, že výrok prvostupňového rozhodnutí je nepřezkoumatelný pro nesrozumitelnost, a to tím spíše za situace, kdy toto rozhodnutí neobsahuje popis průběhu cesty a její šíře nejen ve výroku, ale ani v odůvodnění, ani v žádné příloze rozhodnutí. Tuto vadu nenapravil ani žalovaný v odvolacím řízení. Z ničeho tedy neplyne, kde přesně je na předmětných pozemcích cesta situována, tedy v jaké délce a šířce přes tyto pozemky vede. V této souvislosti nelze souhlasit s žalovaným, který v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedl (s odkazem na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 9. 2012, č. j. 7 As 47/2012 - 40) následující: „Je tedy nezaměnitelně určeno, že na předmětných pozemcích se [veřejně přístupná účelová komunikace] nachází, přičemž jejich konkrétní poloha a rozsah nejsou stanoveny jinak než odkazem na skutkový stav v rozhodný okamžik. Není proto vyloučeno, že v dalších řízeních podle § 142 odst. 1 správního řádu bude konkrétně určováno, které části předmětných pozemků byly v rozhodném dni užívány jako účelové komunikace.“ Smyslem žádosti žadatelů o určení předmětné komunikace bylo nepochybně nejen to, aby správní orgán I. stupně určil, zda se na předmětných pozemcích nachází, ale v případě, že nezasahuje některý z pozemků celý, i to, aby určil, kudy konkrétně prochází. Pokud správní orgán I. stupně úlohu, která mu ze zákona přísluší, nesplnil bezvadně, nelze akceptovat, aby žalovaný odkázal žadatele (či jiné účastníky správního řízení) na to, aby si podali další žádost o určení přesného průběhu dané veřejně přístupné účelové komunikace. Tím, že žalovaný neodstranil nedostatek výrokové části prvostupňového rozhodnutí, zatížil toutéž vadou i napadené rozhodnutí.

53. Konečně je třeba rovněž uvést, že usnesení Nejvyššího správního soudu, na nějž žalovaný v této souvislosti odkázal, se vyjadřovalo pouze k otázce, jaká vada by vedla k nicotnosti rozhodnutí („skutečnost, že k přesnějšímu vymezení toho, které části pozemků jsou účelovými komunikacemi, nedošlo, ještě nečiní přezkoumávané správní rozhodnutí neurčitým natolik, aby bylo nicotné“), a nelze z něj proto dovozovat, že by takto nedokonalé vymezení bylo též zákonné.

54. Soud proto dospěl k závěru, že napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.

55. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu (srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, nebo např. rozsudek ze dne 22. 5. 2020, č. j. 8 As 5/2019 - 29, bod 20) má soud i přes zjištěnou vadu nepřezkoumatelnosti povinnost vyslovit se k námitkám, u nichž tomu zjištěná vada nepřezkoumatelnosti nebrání, má-li jejich řešení význam pro další řízení a rozhodnutí ve věci. Je tomu tak z důvodu hospodárnosti řízení, neboť se soud autoritativně se závazností pro další řízení vyjadřuje k otázkám, které jsou mezi stranami sporné. Níže se tedy soud zabývá dalšími námitkami, jež žalobce v žalobě uplatnil, přičemž je vypořádá úměrně tomu, s jakou precizností byly formulovány.

Skutkový stav věci

56. Pokud jde o tvrzení, že napadené rozhodnutí není založeno na dostatečně a správně zjištěném skutkovém stavu majícím oporu ve správním spise, žalobce – hodlal-li vůbec takový žalobní bod svými zmínkami o dokazování zejm. na str. 4 a 10 žaloby vznést – nekonkretizoval dostatečně určitě, které skutečnosti jsou dle jeho názoru zjištěny nedostatečně či chybně, k čemu mělo být přihlédnuto a nebylo, či jakých procesních nedostatků ve vztahu k dokazování se správní orgány dopustily (jedinou výjimku v tomto směru tvoří otázka prokázání souhlasu žalobce s obecným užíváním předmětných pozemků, ke které se soud vyjádří níže). Nejde tedy o řádně uplatněný žalobní bod.

Ostatní namítané procesní vady

57. Namítá-li žalobce, že správní orgány pochybily, pokud pominuly práva a povinnosti obce Hředle, uvádí soud, že není úlohou žalobce, aby se ve správním řízení bral za práva třetí osoby – v tomto případě práva obce Hředle. Domáhat se může toliko ochrany těch veřejných subjektivních práv, která mu náleží. Stejně tak, hovoří-li žalobce o veřejném zájmu, který měla obec Hředle hájit, uvádí soud, že pokud by se věcně zabýval námitkami žalobce, které nesouvisejí s ochranou jeho vlastnického práva k nemovitostem, postavil by žalobce do pozice dohlížitele nad zákonností postupu a rozhodnutí správních orgánů. Takové postavení ovšem žalobci coby soukromé fyzické osobě v dané věci nenáleží. Nelze mu tedy přiznat postavení garanta zákonnosti rozhodování správních orgánů a ani subjektu oprávněného podat žalobu ve veřejném zájmu (§ 66 s. ř. s.). Pokud jde o povinnosti obce Hředle, která v řízení o určení právního vztahu vystupovala jako účastník řízení na základě § 44b zákona o pozemních komunikacích, rozhodně z ničeho nevyplývá, že se měla v řízení vyjádřit k „záměru na změnu stávající koncepce veřejné dopravní infrastruktury v obci dle závazné právní úpravy, tj. z hlediska stávajících územně analytických podkladů pro případnou změnu zadání územního plánu“ či „ke skutečnosti osvědčující právní jednání mezi orgánem obce Hředle a žalobcem jako vlastníkem předmětných pozemků.“ Tyto žalobcovy úvahy tak opět svědčí jen o nepochopení smyslu řízení o určení právního vztahu dle § 142 správního řádu, jak přiléhavě poznamenal i žalovaný ve vyjádření k žalobě. K argumentaci vyhláškou o územně analytických podkladech či územním plánem obce žalovaný uvedl, že to, jaký je stav územně plánovací dokumentace, nijak nesouvisí s existujícím objektivně zjištěným stavem. S tím se soud plně ztotožňuje. V řízení o určení právního vztahu, v jehož rámci je závazně určeno, zda na předmětných pozemcích existuje veřejně přístupná účelová komunikace, či nikoliv, není relevantní otázka, zda je takováto komunikace zakreslena v příslušném územním plánu obce. Jak správně uvedl žalovaný, formální stav musí být dán do souladu se stavem faktickým. Osoba zúčastněná na řízení 2 navíc v průběhu správního řízení správně podotkla (a uvedl to rovněž žalovaný ve vyjádření k žalobě), že dle platného územního plánu obce Hředle z roku 2011 je na předmětných pozemcích účelová komunikace skutečně vedena. Soudu proto není zřejmé, proč žalobce hovoří o změně stávající koncepce veřejné dopravní infrastruktury či o dohodě o parcelaci.

58. O nepochopení smyslu řízení o určení právního vztahu ze strany žalobce svědčí rovněž to, že žalobce argumentuje způsobem užívání předmětných pozemků uvedeným ve veřejném seznamu, tj. v katastru nemovitostí. Soud opětovně uvádí, že v řízení o určení právního vztahu je zjišťován faktický stav. Ten však zcela logicky neodvisí od stavu formálního. Není tedy v tomto ohledu pro správní orgány závazné, jaké údaje o předmětných pozemcích jsou zaneseny v katastru nemovitostí. Údaje evidované v katastru nemovitostí mohou být pouze jedním z podkladů (indicií), na jejichž základě správní orgány činí konečný závěr o existenci či neexistenci veřejné účelové komunikace. Poukazuje-li snad žalobce na princip materiální publicity a ochranu dobré víry proto, že mu při nabývání předmětných pozemků nebyla existence veřejně přístupné účelové komunikace známa, nemá to na veřejnoprávní statut veřejně přístupné účelové komunikace žádný vliv. Pokud má žalobce za to, že mu byla zamlčena právní vada předmětu převodu, aniž by měl možnost jí při dostatečné péči sám zjistit, mohl z toho vyvodit soukromoprávní nároky vůči převodci.

59. Stejně tak se soud shoduje s žalovaným v tom, že žalobce zcela nepochopitelně argumentuje „stanoviskem příslušného silničního úřadu“ a obecnou úpravou týkající se rozhodnutí podmíněných závazným stanoviskem dle § 149 správního řádu. I na tomto místě tedy soud opětovně uvádí, že správní orgán I. stupně coby příslušný silniční správní orgán vydal prvostupňové rozhodnutí, které představuje deklaratorní rozhodnutí o určení právního vztahu, nikoliv závazné stanovisko pro jiné řízení (byť může jistě hrát v jiném řízení podstatnou roli).

60. Žalobci lze nicméně dát zapravdu v tom, že Policii ČR, která byl přizvána k místnímu šetření a ve věci se rovněž vyjádřila, nesvědčilo postavení účastníka řízení ani dotčeného orgánu. Jak přitom z prvostupňového rozhodnutí plyne, správní orgán I. stupně Policii ČR za dotčený orgán považoval. Dotčeným orgánem je dle § 136 správního řádu buď orgán, o kterém to stanoví zvláštní zákon, nebo správní orgán nebo jiný orgán veřejné moci příslušný k vydání závazného stanoviska nebo vyjádření, které je podkladem rozhodnutí správního orgánu. Ze zákona o pozemních komunikacích ani z jiných právních předpisů však skutečně neplyne, že v řízení, v němž se závazně deklaruje, zda na pozemcích existuje, či naopak neexistuje veřejně přístupná účelová komunikace, má být dotčeným orgánem Policie České republiky, popřípadě její organizační složka. V § 7 odst. 1 větě druhé zákona o pozemních komunikacích se sice uvádí, že příslušný silniční správní úřad může na žádost vlastníka účelové komunikace a po projednání s příslušným orgánem Policie České republiky upravit nebo omezit veřejný přístup na účelovou komunikaci, pokud je to nezbytně nutné k ochraně oprávněných zájmů tohoto vlastníka, avšak v nyní projednávané věci nebyla řešena otázka omezení přístupu na účelovou komunikaci. Nadto ani v případech, kdy silniční správní orgán upravuje nebo omezuje přístup na účelovou komunikaci, nesvědčí Policii České republiky postavení dotčeného orgánu, neboť zákon hovoří o pouhém „projednání“. Skutečnost, že se ve věci vyjádřila rovněž Policie ČR, které postavení dotčeného orgánu nesvědčilo, však v daném případě dle názoru soudu nezatěžuje prvostupňové, resp. napadené rozhodnutí vadou nezákonnosti. Správní orgán I. stupně sice z vyjádření Policie ČR, která vyslovila názor, že se na předmětných pozemcích nachází zřetelná dopravní cesta, vycházel (tj. vzal v potaz názor, který nebyl pro deklaraci právního vztahu závazný), nicméně z napadeného rozhodnutí vyplývá, že žalovaný závěr o v terénu zřetelné dopravní cestě (což je, jak je uvedeno níže, jeden z obligatorních znaků veřejně přístupné účelové komunikace) učinil nejen na základě místního šetření, kterého se příslušník Policie ČR zúčastnil, ale též z fotodokumentace a mapových podkladů, které jsou součástí správního spisu. O tom, že se na předmětných pozemcích nachází zřetelná dopravní cesta, si tak žalovaný vytvořil svůj vlastní úsudek bez ohledu na názor prezentovaný Policií ČR, která byla chybně považována za dotčený orgán. Na tomto místě soud opětovně podotýká, že podle judikatury tvoří rozhodnutí správních orgánů obou stupňů ve správním řízení jeden celek, navzájem se argumentačně doplňující (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2008, č. j. 2 As 20/2008 - 73, a ze dne 31. 10. 2014, č. j. 6 As 161/2013 - 25). Odvolací orgán tak může napravit případnou absenci vypořádání určité námitky účastníka řízení správním orgánem prvostupňovým.

61. Soud nepřisvědčil ani námitce žalobce, podle níž nebyly zkoumány předpoklady pro zahájení deklaratorního řízení. Podle § 142 odst. 1 správního řádu je nutno prokázat, že je vydání rozhodnutí nezbytné pro uplatnění práv žadatele. Žalovaný na str. 3 napadeného rozhodnutí uvedl, že „[t]ato podmínka může být naplněna např. když vlastník [veřejně přístupné účelové komunikace] zamezuje obecnému užívání účelové komunikace.“ Ačkoliv žalovaný pro toto vyjádření zvolil ne zcela jednoznačný podmiňovací způsob, z uvedení údajů o žadatelích jakožto vlastnících pozemku parc. č. X v k. ú. X přístupného toliko z předmětných pozemků (srov. i str. 2 prvostupňového rozhodnutí) a zjištění o zamezení přístupu na komunikaci žalobcem a ostatně i z toho, že odvolání žalovaný meritorně vyřídil a nepřistoupil k zastavení řízení o žádosti, má soud za nepochybné, že žalovaný považoval (a nutno dodat že správně) podmínky pro vedení deklaratorního řízení za splněné. I soud se s názorem o existenci oprávněného zájmu žadatelů na deklaraci existence veřejné účelové komunikace ztotožňuje. Související námitky žalobce týkající se aplikace zásady koncentrace řízení a formální pravdy soud pro jejich nekonkrétnost nepovažuje za řádné žalobní body.

Ostatní námitky týkající se posouzení podmínek deklarace veřejně přístupné účelové komunikace

62. Z žaloby dále vyplývá, že žalobce zpochybňuje naplnění podmínek § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pro deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace. Vzhledem ke shledanému nedostatku vymezení jejího přesného průběhu ve výroku napadeného rozhodnutí soud tyto námitky posoudí pouze ve vztahu k obecnému závěru, podle kterého přes blíže neurčené části předmětných pozemků veřejně přístupná účelová komunikace prochází.

63. Podle citovaného ustanovení je účelovou komunikací „pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků“.

64. Pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace (resp. možnost její deklarace v řízení dle § 142 správního řádu) je třeba kumulativně splnit čtyři podmínky: (1) jde o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu, která (2) naplňuje účel stanovený v zákoně, přičemž (3) její vlastník dal souhlas k obecnému užívání své cesty veřejností a zároveň (4) tato cesta naplňuje nutnou komunikační potřebu (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 3. 2017, č. j. 5 As 140/2014 - 85, č. 3571/2017 Sb. NSS).

65. Soud z textu žaloby neshledal, že by žalobce rozporoval naplnění první z uvedených podmínek. Ostatně v rámci správního řízení uplatnil žalobce takové námitky, jimiž sice zpochybňoval samotný stav cesty, ale zároveň z ničeho nevyplývá, že by žalobce v průběhu řízení (správního i soudního) zpochybňoval, že je cesta v terénu stálá a patrná. Součástí některých žalobcových podání učiněných vůči správním orgánům jsou navíc fotografie, z nichž se existence dopravní cesty na předmětných pozemcích jasně podává. Ani splnění druhé z uvedených podmínek žalobce v žalobě nerozporuje. Žalobce tak zpochybňuje udělení souhlasu k užívání této cesty, tj. naplnění podmínky třetí. Pokud jde o podmínku čtvrtou, uvádí soud, že žalobce postavil žalobu z valné části na citaci judikatury správních soudů. Žalobce citoval mj. i judikaturu týkající se nutnosti existence komunikační potřeby coby nezbytného znaku pro deklaraci veřejně přístupné komunikace. Dle názoru soudu však samotná citace judikatury bez dalšího nepředstavuje řádně uplatněný žalobní bod. V celkově velmi nepřehledné žalobě soud neshledal žádné konkrétní tvrzení o tom, že cesta nutnou komunikační potřebu nenaplňuje.

66. Soud se proto mohl zabývat pouze třetí podmínkou. V tomto ohledu je nutno žalobci přisvědčit v tom, že z ničeho ve správním spise neplyne, že by kdy byl udělen souhlas s obecným užíváním celých předmětných pozemků (což však ani správní orgány neměly zjevně v úmyslu tvrdit, byť výsledný výrok tomu neodpovídá, z čehož soud vyvodil závěry výše). Jinak však soud dospěl k závěru, že správní orgány dostatečně přezkoumatelným způsobem odůvodnily, že souhlas k obecnému užívání předmětných pozemků veřejností v části, kde se nachází dopravní cesta, byl žalobcem, respektive předchozími vlastníky předmětných pozemků (konkludentně) dán. Správní orgány vyšly z několika vyjádření účastníků řízení, z nichž zcela shodně vyplývá, že veřejně přístupná účelová komunikace existuje na předmětných pozemcích již řadu let, patrně od 80. let 20. století. Z ničeho přitom neplyne, že by předchozí vlastníci předmětných pozemků široké veřejnosti v užívání cesty bránili. Pokud jde o samotného žalobce, předmětné pozemky získal do vlastnictví v průběhu let 2009-2011, což vyplývá např. z výpisu z katastru nemovitostí, který je součástí spisu správního orgánu I. stupně (příloha k odvolání žalobce ze dne 10. 10. 2016). Nesouhlas s veřejným užíváním cesty ale žalobce poprvé prokazatelným způsobem projevil až dne 22. 12. 2014, a to v rámci řízení vedeného příslušným stavebním úřadem dle stavebního zákona, které se týkalo výstavby rodinného domu žadatelů na jejich pozemku parc. č. X v k. ú. X. Tento nesouhlas žalobce s užíváním cesty na předmětných pozemcích jako veřejně přístupné účelové komunikace je součástí správního spisu.

67. Soud na tomto místě zdůrazňuje, že pokud vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako veřejně přístupná účelová komunikace, s tímto nevyslovil tzv. kvalifikovaný nesouhlas, jde o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí tedy, aby vlastník strpěl užívání pozemku jako komunikace. Naproti tomu v případě nesouhlasu musí jít o aktivní jednání vlastníka pozemku (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, č. j. 1 As 76/2009 - 60, č. 2028/2010 Sb. NSS).

68. V daném případě z ničeho neplyne, že by sám žalobce po dobu několika (přinejmenším tří) let netrpěl užívání svých pozemků (respektive jejich části) jako veřejně přístupné účelové komunikace, tedy že by v přiměřené době od nabytí vlastnického práva k předmětným pozemkům dal aktivně najevo svůj kvalifikovaný nesouhlas s jejich užíváním veřejností jako komunikace. V této souvislosti soud podotýká, že nesouhlas s užíváním cesty jako veřejně přístupné účelové komunikace je možné učinit nonverbálně např. oplocením pozemků nebo umístěním tabule zakazující vstup. K prokázání nesouhlasu postačuje i svědecky doložitelné vykazování osob komunikaci užívajících (srov. komentář k § 7 in Černínová, M., Černín, K., Tichý, M. Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2015). Z podkladů, které správní orgány obstaraly pro rozhodnutí ve věci, naopak plyne, že od doby, kdy se předmětné pozemky staly součástí žalobcova vlastnictví (tj. nejpozději ke dni 21. 9. 2011) žalobce dostatečně dlouho nic nečinil a trpěl užívání cesty vedoucí přes jeho pozemky veřejností. Dle názoru soudu tak správní orgány správně dovodily, že i sám žalobce dal (nový) souhlas k užívání cesty veřejností (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 6. 2011, č. j. 5 As 36/2010 - 204, č. 2390/2011 Sb. NSS). Především je pak ale zapotřebí uvést, že souhlas se vznikem účelové komunikace přechází z vlastníka na jeho právní nástupce a že v dané věci byl souhlas předchozích vlastníků též dostatečně prokázán vyjádřením účastníků řízení, mezi nimi i vyjádřením samotné obce Hředle, respektive jejího starosty. Na nabyvatele předmětných pozemků (žalobce) tak přešla i povinnost strpět nadále právo obecného užívání cesty na předmětných pozemcích situované, jako by sám dal souhlas s jejím vznikem (srov. nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06).

69. Argumentuje-li žalobce, že předchozí vlastník přenechal cestu k užívání omezenému okruhu osob, tedy že šlo o tzv. výprosu (tehdy účinným občanským právem neupravenou, nyní uvedenou v § 2189 a násl. občanského zákoníku), uvádí soud, že rozdíl mezi výprosou a souhlasem s obecným užíváním pozemku ve smyslu zákona o pozemních komunikacích spočívá v tom, že v prvním případě vlastník trpí užívání svého pozemku jednou osobou či úzkým uzavřeným okruhem osob a v druhém toleruje jeho užívání neuzavřeným okruhem osob, o němž neměl přesný přehled a ani nad ním neměl kontrolu (srov. stanovisko veřejného ochránce práv ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 4368/2011/VOP, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2015, č. j. 6 As 213/2015 - 14, č. 3371/2016 Sb. NSS). Udělení výprosy má povahu pouhé laskavosti, která vlastníka do budoucna nijak nezavazuje a on může výprosu kdykoliv odvolat (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 6. 2001, sp. zn. 22 Cdo 595/2001, a § 2190 odst. 1 občanského zákoníku). Naproti tomu souhlas s obecným užíváním pozemku k dopravním účelům je nevratný [proto jsou ostatně nedůvodné i námitky žalobce týkající se toho, že žalovaný nerozhodoval podle stavu ke dni svého rozhodnutí – podstatné je, zda žalobce či jeho právní předchůdce souhlas s obecným užíváním cesty kdy (byť i konkludentně) udělil, nikoliv zda takový souhlas trval i v době rozhodování správních orgánů]. Z vyjádření, které správní orgány ve věci shromáždily, však jednoznačně plyne to, že cesta na předmětných pozemcích byla po řadu let užívána neomezeným okruhem osob – ať už majiteli přilehlých nemovitostí nebo jinými občany obce Hředle, kteří cestu využívali zejména jako spojnici s tamějším hřbitovem či skládkou.

70. S ohledem na výše uvedené dospěl soud k závěru, že námitky týkající se absence souhlasu vlastníka s užíváním komunikace nejsou důvodné. I v této souvislosti je však třeba zdůraznit, že (konkludentní) souhlas právních předchůdců žalobce, resp. žalobce samotného s užíváním veřejné účelové komunikace lze vztahovat pouze na tu část předmětných pozemků, na nichž se tato komunikace skutečně nachází, nikoliv na celou plochu předmětných pozemků.

Závěr a rozhodnutí o náhradě nákladů řízení

71. Jelikož soud shledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným pro nesrozumitelnost, zrušil jej podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.).

72. V dalším řízení bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Bude se tedy zabývat přesným určením rozsahu, ve kterém se na předmětných pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace. Setrvá-li na tom, že jsou splněny podmínky pro deklaraci její existence, pojme její zjištěný rozsah přezkoumatelným způsobem (přesným popisem nebo odkazem na plán, který bude tvořit přílohu rozhodnutí) do výrokové části rozhodnutí.

73. Soud dokazování neprováděl, neboť bylo možné rozhodnout toliko na základě obsahu správního spisu, který dle judikatury nevyžaduje provádění dokazování (např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, č. j. 9 Afs 8/2008 - 117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Výpis z katastru nemovitostí týkající se předmětných pozemků se ve správním spise nachází rovněž, byl-li však žalobcem navržen za účelem prokázání jejich evidovaného druhu a způsobu využití, nešlo o skutečnosti, které by byly pro rozhodování soudu podstatné.

74. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný nebyl v řízení úspěšný, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému žalobci soud přiznal právo na náhradu nákladů řízení v celkové výši 12 228 Kč. Tato částka sestává ze zaplacených soudních poplatků ve výši 3 000 Kč a 1 000 Kč a nákladů na zastoupení advokátem ve výši 8 228 Kč. Náklady na zastoupení tvoří odměna za dva účelné úkony právní služby po 3 100 Kč [převzetí a příprava zastoupení a sepsání žaloby – § 7, § 9 odst. 4 písm. d) a § 11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů], dvě paušální částky jako náhrada hotových výdajů po 300 Kč podle § 13 odst. 4 advokátního tarifu a náhrada daně z přidané hodnoty ve výši 1 428 Kč, kterou je zástupce jako plátce povinen odvést (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Podání repliky k vyjádření žalovaného soud nevyhodnotil jako účelný procesní úkon, neboť nepřinesl žádnou novou pro posouzení věci užitečnou argumentaci. Náhradu nákladů za tento úkon ostatně žalobce ani v replice nepožadoval. Náhradu nákladů řízení v celkové výši 12 228 Kč je žalovaný povinen uhradit k rukám zástupce žalobce Mgr. Jiřího Malínka ve lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku (§ 149 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský řád, ve znění pozdějších předpisů ve spojení s § 64 s. ř. s.).

75. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení, neboť jim soud v tomto soudním řízení neuložil žádné povinnosti (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení:

Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

Praha 25. března 2021

Mgr. Jan Čížek, v. r.

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru