Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

48 A 26/2014 - 59Rozsudek KSPH ze dne 25.02.2016

Prejudikatura

8 As 40/2010 - 59

1 Ans 11/2013 - 51


přidejte vlastní popisek


Číslo jednací: 48A 26/2014 – 59

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Milana Podhrázkého a soudců Mgr. Jitky Zavřelové a Mgr. Ing. Petra Šuránka ve věci žalobkyně O. G., nar. x, státní příslušnost Ukrajina, bytem x, proti žalované Komisi pro rozhodování ve věcech cizinců, se sídlem Ministerstvo vnitra, nám. Hrdinů 1634/3, poštovní schránka 155/S0, 140 21 Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalované ze dne 2. 6. 2014, č. j. MV-70039-4/SO-2012,

takto:

I. Rozhodnutí žalované ze dne 2. 6. 2014, č. j. MV-70039-4/SO-2012,

a rozhodnutí Ministerstva vnitra ze dne 29. 12. 2011, č. j. OAM-8954-

13/TP-2011, se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.

II. Žalovaná je povinna do 15 dnů od právní moci tohoto rozsudku zaplatit

žalobkyni na náhradě nákladů řízení částku 4.000,- Kč.

Odůvodnění:

Žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) podanou k poštovní přepravě dne 7. 7. 2014 se žalobkyně domáhá zrušení rozhodnutí žalované ze dne 2. 6. 2014 (vydaného dne 3. 6. 2014), č. j. MV-70039-4/SO-2012 (dále jen „napadené rozhodnutí“), kterým bylo zamítnuto její odvolání a zároveň potvrzeno rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky (dále jen „ministerstvo“), ze dne 29. 12. 2011, č. j. OAM-8954-13/TP-2011, jímž byla zamítnuta žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu podle § 75 odst. 2 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění zákona č. 73/2011 Sb. (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), neboť žalobkyně nepředložila doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území.

Žalobkyně společně se žalobou požádala o přiznání odkladného účinku, který zdejší soud žalobě přiznal usnesením ze dne 31. 7. 2014, č. j. 48 A 26/2014-26.

Žalobkyně především namítala, že správní orgány ve svých rozhodnutích nedostatečně vyhodnotily otázku přiměřenosti vydaného rozhodnutí z hlediska zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, která v České republice žije již osm let se svým manželem M. H. V zemi původu již nemá žádné zázemí a její rodinní příslušníci mají v České republice povolen trvalý pobyt. Podle žalobkyně tak žalovaná porušila § 75 odst. 2 písm. b) a § 174a zákona o pobytu cizinců. Žalobkyně zde nemůže pobývat na základě jiného pobytového oprávnění, neboť jí již skončila platnost povolení k dlouhodobému pobytu, kdy žádost o prodloužení jeho platnosti ministerstvo zamítlo a žalovaná jeho rozhodnutí potvrdila.

Žalobkyně rovněž rozporuje postup správních orgánů při posuzování hlavního důvodu zamítnutí její žádosti, jenž spočíval v nedostatečném doložení dokladů prokazujících zajištění prostředků k pobytu na území České republiky. Podle § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se posuzuje příjem žadatele a společně posuzovaných osob pobývajících na území. Výslovný odkaz na § 4 odst. 1, 2 a 3 zákona č. 110/2006 Sb., o životním a existenčním minimu, ve znění zákona č. 105/2013 Sb. (dále jen „zákon o minimu“) v § 42c odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců ukazuje, že se pro účely prokazování zajištění prostředků k trvalému pobytu na území neužijí ostatní odstavce tohoto ustanovení. Vzhledem k tomu, že děti žalobkyně v roce 2011 nepobývaly většinu roku na území České republiky, nemohou být považovány za společně posuzované osoby. Ministerstvo přitom v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu děti žalobkyně vyjmulo z okruhu společně posuzovaných osob. Praxe ministerstva byla tedy v obou případech rozdílná, což odporuje § 2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Dle žalobkyně byl v roce 2011 s ní společně posuzovanou osobou pouze její manžel. Od r. 2013 měl v bytě žalobkyně nahlášený pobyt i její švagr. Ve svém vyjádření ze dne 16. 4. 2014 žalobkyně uvedla, že švagr je společně posuzovanou osobou. Podle § 4 odst. 1 písm. d) zákona o existenčním minimu se společně posuzují automaticky i jiné osoby, které společně užívají byt, a pokud nechtějí být společně posuzovány, musí doložit písemné prohlášení, že spolu trvale nežijí a společně nehradí náklady na své potřeby.

Podle žalobkyně ministerstvo a žalovaná nejednaly v souladu s čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění pozdějších protokolů, vyhlášené pod č. 209/1992 Sb. (dále jen Úmluva“) a čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čímž porušily § 2 odst. 1 správního řádu. Zároveň podle žalobkyně zasáhly do jejího práva na soukromý a rodinný život nepřiměřeně a rozhodly tak v rozporu s veřejným zájmem, čímž porušily § 2 odst. 3 a 4 správního řádu. Žalobkyně rovněž uvedla, že řízení před ministerstvem trvalo 4 měsíce a řízení o jejím odvolání více než 28 měsíců. Došlo tak k porušení § 6 odst. 1, § 71 odst. 3, § 88 odst. 1 a § 90 odst. 6 správního řádu.

Žalovaná ve svém vyjádření nejprve stručně rekapitulovala průběh předcházejícího správního řízení a obsah odvolání a dalších podání učiněných během odvolacího řízení. Žalovaná se ztotožňuje se skutkovými zjištěními i právní kvalifikací předcházejících rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. Ve smyslu ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu má být přijaté řešení v souladu s veřejným zájmem. Orgány ministerstva jako celek jsou povolány hájit veřejný zájem v této oblasti, tzn. v daném případě zájem na dostatečném finančním zajištění v rámci platného českého práva. Částku, kterou daňový poplatník v přiznání k dani z příjmů vykazuje jako své výdaje, nelze zahrnout do jeho celkových příjmů. Žalovaný v této souvislosti poukazuje na to, že možnost uplatnění paušálních procentuálních výdajů či skutečných nákladů je zcela na volbě daňového poplatníka. K námitce ohledně vyjmutí dětí žalobkyně ze společně posuzovaných osob žalovaná uvedla, že tyto děti jsou zohledněny při stanovení výše daně a mají hlášeno místo pobytu na totožné adrese jako žalobkyně. Žalobkyně nesplnila podmínku danou ustanovením § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a tento závěr je v odůvodnění napadeného rozhodnutí přezkoumatelným způsobem odůvodněn. Žalovaná odkázala na obsah napadeného rozhodnutí a na spisový materiál. Závěrem navrhla, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

Ze správního spisu vyplynuly následující skutečnosti. Žalobkyně dne 4. 8. 2011 podala ministerstvu žádost o povolení k trvalému pobytu. K ní mimo jiné přiložila výpis z katastru nemovitostí, prohlášení, že v roce 2010 neměla žádné zdanitelné příjmy, přehled o příjmech a výdajích svého manžela za rok 2010 a platební výměr na daň z příjmů svého manžela za rok 2010.

Opatřením ze dne 22. 11. 2011 byla žalobkyně ministerstvem vyzvána k předložení dokladu o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území. V reakci na to doložila dne 19. 12. 2011 soubor listin, mezi nimiž byly mimo jiné výpisy ze sporožirového účtu vedeného na jméno manžela žalobkyně a daňové přiznání manžela žalobkyně za rok 2010.

Ministerstvo následně výše uvedeným rozhodnutím ze dne 29. 12. 2011 zamítlo žádost žalobkyně o povolení k trvalému pobytu podle § 75 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 18. 1. 2012. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně odvolání předané k poštovní přepravě dne 30. 1. 2012.

Opatřením ze dne 1. 3. 2012 ministerstvo vyzvalo žalobkyni k předložení dokladu o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území. Žalobkyně dne 15. 3. 2012 předložila potvrzení společnosti Z. a.s. B., že pro ni manžel žalobkyně vykonává práce od roku 2008. Opatřením ze dne 2. 5. 2012 ministerstvo opětovně vyzvalo žalobkyni k předložení dokladu o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území. Dne 10. 5. 2012 předložila žalobkyně daňové přiznání svého manžela za rok 2011, přehled předpisů a plateb manžela vystavený Okresní správou sociálního zabezpečení Kolín a přehled o příjmech a výdajích manžela žalobkyně za rok 2011. Dne 21. 5. 2012 doložila žalobkyně platební výměr manžela na daň z příjmu fyzických osob za rok 2011.

Součástí spisu je rovněž vyjádření žalobkyně doručené ministerstvu dne 4. 12. 2013, k němuž přiložila další výpisy ze sporožirového účtu vedeného na jména jejího manžela a kopie potvrzení o studiu svých dětí (syn M. P.-G. a dcera Y. H.) v prezenčním studiu na vysokých školách na Ukrajině a jejich překladů. Ve svém vyjádření žalobkyně uvedla, že její děti s nimi v současné době nežijí ve společné domácnosti, studují na vysokých školách na Ukrajině a neužívají společný byt. Toto vyjádření bylo dle svého obsahu předloženo v řízení o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu žalobkyně.

Dne 24. 4. 2014 bylo ministerstvu doručeno vyjádření žalobkyně, ve kterém uvádí, že mezi společně posuzované osoby nepatří její děti, které s žalobkyní a jejím mužem nebydlí, neboť studují na Ukrajině a do České republiky jezdí pouze na prázdniny. Zároveň uvedla, že s nimi bydlí bratr manžela I. H., který má přechodný pobyt rodinného příslušníka občana EU, je zaměstnán a společně hradí náklady na potřeby.

Žalovaná napadeným rozhodnutím zamítla odvolání žalobkyně a rozhodnutí ministerstva ze dne 29. 12. 2011 potvrdila. V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná mimo jiné uvedla, že úhrnný měsíční příjem žalobkyně a společně s ní posuzovaných osob byl v roce 2011 ve výši 12.287,- Kč, což je nižší částka, než kterou byla žalobkyně povinna doložit. K tvrzení žalobkyně, že její děti je třeba vyjmout z okruhu společně posuzovaných osob, žalovaná uvedla, že mají hlášeno místo pobytu na stejné adrese jako rodiče. Z přiznání k dani z příjmů za rok 2011 vyplývá, že obě děti jsou zohledněny při stanovení výše daně. Jedná se o zletilé nezaopatřené děti užívající společně s rodiči byt podle § 4 zákona o minimu. Z potvrzení o studiu na vysoké škole na Ukrajině vyplývá, že jsou děti na rodičích finančně závislé. Z uvedených důvodů není možné vyjmout děti žalobkyně z okruhu společně s ní posuzovaných osob. Žalovaná zároveň uvedla, že žalobkyně v podstatě zpochybňuje účel trvalého pobytu dětí, neboť podle jejího tvrzení žijí dlouhodobě mimo území. Výpisy ze sporožirového účtu předložené dne 4. 12. 2013 žalovaná nevzala v potaz, neboť jsou neznámého původu. Ke společnému užívání bytu švagrem žalobkyně žalovaná v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedla, že nebyly předloženy žádné dokumenty, které by prokazovaly, že se švagr žalobkyně podílí na nákladech spojených s ubytováním. Žalovaná rovněž uvedla, že nebyl předložen doklad, který by prokázal tvrzení žalobkyně, že výše nájemného a služeb činí 4.964 Kč, a že byla předložena pouze kopie platebního dokladu SIPO za tři měsíce. Napadené rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 6. 6. 2014.

Soud vyzval účastníky řízení, aby se vyjádřili, zda ve věci požadují nařídit jednání. Žalobkyně s rozhodnutím věci bez nařízení jednání souhlasila, žalovaná se v poskytnuté lhůtě nevyjádřila. Soud proto o žalobě rozhodoval podle § 51 odst. 1 s. ř. s. bez nařízení jednání.

Soud po zjištění že žaloba je včasná a jsou splněny i další podmínky jejího věcného projednání napadené rozhodnutí přezkoumal a dospěl k závěru, že podaná žaloba je důvodná.

Podle § 75 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců ministerstvo žádost o vydání povolení k trvalému pobytu zamítne, jestliže cizinec nepředloží doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území, za podmínky, že toto rozhodnutí bude přiměřené z hlediska jeho zásahu do soukromého nebo rodinného života cizince.

Podle § 70 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců je cizinec povinen k žádosti o povolení k trvalému pobytu předložit doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území (§ 71 odst. 1); to neplatí, jde-li o cizince, který žádá o povolení k trvalému pobytu podle § 67 nebo jde-li o cizince podle § 87, který žádá o povolení k trvalému pobytu po dosažení věku 18 let z důvodu podle § 66 odst. 1 písm. a).

Podle § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se mimo jiné za doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území považuje doklad prokazující, že příjem cizince je pravidelný a úhrnný měsíční příjem cizince a společně s ním posuzovaných osob pobývajících na území [§ 42c odst. 3 písm. c)] nebude nižší než součet částek životních minim cizince a s ním společně posuzovaných osob a nejvyšší částky normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zvláštním právním předpisem nebo částky, kterou cizinec věrohodně prokáže jako částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení své a společně posuzovaných osob. Příjem cizince lze prokázat zejména potvrzením zaměstnavatele o výši průměrného čistého měsíčního výdělku, jde-li o příjmy ze závislé činnosti, nebo daňovým přiznáním z příjmů fyzických osob, jde-li o příjmy z podnikání. Pokud nelze prokázat příjem jiným věrohodným způsobem, lze jako doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu předložit výpisy z účtu vedeného v bance za posledních 6 měsíců, ze kterých vyplývá, že cizinec takovými příjmy disponuje, nebo platební výměr daně z příjmu.

Podle § 42c odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců se společně posuzovanými osobami pro účely tohoto zákona rozumí osoby uvedené v § 4 odst. 1 zákona o minimu za podmínek uvedených v § 4 odst. 2 a 3 zákona o minimu.

Podle § 4 odst. 1 zákona o minimu se společně pro účely tohoto zákona, není-li dále stanoveno jinak, posuzují a) rodiče a nezletilé nezaopatřené děti; b) manželé nebo partneři podle zvláštního právního předpisu; za partnera se pro účely tohoto zákona považuje také partner, se kterým občan členského státu Evropské unie uzavřel registrované partnerství na základě právních předpisů jiného členského státu Evropské unie, pokud tyto právní předpisy upravují vzájemnou vyživovací povinnost mezi partnery; c) rodiče a 1. nezletilé děti, které nejsou nezaopatřené; 2. zletilé děti, pokud tyto děti společně s rodiči užívají byt a nejsou společně posuzovány s jinými osobami podle písmene b) nebo d); d) jiné osoby, které společně užívají byt, s výjimkou osob, které písemně prohlásí, že spolu trvale nežijí a společně neuhrazují náklady na své potřeby.

Podle § 4 odst. 7 zákona o minimu jsou společně posuzovanými osobami podle odstavce 1 i osoby, které se přechodně, z důvodů soustavné přípravy na budoucí povolání, zdravotních nebo pracovních, jakož i z důvodu dlouhodobého výkonu dobrovolnické služby, zdržují mimo byt, který užívají k bydlení.

Podle § 82 odst. 4 správního řádu se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů, uvedeným v odvolání nebo v průběhu odvolacího řízení, přihlédne jen tehdy, jde-li o takové skutečnosti nebo důkazy, které účastník nemohl uplatnit dříve.

V projednávané věci jsou sporné dva okruhy otázek. Zaprvé panuje spor o tom, zda žalobkyně splnila svou zákonnou povinnost předložit doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území, a v souvislosti s tím je zde spor i o správné vymezení osob společně posuzovaných se žalobkyní a o tom, zda žalobkyně věrohodně prokázala částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení. Zadruhé panují rozpory v tom, zda zamítnutí žádosti žalobkyně bylo přiměřené z hlediska zásahu do jejího soukromého a rodinného života. V rozsahu uvedených sporných otázek však soud nemohl přezkoumat napadené rozhodnutí věcně, neboť ze všech uvedených hledisek je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

Předně je třeba říci, že žalovaná nesprávně aplikovala § 82 odst. 4 správního řádu ve spojení s § 70 odst. 2 písm. b) a § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Z předchozí rekapitulace plyne, že v průběhu odvolacího řízení učinila žalobkyně několik podání doplněných přílohami, v nichž uvedla řadu skutečností. Mnohé z nich přitom zjevně nemohla uplatnit dříve. Z hlediska vztahu předmětu řízení a rozhodnutí ministerstva však tyto podklady a skutečnosti měly dvojí povahu. V první fázi odvolacího řízení (podání z dne 15. 3., 10. 5. a 21. 5. 2012) žalobkyně předložila podklady, které měly prokazovat, že rozhodnutí ministerstva a řízení, které jeho vydání předcházelo, je v rozporu s právními předpisy, že postup ministerstva nevyhovoval zákonným normám. Jinými slovy mířily do minulosti. Ve druhé fázi odvolacího řízení však žalobkyně začala uvádět skutečnosti, které nejenže nemohla uvést v řízení před ministerstvem, neboť nastaly až po vydání jeho rozhodnutí, ale zároveň z povahy věci nemohly prokazovat chybné posouzení dostatečnosti příjmů v roce 2011. Tak žalobkyně podáními ze dne 4. 12. 2013 a 24. 4. 2014 uvedla, že se změnil okruh společně posuzovaných osob (studium dětí a společné užívání bytu se švagrem) a došlo ke změnám na příjmové stránce společně posuzovaných osob. K těmto skutečnostem doložila rovněž listiny, kterými se je snažila prokázat. Od podání ze dne 4. 12. 2013 tak bylo zřejmé, že žalovaná v rámci povinnosti podle § 82 odst. 4 správního řádu přihlédnout k novým skutečnostem, které žalobkyně nemohla uplatnit dříve, nemohla již posuzovat dostatečnost příjmů a související otázky podle § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců na základě skutkového a právního stavu z roku 2011.

Řízení o žádosti o povolení k trvalému pobytu je jako správní řízení ovládáno zásadou jednotnosti, což znamená, že řízení před ministerstvem a případné odvolací řízení před žalovanou tvoří jeden celek. Žalovaná tak měla povinnost vycházet ze skutkového stavu ke dni vydání svého (tj. napadeného) rozhodnutí. Jestliže v průběhu nepřiměřeně dlouhého odvolacího řízení (odvolání bylo předáno k poštovní přepravě dne 30. 1. 2012 a žalované postoupeno dne 12. 6. 2012; napadené rozhodnutí je ze dne 2. 6. 2014) dojde k tak podstatné změně okolností (tvrzená změna okruhu společně posuzovaných osob a celkových příjmů), měla žalovaná v situaci, kdy se nových skutečností žalobkyně dovolávala, věc posoudit nejen ve vztahu k těmto novým skutečnostem, ale rovněž ve vztahu k jinak upraveným normativním nákladům na bydlení, pokud by žalobkyně neprokázala náklady skutečně odůvodněné. Jinými slovy optikou skutkových okolností z let 2013 a 2014 mohla žalovaná stěží posuzovat stav z roku 2011, jestliže se těchto okolností žalobkyně výslovně dovolávala a všechny jí uváděné skutečnosti měly směřovat k prokázání toho, že splňuje podmínky pro udělení trvalého pobytu. Žalobkyní uváděné skutečnosti přitom mohly mít význam jak pro určení okruhu společně posuzovaných osob a jejich příjmu (potvrzení o studiu dětí, kopie pracovních smluv švagra, kopie pracovní smlouvy žalobkyně), tak pro prokázání skutečně odůvodněných nákladů (rozpis měsíčních plateb pro rok 2013 opatřený razítkem bytového družstva a podpisem).

Jestliže žalovaná rozhodovala na základě skutkového a právního stavu v roce 2011, pak aplikovala nesprávný právní předpis a současně jí zjištěný skutkový stav vyžaduje zásadní doplnění o posouzení skutečností, k nimž došlo v mezidobí do data vydání napadeného rozhodnutí. Žalovaná neměla přehlédnout ustálený obecný princip, zastávaný doktrínou i judikaturou, že správní rozhodnutí musí být v souladu s právními předpisy a mezinárodními smlouvami účinnými v době jeho vydání a pokud to zákon výslovně nestanoví, není rozhodující zákonná úprava platná v době zahájení řízení (podání žádosti). Dojde-li v průběhu odvolacího řízení nebo řízení o rozkladu ke změně právní úpravy, musí orgán rozhodující o odvolání/rozkladu zohlednit a akceptovat novou úpravu, účinnou v době svého rozhodování (srov. např. Kadečka, S.; Skulová, S.; Průcha, P.; Havlan, P. Správní právo procesní, Praha: EUROLEX BOHEMIA, 2005, s. 160; Horzinková, E.; Novotný, V. Správní právo procesní. Praha: Leges, 2010, s. 180; Skulová, S. a kol. Správní právo procesní. Plzeň: Aleš Čeněk, 2008, s. 195; nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2014, č. j. 3 Ads 37/2012-30, publikovaný pod č. 3054/2014 Sb. NSS, bod 76 a v něm zmiňovanou judikaturu).

Soud se za těchto okolností již nezabýval tím, zda skutečnosti uváděné žalobkyní prokazovaly zajištění prostředků k trvalému pobytu na území, protože prvotní posouzení této otázky (navíc s ohledem na uplynulou dobu nejspíše na půdorysu dále doplněných skutkových podkladů a právní úpravy platné až v době opakovaného řízení před správními orgány) je v první řadě na správních orgánech. Přesto však považoval za vhodné se vyjádřit k některým dílčím krokům souvisejícího právního posouzení, v němž žalovaná postupovala chybně.

Soud konkrétně považuje za nezákonný závěr žalované, že z okruhu společně posuzovaných osob není možné vyloučit syna a dceru žalobkyně, kteří dle kopie potvrzení o studiu a jejich překladu studují v prezenční formě studia na vysokých školách na Ukrajině (podání ze dne 4. 12. 2013 a následně 24. 4. 2014). V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaná uvedla, že obě děti jsou zohledněny při stanovení výše daně, že se jedná se o zletilé nezaopatřené děti užívající byt společně s rodiči podle § 4 zákona o minimu a že z potvrzení o studiu na vysoké škole na Ukrajině vyplývá, že jsou děti na rodičích finančně závislé. Žalobkyně však správně v žalobě poukazuje na to, že zákonodárce v § 42c odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců neodkazuje na § 4 zákona o minimu jako celek, nýbrž stanoví, že pro účely zákona o pobytu cizinců jsou společně posuzovanými osobami (jen) osoby uvedené v § 4 odst. 1 zákona o minimu za podmínek uvedených v § 4 odst. 2 a 3 zákona o minimu. V souladu s § 4 odst. 1 písm. c) bod 2 jsou společně posuzovanými osobami zletilé děti, pokud tyto děti společně s rodiči užívají byt a nejsou společně posuzovány s jinými osobami podle písmene b) nebo d). Rozhodující kritérium tak představuje to, zda zletilé děti užívají se svými rodiči byt. Otázka finanční závislosti či uplatnění odpovídají slevy na vyživované dítě podle daňových předpisů je v tomto ohledu zcela irelevantní, protože pojem vyživovaného dítěte upravuje ustanovení § 35c odst. 1, 6 a 7 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění zákonného opatření senátu č. 344/2013 Sb. (dále jen „zákon o daních z příjmů“) zcela nezávisle na definici rozhodné pro posouzení okruhu společně posuzovaných osob pro účely zákona o pobytu cizinců.

Zákon o minimu sice v § 4 odst. 7 dále stanoví, že společně posuzovanými osobami podle odstavce 1 jsou i osoby, které se přechodně, z důvodů soustavné přípravy na budoucí povolání, zdravotních nebo pracovních, jakož i z důvodu dlouhodobého výkonu dobrovolnické služby, zdržují mimo byt, který užívají k bydlení. Jestliže však zákonodárce zvolil v zákoně o pobytu cizinců metodu odkazu na zákon o minimu a odkázal výhradně na použití prvních tří odstavců § 4, nelze odstavec 7 pro určení společně posuzovaných osob podle § 42c odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců aplikovat. Ministerstvo, ani žalovaná totiž určují společně posuzované osoby podle § 42c odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců, nikoliv podle zákona o minimu jako celku. V průběhu odvolacího řízení uvedená skutečnost, že děti žalobkyně studují v prezenční formě studia na vysoké škole na Ukrajině, kde také většinu roku též pobývají, tedy (pokud v řízení nebude zjištěno něco jiného) měla vést žalovanou k závěru, že v případě pobytu dětí v bytě žalobkyně pouze po dobu prázdnin, tj. do 3 měsíců v roce, nelze hovořit o tom, že by s rodiči užívaly byt celoročně společně, posuzuje-li žalovaná dostatečný příjem jako průměrný měsíční příjem v rámci kalendářního roku (resp. o společném užívání bytu lze uvažovat jen v několika málo měsících v roce, což by se mělo projevit v tom, že je pro účely průměrných měsíčních výdajů správní orgán odpovídajícím způsobem zohlední pouze poměrně). To však žalovaná neučinila.

Za nepatřičnou pak soud považuje poznámku žalované, že žalobkyně uvedením těchto skutečností zpochybňuje účel trvalého pobytu dětí. Jednak tyto úvahy žalované nejsou pro projednávanou věc rozhodné, jednak nemají ani oporu v platné právní úpravě. Podle § 77 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců je důvodem pro zrušení trvalého pobytu skutečnost, že cizinec pobýval mimo území států Evropské unie nepřetržitě po dobu delší než 12 měsíců, avšak pouze za podmínky, že nebyla odůvodněna závažnými důvody, zejména těhotenstvím a narozením dítěte, závažným onemocněním, studiem nebo odborným školením anebo pracovním vysláním do zahraničí. Z vyjádření žalobkyně doručené ministerstvu dne 24. 4. 2014 přitom jednoznačně plyne, že její děti „na prázdniny jezdí domů do ČR“. Z toho lze dovodit, že doba jejich nepřítomnosti s největší pravděpodobností nepřesahuje 12 měsíců, ale navíc tato nepřítomnost je odůvodněna závažným důvodem ve smyslu zákona o pobytu cizinců, tedy studiem. Taková skutečnost tedy nemůže zpochybnit účel trvalého pobytu.

Za nepodložený považuje soud závěr žalované, že do okruhu společně posuzovaných osob nelze zahrnout švagra žalobkyně. Žalovaná k tomu pouze uvádí, že žalobkyně nepředložila žádné dokumenty, které by prokazovaly, že se švagr žalobkyně podílí na nákladech spojených s ubytováním. Žádná taková podmínka však v § 4 odst. 1 až 3 zákona o minimu stanovena není. Naopak podle § 4 odst. 1 písm. d) zákona o minimu jsou společně posuzovanými osobami rovněž jiné osoby, které společně užívají byt, s výjimkou osob, které písemně prohlásí, že spolu trvale nežijí a společně neuhrazují náklady na své potřeby, jak poukazuje žalobkyně. Z obsahu správního spisu přitom nevyplývá, že by takové prohlášení švagr žalobkyně učinil. V tomto případě je tedy opět rozhodná otázka společného užívání bytu a žalobkyně v předcházejícím správním řízení tvrdila, že švagr od roku 2013 užívá byt společně s ní. Ze zákona o pobytu cizinců, ani zákona o minimu přitom nelze dovodit povinnost žalobkyně prokázat, že švagr společně byt užívá. Žalobkyně tuto skutečnost tvrdí (což je z hlediska textu zákona zcela postačující) a žalovaná byla nucena k ní přihlédnout, anebo bylo na ní, aby pravdivost takového tvrzení dokazováním ve správním řízení vyvrátila. Jestliže napadeným rozhodnutím ke dni 2. 6. 2014 potvrdila zamítavé rozhodnutí ministerstva o žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu, musela postavit na jisto, jestli švagr žalobkyně je, či není osobou společně s ní užívající byt. Tímto se však žalovaná reálně nezabývala, protože dospěla k nesprávnému právnímu závěru, že žalobkyni tíží v tomto směru důkazní břemeno.

Soud dále uvádí, že pokud ministerstvo i žalovaná došly k závěru, že žalobkyně věrohodně neprokázala částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení své a společně posuzovaných osob, měly při posuzování dostatečnosti prostředků žalobkyně přihlížet k nejvyšší částce normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zákonem č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře, ve znění nařízení vlády č. 440/2013 Sb. (dále jen „zákon o státní sociální podpoře“). Ministerstvo i žalovaná z tohoto zákona vyšly, avšak ve znění nařízení vlády č. 414/2010 Sb., tj. ve znění účinném do 31. 12. 2011, a to konkrétně z částky 15.744,- Kč. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí plyne, že částku normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení podle počtu osob v rodině stanoví § 26 odst. 1 písm. a) zákona o státní sociální podpoře ve spojení s nařízením vlády, že za společně posuzované osoby se žalobkyní považuje jejího manžela a dvě děti a že jako určující částku normativních nákladů na bydlení je třeba považovat částku 15.744,- Kč.

Normativní náklady na bydlení upravuje § 26 zákona o státní sociální podpoře. Výši částek normativních nákladů na bydlení stanoví podle růstu nájemného k 1. lednu pro období do 31. prosince následujícího kalendářního roku vláda formou nařízení (§ 28 zákona o státní sociální podpoře). Pro rok 2011 je stanovila nařízením č. 414/2010 Sb. Částka 15.744,- Kč je zde uvedena jako normativní náklad na bydlení v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy pro hlavní město Prahu a čtyři a více osob v rodině. Lze tak předpokládat, že při určení částky normativních nákladů na bydlení ministerstvo přihlédlo k počtu společně posuzovaných osob (čtyři), pro něž je nejvyšší částkou normativních nákladů na bydlení (podle počtu obyvatel obce) uvedená částka 15.744,- Kč. Z odůvodnění ministerstva však žádným způsobem neplyne, proč vycházelo z normativních nákladů na bydlení v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy podle § 26 odst. 1 písm. a) zákona o státní sociální podpoře. Žalobkyně totiž už ke své žádosti doložila výpis z katastru nemovitostí, ze kterého vyplývá, že bytová jednotka č. 151/6 v budově č. p. 151 v Kolíně VI je ve vlastnictví jejího manžela, tedy jedné ze společně posuzovaných osob. Normativní náklady na bydlení v bytech vlastníků podle § 26 odst. 1 písm. b) zákona o státní sociální podpoře pro hlavní město Prahu a čtyři a více osob v rodině byly citovaným nařízením vlády pro rok 2011 stanoveny ve výši 9.950,- Kč. Z jakého důvodu však ministerstvo a žalovaná k této částce nepřihlédly, není z odůvodnění jejich rozhodnutí vůbec patrné.

Soud je přitom toho názoru, že nejvyšší částkou normativních nákladů na bydlení stanovených pro účely příspěvku na bydlení zvláštním právním předpisem ve smyslu § 42c odst. 3 písm. c) a § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců není možné rozumět absolutně nejvyšší částku stanovenou jako normativní náklad na bydlení podle § 26 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s příslušným nařízením vlády pro daný kalendářní rok. Přestože totiž zákon užívá přívlastek „nejvyšší“, je vždy třeba zohledňovat konkrétní okolnosti případu. Takovou okolností je jak počet společně posuzovaných osob, který ostatně ministerstvo zohlednilo (byť nejspíše vycházelo z nesprávného počtu), ale jednak také příslušný druh bydlení [zda se jedná o bydlení v bytech užívaných na základě nájemní smlouvy podle § 26 odst. 1 písm. a), nebo v bytech družstevních a bytech vlastníků podle § 26 odst. 1 písm. b)]. Pojem „nejvyšší“ tedy znamená, že se jedná o nejvyšší normativní náklady na bydlení pro konkrétní počet posuzovaných osob a konkrétní druh bydlení. Z hlediska platné právní úpravy se v praxi tedy jedná o částku uvedenou vždy v prvním sloupci příslušné tabulky zleva. Z hlediska zásady proporcionality lze akceptovat pouze to, že zákonodárce použitím přívlastku „nejvyšší“ vyloučil možnost přihlížet k rozlišení normativních nákladů podle obce, kde daná osoba pobývá. To má pro účely pobytu cizinců svou logiku, neboť povolení k pobytu podle zákona o pobytu cizinců se uděluje vždy pro celé území státu a proto musí mít cizinec zajištěny prostředky k pobytu i na území obcí s vyššími normativními náklady na bydlení. Jiná právní úprava by ostatně mohla vést k účelovému přihlašování se k pobytu na území obcí s nižšími normativními náklady na bydlení pouze pro účely správního řízení. Tento závěr lze dovodit taktéž z toho, že poznámka pod čarou u ustanovení § 42c odst. 3 písm. c) a § 71 odst. 1 zákona o pobytu cizinců odkazují obecně na § 26 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře, a nikoliv pouze na písmeno a) tohoto ustanovení. Ačkoliv poznámka pod čarou nemá normativní hodnotu, může svou roli sehrát při interpretaci příslušného ustanovení. Z těchto důvodů nepovažuje soud závěr ministerstva a žalované, proč za nejvyšší částku normativních nákladů vzaly částku 15.744,- Kč a nikoliv 9.950,- Kč (resp. v době vydání napadeného rozhodnutí 11.792,- Kč), za dostatečně odůvodněný a v kontextu skutkových okolností případu a aplikovatelné právní úpravy se soudu tento závěr jeví být nezákonným.

Jako zjevně nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů zdejší soud pak považuje závěr žalované, že rozhodnutí o zamítnutí žádosti žalobkyně o povolení k trvalému pobytu nebude nepřiměřeným zásahem do soukromého nebo rodinného života žalobkyně. K tomu ministerstvo v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 29. 12. 2011 uvádí, že na území České republiky pobývají na základě povolení k trvalému pobytu manžel a syn a dcera žalobkyně a že žalobkyně pobývá na území na základě dlouhodobého pobytu s platností do 1. 10. 2013. Z toho ministerstvo dovodilo, že zamítavé rozhodnutí neznamená zásah do rodinného nebo soukromého života žalobkyně. Žalovaná se však k této otázce v napadeném rozhodnutí vůbec nevyjadřuje, v důsledku čehož nelze zjistit, jak se vypořádala v tomto směru se svou povinností podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumat bez ohledu na obsah námitek obsažených v odvolání jak rozhodnutí, tak i řízení, které jeho vydání předcházelo, soulad s právními předpisy. S ohledem na nepřiměřenou délku odvolacího řízení se přitom touto otázkou měla žalovaná povinnost zabývat podrobně, neboť rozhodnutím ministerstva ze dne 15. 1. 2014, č. j. OAM-45805-17/DP-2013, byla zamítnuta žádost žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem společného soužití rodiny a žalovaná zamítla odvolání a toto rozhodnutí potvrdila již svým rozhodnutím ze dne 7. 5. 2014, č. j. MV-18699-5/SO/sen-2014. Toto rozhodnutí (jež muselo být žalované známo z její úřední činnosti) tak napadené rozhodnutí předcházelo a v důsledku jeho vydání odpadl důvod, na základě nějž ministerstvo uzavřelo, že napadeným rozhodnutím nebude zasaženo do soukromého či rodinného života žalobkyně. Proto nemohl soud námitku žalobkyně stran zásahu napadeného rozhodnutí do práva na soukromý a rodinný život meritorně posoudit a nezbylo mu než napadené rozhodnutí zrušit bez jednání [srov. § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].

K námitce žalobkyně o porušení § 6 odst. 1 správního řádu obsahujícího povinnost správního orgánu vyřizovat věci bez zbytečných průtahů a souvisejících ustanovení správního řádu zdejší soud uvádí, že lze souhlasit se žalobkyní v tom smyslu, že předcházející správní řízení, a to zejména ve fázi odvolacího řízení trvalo nepřiměřeně dlouho. Porušení povinnosti rozhodnout v zákonem stanovené lhůtě pro vydání rozhodnutí však zásadně nezpůsobuje nezákonnost následně vydaného rozhodnutí ve věci samé (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 8. 2013, č. j. 1 Ans 11/2013-51), a to ani tehdy, pokud je tato lhůta překročena několikanásobně, jako v případě žalobkyně. Proto soud tuto námitku žalobkyně nemohl posoudit jako důvodnou.

Běh času a nevydání rozhodnutí bez zbytečných průtahů však může ovlivňovat řádnost postupu správního orgánu z jiných hledisek, neboť odvolací správní orgán musí v zásadě rozhodovat podle právního a skutkového stavu ke dni vydání jeho rozhodnutí (ledaže by takové zdržení bylo k tíži žadatele, ten průtahy v řízení nijak nezavinil a ani sám se posouzení aktuálních skutkových poměrů nedomáhal – v takovém případě by se správní orgán nemohl v souladu se zásadou nemo turpitudinem suam allegans auditur důsledků vlastní nepravosti – tj. pozdějšího skutkového a právního vývoje v neprospěch žadatele – dovolávat, ledaže by aplikovatelný pozdější právní stav odůvodňoval sám o sobě s ohledem na nový skutkový stav i možnost odebrání pobytového oprávnění, o něž žadatel usiluje).

S ohledem na zjištěná pochybení soud žalobě vyhověl a napadené rozhodnutí zrušil. Podle § 78 odst. 3 s. ř. s. zrušuje-li soud rozhodnutí, může podle okolností zrušit i rozhodnutí správního orgánu nižšího stupně, které mu předcházelo. Byť soud napadené rozhodnutí zrušil zejména pro vady odvolacího řízení, některé z nich spočívají již v postupu ministerstva. Důvod pro postup podle § 78 odst. 3 s. ř. s. soud shledal rovněž s ohledem na délku odvolacího řízení a na to, že již v jeho průběhu žalobkyně uváděla nové skutečnosti, které v řízení před ministerstvem nemohla uvést. Tyto okolnosti s ohledem na ochranu procesních práv žalobkyně a řádné posouzení věci v podstatě vyžadují zcela nové posouzení její žádosti. Z těchto důvodů soud společně s napadeným rozhodnutím zrušil rovněž rozhodnutí ministerstva.

V dalším řízení ministerstvo s ohledem na dobu trvání odvolacího řízení a zároveň dobu, která uplynula od podání žádosti a vydání napadeného rozhodnutí, vyzve žalobkyni k předložení aktuálních dokladů o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území. Dále ministerstvo s ohledem na aktuální skutkové okolnosti určí okruh společně se žalobkyní posuzovaných osob v souladu se shora vysloveným právním názorem soudu a tento svůj názor řádně odůvodní. Pokud ministerstvo v dalším řízení dospěje k závěru, že žalobkyně věrohodně neprokázala částku skutečných odůvodněných nákladů vynakládaných na bydlení, posoudí příjmy všech společně posuzovaných osob s nejvyšší částkou normativních nákladů na bydlení stanovených pro rok 2016 zákonem § 26 odst. 1 zákona o státní sociální podpoře ve spojení s nařízením vlády č. 395/2015 Sb. (resp. zásadně stanovených pro aktuální rok, v němž je rozhodováno) a řádně odůvodní výběr této částky. Pokud dojde k závěru, že žalobkyně nepředložila doklad o zajištění prostředků k trvalému pobytu na území, neopomene též zhodnotit, zda negativní rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do soukromého nebo rodinného života žalobkyně.

O náhradě nákladů řízení rozhodl soud podle § 60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaná v řízení úspěšná nebyla, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalobkyně byla naproti tomu plně úspěšná, neboť napadené rozhodnutí soud zrušil. Náleží jí proto náhrada nákladů řízení ve výši 4.000,- Kč, kterou tvoří zaplacený soudní poplatek za žalobu a za návrh na přiznání odkladného účinku žaloby.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Praze dne 25. února 2016

JUDr. Milan Podhrázký, v. r.

předseda senátu

Za správnost: Božena Kouřimová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru