Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

44 Af 15/2010 - 31Rozsudek KSPH ze dne 18.01.2011

Prejudikatura

44 Af 16/2010 - 32

3 Aps 5/2010 - 41


přidejte vlastní popisek

44 Af 15/2010-31

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Věry Šimůnkové a soudkyň JUDr. Jarmily Hanušové a Mgr. Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: Oblastní nemocnice K., zastoupené Mgr. Barborou Vylíčilovou, pověřeným zaměstnancem Oblastní nemocnice Kolín, a.s., proti žalovanému: Rozhodčí orgán Zdravotní pojišťovny METAL-ALIANCE se sídlem 272 00 Kladno, Čermákova 1951, zastoupenému JUDr. Evou Šaškovou, advokátkou se sídlem Kladno, Štítného 1344, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2010 č .j. RPC 3/2009

takto:

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalobkyně je povinna zaplatit žalovanému k rukám zástupkyně JUDr. Evy Šaškové, se sídlem Štítného 1344, 272 01 Kladno, na náhradě nákladů řízení částku 8.640,- Kč, a to do tří dnů od právní moci tohoto rozsudku.

Odůvodnění:

Žalobkyně brojí žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) proti rozhodnutí žalovaného ze dne 2. 4. 2010, č. j. RPC 3/2009, jímž bylo zamítnuto odvolání žalobkyně a potvrzen platební výměr vydaný dne 8. 3. 2010, č. j. RPC 3/2009 Zdravotní pojišťovnou METAL-ALIANCE (dále jen „správní orgán I. stupně“).

Poukázala na to, že z § 16a odst. 1 a 9, zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) vyplývá, že zdravotnické zařízení je povinno vybírat regulační poplatky, ale s tím koresponduje povinnost pojištěnce tyto poplatky uhradit, z čehož lze dovodit, že nečinnost pojištěnce ve smyslu úhrady regulačního poplatku není možná, neboť v případě neuhrazení poplatku zdravotnické zařízení např. neprovede úkon, nevydá léky, apod. Pojištěnci tedy vždy učinili několik postupných úkonů, a to buď úhradu regulačního poplatku na místě v hotovosti, nebo přijetí nabídky Středočeského kraje, uzavření ústní darovací smlouvy se Středočeským krajem a nakonec úhradu regulačního poplatku lékárně žalobkyně dárcem, tj. vždy došlo ke splnění zákonné povinnosti jak pojištěncem, tak zdravotnickým zařízením.

Zdůraznila, že v § 16a odst. 9 zákona není stanoveno, kdy má dojít k úhradě regulačního poplatku, a to ani v odstavci 1, ani v § 16a odst. 1 písm. d) zákona, což dle názoru žalobkyně znamená, že okamžik darování regulačního poplatku je nepodstatný a opakovaný výklad žalovaného v tomto ohledu je zcela rozšiřující nad rámec zákona.

Podotkla, že mnohá konstatování uvedená v odůvodnění rozhodnutí žalovaného jsou zcela spekulativní, nepodložená, nekonkrétní a přesouvající uložení sankce - pokuty do zcela jiné roviny, než jak je vyžadováno zákonem.

Slovní spojení “nadužívání lékařské péče“, „plýtvání a nehospodárnosti při pořizování léků a optimalizace prostředků veřejného pojištění“, „ zajištění kvality a dostupnosti lékařské péče“, „fungování systému zdravotnictví“, apod., jak uvádí správní orgán I. stupně v odůvodnění výměru, jsou nepřípustným odůvodněním postupu správního orgánu. Takováto odůvodnění nemohou být podstatná pro případné uložení pokuty a její výši, kdy zákon v ustanovení § 16a odst. 9 zákona taxativně vyjmenovává důvody a okolnosti pro případné uložení pokuty a její výši. Žalobkyně v této souvislosti poukazuje, že navíc některá odůvodnění výměru jsou v rozporu se zákonem, kdy zcela extensivně rozšiřují zákonná práva a povinnosti zdravotní pojišťovny na úkor zdravotnického zařízení, tj. zcela nad rámec zákona, kdy si žalovaný přisvojil pravomoci, ke kterým nemá zákonné oprávnění. Na okraj zmínila, že o tomto může svědčit např. i obdobná výše ukládaných pokut dalším zdravotnickým zařízením Středočeského kraje, kdy je nepochybné, že při stanovení výše pokuty nebyl brán zřetel na důvody a okolnosti podle zákona, ale pokuta byla v obdobné výši stanovena „paušálně“ pro všechna zdravotnická zařízení Středočeského kraje, tedy opět postupem v přímém rozporu se zákonem.

Poukázala na to, že všichni pojištěnci, kteří přijali dar Středočeského kraje, uzavřeli platnou darovací smlouvu (§ 628 a § 40 občanského zákoníku). Informace týkající se uzavření či neuzavření písemné darovací smlouvy jsou nepodstatné, neboť pro daný druh darovací smlouvy není zákonem stanovena písemná forma, naopak ze zákona vyplývá, že písemné formy není třeba v souladu s § 35 odst. 1 a 3, § 43a odst. 1 občanského zákoníku.

Uvedla, že je zcela extensivním výkladem příslušných ustanovení zákona nutnost použít k úhradě regulačního poplatku osobní zdroje pojištěnce. Opačný názor vede k paradoxní nemožnosti úhrady regulačních poplatků např. z půjčky pro pojištěnce, daru rodičů pojištěnci, apod. I v případě, že je poplatek uhrazen pojištěncem touto formou, je splněna povinnost jak pojištěnce k úhradě poplatku, tak zdravotnického zařízení k vybrání poplatku. Žalobkyně proto nemůže souhlasit s právní argumentací ohledně výkladu v případě jiných osob hradících regulační poplatek za pojištěnce. V případě, že zákon umožňuje možnost úhrady regulačního poplatku třetí osobou za pojištěnce, je nutné zachovat stejný postup v rámci zásady nestranného a objektivního postupu správního orgánu a z něj plynoucího rovného přístupu k jednotlivým případům podle § 2 odst. 4 správního řádu.

Namítá, že žalovaný během správního řízení opakovaně procesně pochybil, s námitkami účastníka proti způsobu vedení správního řízení a zejména způsobu dokazování se nijak relevantně nevypořádal a zcela jednoznačně směřoval celé řízení k předem danému výsledku. Žalovaný tak překročil v řízení předcházejícím napadenému rozhodnutí zákonem stanovené meze správního uvážení. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí i původního platebního výměru vyplývá, že správní orgán I. stupně a žalovaný se při dokazování omezil pouze na zjištění závěrečné části plnění zákonné povinnosti žalobkyně regulační poplatek vybrat od pojištěnců, nebo jejich zákonných zástupců, a nezabýval se příliš otázkou možnosti hrazení regulačních poplatků formou darování jiným subjektem, či celým procesem darování regulačního poplatku, které není v rozporu se zákonem.

Tvrdí, že správní orgány během správního řízení vycházely z nepřípustných nepodložených domněnek, které nemají ve správním řízení místo a bez dalšího dokazování provedly rozporuplná srovnání. Domněnky o skutkovém stavu připustit nelze. I z tohoto hlediska je proto napadené rozhodnutí žalovaného nesrozumitelné, neboť není jednoznačně odůvodněno, vychází z pouhých domněnek o skutkovém stavu věci, nikoliv ze spolehlivého zjištění skutkového stavu věci. Žalobkyně tak napadenému rozhodnutí vytýká porušení § 3 odst. 4, § 32 odst. 1 správního řádu.

Další zásadní pochybení ve výše uvedeném postupu žalovaného spatřuje žalobkyně v tom, že žalovaný v rozporu s § 50 odst. 3, 4 správního řádu náležitě během správního řízení neprověřil všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch žalobkyně a zcela jednostranně se zaměřil na prokázání „nevybírání“ regulačních poplatků žalobkyní.

Vytýká žalovanému, že se nijak relevantně nevypořádal s argumenty uvedenými ve vyjádření žalobkyně k podkladům, zejména s ohledem na rozpory v jednotlivých důkazech, s ohledem na fakt, že výpovědi byly provedeny bez přítomnosti účastníka a bez možnosti vyjádřit se k osobám svědků a pokládat jim otázky a o provedení důkazů svědeckými výpověďmi nebyl účastník zčásti rovněž náležitě informován (např. o kontrole ze dne 13. 12. 2009) a dále s ohledem na celkový postup žalovaného jako správního orgánu.

Domnívá se, že celá řada důkazů použitých při rozhodování žalovaného byla provedena v rozporu se správním řádem.

Tvrdí, že vzhledem k tomu, že správní řízení bylo zahájeno dnem 14. 4. 2009 doručením příslušného oznámení žalobkyni, byla některá šetření správního orgánu I. stupně, jejichž vypovídající hodnota je navíc spekulativní a pouze stroze shrnující bez jakéhokoliv odůvodnění, použitelná snad pro interní potřebu žalovaného, ale nikoliv jako důkaz ve správním řízení, neboť tato „šetření“ byla provedena před zahájením správního řízení, tj. nebyly naplněny podmínky pro zajištění důkazu zejména ve smyslu § 51 odst. 1 a 2 správního řádu a nebylo možné jimi následně odůvodňovat jakékoli závěry pro správní řízení, tj. např.

rozhodnutí. Navíc „šetření“ jako taková, proběhla zcela v rozporu se správním řádem – např. § 4 odst. 2 a 3, tj. „šetření“ celkově nesplňují procesní náležitost a nelze na ně při vydávání rozhodnutí odkazovat. Vzhledem k výše uvedenému je nutné „šetření“ považovat za nevěrohodné, neobjektivní a jejich tvrzení za účelová.

Uvádí, že po doplnění dokazování svědeckými výpověďmi, se rozhodnutí zakládá na svědeckých výpovědích náhodně vybraných svědků, které nelze vztáhnout ke konkrétnímu případnému porušení zákona, tedy nelze jimi prokázat porušení zákona. Jak vyplývá ze svědeckých výpovědí, všichni svědci, pokud si vzpomněli, vypovídali nejasně k určitému období, nikoliv ke konkrétnímu dni. Většina svědků dále nevěděla, resp. správní orgán toto neprověřoval, zda si v uvedeném období léky vyzvedávala osobně či prostřednictvím člena rodiny. Žalobkyně poukazuje na to, že ve smyslu správního řádu je skutek nutné individualizovat, zobecnění není přípustné. Svědecké výpovědi však toto individualizované a konkrétní porušení zákona neprokázaly. Žalobkyně má rovněž výhrady k tomu, že vytýkané rozpory ostatních důkazů nebyly napadeným rozhodnutím náležitě vyjasněny či odstraněny. Proto je tento názor odvolacího orgánu vyjádřený v napadeném rozhodnutí nesprávný. I z tohoto důvodu proto napadené rozhodnutí zkrátilo práva žalobkyně ve smyslu ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s.

Poukazuje na to, že navrhovala provedení dalšího dokazování v souladu s § 36 odst. 1 správního řádu, jehož účelem mělo být postupem v souladu se správním řádem prokázání či vyvrácení skutečnosti, zda jsou ve zdravotnickém zařízení hrazeny pojištěnci regulační poplatky v souladu se zákonem, a to např. kontrolou provedenou v souladu se správním řádem a zákonem, výslechem svědků, kteří bývají fyzicky účastni úhrady regulačních poplatků ze strany pojištěnců, např. zaměstnanců Oblastní nemocnice Kolín apod. Tomuto však nebylo vyhověno. Žalobkyně uvedla, že žalovaný se snaží tuto popsanou podstatnou procesní chybu bagatelizovat tvrzením, že provádění dalších důkazů a výslechu svědků by nedopovídalo principu procesní ekonomie, že regulační poplatek nebyl vybrán, že provedení takového důkazu nebylo potřebné, prodlužovalo řízení, apod. Nejde však o nadbytečné dokazování, ale o to, že řízení před správním orgánem I. stupně bylo procesně vadné, skutkový stav nebyl nesporně prokázán a žalobkyni nebylo umožněno provést důkazy, které by prokazovaly okolnosti svědčící v její prospěch.

Upozorňuje na skutečnost, že pro všechny svědky vyplývá, že svědci buď přijali prostřednictvím žalobkyně dar Středočeského kraje ve výši regulačního poplatku nebo i oni porušili zákon, a to § 16a odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť věděli o tom, kdo je povinen hradit regulační poplatek (tj. pojištěnec), z médií a informační tabule věděli o možnosti darování regulačního poplatku Středočeským krajem a jakým způsobem toto darování probíhá, přijali dar Středočeského kraje k úhradě regulačního poplatku, a to svým jednáním vedoucím k uzavření platné ústní darovací smlouvy v lékárně žalobkyně při výdaji léků.

Dle názoru žalobkyně svědčí tento postup žalovaného o účelovosti celého správního řízení, neboť správní orgán porušil zásady správního řízení týkající se zjišťování všech relevantních skutečností ve věci a hodnocení podkladů, kdy byl žalovaný jako správní orgán povinen ve smyslu § 50odst. 3, 4 správního řádu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i neprospěch toho, komu má být povinnost uložena a přitom pečlivě přihlížet ke všemu, co vyšlo v řízení najevo, včetně toho, co uvedli účastníci.

Uvedla, že je jí z jiných správních řízení známo, že žalovaná jednala na přímý pokyn Ministerstva zdravotnictví ČR k provedení kontrol u žalobkyně, kdy byl žalovanému zároveň předložen „právní“ rozbor dávající předem jasný závěr o právní kvalifikaci, resp. pokyn a zejména postup a výsledek dalšího rozhodování žalovaného, tj. celé správní řízení se žalobkyní bylo ze strany žalovaného podřízeno předem známému výsledku.

Namítá, že žalovaný sice odůvodnil napadené rozhodnutí, ale s námitkami žalobkyně se v odůvodnění relevantně nevypořádal, náležitě neodůvodnil, proč na návrh účastníka nebyly provedeny další důkazy, kdy návrh na další dokazování byl zřejmý z kontextu a celé vyjádření žalobkyně bylo v napadeném rozhodnutí i v původním platebním výměru zcela ignorováno. Nepřipuštění žádného dalšího dokazování správním orgánem s odůvodněním, že „správní orgán považuje skutkový stav za spolehlivě objasněný stávajícími důkazy“ a že „..by neodpovídalo principu procesní ekonomie a zbytečně by prodlužovalo správní řízení..“ je čirou spekulací a postupem správního orgánu v rozporu se správním řádem.

Dle názoru žalobkyně nebyl v napadeném rozhodnutí předcházejícímu správnímu řízení zjištěn „stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti“.

Namítá dále, že žalovaný neprokázal soustavnost protiprávního jednání žalobkyně, kdy „soustavnost protiprávního jednání“ odůvodňuje vyvěšenými či v prostorách zdravotnického zařízení žalobkyně umístěnými informacemi o možnosti přijmout dar Středočeského kraje prostřednictvím žalobkyně, nikoliv však důkazem soustavného protiprávního jednání. Pokud žalovaný zjištění o soustavnosti protiprávního jednání v prostorách žalobkyně získal na místě samém a jinak ke svému hodnocení místní situace dospět nemohl, jsou tato zjištění důkazem, který nebyl proveden ve správním řízení řádně ve smyslu § 34 správního řádu. Dále žalobkyně upozornila, že jednání musí splňovat zákonné podmínky a aby bylo protiprávní, tak musí být tato protiprávnost prokázána. V tomto případě chybí splnění obou podmínek, tedy jak jednání tak protiprávnost. Žalobkyně se tak domnívá, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nedostatečně zjištěného skutkového stavu. Z provedeného dokazování nevyplývá důvodnost uložené sankce ani její výše, neboť nebylo prokázáno splnění zákonných podmínek pro uložení pokuty, a to opakovanost a soustavnost.

V neprospěch žalobkyně nebyl dodržen zákonný postup podle správního řádu a bylo vydáno rozhodnutí v rozporu s právním řádem.

Poukázala také na to, že v průběhu řízení před správním orgánem I. stupně namítla podjatost pracovníků žalovaného. Jak vyplývá ze správního spisu a žalovaný to nepopřel, správní řízení bylo zahájeno na základě podnětu či pokynu Ministerstva zdravotnictví ČR. Vzhledem k organizaci žalovaného a návaznosti na toto ministerstvo proto existuje důvodná obava z ovlivňování úředníků žalovaného ze strany jejich zaměstnavatele – žalovaného. Tyto obavy lze podložit téměř shodnými postupy úředníků správního orgánu I. stupně i v dalších krajích, kde prováděli tzv. kontrolu vybírání regulačních poplatků většinou bez mandátu k provádění takovéto kontroly, a to zásadně v zařízeních krajů, jejichž pacienti využívali daru účelově určeného na proplacení regulačních poplatků. Tyto úřední osoby jsou existenčně závislé na svém zaměstnavateli – žalovaném, jehož statutárním orgánem je ředitel jmenovaný správní radou, která je politickým orgánem, neboť její členové jsou částečně jmenováni vládou a částečně poslaneckou sněmovnou. Jelikož se tyto kontroly nápadně prolínaly se zájmem o vybírání regulačních poplatků ze strany ministerských úředníků, žalobkyně se domnívá, že správní řízení bylo účelově zaměřené s předem daným výsledkem a že úředníci žalovaného, kteří vedli správní řízení, byli ovlivněni svými nadřízenými. Žalobkyně se tak domnívá, že ve správním řízení došlo k naplnění § 14 správního řádu, kdy se jednalo o faktickou a zejména ekonomickou podřízenost, která je pro právní posouzení podstatná, kdy jednotliví zaměstnanci žalovaného mohli mít zcela konkrétní zájem na výsledku řízení, pro který lze o jejich nepodjatosti pochybovat a navíc s ohledem na svou pozici měli faktickou možnost ovlivnění výsledku řízení. V této souvislosti poukázala žalobkyně na judikát Nejvyššího správního soudu ČR, sp. zn. 2 As 21/2004-67, ve kterém se závěrem kromě jiného uvádí: „..Aby byly v takových případech dány pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka, musela by přistoupit ještě další skutečnost, např. důvodná obava z ovlivňování úředníka ze strany jeho zaměstnavatele v konkrétním případě.“ Žalovaný i v této části napadeného rozhodnutí postup správního orgánu schválil, posoudil uplatnění námitky podjatosti zcela izolovaně a zcela formálně. Žalobkyně namítá, že žalovaný i správní orgán 1. stupně při vydání rozhodnutí důsledně neprověřili námitku podjatosti žalovaného, čímž porušili základní zásady správního řízení (§ 2 odst. 1, § 3, § 4 odst. 4, § 7 odst. 1 správního řádu) a § 50 odst. 3, 4 správního řádu.

Vzhledem shora uvedenému se žalobkyně domnívá, že porušení § 16a zákona, nebylo náležitě prokázáno, jednotlivé důkazy neodůvodňují vydání napadeného rozhodnutí ani výši uložené pokuty a celé napadenému rozhodnutí předcházející správní řízení vůči žalobkyni trpělo procesními vadami. Pro hmotněprávní a procesní vady a pro překročení mezí správního uvážení navrhla žalobkyně zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci k dalšímu řízení.

Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě uvedl, že v odůvodnění podané žaloby používá žalobkyně naprosto stejné argumenty, které používala v žalobě, kde zpochybňuje udělení pokuty. Žalovaný proto také setrvává na svém názoru a vyjádření k této žalobě je prakticky totožné s vyjádřením, které bylo podáno ve věci vedené pod č. j. 44 Af 14/2010. Žalovaný zdůraznil, že není a nebylo úkolem správního orgánu I. stupně ani žalovaného posuzovat platnost či neplatnost darovacích smluv jako takových, neboť správní orgán I. stupně ani žalovaný nemají za úkol zkoumat a hodnotit naplňování § 16a odst. 1 písm. a) zákona o veřejném zdravotním pojištění, ale zkoumají ve vztahu k uložení pokuty, zda zdravotnické zařízení splnilo povinnost vybrat od pojištěnce regulační poplatek, tj. mají za úkol zhodnotit, jak zdravotnické zařízení naplnilo ustanovení § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Tímto směrem správní orgán také zaměřil svoji pozornost při provádění důkazů. Všechny listinné důkazy založené ve spise vyhodnotil žalovaný jako důkazy, které byly pořízeny zákonným způsobem a které jednoznačně prokázaly, že zdravotnické zařízení svoji povinnost vybírat regulační poplatky soustavně a opakovaně porušovalo. Správní orgán při rozhodování nikdy nevycházel z domněnek, a to, že se zaměřil na prokázání nevybírání poplatků, bylo jeho povinností. Správní orgán ani žalovaný neshledal žádné rozpory v jednotlivých důkazech. Správní orgán I. stupně zahájil s účastníkem řízení dne 14. 4. 2009. Kontrolami provedenými dne 24. 3. 2009, 29. 4. 2009, 3. 12. 2009 a 5. 3. 2010 shromáždil nesporné důkazy, které vedly k závěru, že žalobkyně porušila ustanovení § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění. Podle žalovaného provedené dokazování náležitě prokázalo, že žalobkyně dlouhodobě a soustavně porušovala ustanovení § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění a uložení pokuty bylo proto důvodné. Proto navrhl žalobu zamítnout.

Při jednání konaném dne 18. 1. 2011 setrvali účastníci na svých dosavadních stanoviscích. Žalobkyně doplnila, že zákon o veřejném zdravotním pojištění neupravuje, že by regulační poplatek nemohl platit za pacienta někdo jiný. Pokud byl poskytován dar, nedocházelo k prodlevám s úhradou regulačních poplatků, k čemuž však dochází nyní. Podle jejího názoru není regulační poplatek pro pacienty motivující k tomu, aby nezneužívali zdravotní péči. Její zkušenosti jsou zcela opačné, to znamená, že nadále je zdravotní péče nadužívána. Zástupkyně žalovaného poukázala na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu č. j. 3 Ads 106/2010- 64, kterým zamítl kasační stížnost Zdravotnické záchranné služby Olomouckého kraje v obdobné věci. Je tak zjevné, že Nejvyšší správní soud dospěl k závěru o porušení zákona ze strany výše zmíněného zdravotnického zařízení.

Ze správního spisu vyplývají následující skutečnosti:

Dopisem ze dne 11. 2. 2009 oznámil správní orgán I. stupně žalobkyni (lékárně) provedení kontroly podle zákona o veřejném zdravotním pojištění zaměřené na dodržování povinností stanovených § 16a zákona. Termín kontroly byl stanoven na 12. 2. 2009. Ze záznamu o kontrole vyplývá, že od 11:20 do 14:00 hod. nepřišel do zdravotnického zařízení žádný klient Zdravotní pojišťovny M-A. Ze záznamu o kontrole provedené dne 24. 3. 2009 na chirurgické ambulanci vyplývá, že kontrolováno bylo období od 1. 12. 2008 do 28. 2. 2009; zkontrolováno bylo deset dokladů. V dokumentaci z roku 2009 je u klinických vyšetření vždy poznámka, že byl přijat dar Středočeského kraje na úhradu regulačního poplatku. U dvou klinických vyšetření z prosince 2008 není v dokumentaci žádný záznam o výběru regulačního poplatku nebo o tom, proč poplatek nebyl vybrán, u ostatních je vylepena zdravotní známka jako doklad o zaplacení regulačního poplatku.

Oznámením ze dne 14. 4. 2009 (doručeným žalobkyni dne 16. 4. 2009) bylo zahájeno se žalobkyní správní řízení ve věci uložení pokuty podle § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění pro podezření z porušení povinnosti vybrat od pojištěnce regulační poplatek.

Žalobkyně se k věci vyjádřila podáním ze dne 24. 4. 2009 tak, že v jejím zařízení jsou vybírány regulační poplatky a jejich vybírání je a bude stanoveným způsobem hlášeno správnímu orgánu. Dále uvedla, že pokud za některé pojištěnce hradí regulační poplatky sponzor, je nepochybně jeho právem poskytnout jinému dar a právem jiného dar přijmout. Nejde o darování nemovitosti, ani movité věci, ale finanční částky, která je darována na místě – darovací smlouva je uzavřena předáním a převzetím daru. Uvádí, že ze zákona o veřejném zdravotním pojištění nevyplývá, jakým způsobem má zdravotnické zařízení regulační poplatky vybírat. Je sice uvedeno, že je vybírá od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce, nicméně zákon netrvá na tom, aby tyto poplatky byly uhrazeny z příjmu tohoto pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce. Není proto důvod trvat na úhradě ze zdrojů pojištěnce a ani není v možnostech zdravotnických zařízení kontrolovat, zda skutečně platí regulační poplatek pojištěnec, či za něho jiná osoba. Navíc v případech, kdy by výklad správního orgánu byl takový, že peníze musí být bezpodmínečně vybrány, a to od pojištěnce nikoliv od jiné osoby za pojištěnce, by v rámci stejného přístupu ke všem povinným zdravotnickým zařízením, musel být stejný postup (kontrol, sankce) uplatněn i v lékárnách, v případě, že jiná osoba vybírá léky na recept psaný na pojištěnce, v případě, kdy například zletilý student bez vlastních příjmů uhrazuje poplatky ze zdrojů svých rodičů a nakonec i v případech, kdy pojištěnec neuhradil poplatky žádným způsobem. Domnívá se, že je správný názor, že regulační poplatek může být pojištěncem uhrazen i ze zdrojů jiné osoby, a tedy z darovaných peněz. Tím je splněna povinnost jak pojištěnce k úhradě poplatku, tak zdravotnického zařízení k vybrání poplatku. Opačný názor nemá oporu v zákoně, resp. je extenzivním výkladem a v rozporu s dobrými mravy.

Ze záznamu o kontrole provedené dne 29. 4. 2009 na ORL ambulanci vyplývá, že kontrolováno bylo období od 1. 1. 2009 do 28. 2. 2009 a zkontrolováno bylo deset dokladů se závěrem nevybírání regulačních poplatků – přijat dar.

Po provedeném správním řízení vydal správní orgán I. stupně dne 24. 7. 2009 pod č.j. RPC 3/2009 platební výměr, kterým rozhodl o porušení § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění žalobkyní tím, že opakovaně a soustavně nevybírala od pojištěnců ZP M-A nebo od jejich zákonných zástupců regulační poplatky. Za porušení zákona uložil žalobkyni pokutu ve výši 10.000,-Kč a zároveň povinnost uhradit paušální částku nákladů řízení ve výši 1.000,-Kč. Ve stanovisku kontrolovaného zařízení se uvádí, že nejsou poplatky od pojištěnců vybírány přímo, ale na základě jimi přijaté nabídky Středočeského kraje. Z usnesení Rady kraje (zejména usnesení Rady kraje č. 004-37/2008/RK ze dne 15. 12. 2008, č. 011-34/2008/RK ze dne 1. 12. 2008, č. 036-05/2009/RK), vyplývá, že od 1. 1. 2009 zajišťuje úhradu regulačních poplatků pacientům Středočeský kraj. Je stanoven postup zdravotnických zařízení při realizaci poskytování darů občanům za účelem úhrady regulačních poplatků uzavřením „Smluv o spolupráci v oblasti hrazení regulačních poplatků“ mezi Středočeským krajem a zdravotnickými zařízeními založenými a zřízenými středočeským krajem a uzavíráním „Darovacích smluv“ těmito zařízeními v zastoupení Středočeského kraje a jednotlivými obdarovanými občany. Žalobkyně tak od 1. 1. 2009 minimálně v případech zjištěných kontrolou porušila § 16a bod 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění, neboť od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce regulační poplatek prokazatelně nevybrala. Povinnost vybrat regulační poplatky nesplnila vědomě a k tomu, aby pacienti odmítali regulační poplatky hradit, je nabádala návodným způsobem informací, že mohou přijmout dar kraje. Správní orgán při rozhodování posuzoval všechny zjištěné skutečnosti, zejména hodnotil důkazy provedené vlastním kontrolním šetřením i důkazy předložené účastníkem řízení. Posuzoval, zda postup, který žalobkyně zvolila, není v rozporu s povinnostmi zdravotnických zařízení, zda nejsou v jednání zdravotnického zařízení okolnosti vylučující protiprávnost a následně zda jednání tohoto zdravotnického zařízení lze podřadit pod skutkovou podstatu deliktu podle zvláštního právního předpisu. Regulační poplatky a doplatky za léčivé prostředky byly zavedeny od 1. 1. 2008 zákonem č. 261/2007 Sb. o stabilizaci veřejných rozpočtů, přičemž jejich účelem je omezit nadužívání lékařské péče, plýtvání a nehospodárnosti při pořizování léků a optimalizace prostředků veřejného pojištění a jejich skutečné přerozdělení potřebným podle principu solidarity. Při úvaze vycházel správní orgán z § 16a a násl. zákona o veřejném zdravotním pojištění, podle kterého se platí regulační poplatky podle § 16a odst. 6 zákona v souvislosti s poskytováním zdravotní péče - tedy při poskytování zdravotní péče. Splatnost poplatku je upravena k okamžiku poskytnutí zdravotní péče. Pouze regulační poplatek za ústavní péči atd. (§ 16a odst. 1 písm. f) je splatný do osmi dnů po propuštění z ústavní péče, resp. k poslednímu dni každého kalendářního měsíce v případě umístění ve zdravotnickém zařízení po dobu delší než 30 dní. Takto určenou dobu splatnosti je třeba při event. úvaze o úhradě pacientům respektovat. Splatnost je stanovena kogentně, právním předpisem. Kogentně je určeno, kdo, kdy, komu a za co částku uhradí. Na této úpravě není možné nic měnit, a to ani postupem schvalovaným např. zastupitelstvem Středočeského kraje. V postupu žalobkyně nelze zjistit okolnosti vylučující protiprávnost, naopak je nutno v jejím jednání spatřovat rozpor se zákonem a jím chráněným veřejným zájmem, kterým je zajištění kvality a dostupnosti zdravotní péče, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotnictví. Z hlediska formy, kterou žalobkyně k úhradě regulačních poplatků zvolila, resp. kterou pojištěncům umožnila, lze jednoznačně spatřovat obcházení zákona, konkrétně především § 16a odst. 9 zákona a popírání účelu, pro který byly zákonem regulační poplatky zavedeny. V okamžiku, kdy pojištěnci byl poskytnut dar a poplatek byl zaplacen, došlo k časové prodlevě, tj. není splněna podmínka zákona bezprostředně vybrat regulační poplatek. Správní orgán považuje za prokázané, že zdravotnické zařízení nesplnilo svou povinnost od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce vybrat v souvislosti s poskytnou hrazenou péčí regulační poplatek a tuto povinnost nesplnilo opakovaně tj. více než jednou. Nejednalo se o porušení povinnosti opomenutím, ale vědomě a soustavně, čímž byla naplněna skutková podstata správního deliktu. Při ukládání pokuty a její výše správní orgán přihlédl ke stupni závažnosti porušení povinnosti, délce trvání tohoto protiprávního stavu a k okolnostem, za jakých k porušení došlo. Výše pokuty byla stanovena s přihlédnutím k počtu kontrolních zjištění, k tomu, jaká je maximální výše uložení pokuty i ke skutečnosti, že pochybení bylo v tomto zdravotnickém zařízení prokázáno poprvé a nikoliv ve velkém rozsahu.

Proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně se žalobkyně odvolala. Žalovaný rozhodnutím ze dne 6. 11. 2009 zrušil platební výměr a věc vrátil k novému projednání a rozhodnutí správnímu orgánu 1. stupně. Rozhodnutí odůvodnil tím, že přezkoumal všechny okolnosti případu a dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně neprovedl všechny důkazy, které by nesporně prokazovaly porušení povinnosti účastníka řízení nevybírat regulační poplatky. Neuskutečnil například důkaz svědeckými výpověďmi pojištěnců. Správní orgán I. stupně dostatečně neprokázal, že se účastník dopustil správního deliktu nevybírání regulačních poplatků, neboť provedené důkazy, které by porušení povinnosti při výběru regulačních poplatků potvrdily, nejsou dostačující. Uložil proto správnímu orgánu I. stupně doplnit důkazy – výslechy svědků, provedení fyzické kontroly na pracovišti zdravotnického zařízení.

Podáním ze dne 7. 12. 2009 požádal právní zástupce žalobkyně o změnu termínů svědeckých výpovědí, které měly probíhat dne 11. 12. 2009 v Kladně, dne 14. 12. 2009 v Hořovicích a dne 15. 12. 2009 v Kutné Hoře, z důvodu nařízeného jednání před OS Ostrava (11. 12. 2009) a konání svědeckých výpovědí v trestní věci před OS pro Prahu 4 (14. a 15. 12. 2009). Zároveň požádal, aby všem vyslýchaným svědkům byly položeny otázky v žádosti uvedené a byly mu zaslány protokoly ze všech svědeckých výpovědí, pokud nebude jeho žádosti o změnu termínů vyhověno. Dne 13. 12. 2009 sdělil elektronicky žalovaný právnímu zástupci žalobkyně, že vzhledem k provozním důvodům nebude provedena změna termínů konání svědeckých výpovědí s tím, že jeho písemné dotazy budou položeny a protokoly z výslechů svědků, kteří se dostaví na jednání mu budou zaslány. Svědecké výpovědi byla nakonec z důvodu onemocnění pracovnice správního orgánu provedeny až dne 5. 3. 2010 za přítomnosti zástupce žalobkyně.

V souladu s právním názorem žalovaného provedl správní orgán I. stupně v novém řízení dne 3. 12. 2009 kontrolu na oční ambulanci. Kontrolováno bylo období od 1. 1. 2009 do 31. 3. 2009, zkontrolováno bylo patnáct dokladů se zjištěním, že v dokumentaci je u klinických vyšetření vždy poznámka, že byl přijat dar Středočeského kraje. Ve třech případech nebyl v dokumentaci ani v PC nalezen záznam o výběru regulačních poplatků. Téhož dne byla provedena kontrola na nemocniční gynekologické ambulanci, zkontrolováno bylo rovněž patnáct dokladů se zjištěním, že pouze u jedné pacientky nebyl regulační poplatek vybrán z důvodu osvobození od placení, jinak všechny ostatní kontrolované pacientky přijaly dar hejtmana Středočeského kraje.

Dne 5. 3. 2010 vyslechl správní orgán I. stupně svědky. Z jejich výpovědí vyplývá, že: si před vstupem do lékárny či zařízení žalobkyně nebo v prostorách lékárny či tohoto zdravotnického zařízení nevšimli (nebo si nevzpomínají) informační tabule, která sdělovala, jakým způsobem probíhá darování částky ve výši odpovídající regulačnímu poplatku Středočeským krajem. Někteří vědí, kdo je povinen hradit regulační poplatky, jiní nikoli, z médií nevěděli jakým způsobem darování probíhá, nezajímají se o to. Nebyli v ordinaci dotazováni, zda chtějí přijmout dar Středočeského kraje. O písemnou darovací smlouvu nepožádali, atd.

Dne 8. 3. 2010 pod č.j. RPC 3/2009 vydal správní orgán I. stupně nový platební výměr, v němž dospěl k týmž závěrům jako v původním řízení a žalobkyni uložil pokutu rovněž v původní výši a rovněž v původní výši uložil žalobkyni povinnost nahradit náklady řízení. Při své úvaze vycházel z § 16a a násl. zákona, podle kterého se platí regulační poplatky podle § 16a odst. 6 zákona v souvislosti s poskytováním zdravotní péče - tedy při poskytování zdravotní péče. Splatnost poplatku je upravena k okamžiku poskytnutí zdravotní péče. Pouze regulační poplatek za ústavní péči atd. (§ 16a odst. 1 písm. f) je splatný do osmi dnů po propuštění z ústavní péče, resp. k poslednímu dni každého kalendářního měsíce v případě umístění ve zdravotnickém zařízení po dobu delší než 30 dní. Takto určenou dobu splatnosti je třeba při event. úvaze o úhradě pacientům respektovat. Splatnost je stanovena kogentně, právním předpisem. Kogentně je určeno, kdo, kdy, komu a za co částku uhradí. Na této úpravě není možné nic měnit, a to ani postupem schvalovaným např. zastupitelstvem Středočeského kraje. V postupu kontrolovaného zdravotnického zařízení, který zvolilo, nelze zjistit okolnosti vylučující protiprávnost, naopak je nutno v jeho jednání spatřovat rozpor se zákonem a jím chráněným veřejným zájmem, kterým je zajištění kvality a dostupnosti zdravotní péče, fungování systému zdravotnictví a jeho stability v rámci finančních možností systému veřejného zdravotnictví. Z hlediska formy, kterou zdravotnické zařízení k úhradě regulačních poplatků zvolilo resp. kterou pojištěncům umožnilo, lze jednoznačně spatřovat obcházení zákona, konkrétně především ustanovení § 16a odst. 9 zákona a popírání účelu, pro který byly zákonem regulační poplatky zavedeny. V okamžiku, kdy pojištěnci byl poskytnut dar a poplatek byl zaplacen, došlo k časové prodlevě, tj. není splněna podmínka zákona bezprostředně vybrat regulační poplatek. Správní orgán považuje za prokázané, že zdravotnické zařízení nesplnilo svou povinnost od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce vybrat v souvislosti s poskytnou hrazenou péčí regulační poplatek a tuto povinnost nesplnilo opakovaně tj. více než jednou. Nejednalo se o porušení povinnosti opomenutím, ale vědomě a soustavně, čímž byla naplněna skutková podstata správního deliktu. Při ukládání pokuty a její výše správní orgán přihlédl ke stupni závažnosti porušení povinnosti, délce trvání tohoto protiprávního stavu a k okolnostem, za jakých k porušení došlo. Výše pokuty byla stanovena s přihlédnutím k počtu kontrolních zjištění, k tomu, jaká je maximální výše uložení pokuty i ke skutečnosti, že pochybení bylo v tomto zdravotnickém zařízení prokázáno poprvé a nikoliv ve velkém rozsahu.

Také proti tomuto platebnímu výměru se žalobkyně odvolala. Žalovaný rozhodnutím ze dne 2. 4. 2010 odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Neztotožnil se s námitkou, že žalobkyni nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí. Uvedl, že právo účastníka vyjádřit se k podkladům není ze zákona vázáno na obligatorní určení lhůty správním orgánem. U § 39 odst. 1 správního řádu umožňuje správnímu orgánu stanovit přiměřenou lhůtu k provedení úkonu účastníka řízení, pokud je to dle jeho názoru zapotřebí. Vzhledem k tomu, že žalobkyně byla o zahájení správního řízení i o provádění důkazů řádně vyrozuměna, aktivně se účastnila řízení a v jeho průběhu byla zastoupen advokátem, správní orgán nepokládal za potřebné stanovení lhůty pro vyjádření. Toto rozhodnutí je věcí správního uvážení a odvolací orgán neshledal, že by správní orgán I. stupně překročil jeho meze. Pokud jde o námitku, že šlo o neobjektivní, účelové kontroly zaměstnanců ZP M-A, tj. v přímé faktické a ekonomické podřízenosti generálního ředitele ZP M-A, odvolací orgán konstatoval, že posuzování věrohodnosti provedeného důkazu je plně v kompetenci rozhodujícího orgánu – aplikuje se zde zásada volného hodnocení důkazů podle § 50 odst. 4 správního řádu. Odvolací orgán není oprávněn nahrazovat hodnocení orgánu prvního stupně úvahou vlastní. K tvrzením o účelovosti a objednávce svědectví nenabídnula žalobkyně žádné důkazy a odvolací orgán sám žádné takové skutečnosti nezjistil. Žádný svědek nebyl zaměstnancem ZP M-A. Důvodný nebyl ani návrh žalobkyně na doplnění dokazování. Odvolací orgán nezjistil žádné pochybení. Provádění dalších důkazů a výslechů svědků by za situace, kdy správní orgán považuje skutkový stav za objasněný stávajícími důkazy, neodpovídalo principu procesní ekonomie a zbytečně by prodlužovalo správní řízení, a zatěžovalo i samotného odvolatele. Účastník má navíc podle § 52 správního řádu povinnost označit důkazy k prokázání svých tvrzení, např. identifikovat svědky ve svůj prospěch, což žalobkyně neučinila. Odvolací orgán se shoduje s názorem správního orgánu, že v případě placení regulačních poplatků prostřednictvím daru Středočeského kraje se jedná o porušení § 16a odst. 9 zákona. Smyslem regulačních poplatků je ve svém důsledku šetření prostředků veřejného zdravotního pojištění a prohlubuje se solidarita mezi pacienty. Pokud neurčitému počtu pojištěnců plošně a bezpodmínečně nabízí finanční prostředky na úhradu regulačních poplatků třetí subjekt, v tomto případě Středočeský kraj, ztrácí poplatky vůči pojištěncům svůj regulační význam. Dochází k obcházení § 16a zákona a popírání účelu, pro který byly zákonem regulační poplatky zavedeny a úkony vedoucí k uzavření darovací smlouvy jsou podle ustanovení § 39 občanského zákoníku absolutně neplatné. Ustanovení § 16a zákona zcela zjevně sleduje regulační účel, neboť má dle deklarovaného názoru zákonodárce evidentně sloužit jako prevence možného nadužívání zdravotní péče. Konstatoval, že správní orgán I. stupně uložil pokutu za nevybírání regulačních poplatků v souladu s § 16a odst. 9 zákona. Soustavnost nevybírání vyplývá jednoznačně z odůvodnění platebního výměru ze dne 8. 3. 2010. Odvolací orgán je přesvědčen, že správní orgán I. stupně provedl dostatek důkazních prostředků, z nichž vyplývá důvodnost uložení sankce a splnění obou zákonných obligatorních podmínek pro uložení pokuty, tj. opakovanost a soustavnost. Odvolací orgán odmítl tvrzení žalobkyně, že odůvodnění platebních výměrů vydaných v jiných správních řízení týkajících se údajného nevybírání regulačních poplatků oblastními nemocnicemi Středočeského kraje, jsou předem dána a připravena bez prošetření věci v náležitém rozsahu se správním řádem. Odvolací orgán je přesvědčen, že podobnost odůvodnění platebních výměrů vydaných i v dalších správních řízení je dáno tím, že prvostupňový správní orgán rozhodoval o stejném porušení zákona, k němuž dochází i v dalších zdravotnických zařízení obdobným způsobem jako u žalobkyně. Proto je nanejvýš pravděpodobné, že budou shodné jak postup při dokazování, tak i jeho právní úvaha vedoucí k vydání rozhodnutí. Pokud jde o námitku rozporu šetření s ustanovením § 42 zákona, toto ustanovení nelze v případě regulačních poplatků použít, protože regulační poplatky nejsou hrazeny z veřejného zdravotního pojištění ani nejsou příjmem systému veřejného zdravotního pojištění. Odvolací orgán je přesvědčen, že správní orgán I. stupně ve své právní úvaze nepochybil, když došel k závěru, že odvolatel regulační poplatky od pojištěnců nebo jejich zákonných zástupců opakovaně a soustavně nevybíral a tím porušil příslušná § 16a zákona.

Krajský soud v Praze přezkoumal rozhodnutí žalovaného a řízení, které vydání rozhodnutí předcházelo, a dospěl k závěru, že žaloba není důvodná. Vycházel přitom z judikatury Ústavního soudu, Nejvyššího správního soudu a z vlastních dříve již vydaných rozsudků (ze dne 31. 8. 2010, č. j. 44 Af 16/2010 – 32 a ze dne 13. 4. 2010, č. j. 44 Ca 108/2009 – 28).

Rozsáhlé žalobní námitky žalobkyně je pro účely zkoumání třeba rozdělit do tří kategorií. V první řadě jde o námitky do hmotněprávního posouzení, tj. zda model, při němž částku regulačních poplatků hradí s jejich souhlasem za pojištěnce plošně třetí osoba ve formě daru, je v souladu s ustanovením § 16a zákona o veřejném zdravotním pojištění, zejména pokud jde o jeho odst. 1 písm. d) a odst. 6 a 9. S tím pak souvisí i námitky, že žalovaný neprovedl dokazování v dostatečném rozsahu, když se omezil na prokázání skutečnosti, že poplatky nebyly vybrány osobně od pojištěnců a již se nezabýval jednotlivými kroky procesu vedoucími ke konečné úhradě těchto částek dárcem. Druhou skupinu pak představují námitky, že z provedených důkazů nelze dovodit skutková zjištění žalovaným učiněná – tj. že její jednání nebylo soustavné a nebyla prokázána ani jeho protiprávnost. Poslední skupina námitek upozorňuje na různá porušení procesních pravidel v rámci řízení, jež vedlo k vydání napadeného rozhodnutí.

Pro rozhodnutí ve věci je významná následující právní úprava:

Podle ustanovení § 16a odst. 1 písm. d) zákona o veřejném zdravotním pojištění je pojištěnec, anebo za něj jeho zákonný zástupce, povinen v souvislosti s poskytováním hrazené péče hradit zdravotnickému zařízení, které zdravotní péči poskytlo, regulační poplatek ve výši 30 Kč za vydání každého, ze zdravotního pojištění plně nebo částečně hrazeného, léčivého přípravku nebo potraviny pro zvláštní lékařské účely, předepsaného na receptu, bez ohledu na počet předepsaných balení. Podle odst. 6 téhož ustanovení se regulační poplatek platí zdravotnickému zařízení v souvislosti s poskytováním zdravotní péče. Regulační poplatek za poskytnutou ústavní péči, komplexní lázeňskou péči nebo ústavní péči v dětských odborných léčebnách a ozdravovnách se platí zdravotnickému zařízení nejdéle do 8 kalendářních dnů po propuštění z ústavní péče, s výjimkou případů, kdy je pojištěnec umístěn ve zdravotnickém zařízení po dobu delší než 30 dní; v takovém případě se regulační poplatek hradí vždy k poslednímu dni každého kalendářního měsíce. Podle odst. 9 je zdravotnické zařízení povinno regulační poplatek uvedený v odstavci 1 od pojištěnce nebo jeho zákonného zástupce vybrat, pokud nejde o výjimku z placení regulačního poplatku podle odstavce 2 nebo 3. Při zjištění opakovaného a soustavného porušování této povinnosti je zdravotní pojišťovna oprávněna tomuto zdravotnickému zařízení uložit pokutu až do výše 50 000 Kč. Pokutu je možno uložit i opakovaně. Při ukládání pokuty zdravotní pojišťovna přihlíží k závažnosti porušení, k míře zavinění a k okolnostem, za nichž k porušení povinnosti došlo. Pokutu lze uložit do jednoho roku ode dne, kdy zdravotní pojišťovna zjistila porušení nebo nesplnění povinnosti, nejdéle však do 3 let ode dne, kdy k porušení nebo nesplnění povinnosti došlo. Pokuta je příjmem zdravotní pojišťovny, která ji uložila.

Důvodová zpráva k zákonu č. 261/2007 Sb., o stabilizaci veřejných rozpočtů, kterým byl institut regulačních poplatků do zákona o veřejném zdravotním pojištění zakomponován, ve své zvláštní a zejména pak v obecné části uvádí, že účelem zaváděných regulačních poplatků je omezení nadbytečného čerpání zdravotní péče, mají motivovat pojištěnce k její účelné spotřebě a jejich výsledkem má být mj. např. snížení frekvence návštěv lékaře. Pokud jde o spornou otázku okamžiku, kdy má být poplatek dle poněkud nejednoznačné formulace v zákoně vybírán „v souvislosti s poskytováním zdravotní péče“, důvodová zpráva ve zvláštní části užívá i slovní spojení „při poskytnutí péče“ a v obecné části pak při zdůvodnění potřeby jejich zavedení výslovně upozorňuje na to, že „ČR je téměř jedinou zemí EU, kde se neplatí regulační poplatky v okamžiku spotřeby zdravotní péče“.

Podle soudu z výše uvedeného vyplývá, že jednoznačným záměrem zákonodárce bylo, aby se poplatky vybíraly nikoliv později, nýbrž přímo při návštěvě lékaře a při výdeji léků. Lze také argumentovat poukazem na skutečnost, že u poplatku za ústavní péči, který se vybírá ex post, je jasně stanovena lhůta, v níž má být zaplacen. Pokud by zákonodárce připouštěl variantu úhrady ostatních regulačních poplatků později než v okamžiku spotřeby, nepochybně by zde též nějakou lhůtu uvedl, aby bylo jasné, kdy jsou nejpozději splatnými. V opačném případě by bylo komplikováno jejich případné vymáhání, neboť pokud by byl akceptován výklad zastávaný žalobkyní, musela by z důvodu údajné nekonkrétnosti tohoto ustanovení vždy předtím dlužného pojištěnce o uhrazení poplatku žádat [§ 563 zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník (dále jen „občanský zákoník“)], aby tím jasně fixovala datum splatnosti. Nedodržení poplatkové povinnosti pojištěnce zákon nijak neumožňuje sankcionovat, a to v případě výkladu zastávaného žalobkyní ani automatickým vznikem práva na úroky z prodlení. Vzhledem k tomu, že však za nevybrání regulačního poplatku výslovně sankcionuje druhou stranu – zdravotnické zařízení – je logicky dovoditelné, že zákonodárce předpokládá faktické zajištění splnění této povinnosti – tj. poskytnutím zdravotní péče pouze oproti zaplacení regulačního poplatku (pochopitelně s výjimkou nejnaléhavější pomoci, kde je sankční odpovědnost zdravotního zařízení kryta institutem krajní nouze coby okolností vylučující odpovědnost).

Dalším zásadním argumentem pro výklad, že regulační poplatky mají být vybírány již v okamžiku spotřeby zdravotní péče (vydání léků), je jejich důvodovou zprávou jasně vymezený účel. Hrazení poplatků později (a zejména pak jinou osobou, než je vyžadováno zákonem) podrývá jejich regulační funkci akceptovanou i Ústavním soudem ČR (dále jen „ÚS“) v nálezu Pl. ÚS 1/2008 ze dne 20.05.2008, publikovaném pod č. 251/2008 Sb. Z hlediska zákonodárcem jasně deklarovaného účelu tohoto institutu je okamžik výběru a zejména pak jeho výběr přímo od pojištěnce klíčový. Nevybráním regulačních poplatků se zdravotnické zařízení dopouští správního deliktu, jehož objektem je ochrana fungování systému zdravotnictví před následky v podobě snižování kvality poskytované péče či deformace rovného přístupu ke zdravotnickým zařízením (viz Pl. ÚS 1/2008, bod 131).

Pokud jde o otázku zdrojů hrazení regulačních poplatků je povinen poplatek uhradit dle § 16a odst. 1 zákona o veřejném zdravotním pojištění pojištěnec (popř. jeho zákonný zástupce). Je však pochopitelně jeho věcí, jaké peněžní prostředky k tomu použije. Může použít i prostředky darované, když zdravotnické zařízení není nijak oprávněno zjišťovat původ prostředků, z nichž byl poplatek v okamžiku čerpání zdravotní péče uhrazen. Na druhou stranu ale zdravotnické zařízení nemůže poplatek vědomě a setrvale vybírat od někoho jiného než pojištěnce, třebaže by byl prohlašován za dar pojištěnci – spolupodílelo by se tím na zřetelném obcházení zákona.

Podle § 39 občanského zákoníku je právní úkon, který svým účelem odporuje zákonu nebo jej obchází absolutně neplatný. Je přitom zřejmé, že darování peněžních částek na úhradu regulačního poplatku nikoliv ojediněle v souvislosti s tím, že pojištěnec u sebe zrovna nemá potřebnou částku nebo ze sociálních důvodů ji objektivně není schopen uhradit (aniž by byl schopen svou situaci pro účely uplatnění zákonné výjimky doložit), nýbrž plošně všem pojištěncům bez rozdílu, navíc s veřejně deklarovaným cílem nahradit tím neúspěch při snaze o zrušení tohoto institutu v rámci zákonodárného procesu, je takovým právním úkonem, který svým účelem přímo odporuje zákonu a je tedy neplatný. Jestliže zdravotnickému zařízení jsou známy veškeré právě uvedené okolnosti, z nichž vyplývá neplatnost darovací smlouvy, nemůže tak k darování vůbec přihlížet. Pokud takový postup akceptuje, pak vědomě vybírá v rozporu s § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění poplatek od jiné osoby než od pojištěnce a tím přímo a v plné míře zasahuje objekt zde zakotveného správního deliktu.

Skutečnost, že soud je ochoten akceptovat úhradu poplatku jinou osobou v jednotlivých případech za shora uvedených situací přitom není porušením zásady uvedené v § 2 odst. 4 správního řádu – shodné právní hodnocení přichází do úvahy pouze tam, kde jsou shodné i výchozí podmínky pro právní kvalifikaci. Mezi uvedenými případy je ale zásadní odlišnost, a to účel placení poplatku odlišnou osobou. Zatímco ve shora zmíněných situacích je formou (zpravidla) tzv. výprosy řešena okamžitá a nepředvídaná situace jednotlivce, která vylučuje osobní uhrazení poplatku, a vyloučení regulačních účinků § 16a zákona o veřejném zdravotním pojištění je z pohledu aktérů nepodstatným vedlejším efektem, v situaci řešené napadeným rozhodnutím je odstranění účinků zákonného ustanovení, a to plošně, hlavním cílem. Jde tedy o nesrovnatelné situace a tudíž ani jejich právní hodnocení nemůže být shodné. Bylo by právě porušením ustanovení § 2 odst. 4 správního řádu, kdyby žalovaný rozhodoval stejně o nestejných případech.

Kromě již zmíněného důvodu neplatnosti je ústní darovací smlouva neplatná také podle § 628 odst. 2, § 40 odst. 1 a § 40a občanského zákoníku a contrario (na rozdíl od právního názoru žalobkyně) pro nedostatek písemné formy, protože plnění daru není poskytováno v okamžiku uzavření smlouvy, nýbrž až později – zde pak, plní-li (údajný) dárce ve prospěch obdarovaného přímo na účet třetí osoby, je plnění poskytnuto teprve okamžikem připsání na účet zdravotnického zařízení, tj. později než v okamžiku přijetí nabídky darování.

Aplikují-li se výše uvedené právní závěry na případ žalobkyně, je zřejmé, že bylo-li prokázáno, že v sankcionovaném období v naprosté většině přijímala platby regulačních poplatků za pojištěnce od Středočeského kraje, porušila tím zcela flagrantně § 16a odst. 9 zákona o veřejném zdravotním pojištění, který po ní žádá, aby poplatky vybírala přímo od pojištěnců. Jestliže bylo ve správním řízení zjištěno, že takto postupovala v kontrolovaném období v naprosté většině případů, je plně namístě to označit za opakované a soustavné jednání. V tomto směru soud vycházel ze zjištění učiněných při namátkových šetřeních, kontrolách a z výpovědí svědků. Délka páchání deliktu je také prokazována veřejnou deklarací žalobkyně, resp. osoby ji ovládající (Středočeský kraj), v prostorách žalobkyně (informační tabule), kde výslovně uváděla, že regulační poplatky hradí Středočeský kraj. Námitka žalobkyně, že nebyla prokázána soustavnost, natožpak opakovanost jednání je tedy zjevně lichá. Pokud pak žalobkyně namítá, že nebyla prokázána protiprávnost jednání, je třeba ji upozornit, že protiprávnost jednání není a nemůže být předmětem dokazování, neboť tím je jednání samé; závěr o protiprávnosti jednání je pak již závěrem právním.

Zbývá se zabývat námitkami procesními. Některé z nich lze odmítnout i bez jejich věcného zkoumání, neboť jsou založeny na nesprávném pochopení procesních norem.

Pokud se žalobkyně ohrazuje proti tomu, že žalovaný založil své rozhodnutí na pouhých domněnkách je nutné uvést, že každý závěr o skutkovém stavu ve správním i soudním řízení je pouze domněnkou, která se více či méně shoduje s tím, co nastalo v realitě. Zásada materiální pravdy a pravidla dokazování včetně povinnosti řádného odůvodnění skutkového závěru a možnosti jej přezkoumat v řádných (odvolání) a mimořádných (obnova) opravných řízeních mají zajistit, aby taková domněnka byla realitě co nejbližší. Nikdy však není možné dosáhnout plné shody mezi závěrem o skutkovém stavu a realitou samou.

Jestliže žalobkyně v této souvislosti vytýká žalovanému, že neprováděl i další důkazy, (svědecké výpovědi) a odmítá závěr žalovaného o nehospodárnosti tohoto postupu při dostatečném prokázání skutkového stavu tím, že nelze stavět zásadu hospodárnosti do rozporu se zásadou materiální pravdy, mýlí se. Zásada hospodárnosti řízení a zásada materiální pravdy už ze své vlastní povahy jsou zásadami protichůdnými a rozpornými – každý provedený důkaz řízení prodlužuje a zvyšuje jeho náklady a naopak neprovedením pro věc relevantního důkazu je závěr o skutkovém stavu oddálen od zkoumané reality o skutečnosti, jež vyplývají pouze z tohoto jediného důkazu. Nelze však zcela obětovat hospodárnost řízení, jak si zřejmě představuje žalobkyně, tomu, že bude proveden ve věci každý existující důkaz, protože ani při jejich provedení nemusí být zajištěna dokonalá shoda zjištěného skutkového stavu s objektivní realitou. Je třeba pouze zjistit skutkový stav do té míry spolehlivě, aby o jeho správnosti nebyly vzhledem k již provedeným důkazům dány praktické pochybnosti. Cílem je zde dosažení proporcionálního vyvážení mezi oběma zásadami. Přitom žalovaný uvedl, že další důkazy nebylo třeba provádět, neboť o skutkovém stavu není pochyb – jinými slovy pro jejich nadbytečnost. Navíc žalobkyně ani blíže nekonkretizovala (uvedením jména a příjmení) osoby, které hodlala slyšet.

Ohrazuje-li se žalobkyně proti způsobu provedení výslechu svědků, pak z protokolů o výsleších svědků vyplývá, že byly uskutečněny za přítomnosti zástupce žalobkyně, který měl možnost klást svědkům otázky. Všichni svědci na dotaz zástupce žalobkyně uvedli, že nejsou v žádném vztahu (zaměstnaneckém či obdobném) s pojišťovnou. Nicméně i kdyby tomu tak bylo, takový vztah nemůže jejich svědeckou způsobilost vyloučit, když institut podjatosti se vůči svědkům neuplatní (§ 14 odst. 1 a 7 správního řádu a contrario) a zákon jejich výslech

v tomto směru nijak nezakazuje (§ 55 správního řádu). Ostatně takový zákaz by mohl být značnou překážkou pro zjištění správného skutkového stavu v situacích, kdy jiný svědek neexistuje. Takový fakt se projeví pouze v tom, že výpověď je oslabena ve své důvěryhodnosti a hodnotící orgán proto musí při celkovém hodnocení důkazů věnovat větší pozornost prověření toho, zda takový vztah nepokřivil obsah svědecké výpovědi.

Záznam o provedené kontrole před zahájením vlastního správního řízení, jehož užití považuje žalobkyně za nepřípustné, se ve spisu vyskytuje pouze dvakrát. Zbylé kontroly již byly provedeny po zahájení správního řízení a to v podstatě se shodným výsledkem jako v případě první kontroly. Navíc všechny záznamy byly podepsány odpovědným pracovníkem žalobkyně bez jakýchkoliv výhrad. Co je však nejpodstatnější, podle § 50 odst. 1 správního řádu platí, že podkladem pro vydání rozhodnutí mohou být vedle důkazů i skutečnosti známé správnímu orgánu z úřední činnosti, jakož i skutečnosti obecně známé. Poznatky nabyté v průběhu kontroly vybírání regulačních poplatků jsou skutečností známou správnímu orgánu z jeho úřední činnosti, a to činnosti kontrolní. Tato činnost nemusí nutně probíhat v rámci správního řízení o uložení sankce, ale naopak jeho zahájení zcela typicky předchází. Proto i tento podklad pro rozhodnutí byl použit v souladu se zákonem.

Neobstojí ani námitka podjatosti proti pracovníkům správního orgánu, neboť tu již nemůže správní soud zkoumat. V tomto směru se lze zabývat pouze tím, zda se s ní vypořádal žalovaný (v tomto směru je odůvodnění napadeného rozhodnutí dostatečné), a dále případnou námitkou podjatosti členů odvolacího orgánu. Tento právní závěr judikoval NSS mj. i v rozhodnutí, jehož se dovolává v této souvislosti sama žalobkyně (č.j. 2 As 21/2004 – 67 ze dne 16. 12. 2004). Žalobkyně ve smyslu zmiňovaného judikátu ale neuvedla žádná konkrétní tvrzení o jejich ovlivňování ze strany údajně zainteresovaného MZ kromě obecných frází o ekonomické závislosti. Proto nemůže být s touto námitkou úspěšná. Soud neshledal v tomto ani v jiném směru žádné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem.

Lze dodat, že správní soud o žalovaným učiněném skutkovém závěru vzhledem k provedeným důkazům žádné pochybnosti nemá [a zejména pak ne v takovém rozsahu, že by tím mohla být způsobena nezákonnost napadeného rozhodnutí - § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s.]. Na rozdíl od žalobkyně je přesvědčen, že žalovaný dostál požadavkům ustanovení § 50 odst. 3 správního řádu a zjistil veškeré pro rozhodnutí potřebné skutečnosti. Pokud žalobkyně tvrdí opak, měla na takové konkrétní skutečnosti a důkazy včas správní orgán upozornit. Výpovědi svědků se v otázce, zda žalobkyně umožňovala, aby za ně byl regulační poplatek uhrazen Středočeským krajem, shodují.

Zbývá tedy zhodnotit uloženou sankci za správní delikt, jehož se žalobkyně dopustila. V této souvislosti žalobkyně považuje za nepřípustné odůvodnění závažnosti správního deliktu tím, že jednáním žalobkyně došlo k významnému ovlivnění chování pacientů z hlediska racionálního čerpání zdravotní péče. Tento závěr však není správný. Jestliže totiž zákon předpokládá posouzení závažnosti postihovaného deliktu, je tato závažnost mimo jiné spoluurčována i tím, jak byl zasažen objekt správního deliktu, a tím je mj. právě racionální čerpání zdravotní péče, jež je při všeobecně známém chronickém deficitu jeho financování nutnou podmínkou zachování fungování systému zdravotnictví (znovu soud odkazuje na nález ÚS sp.zn. Pl. ÚS 1/2008, odst. 131). Použitá kritéria pro určení výše sankce byla tedy správná. Uložená sankce pak podle soudu není ve smyslu § 78 odst. 2 s. ř. s. nepřiměřeně vysokou, přihlédne-li se k délce páchání správního deliktu a jeho rozsahu danému plošnou aplikací nezákonného postupu a objemem poskytované zdravotní péče. O správnosti právních závěrů zdejšího soudu ostatně svědčí i rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 11. 2010, č. j. 3 Ads 106/2010 - 64, vydaný ve věci kasační stížnosti proti rozsudku zdejšího soudu ze dne 13. 4. 2010, č. j. 44 Ca 108/2009 – 28.

Z výše uvedeného tedy vyplývá, že soud neshledal žádné procesní vady v řízení vedoucím k vydání napadeného rozhodnutí, skutkový i právní závěr plně obstojí a i námitky ve vztahu ke způsobu stanovení sankce nejsou opodstatněné. Proto soud uzavřel, že žaloba není v žádném ze svých bodů důvodná a v souladu s ustanovením § 78 odst. 7 s. ř. s. ji zamítl.

O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením § 60 odst. 1 s. ř. s. a uložil neúspěšné žalobkyni povinnost zaplatit úspěšnému žalovanému k rukám jeho právní zástupkyně JUDr. Evy Šaškové, advokátce, náklady řízení v celkové částce 8.640,- Kč sestávající ze třech úkonů právní služby po 2.100,- Kč podle § 7, § 9 odst. 3 písm. f) a § 11

odst. 1 písm. a), d), g) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (převzetí a příprava zastoupení, podání žaloby a účast na jednání před soudem dne 18. 1. 2011), třech režijních paušálů po 300,- Kč podle § 13 odst. 3 citované vyhlášky a 20% DPH ve výši 1.440,- Kč.

P o u č e n í : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, Moravské náměstí 6, Brno (§ 102 a násl. s. ř. s). Kasační stížnost se podává u Krajského soudu v Praze ve lhůtě do dvou týdnů po doručení tohoto rozsudku. Stěžovatel musí být zastoupen advokátem. Jiné opravné prostředky nejsou přípustné.

V Praze dne 18. ledna 2011

JUDr. Věra Šimůnková, v. r.

předsedkyně senátu

Za správnost vyhotovení: Vlasáková

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru