Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

50 A 4/2017 - 36Rozsudek KSPH ze dne 28.06.2017

Prejudikatura

9 Ao 6/2011 - 261

1 Ao 2/2011 - 17

1 Ao 5/2010 - 169

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
2 As 265/2017

přidejte vlastní popisek

50A 4/2017 – 36

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Olgy Stránské a soudců Mgr. Jana Čížka a JUDr. Milana Podhrázkého ve věci navrhovatele Ing. P. U., bytem x, zastoupeného JUDr. Dušanem Kuskem, advokátem se sídlem Komenského 28, Šestajovice, proti odpůrci městu Kostelec nad Černými lesy, se sídlem náměstí Smiřických 53, Kostelec nad Černými lesy, zastoupenému Mgr. Lukášem Rothanzlem, advokátem se sídlem Teplého 2786, Pardubice, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy č. 1/2017 – Územní plán města Kostelec nad Černými lesy, vydaného usnesením zastupitelstva města Kostelec nad Černými lesy č. 6/1/2017 ze dne 18. 1. 2017,

takto:

I. Opatření obecné povahy č. 1/2017 – Územní plán města Kostelecnad Černými lesy, vydané usnesením zastupitelstva města Kostelec nad Černými lesy č. 6/1/2017 ze dne 18. 1. 2017,

se dnem právní moci tohoto rozsudku z části zrušuje

v rozsahu grafické a textové části (příloha 2) vymezení využití ploch: PLOCHY ZEMĚDĚLSKÉ (PZ) ve vztahu k pozemku p. č.x a části pozemku p. č. x zapsaným na listu vlastnictví č. x pro obec a k. ú. X.

II. Opatření obecné povahy č. 1/2017 – Územní plán města Kostelec nad Černými lesy, vydané usnesením zastupitelstva města Kostelec nad Černými lesy č. 6/1/2017 ze dne 18. 1. 2017,

se dnem právní moci tohoto rozsudku z části zrušuje

v textové části (příloha č. 2) na straně 30, v části PLOCHY VÝROBY A SKLADOVÁNÍ – ZEMĚDĚLSKÉ HOSPODAŘENÍ (ZH), Lokalita ZH2 – doplňující podmínky, a to v rozsahu věty „Konkrétní záměry připravované v této lokalitě bude nutné v rámci jejich projektové přípravy předložit Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství k vyjádření, zda budou či nebudou předmětem posuzování vlivů záměrů na ŽP (tzv. EIA).

III. Ve zbylé části se návrh zamítá.

IV. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Návrhem podle § 101a a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podaným dne 30. 3. 2017 se navrhovatel domáhá zrušení opatření obecné povahy č. 1/2017 – Územní plán města Kostelec nad Černými lesy, vydaného usnesením zastupitelstva města Kostelec nad Černými lesy ze dne 18. 1. 2017 (dále jen „napadený územní plán“) v celém rozsahu. Eventuálním návrhem pak žádá zrušení: 1. textové části napadeného územního plánu vymezující podmínky pro využití ploch: PLOCHY ZEMĚDĚLSKÉ (PZ), 2. textové části napadeného územního plánu vymezující doplňující podmínky pro využití ploch: PLOCHY VÝROBY A SKLADOVÁNÍ – ZEMĚDĚLSKÉ HOSPODAŘENÍ, Lokalita ZH2, a 3. grafické části napadeného územního plánu vztahující se k pozemkům p. č. x v obci a k. ú. X.

I. Obsah návrhu

Navrhovatel ke své aktivní legitimaci k podání návrhu uvedl, že je vlastníkem pozemků p. č. x v k. ú. X (dále také jen „pozemky navrhovatele“), které byly přímo dotčeny vydáním napadeného územního plánu.

Navrhovatel uplatnil celkem čtyři návrhové body. První z nich směřuje proti textové části napadeného územního plánu upravující podmínky pro využití ploch zemědělských (dále jen „plochy PZ“). Navrhovatel uvedl, že je zemědělský podnikatel a chce část svých pozemků využívat k chovu hospodářských zvířat. Namítl, že podmínky pro využití ploch PZ jsou diskriminační a nelogické, neboť na těchto plochách je zakázána výstavba staveb a zařízení pro zemědělství. Odpůrce vyloučil tyto stavby na plochách PZ s odkazem na stanovisko Městského úřadu města Říčany jako orgánu ochrany přírody a krajiny. Podle navrhovatele ale neexistuje žádný racionální důvod, proč by se zemědělské stavby a oplocení v odůvodněných případech nemohly na plochách PZ stavět. Toto omezení je v rozporu se zásadou subsidiarity a minimalizace zásahů do vlastnických práv navrhovatele, přičemž navrhovatel v této souvislosti odkázal na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS (všechna citovaná rozhodnutí NSS jsou dostupná na www.nssoud.cz). Navrhovatel současně namítl nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách, které uplatnil v průběhu přípravy územního plánu. Podle navrhovatele nebyla prokázána a zřejmě ani zkoumána existence jakéhokoliv veřejného zájmu, který by zásah do vlastnického práva navrhovatele umožňoval a jeho soukromý zájem byl opomenut i přes řádné a včasné uplatnění cestou opakovaných námitek. K podmínkám pro využití ploch PZ konečně namítl, že jsou stanoveny v rozporu s částí upravující koncepci uspořádání krajiny, konkrétně se stanovenými protierozními opatřeními.

Druhý návrhový bod je namířen proti textové části napadeného územního plánu upravující doplňující podmínky pro využití lokality ZH2, které jsou součástí podmínek pro využití PLOCH VÝROBY A SKLADOVÁNÍ – ZEMĚDĚLSKÉ HOSPODAŘENÍ (dále jen „plochy ZH“). Navrhovatel má za to, že podmínka stanovící, že „[k]onkrétní záměry připravované v této lokalitě bude nutné v rámci jejich projektové přípravy předložit Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství k vyjádření, zda budou či nebudou předmětem posuzování vlivů záměrů na ŽP (tzv. EIA)“ navozuje právní nejistotu, neboť ji lze vykládat tak, že navrhovatel bude povinen žádat Krajský úřad Středočeského kraje (dále jen „krajský úřad“) o vyjádření vždy, když bude chtít část svých pozemků přeplotit, postavit na nich přístřešek pro zvířata nebo krmelec apod. Nesouhlasí s odůvodněním rozhodnutí o námitkách, podle něhož z podstaty věci vyplývá, že záměry, ke kterým není nutné stavební povolení, není nutné projednávat ani s krajským úřadem.

Třetím návrhovým bodem navrhovatel stručně namítl, že jeho pozemky p. č. x a 1089/54 nejsou v grafické části napadeného územního plánu označeny indexem PZp, který umožňuje oplocování pozemků v plochách PZ nad rámec ohradníků a dřevěných bradel. Uvedl, že pozemek p. č. x již je oplocen a pozemek p. č. x požaduje oplotit pro plánovaný chov hospodářských zvířat. Obecně pak odkázal na svou argumentaci k námitkám ohledně podmínek pro využití ploch PZ.

Posledním návrhovým bodem navrhovatel namítl, že je mu svévolně bráněno ve využití jeho pozemku p. č. x, neboť odpůrce nevyhověl požadavku, aby jeho část o velikosti 5.000 m byla využita pro výstavbu pěti rodinných domů. Namísto toho byl pozemek zahrnut do lokality PH1, jež je součástí PLOCH VEŘEJNÝCH PROSTRANSTVÍ – VEŘEJNÉ PARKY, HŘBITOVY (dále jen „plochy PH“), která má být využita jako lesopark. Navrhovatel uvedl, že pozemek má výměru 33.947 m a zastavěna by tak byla jen jeho nepatrná část. Výstavba rodinných domů na okraji lokality PH1 by podle jeho názoru byla přínosem pro přírodu a místní bezpečnost. Je nelogické, když odpůrce, který se nestará o současné lesoparky a lesy, potřebuje další lesopark, a to na pozemku navrhovatele. Zahrnutí pozemku do lokality PH1 je podle navrhovatele diskriminační, neboť na něj navazující vedlejší pozemky p. č. x, které jsou ve vlastnictví odpůrce, byly zahrnuty do lokality SM2, tj. mezi PLOCHY SMÍŠENÉ OBYTNÉ – MĚSTSKÉHO JÁDRA (dále jen „plochy SM“), na nichž lze stavět bytové a rodinné domy. Do zastavitelných ploch byly zahrnuty i vedlejší pozemky p. č. x a x, ačkoliv v původním návrhu napadeného územního plánu měly být součástí lesoparku. Požadavkům jiných subjektů tak bylo vyhověno, zatímco navrhovateli nikoliv.

II. Vyjádření odpůrce

Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu v prvé řadě konstatoval, že vlastnictví pozemků v katastrálním území města Kostelec nad Černými lesy nepostačuje k založení aktivní procesní legitimace navrhovatele. Odpůrce považuje za nezbytné, aby navrhovatel vysvětlil a prokázal, jakým způsobem měl být reálně nově omezen v možnosti využívání svých pozemků, zda došlo ke změně funkčního určení a případně k jakému. K tomu odkázal na rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17.

Dále odpůrce uvedl, že nelze vyhovět požadavku navrhovatele na zrušení celého napadeného územního plánu. Je zřejmé, že vyhovění takto široce koncipovanému návrhu by přineslo nežádoucí zásah do práv velmi rozsáhlého okruhu subjektů. K tomu odkázal na usnesení NSS ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116. Zdůraznil dále, že navrhovaným zrušením napadeného územního plánu nebo jeho části nelze docílit toho, čeho se navrhovatel fakticky domáhá, tj. doplnění požadovaných formulací či částečných změn funkčního uspořádání. Zrušením současné regulace by se naopak možnost stavět zemědělské stavby na pozemcích navrhovatele omezila.

K prvnímu návrhovému bodu odpůrce uvedl, že se vůči navrhovateli nedopustil jakéhokoli diskriminačního jednání. Za diskriminaci nelze označit toliko nevyhovění požadavkům konkrétní osoby, a v rovině územního plánování tím méně za situace, kdy se výsledná regulace aplikuje shodně na všechny osoby v obdobném postavení (vlastníky pozemků). Dále odpůrce uvedl, že požadavku navrhovatele na připuštění staveb a zařízení pro zemědělství v plochách PZ nebylo vyhověno, neboť regulativy plochy PZ jsou odvozeny ze stanovisek Městského úřadu v Říčanech jako orgánu ochrany přírody a krajiny. Ten konstatoval, že stavby a zařízení pro zemědělství není vhodné umožňovat paušálně ve všech plochách PZ, neboť tvoří velmi podstatnou část katastrálního území. Zvolené regulativy chrání krajinu před neuměřenou a neregulovanou zástavbou zemědělskými stavbami. Jsou proto vymezeny speciální plochy ZH, které jsou k takovému využití vhodné. Výsledná regulace je v souladu s převládajícím charakterem krajiny, zvláště pak středních Čech, kde není běžné ani hospodářsky opodstatněné volné umisťování zemědělských staveb v krajině. Navrhovateli není přijatou regulací bráněno v podnikání, chovu zvířat ani v budování stájí pro zvířata, pouze je taková výstavba usměrněna do ploch ZH. Dále odpůrce uvedl, že rozdíl oproti stavbám na ochranu přírody a krajiny, ke snižování nebezpečí ekologických a přírodních katastrof a odstraňování jejich důsledků či stavbám pro lesnictví (např. krmelce či posedy), spočívá ve skutečnosti, že tyto slouží veřejnému zájmu, nebo jde o stavby v rámci české krajiny běžné. K proporcionalitě napadených regulativů odpůrce poukázal na závěry vyslovené v nálezu Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11 a v rozsudcích NSS ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42, a ze dne 29. 3. 2011, č. j. 6 Ao 7/2010 – 73.

K druhému návrhovému bodu odpůrce uvedl, že postup stavebníka se neřídí jen napadeným územním plánem, ale také zákonem č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon EIA“), jehož optikou je nutno navrhovatelem zpochybněné podmínce rozumět. Textová část napadeného územního plánu zde plní signalizační funkci a nikterak nemodifikuje zákonnou úpravu. Předložení záměru k vyjádření krajskému úřadu může tedy být obligatorní jen v případech stanovených zákonem a nejedná se o podmínku pro vydání příslušného rozhodnutí či opatření stavebního úřadu.

K třetímu návrhovému bodu, který se týkal nezahrnutí pozemků p. č. x a x do ploch PZp, odpůrce uvedl, že požadavkům navrhovatele nebylo vyhověno, neboť pozemek p. č. 1089/54 je částečně vymezen v zastavitelném území jako lokalita ZH2, kterou lze oplotit. Další oplocování ve volné krajině je pak z urbanistického hlediska a hlediska ochrany krajinného rázu nežádoucí. Přijatá regulace je souladná s převládajícím charakterem krajiny a odpovídá urbanistickým požadavkům na využívání a prostorové uspořádání území. V plochách PZ je přitom přípustné oplocování ve formě ohradníků nebo dřevěných bradel. Navrhovateli tedy není bráněno v podnikání a chovu zvířat. Odpůrce dodal, že mu nepřísluší naplňovat stanovené úkoly a cíle územního plánování tak, aby byl uspokojen pouze určitý zájem (ať veřejný či soukromý), ale tak, aby byla dlouhodobě zajištěna racionalita využití území obce. Ve srovnání s dosavadním stavem nebylo do práv navrhovatele zasaženo.

K poslednímu čtvrtému návrhovému bodu odpůrce uvedl, že požadavku navrhovatele nebylo vyhověno s odůvodněním, že lokalita v severozápadní části lesoparku PH1 není podle vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství (blíže neurčeného – pozn. soudu), vhodná pro výstavbu z důvodu hlukové zátěže z blízkého pivovaru. Zároveň tato část lokality slouží jako vstup do lesoparku, který by byl navrhovatelem požadovanou zástavbou znemožněn. Tím se situace navrhovatele odlišuje od situace jiných vlastníků, neboť jejich pozemky se nenacházejí ve stejném místě. Ve srovnání s dosavadním faktickým stavem navíc nebylo do práv navrhovatele reálně negativně zasaženo. Poukázal dále na to, že nastavení regulace plochy PH1 se prolíná celým napadeným územním plánem.

III. Replika navrhovatele

V replice k vyjádření odpůrce navrhovatel nejprve upřesnil, že diskriminaci své osoby spatřuje ve vztahu k dalším zemědělcům, jejichž podnikání není v jiných obcích omezováno. Odpůrcova zmínka o historickém rázu krajiny ve středních Čechách je nepravdivá, neboť stav, který je v ní popsán, je důsledkem komunistického systému hospodaření. Dříve bylo běžné, že na pastvinách byly umístěny salaše, přístřešky, ohrady, sady aj. V oblasti, kde leží pozemky navrhovatele, se nachází řada močálů, je tak ve veřejném zájmu, aby zde byly pastviny a meze, neboť ty brání vysychání vody, erozi půdy a záplavám. K poslednímu návrhovému bodu uvedl, že v oblasti kolem pivovaru hluk neexistuje, neboť slouží jen jako restaurace. Navrhovatelem plánovaná výstavba na pozemku p. č. x byla vyznačena tak, že přístup do lesoparku by byl možný. Dále uvedl, že ke vzniku lesoparku na pozemcích navrhovatele nikdy nedojde, neboť s ním nesouhlasí.

IV. Podmínky řízení a přípustnost návrhu

Soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny podmínky řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy (§ 101a s. ř. s., srov. též např. rozsudek NSS ze dne 18. 9. 2008, č. j. 9 Ao 1/2008 – 34), kterými jsou existence opatření obecné povahy, aktivní procesní legitimace navrhovatele a formulace závěrečného návrhu, resp. obecně splnění všech formálních náležitostí návrhu (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Další podmínkou pak je včasnost návrhu (§ 101b odst. 1 s. ř. s.).

Územní plán se vydává na základě § 43 odst. 4 stavebního zákona formou opatření obecné povahy. V dané věci byl územní plán skutečně vydán formou opatření obecné povahy (opatření obecné povahy č. 1/2017 ze dne 18. 1. 2017, č. j. 00205/2017/KNCL/SEK, vydané zastupitelstvem města Kostelec nad Černými lesy). Opatření obecné povahy bylo v souladu s § 173 odst. 1 správního řádu oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrce dne 19. 1. 2017 a sejmuta dne 9. 2. 2017. Veřejná vyhláška byla vyvěšena předepsanou patnáctidenní lhůtu a napadený územní plán tak nabyl účinnosti dne 3. 2. 2017. Napadený akt je tedy opatřením obecné povahy, které bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení je splněna.

Aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení části opatření obecné povahy je ve smyslu § 101a odst. 1 s. ř. s. ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech vydaným opatřením obecné povahy. Aktivní legitimace navrhovatele se zakládá pouhým tvrzením dotčení na jeho právech. Rozšířený senát NSS k tomu v usnesení ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, uvedl: „Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která jsou opatřením obecné povahy dotčena. […] Splnění podmínek aktivní procesní legitimace bude tedy dáno, bude-li stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdit možnost dotčení jeho právní sféry příslušným opatřením obecné povahy. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení. […] V případě územních plánů musí navrhovatel především plausibilně tvrdit, že existuje vztah mezi jeho právní sférou a územím, jež je územním plánem regulováno, a dále musí tvrdit, že dotčení je z povahy věci myslitelné právě danou formou právní regulace, tj. územním plánem […]. Navrhovatel prokázal výpisem z katastru nemovitostí (list vlastnictví č.x pro obec a k. ú. X), že je vlastníkem pozemků dotčených územním plánem (p. č. x). V rámci návrhových bodů mj. uvedl, že je zemědělským podnikatelem a napadený územní plán považuje za diskriminační zásah do jeho vlastnického práva a práva svobodně podnikat. Z tvrzení navrhovatele tedy jasně vyplývá vztah jeho právní sféry k území řešenému napadeným územním plánem. Napadené opatření obecné povahy se zjevně může dotknout jeho vlastnického práva, neboť územní plány regulují způsob využití území a tím způsob realizace práva užívacího jako jedné ze složek práva vlastnického. Soud tak nemá o aktivní procesní legitimaci navrhovatele pochyb a tuto podmínku pokládá za splněnou. Nemůže se naproti tomu ztotožnit s argumentací odpůrce, podle něhož navrhovatel svou aktivní procesní legitimaci nedoložil. Je zřejmé, že odpůrce ve svém vyjádření chybně směšuje aktivní procesní legitimaci navrhovatele s aktivní věcnou legitimací. Jeho argumenty přitom směřují k aktivní věcné legitimaci. Ta však není podmínkou přípustnosti návrhu, nýbrž jeho důvodnosti a soud se s ní vypořádává až při posouzení jednotlivých návrhových bodů (srov. usnesení NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, bod 42). Navrhovatel nemusí tvrdit, jak konkrétně byl nově omezen v možnosti využívání svých pozemků, stačí pouhá myslitelná možnost dotčení jeho práv. Odkaz odpůrce na rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, je nepřípadný, neboť odpůrcem citovaná věta se zabývá právě věcnou legitimací stěžovatelky. Její nedostatek neměl přitom v uvedené věci žádný vliv na procesní legitimaci stěžovatelky (srov. body 18 – 20 uvedeného rozsudku).

Splněna je též podmínka formulace závěrečného návrhu, neboť navrhovatel ve svém návrhu jednoznačně vymezuje, čeho se domáhá. Návrh kromě petitu obsahuje i další náležitosti požadované § 101b odst. 2 s. ř. s. a je včasný, neboť byl podán ve lhůtě podle § 101b odst. 1 s. ř. s.

V. Posouzení důvodnosti návrhu

Při rozhodování o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je soud vázán rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Toto pravidlo soudního přezkumu opatření obecné povahy bylo zavedeno s účinností od 1. 1. 2012 zákonem č. 303/2011 Sb. Podle dřívější úpravy soud nebyl vázán právními důvody návrhu; mohl tak napadené opatření obecné povahy nebo jeho část zrušit i z jiných důvodů než z těch, které navrhovatel vytkl. Aplikoval vždy kompletní algoritmus (test) přezkumu, který byl pro tyto účely vymezen judikaturou Nejvyššího správního soudu (rozsudek ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 – 98, publ. pod č. 740/2006 Sb. NSS). Těmito kroky algoritmu jsou: (1) přezkum pravomoci správního orgánu vydat opatření obecné povahy; (2) přezkum otázky, zda správní orgán při vydávání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti; (3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným procesním postupem; (4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu se zákonem, v tomto kroku ve smyslu souladu s hmotným právem; a (5) přezkum obsahu napadeného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality, tedy konkrétně, zda napadené opatření obecné povahy vůbec umožňuje dosáhnout sledovaný cíl, zda opatření obecné povahy a sledovaný cíl spolu logicky souvisí a zda cíle nelze lépe dosáhnout jiným prostředkem, jakož i zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně; v neposlední řadě soud také zkoumá, zda je následek napadeného opatření obecné povahy úměrný sledovanému cíli. Nově formulovaným ustanovením §101d odst. 1 s. ř. s. však dochází k omezení rozsahu přezkumu opatření obecné povahy. Soud tedy při přezkumu opatření obecné povahy bude algoritmus (test) přezkumu v celém rozsahu aplikovat pouze za předpokladu, že navrhovatel všechny jeho kroky zahrne do návrhových bodů (§ 101b odst. 2 s. ř. s., viz k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 195/2014 – 47, bod 15). Při věcném posouzení návrhu soud vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.).

Krajský soud v Praze přezkoumal napadený územní plán v napadeném rozsahu a v mezích uplatněných návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že návrh je z části důvodný. O návrhu rozhodl bez jednání v souladu s § 51 odst. 1 s. ř. s., neboť u navrhovatele i odpůrce je souhlas s tímto postupem presumován.

V. a) Zákaz staveb a zařízení v zemědělských plochách (PZ)

V rámci první skupiny námitek, která se vztahuje k podmínkám pro využití ploch PZ, se soud nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností rozhodnutí o námitkách navrhovatele. V rozsudku ze dne 24. 10. 2010, č. j. 1 Ao 5/2010 – 169, publ. pod č. 2266/2011 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud uvedl, že nelze „[n]a odůvodnění rozhodnutí o námitkách klást stejné požadavky jako v případě jiných správních rozhodnutí (§ 68 odst. 3 správního řádu). V prvé řadě se jedná o požadavek přezkoumatelnosti rozhodnutí.“ Z odůvodnění rozhodnutí o námitkách tak musí být seznatelné, z jakého důvodu odpůrce posoudil námitky uplatněné navrhovatelem za liché, mylné nebo vyvrácené, nebo proč považoval namítané skutečnosti za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy za vyvrácené. Ústavní soud k tomu v nálezu ze dne 7. 5. 2013, sp. zn. III. ÚS 1669/11, doplnil, že požadavky kladené na detailnost a rozsah vypořádání se s námitkami nemohou být přehnané, jinak by se správní soudy dopouštěly přepjatého formalismu a nepřípustného zásahu do práva na samosprávu. Podle judikatury NSS však dále platí, že pokud jsou důvodem nevyhovění námitkám stanoviska dotčených orgánů, musí být jejich podstatný obsah v důvodech rozhodnutí uveden, stejně tak jako skutečnost, zda a jak se dotčené orgány k důvodnosti námitek vyjádřily; nestačí přitom pouze odkázat na obsah stanoviska dotčeného orgánu (srov. např. rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62, ze dne 24. 7. 2013, č. j. 2 Aos 1/2013 – 138, a ze dne 5. 8. 2015, č. j. 2 As 195/2014 - 47).

Z předloženého správního spisu plyne, že navrhovatel uplatňoval požadavek na doplnění podmínek pro využití ploch PZ o možnost stavět stavby a zařízení pro zemědělství na pozemcích p. č. x v průběhu projednávání napadeného územního plánu celkem dvakrát. Při opakovaném veřejném projednání konaném dne 29. 6. 2015 navrhovatel ke své námitce mj. uvedl, že nikdo nebude zatravňovat zemědělskou půdu, pokud nebude moci chovat zvířata a stavět pro ně přístřešky a stání. Tato námitka byla zamítnuta s tím, že znění regulativů plochy PZ vychází ze stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny s tím, že pro účely zemědělské zástavby jsou vymezeny plochy ZH. Při druhém opakovaném veřejném projednání konaném dne 5. 9. 2016 byla stejná námitka zamítnuta z toho důvodu, že se nevztahovala k projednávané změně návrhu napadeného územního plánu. Ze záznamu z druhého opakovaného jednání skutečně plyne, že pozemky navrhovatele nebyly změnami na něm projednávanými dotčeny. Odůvodnění druhého rozhodnutí tak lze považovat za dostatečné.

Totéž nicméně nelze říci o způsobu, kterým se odpůrce vypořádal s námitkou navrhovatele na prvním opakovaném veřejném projednání. Z obsahu předloženého spisu soud zjistil, že podkladové stanovisko Městského úřadu v Říčanech (jako orgánu ochrany přírody a krajiny) ze dne 7. 7. 2014, č. j. 102773/2014-MURI/OŽP-00354, uvádí mj., že plochy PZ je možné využít k výstavbě „staveb a zařízení pro zemědělství (pouze lehké, odstranitelné stavby drobného charakteru – přístřešky pro zvířata, krmeliště, seníky, apod.)“ za podmínek, že nedojde k narušení významných krajinných prvků nebo významné nelesní zeleně, nebude narušen stávající charakter území a výstavba nebude v rozporu s hlavním funkčním využitím. V průběhu projednávání návrhu napadeného územního plánu v této části stanoviska nedošlo ke změně. Je tak zřejmé, že podkladové stanovisko nevylučuje paušálně výstavbu všech zemědělských staveb, nýbrž umožňuje na plochách PZ výstavbu menších zemědělských staveb a zařízení, o něž navrhovatel svou námitkou usiloval (zejm. stání a přístřešků pro zvířata). Závěr odpůrce o tom, že stavby a zařízení pro zemědělství jsou na pozemcích navrhovatele paušálně vyloučeny, je proto v rozporu s tímto podkladovým stanoviskem. Je třeba v této souvislosti připomenout, že stanoviska dotčených orgánů jsou pro územní plán závazným podkladem [srov. rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2009, č. j. 2 Ao 2/2008 – 62 a § 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Tato část odůvodnění rozhodnutí o námitkách proto nemůže obstát, neboť odkazuje na neexistující požadavky orgánu ochrany přírody a krajiny.

Odpůrce jistě může – v rámci svého práva na samosprávu – za účelem ochrany krajiny stanovit podmínky funkčního využití ploch PZ přísněji, než je vyžadováno zákonem č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, neboť ten určuje toliko minimální míru ochrany krajiny. Dospěje-li však k závěru, že zvláštní podmínky jeho území vyžadují intenzivnější ochranu, musí přesvědčivě odůvodnit, v čem spočívá ojedinělost podmínek v daném území a z jakých důvodů nelze předpokládat, že zákonem stanovená míra ochrany zájmů je dostatečná. Omezení jakéhokoliv jiného zájmu či aktivity v území musí přitom být úměrné ohrožení předmětných hodnot (srov. rozsudek NSS ze dne 28. 5. 2014, č. j. 9 Ao 6/2011 – 261, publ. pod č. 3099/2014 Sb. NSS). Jednověté odůvodnění, že plochy PZ tvoří velkou část území odpůrce, nemůže soud mít za dostatečné a přesvědčivé, neboť v něm absentuje vysvětlení, čím je tento stav natolik jedinečný oproti jiným částem státu, že je nutno nad rámec shora závazného stanoviska orgánu ochrany přírody a krajiny zakázat i v navrhovatelem podané námitce výslovně zmiňované zemědělské stavby a zařízení (tj. přístřešky a stání pro zvířata). Odpůrce se tedy při vypořádání námitky navrhovatele měl především zabývat otázkami, proč je místní krajina specifická, jak ji mohou tyto stavby při umístění na pozemky navrhovatele narušit, a řádně vypořádat námitku žalobce, popř. jí vyhovět.

Důvody celkového zákazu výstavby všech druhů zemědělských staveb na plochách PZ přitom nelze zjistit ani z odůvodnění napadeného územního plánu, podle nějž (srov. str. 125 odůvodnění napadeného územního plánu) byly podmínky pro plochu PZ převzaty ze stanovisek dotčených orgánů a to na základě pokynů pro zpracování návrhu napadeného územního plánu ze dne 5. 12. 2013. Tyto pokyny ale nemohly výše uvedené stanovisko orgánu ochrany přírody a krajiny obsahovat, neboť bylo vydáno až o několik měsíců později. Mohly vycházet pouze ze stanoviska Městského úřadu v Říčanech (jako orgánu ochrany přírody a krajiny) ze dne 1. 11. 2012, č. j. 41844/2012-MURI/OŽP-00354, ke konceptu napadeného územního plánu. I toto stanovisko však umožňovalo výstavbu staveb a zařízení pro zemědělství, včetně ohrad, napajedel, přikrmovacích zařízení, přístřešků a zimovišť.

Soud tedy uzavírá, že rozhodnutí o námitce navrhovatele ohledně regulativů ploch PZ podané při prvním opakovaném veřejném projednání je nepřezkoumatelné, neboť neuvádí žádné konkrétní a existující důvody pro její zamítnutí a neumožnění výstavby navrhovatelem uváděných staveb na pozemcích p. č. x. První návrhový bod tak soud shledal důvodným.

S ohledem na skutečnost, že ani z odůvodnění napadeného územního plánu nelze přezkoumatelným způsobem zjistit, proč je na předmětných pozemcích (resp. na všech plochách PZ) paušálně zakázána výstavba staveb a zařízení pro zemědělství, se soud dále nemohl zabývat věcným přezkumem zákonnosti a přiměřenosti podmínek pro využití pozemků p. č. x v ploše PZ. Tím není řečeno, že územním plánem nelze výstavbu staveb a zařízení pro zemědělství regulovat. Je však na odpůrci, aby případná omezení jdoucí nad rámec požadavků orgánu ochrany krajiny a přírody řádně a přezkoumatelným způsobem odůvodnil, a to zvláště za situace, kdy navrhovatel proti těmto omezením svými námitkami aktivně a včas brojil.

V. b) Požadavek na předběžné posouzení záměrů v lokalitě ZH 2

Navrhovatel dále namítl nezákonnost podmínky pro využití lokality ZH2 na pozemku p. č. x stanovící: „Konkrétní záměry připravované v této lokalitě bude nutné v rámci jejich projektové přípravy předložit Krajskému úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství k vyjádření, zda budou či nebudou předmětem posuzování vlivů záměrů na ŽP (tzv. EIA)“. Navrhovateli lze přisvědčit, že takto formulovaná podmínka navozuje právní nejistotu a potenciálně nutí navrhovatele žádat o vyjádření krajského úřadu při realizaci jakéhokoliv záměru. Pojem „záměr“ má přitom v kontextu zákona EIA zcela specifický, zákonem definovaný, význam, neboť se jedná jen o stavby, činnosti a technologie uvedené v příloze č. 1 k tomuto zákonu [§ 3 písm. a) zákona EIA]. Napadený územní plán tento blíže pojem nevymezuje a bez výslovného odkazu na zákon EIA tak lze dovozovat, že krajskému úřadu by měly být předkládány k posouzení všechny záměry realizované v ploše lokality ZH2. Z textu podmínky také nevyplývá, jestli požadované předložení záměru k vyjádření má být oznámením záměru podle § 6 odst. 1 zákona EIA nebo má jít o určité „předběžné“ vyjádření předcházející této zákonné povinnosti. Ve prospěch druhé interpretace hovoří, že nikoliv u všech záměrů probíhá zjišťování toho, zda budou předmětem posuzování vlivů. Záměry kategorie I přílohy č. 1 zákona EIA jsou totiž posuzovány obligatorně [§ 4 odst. 1 písm. a) ve spojení s § 7 odst. 1 a 2 zákona EIA]. Uvedená podmínka tedy ukládá vlastníkovi pozemku p. č. x v ploše ZH2 povinnost, která jde nad rámec povinností vyplývajících ze zákona EIA. Stav, kdy regulativ územního plánu zakládá praeter legem krajskému úřadu novou pravomoc, je v rozporu se základním ústavním principem, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví (čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, vyhlášené pod č. 2/1993 Sb.).

I v případě, že by napadená podmínka zakotvovala pouze oznámení záměru ve smyslu § 6 odst. 1 zákona EIA, jde o podmínku nezákonnou. Pravomoc a působnost krajských úřadů totiž taxativně stanoví § 22 zákona. Podle písm. a) tohoto ustanovení orgány kraje [tj. krajské úřady, srov. § 67 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů] zajišťují posuzování záměrů uvedených v příloze č. 1 sloupcích B a jejich změn a záměrů uvedených v § 4 odst. 1 písm. d) a e) zákona EIA. K zajišťování posuzování ostatních záměrů je pak příslušné Ministerstvo životního prostředí [§ 21 písm. c) zákona EIA]. Z toho plyne, že jen záměry uvedené v příloze č. 1 sloupci B se oznamují krajským úřadům a napadená podmínka je tedy v rozporu s kompetenčními ustanoveními v § 21 a § 22 zákona EIA.

Soud konečně dodává, že se nemůže ztotožnit s argumentací odpůrce, že napadená podmínka plní toliko signalizační funkci. Územní plány jsou právně závazným podkladem v některých řízeních (zejm. v územním řízení) podle stavebního zákona (§ 43 odst. 5 stavebního zákona). Splnění požadavků územního plánu, včetně podmínek pro využití vymezených ploch, je zákonným předpokladem pro vydání např. územního rozhodnutí, resp. územního souhlasu [§ 90 písm. a), resp. § 96 odst. 4 stavebního zákona]. Nelze tedy význam takového ustanovení bagatelizovat. Předmětná podmínka ukládá navrhovateli nové povinnosti nad rámec požadavků zákona EIA, aniž by k tomu měl odpůrce zákonem svěřenou kompetenci a aniž byl jasně vymezen účel a důvod takového opatření. Nelze přehlédnout ani finanční aspekt uložené podmínky, neboť nelze vyloučit, že s přípravou podkladů pro vyjádření krajského úřadu by mohly být spojeny nezanedbatelné finanční náklady, které by navrhovatel či jeho právní nástupci museli nést i v případech záměrů, na které zákon EIA zjevně nedopadá. Soud tedy posoudil tento návrhový bod jako důvodný.

V. c) Nezařazení pozemků do plochy PZp

Třetím návrhovým bodem navrhovatel namítl, že jeho pozemky p. č. x nejsou v grafické části napadeného územního plánu označeny indexem PZp. Soud konstatuje, že tento návrhový bod je vymezen velmi neurčitě, neboť navrhovatel pouze odkázal na své argumenty k první skupině námitek, které se však z velké části vztahují k nezákonnosti podmínek přípustného funkčního využití ploch PZ. Tato argumentace je ovšem z hlediska třetího návrhového bodu z velké části nepřípadná. Relevantní je pouze ta část návrhu, v níž navrhovatel obecně namítl, že podle jeho názoru neexistuje racionální důvod, proč by se v okolí odpůrce nemohlo oplocení v odůvodněných případech stavět. S ohledem na vázanost uplatněným rozsahem a důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.) se tak soud mohl pouze v obecné rovině zabývat proporcionalitou omezení práv navrhovatele, k nimž námitka směřuje. Nadto je třeba zdůraznit, že soud v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nemá pravomoc měnit či doplňovat napadené opatření obecné povahy. Soudu rovněž nepřísluší posuzovat vhodnost vymezení ploch na předmětných pozemcích či ukládat odpůrci, jak má dané území v rámci územního plánu regulovat, tj. zda měly být pozemky vymezeny plochou s indexem PZp, jak uvádí navrhovatel. Takovým postupem by totiž byl nepřípustným způsobem porušen princip dělby moci v právním státě. V souvislosti s požadavkem navrhovatele na vymezení pozemků plochou PZp, se tak lze zabývat pouze tím, zda odpůrce rozhodnutí o této námitce uplatněné v průběhu tvorby územního plánu řádně odůvodnil z hlediska proporcionality tohoto omezení.

Ze správního spisu soud zjistil, že navrhovatel uplatnil svůj požadavek na označení pozemků p. č. x indexem PZp námitkou podanou v rámci prvního opakovaného veřejného projednání. Odpůrce požadavku nevyhověl s odůvodněním, že pozemek p. č. 1089/54 je částečně zahrnut do plochy ZH2, kterou lze neomezeně oplocovat a další oplocování ve volné krajině je z urbanistického hlediska a z hlediska ochrany krajiny a krajinného rázu nežádoucí. Plocha ZH2 byla na základě žádosti navrhovatele vymezena v maximálních možných mezích. Ze stanoviska Městského úřadu v Říčanech jako orgánu ochrany přírody a krajiny ze dne 7. 7. 2014, č. j. 102773/2014-MURI/OŽP-00354, shodně vyplynulo, že v plochách PZ nelze dovolit oplocování s výjimkou ohradníků, nebo dřevěných bradel a ploch označených indexem PZp.

Z ustálené judikatury NSS plyne, že každý zásah do výkonu vlastnických práv, k němuž dochází při tvorbě územně plánovací dokumentace, by měl být zásadně činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě k zamýšlenému cíli, a to nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (srov. rozsudek NSS ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42, bod 30, a dále usnesení NSS ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 – 120, publ. pod č. 1910/2009 Sb. NSS). K otázce přiměřenosti je třeba přistupovat s nejvyšší opatrností a zdrženlivostí a posuzovat ji v kontextu práva obce na samosprávu, což inherentně obsahuje i právo uspořádat své územní poměry podle vlastních představ v zákonem vymezených mantinelech (srov. např. rozsudek ze dne 31. 8. 2011, č. j. 1 Ao 4/2011 – 42, bod 32). NSS však rovněž konstatoval, že „vlastník pozemku nemá individuální subjektivní právo na schválení konkrétní úpravy územního plánu dle jeho požadavku“ (srov. rozsudek ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, bod 65).

Soud má za to, že v tomto případě byla kritéria proporcionality dodržena. Zásah do práv navrhovatele je odůvodněn veřejným zájmem na ochraně volné krajiny, který byl odpůrce povinen zohlednit, neboť byl vázán obsahem stanoviska dotčeného orgánu [§ 4 odst. 2 písm. b) stavebního zákona]. Nejedná se tak o libovůli ze strany odpůrce a nelze přisvědčit navrhovateli v tom, že k částečnému zákazu oplocování neexistuje racionální důvod. Jde přitom o nejšetrnější způsob omezení práv navrhovatele vedoucí k ochraně tohoto zájmu, neboť oplocování není na plochách PZ úplně vyloučeno, nýbrž je do určité míry umožněno v podobě dřevěných bradel a ohradníků. Část pozemku p. č. x byla navíc zařazena do plochy ZH2, která je součástí zastavitelných ploch a lze ji neomezeně oplocovat. Možnost užívat pozemky k zemědělskému hospodaření, včetně zmiňovaného chovu zvířat tak není omezena nad přiměřenou míru. Omezení vlastnického práva se soudu jeví jako zanedbatelné a zcela přiměřené veřejnému zájmu na ochraně volné krajiny.

Omezení oplocování na pozemcích navrhovatele p. č. x konečně nelze hodnotit jako diskriminační, neboť odpůrcem nebyl index PZp vyznačen ani na jiných plochách PZ ve volné krajině v okolí pozemků navrhovatele. Naopak podle grafické části napadeného územního plánu je konzistentně používán na pozemcích nacházejících se v zastavěném území odpůrce. Soud dodává, že zásah do práv navrhovatele je minimalizován i tím, že v zásadě nedošlo ke změně dosavadního způsobu využívání území (srov. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2016, č. j. 3 As 250/2015 – 68 a ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17). Oba pozemky jsou totiž v katastru nemovitostí evidovány jako orná půda v rámci zemědělského půdního fondu. V napadeném územním plánu je pozemek p. č. x vymezen jako plocha PZ a pozemek p. č. x zčásti jako plocha PZ a zčásti (na žádost navrhovatele) jako lokalita ZH2. Pozemek p. č. x přitom podle tvrzení navrhovatele dosud oplocen není, což odpovídá novým regulativům ploch PZ. Pozemek p. č. x, podle navrhovatele oplocen je, což napadený územní plán rovněž částečně (v lokalitě ZH2) zachovává. Je tedy zřejmé, že nové funkční využití převážně odpovídá dosavadnímu faktickému stavu. V plochách PZ lze zřizovat ohradníky a bradla, územní plán tedy nikterak nebrání využívat předmětné pozemky k chovu a pastvě hospodářských zvířat. Omezení práv navrhovatele tak lze považovat za přiměřené. Soud tak shledal tento návrhový bod nedůvodným.

V. d) Nezařazení pozemku do zastavitelného území (plochy SM)

Posledním návrhovým bodem navrhovatel namítal, že mu je svévolně bráněno ve využití pozemku p. č. x k výstavbě rodinných domů, což považuje za diskriminační, neboť vedlejší pozemky p. č. x byly zahrnuty do lokality SM2 (tj. mezi plochy SM). Soud předesílá, že v rámci řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je při rozhodování vázán důvody návrhu (§ 101d odst. 1 s. ř. s.). Nemůže tedy napadený územní plán přezkoumávat z jiných než navrhovatelem tvrzených skutkových a právních důvodů, vymezených návrhovými body (§ 101b odst. 2 s. ř. s.). Z návrhu je patrné, že navrhovatel nebrojí proti samotné doplňující podmínce využití pozemku p. č. x, podle níž je určen k budoucímu využití jako lesoparku (plocha PH1). Ten byl ostatně na tomto pozemku vymezen již v návrhu napadeného územního plánu a v průběhu projednávání napadeného územního plánu proti jeho existenci navrhovatel neměl námitek. Námitku, kterou žádal – výlučně – o zařazení části tohoto pozemku do ploch umožňujících výstavbu rodinných domů, navrhovatel uplatnil až při druhém opakovaném veřejném projednání, tedy zjevně v reakci na zařazení sousedních pozemků p. č. x do ploch SM. Svévolné a diskriminační jednání odpůrce tedy navrhovatel spatřuje v nevyhovění tomuto požadavku a zásahu do jeho vlastnického práva spočívajícím v omezení výstavby rodinných domů na tomto pozemku.

Soud se nejprve zabýval otázkou, zda navrhovatel vůbec mohl být nezařazením pozemku mezi plochy SM zkrácen na svých právech. Podle rozsudku NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, totiž „[v]lastník pozemků není opatřením obecné povahy zkrácen na svých právech, jestliže schválené funkční využití pozemků odpovídá dosavadnímu faktickému způsobu jejich využívání a pokračování v tomto způsobu využívání pozemků není opatřením obecné povahy ani zčásti vyloučeno.“ Obdobně podle rozsudku ze dne 8. 2. 2012, č. j. 6 Ao 8/2011 – 74, „[s]kutečnost, že odpůrce napadeným opatřením obecné povahy nezměnil reálný stav užívání pozemku, ani že nezměnil účelové určení pozemku tak, aby na něm mohla proběhnout výstavba podle představ navrhovatele, nemůže být kvalifikováno jako nezákonnost, neboť to je projevem procesu územního plánování, které je výrazem práva obce na samosprávu.“ V rozsudku ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31, NSS doplnil, že „[i] v těchto případech musí být zřejmé, že postup pořizovatele územně plánovací dokumentace není svévolí a že zachování faktického stavu směřuje ke konkrétnímu cíli, kterého nelze dosáhnout jiným, šetrnějším způsobem.“

V daném případě lze konstatovat, že nová regulace území přijatá odpůrcem nepřebírá faktický stav, který tu byl před vydáním napadeného územního plánu. V současné době je pozemek navrhovatele p. č. x součástí zemědělského půdního fondu a je označen v katastru nemovitostí jako orná půda. Tímto způsobem je stále využíván. Napadený územní plán naproti tomu vymezil na pozemku lokalitu PH s doplňující podmínkou PH1, tj. lesopark. Jedná se tedy o situaci, kdy došlo ke změně využití tohoto pozemku, nicméně nebylo vyhověno požadavku navrhovatele, aby se pozemek stal součástí zastavitelného území a byl zařazen do ploch SM. Za této situace se tak analogicky uplatní závěry vyslovené v citovaných rozhodnutích, zejména v rozsudku NSS ze dne 23. 5. 2013, č. j. 7 Aos 4/2012 – 31, a je na místě i v tomto případě posoudit, zda nevyhovění požadavku navrhovatele nebylo svévolné a diskriminační, jak v návrhu tvrdí.

Ze správního spisu soud zjistil, že při druhém opakovaném veřejném projednání konaném dne 5. 9. 2016, navrhovatel uplatnil námitku, kterou požadoval rozdělit pozemek p. č. x a jeho část vyznačenou v přiložené mapě vymezit k využití pro výstavbu pěti rodinných domů. Odpůrce námitku navrhovatele zamítl s odůvodněním, že lokalita v severozápadní části lesoparku není vhodná pro výstavbu z důvodu hlukové zátěže z pivovaru a problematického splnění hlukových limitů a současně odkázal na (nespecifikované) vyjádření Krajského úřadu Středočeského kraje, odboru životního prostředí a zemědělství pro plochy v okolí pivovaru. Dále uvedl, že tato část lokality slouží jako vstup do lesoparku, což by navrhovaná zástavba znemožnila. Lesopark přitom má sloužit jako alternativní propojení severovýchodní části města a centra. Soud po prostudování obsahu správního spisu zjistil, že vyjádřením krajského úřadu je zřejmě stanovisko k posouzení vlivů provádění územního plánu na životní prostředí ze dne 4. 9. 2013, č. j. 127365/2013/KUSK (dále jen „stanovisko SEA“). Toto stanovisko bylo vydáno ke konceptu napadeného územního plánu. Podává se v něm, že „[v] případě začlenění plochy BM18, na její části v blízkosti areálu pivovaru je doporučeno nerealizovat výstavbu objektů vyžadující splnění hlukových hygienických limitů. Podmínkou případného využití této plochy je stanovení etapizace výstavby.“ Plocha BM18 byla podle grafické části konceptu napadeného územního plánu vymezena severně od pivovaru, mj. na pozemcích p. č. x; její hlavní funkční využití zahrnovalo podle textové části stavby pro bydlení – bytové domy.

Soud přihlédl v prvé řadě ke skutečnosti, že navrhovatel uplatnil požadavek na vymezení části pozemku jako plochy SM, až v průběhu druhého opakovaného veřejného projednání návrhu územního plánu. Rozšířený senát NSS v usnesení ze dne 16. 11. 2010, č. j. 1 Ao 2/2010 – 116, uvedl, že „význam [procesní pasivity navrhovatele] pro úspěšnost žaloby posoudí soud s přihlédnutím ke všem individuálním okolnostem případu, a to při zkoumání procesního postupu správního orgánu, při hodnocení případného rozporu opatření obecné povahy s právními předpisy, jakož i při hodnocení přiměřenosti zásahu do práv a povinností navrhovatele. Přitom je povinen vzít v úvahu práva a povinnosti těch, jimž by zrušení opatření obecné povahy podle návrhu způsobilo újmu na jejich vlastních právech.“ Při zkoumání proporcionality napadeného územního plánu tedy soud musí přihlížet i k procesní pasivitě navrhovatele. V rozsudku ze dne 7. 10. 2011, č. j. 6 Ao 5/2011 – 43, pak NSS konkretizoval, že v případě přezkumu obsahu vydaného opatření obecné povahy z hlediska jeho proporcionality „není možné po soudu požadovat, aby provedl odbornou úvahu ve směru vážení důležitých veřejných zájmů či veřejného zájmu a ochrany vlastnictví navrhovatelů, aniž by tuto úvahu před ním provedl příslušný správní orgán. Nejvyšší správní soud by takovýto postup považoval za rozporný s ústavní zásadou dělby mocí, s právem na samosprávu i s ochranou právní jistoty dalších účastníků, kteří svá práva aktivně prosazovali již v průběhu přípravy územně plánovací dokumentace a nyní tuto územně plánovací dokumentaci respektují.“ V odst. 33 dále uvedl, že „[n]epodáním připomínek k otázce přiměřenosti zásahu do práv navrhovatelů napadeným opatřením obecné povahy (tedy k otázce proporcionality) bez objektivních důvodů se účastníci sami zbavili možnosti, aby jejich připomínky byly náležitě vypořádány správním orgánem a aby poté o zákonnosti takovéhoto vypořádání rozhodl soud.

Navrhovatel uplatnil námitku, kterou požadoval umožnění výstavby rodinných domů na části svého pozemku p. č. x, až ke druhému opakovanému veřejnému projednání. Lokalita PH1 byla nicméně na tomto pozemku vymezena již v původním návrhu napadeného územního plánu a ani ze záznamu z druhého opakovaného veřejného projednání neplyne, že by tento pozemek byl dotčen změnami. Platí přitom, že námitky proti upravenému návrhu územního plánu, který je projednáván podle § 53 odst. 2 stavebního zákona pouze v rozsahu provedených podstatných úprav, mohou podávat pouze ti vlastníci, jejichž pozemky byly podstatnou úpravou územního plánu dotčeny (srov. rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 16. 12. 2014, č. j. 50 A 15/2014 – 50, publ. pod č. 3212/2015 Sb. NSS). Vymezení pozemku p. č. x jako lokality PH1 se od počátku projednávání návrhu napadeného územního plánu nezměnilo a navrhovatel tedy po celou dobu řízení věděl, že zde nebude moci stavět. Lze proto konstatovat, že svou námitku uplatnil opožděně. Pokud měl v úmyslu využít svůj pozemek k zástavbě rodinnými domy, měl příslušnou námitku uplatnit k prvnímu veřejnému projednání. V rámci druhého opakovaného veřejného projednání pak již měla být jeho námitka odpůrcem vyhodnocena jako nepřípustná. Odpůrce jí ostatně ani nemohl vyhovět, neboť územní plán je na opakovaném veřejném projednání projednáván jen v rozsahu jeho úprav (§ 53 odst. 2 věta třetí stavebního zákona) a ke změně využití pozemku navrhovatele na základě tohoto projednání tak již nemohlo dojít. Soud tedy zohlednil procesní pasivitu navrhovatele a při posouzení námitek svévole a diskriminace se blíže nezabýval otázkou hlukových imisí z provozů umístěných v areálu bývalého pivovaru. Odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele totiž takové detailní úvahy neobsahuje, ale ani je obsahovat nemělo. Navrhovatel se opožděným podáním námitky sám připravil o možnost, aby byla odpůrcem detailně vypořádána a aby soud mohl rozhodnout o zákonnosti tohoto vypořádání.

Nelze proto přisvědčit tvrzení navrhovatele, že zásah odpůrce byl svévolný, neboť byl obecně odůvodněn právě ochranou veřejného zdraví. V blízkosti a uvnitř rodinných domů je nutno dodržovat hlukové limity, neboť se jedná o chráněné venkovní prostory staveb, resp. chráněné vnitřní prostory staveb podle § 30 odst. 3 věty druhé a třetí zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, ve znění pozdějších předpisů. Obavu odpůrce ohledně možného překročení těchto hlukových limitů na pozemku navrhovatele přitom lze mít za odůvodněnou, byť stanovisko SEA, na něž odpůrce v odůvodnění rozhodnutí o námitce navrhovatele odkazoval, se nevztahuje přímo na pozemek navrhovatele. Je nicméně možno logicky dovodit, že pivovar může představovat (nyní nebo v budoucnu) zdroj hluku (či jiných imisí) pro nejbližší okolí, tedy nikoliv toliko ve vztahu k pozemkům na sever od něj, ale taktéž na jih směrem k navrhovatelovu pozemku. Navrhovatel přitom požadoval plochu pro výstavbu vymezit v přímém sousedství s pivovarem, kde lze předpokládat určitou intenzitu imisí. Soud tedy tento dílčí návrhový bod shledal nedůvodným.

Pokud jde o namítanou diskriminaci, soud předně konstatuje, že pozemky odpůrce p. č. x nebyly zahrnuty do ploch SM2, jak navrhovatel tvrdí, nýbrž jsou podle grafické části napadeného územního plánu vymezeny jako plocha PZ. Ve vztahu k vlastníkovi těchto pozemků je tedy námitka týkající se tvrzené diskriminace zcela nepřípadná. Pokud navrhovatel poukazoval na skutečnost, že pozemky p. č. x byly v napadeném územním plánu vymezeny jako plocha SM2, je třeba uvést, že předložený správní spis nezachycuje důvody, které vedly ke změně jejich vymezení z lokality PH1 na plochu SM2. Podle odůvodnění rozhodnutí o námitkách podaných v průběhu projednávání napadeného územního plánu žádný z vlastníků pozemků p. č. x a x nežádal o tuto změnu. Ke změně v okolí pivovaru tak došlo s největší pravděpodobností z iniciativy samotného odpůrce. Soud má však za to, že ani samu skutečnost, že část pozemku navrhovatele p. č. x do ploch SM2 zařazena nebyla, ačkoliv pozemky p. č. x do ní zařazeny byly, nelze považovat za diskriminační. Tyto tři pozemky totiž nejsou vzájemně rovnocenné. Pozemky p. č. x se nacházejí v několikanásobně větší vzdálenosti od pivovaru, než část pozemku navrhovatele požadovaná k zastavění a lze se tak důvodně domnívat, že hluková zátěž z pivovaru bude na těchto pozemcích řádově nižší. Nelze na ně proto vztáhnout závěry stanoviska SEA, kterým bylo odůvodněno neumožnění výstavby rodinných domů na pozemku navrhovatele. Relevantním důvodem pro nevyhovění požadavku navrhovatele na zastavění části pozemku je i komunikační propojení lesoparku s okolním územím. Je sice pravdou, že navrhovatel v rámci připomínky v průběhu projednávání územního plánu navrhoval ponechat úzký průchod, který by umožnil veřejnosti vstup do lesoparku směrem od pivovaru. Toto řešení však nelze považovat za plnohodnotné komunikační propojení, neboť by i takovým uspořádáním došlo k podstatnému omezení přístupnosti zamýšleného lesoparku, což by bylo v rozporu s veřejným určením a účelem takto vymezené plochy.

V této souvislosti je třeba znovu odkázat na již citovaný rozsudek NSS ze dne 19. 5. 2011, č. j. 1 Ao 2/2011 – 17, podle něhož vlastníkovi pozemku nesvědčí individuální subjektivní právo na schválení konkrétní úpravy územního plánu dle jeho požadavků. Za situace, kdy odpůrce nevyhověl požadavku navrhovatele na zahrnutí pozemku mezi zastavitelné pozemky ploch SM, a alespoň rámcově nevyhovění této připomínce odůvodnil v rozhodnutí o námitkách v rámci druhého opakovaného veřejného projednání, nejde o postup, který by byl zjevně svévolný či diskriminační. Rozhodnutí o námitkách i samotný napadený územní plán v tomto ohledu obstojí. Soud tak shledal i tento dílčí návrhový bod nedůvodným.

Soud závěrem opět zdůrazňuje, že navrhovatel v návrhu nenamítá samotné vymezení lesoparku na svém pozemku. Jeho návrhový bod směřuje pouze proti tomu, že nebylo vyhověno jeho požadavku, aby na pozemku p. č. x byla vymezena plocha umožňující výstavbu pěti rodinných domů. Pouze pro úplnost však soud dodává, že na posouzení důvodnosti této části návrhu nemá žádný vliv tvrzení navrhovatele o tom, že lesopark na předmětném pozemku nikdy nevznikne, neboť s ním nesouhlasí. Účelem územního plánu je stanovit základní koncepci rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury (§ 43 odst. 1 stavebního zákona). Z povahy věci směřují jeho účinky do budoucna. Územní plán tak sám o sobě není podkladem k tomu, aby došlo k faktické změně využití navrhovatelova pozemku na lesopark. Brání toliko tomu, aby na pozemku byly umístěny záměry či prováděny stavby, které jsou v rozporu budoucím plánovaným využitím tohoto území. Za situace, kdy v průběhu tvorby územního plánu navrhovatel proti vymezení plochy PH1 na jeho pozemku ničeho nenamítal a i v rámci čtvrtého návrhového bodu se soustředil primárně na nevyhovění jeho požadavku na umožnění výstavby rodinných domů, nelze jeho obecně vyjádřený nesouhlas se vznikem lesoparku považovat za důvodně uplatněnou námitku.

VI. Závěry soudu a náklady řízení

Soud shrnuje, že návrh shledal z části důvodným, a to v prvním a druhém návrhovém bodě. Výrokem I. tedy zrušil část územního plánu obsahující regulaci pozemku p. č. x a části pozemku p. č. x, na nichž je vymezeno využití ploch PZ, a to v rozsahu grafické a textové části (příloha 2). S ohledem na povahu věci, kdy územní plán neumožňuje umísťovat na těchto pozemcích jiné záměry, než ty, které jsou výslovně uvedeny v podmínkách využití ploch PZ, neměl soud jinou možnost, než zcela zrušit regulaci územního plánu ve vztahu k těmto pozemkům. Jiným způsobem totiž nelze dosáhnout ochrany práv navrhovatele. Soud však zrušil grafickou a textovou část územního plánu vymezující využití ploch PZ pouze ve vztahu k pozemku p. č. x a části pozemku p. č. x, neboť důvodem zrušení je primárně nepřezkoumatelnost rozhodnutí o námitkách navrhovatele, což je důvod, který se nevztahuje na ostatní plochy PZ vymezené územním plánem. Výrokem II. zrušil soud textovou část územního plánu, která se týká výlučně plochy ZH2, tedy v rozsahu, který se vztahuje pouze k navrhovatelovu pozemku p. č. x. Ve zbývající části soud návrh výrokem III. zamítl pro nedůvodnost.

O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. Žádný z účastníků neměl ve věci z procesního hlediska plný úspěch. Navrhovatel byl úspěšný ve dvou ze čtyř uplatněných návrhových bodů, čemuž odpovídá i rozsah, v němž soud částečně zrušil napadený územní plán (výroky I. a II.). Ve zbývající části byl návrh zamítnut. Rozsah úspěchu obou účastníků je tak přibližně stejný (poloviční). Soud proto rozhodl tak, že žádnému z účastníků náhradu nákladů řízení nepřiznal.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou (více) vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Praze dne 28. června 2017

Olga Stránská, v. r.

předsedkyně senátu

Za správnost: Božena Kouřimová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru