Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

44 A 52/2010 - 33Rozsudek KSPH ze dne 16.09.2011


přidejte vlastní popisek

44 A 52/2010 - 33

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Praze rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Olgy Stránské a soudkyň Mgr. Jitky Zavřelové a JUDr. Věry Šimůnkové v právní věci žalobkyně E. F. P., proti žalovanému Veliteli Vojenského útvaru 2280, se sídlem Brandýs nad Labem – Stará Boleslav, zastoupenému Úřadem pro právní zastupování Ministerstva obrany, se sídlem nám. Svobody 471, 160 00 Praha 6, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2010, č.j. 656/2010-2280,

takto:

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2010, č.j. 656/2010-2280, a rozhodnutí ředitele Krajského vojenského velitelství hlavní město Praha ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9145-1/65/2010/DP-2130, jsou nicotná.

II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

Žalobkyně se žalobou podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2010, č.j. 656/2010-2280 (dále jen „napadené rozhodnutí“), jímž žalovaný zamítl její odvolání proti rozhodnutí ředitele Krajského vojenského velitelství hlavní město Praha ze dne 14. 1. 2010, č.j. 9145-1/65/2010/DP-2130, a toto rozhodnutí potvrdil. Domáhala se též zrušení rozhodnutí orgánu prvního stupně, jímž byla zamítnuta její žádost o vydání „potvrzení pro zabezpečení komplexní péče“.

Žalobkyně napadenému rozhodnutí vyčítala, že je nepřezkoumatelné, neboť se řádně nevypořádalo se všemi odvolacími námitkami a postrádá právní zdůvodnění, a dále, že jeho vydání předcházel vadný procesní postup.

Žalovaný prostřednictvím svého zástupce uvedl, že považuje obě rozhodnutí za nicotná, neboť žalobkyní požadované potvrzení není ani rozhodnutím, ani ve smyslu ustanovení § 151 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů zákonem stanoveným dokladem. Žalovanému není znám žádný, a to ani interní předpis, který by vydávání potvrzení upravoval. Samotné potvrzení nemá konstitutivní účinky, jeho vydání či nevydání proto nezasahuje autoritativně právní sféru žalobkyně. Podle jeho přesvědčení jde spíše o osvědčení. Pro případ, že by soud vycházel z tvrzení žalobkyně, že rozhodnutí mělo být vydáno v režimu zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, upozornil žalovaný na v ustanovení § 157 tohoto zákona zakotvenou třicetidenní lhůtu pro podání správní žaloby, která by nebyla dodržena. Pro případ věcného přezkoumání pak zastával názor, že žalobkyně není oprávněnou osobou s nárokem na poskytování tzv. komplexní péče.

Žalobkyně v replice setrvala na tom, že potvrzení vydané dne 15. 10. 2001 je stále platné. Uvedla, že postupem vojenských orgánů se cítí morálně i finančně poškozena.

Ze správního spisu soud zjistil následující:

Dne 15. 10. 2001 bylo žalobkyni vydáno Obvodní vojenskou správou Praha 6 potvrzení, že je oprávněnou osobou pro zabezpečení komplexní péče ve smyslu dílu A odst. 1 a dílu B odst. 5 normativního výnosu Ministerstva obrany č. 51/1994, ze dne 19. 8. 1994, zveřejněného v částce 19/1994 Věstníku ministerstva obrany.

Dne 14. 4. 2006 bylo žalobkyni odebráno při pokusu o využití ubytovacích služeb vojenským policistou shora uvedené potvrzení s tím, že neodpovídá vzoru Průkazu vojenského důchodce.

Dne 17. 10. 2006 se žalobkyně obrátila na krajské vojenské velitelství se žádostí o vydání nového potvrzení ke komplexní péči jako náhrady za potvrzení z 15. 10. 2001, na které krajské vojenské velitelství reagovalo dne 24. 10. 2006 sdělením č.j. 169-16/2006-2130, že potvrzení není rozhodnutím, které by se vydávalo podle § 156 zákona o vojácích z povolání, a že takové potvrzení žalobkyni vydat nelze, neboť, jak jí bylo sděleno již dopisem ze dne 25. 4. 2006, nespadá mezi žádnou z kategorií oprávněných osob.

Žalobkyně se neúspěšně stížnostmi domáhala vydání rozhodnutí o své žádosti a posléze dne 7. 3. 2007 podala k Městskému soudu v Praze žalobu na ochranu proti nečinnosti, na základě které dosáhla vydání rozsudku ze dne 6. 8. 2008, č.j. 10 Ca 315/2007 – 21, kterým bylo krajskému vojenskému velitelství uloženo vydat ve lhůtě 30 dnů od právní moci rozsudku rozhodnutí o žádosti žalobkyně o vydání potvrzení o oprávnění ke komplexní péči. Soud zaujal právní názor, že na věc dopadá ustanovení § 151 správního řádu, tj. že potvrzení je dokladem, který se vydává namísto pozitivního rozhodnutí ve správním řízení. Proto má krajské vojenské velitelství povinnost na základě žádosti žalobkyně buď vydat potvrzení nebo vydat zamítavé rozhodnutí. Proti rozsudku (dle zástupce žalovaného nedopatřením) nebyla podána kasační stížnost.

Následně dne 31. 10. 2008 ředitel krajského vojenského velitelství rozhodl pod č.j. 262/2008-2130 tak, že žalobkyni v souladu s normativním výnosem Ministerstva obrany č. 51/1994 nelze vydat potvrzení pro zabezpečení komplexní péče. K odvolání žalobkyně bylo toto rozhodnutí zrušeno rozhodnutím žalovaného ze dne 27. 2. 2009, č.j. 2854/2008-2565, pro procesní vady spočívající v tom, že žalobkyni nebylo umožněno vyjádřit se k podkladům rozhodnutí.

Z podkladů pro vydání správního rozhodnutí vyplývá, že žalobkyně vykonávala vojenskou službu od července 1952 do července 1954, přičemž v prvním roce působila jako styčný důstojník oblastní letové kontroly a v druhém roce služby jako pomocník dispečera pro plánování. Vojenské službě předcházelo studium poddůstojnické vojenské školy zabezpečovací služby letectva od února do července 1952. Vojenská služba byla ukončena propuštěním žalobkyně do zálohy po ukončení reversálního závazku (tj. po uplynutí dvouleté vojenské služby, k níž se žalobkyně musela zavázat, oproti tomu, že jí bylo umožněno studium na vojenské škole). Poté žalobkyně působila až do roku 1959 v civilním sektoru jako letová dispečerka. Po roce 1954 již vojenskou službu nevykonávala a v současnosti je žalobkyni důchod vyplácen Českou správou sociálního zabezpečení. Jako civilní zaměstnanec působila žalobkyně v resortu Ministerstva obrany řádově pouze několik měsíců v 80.letech.

Žalobkyně se s podklady rozhodnutí mohla seznámit na ústním jednání dne 8. 6. 2009, které bylo odročeno [pozn. soudu: podle zápisu „přerušeno“ – jde však o nesprávnou formulaci, nikoliv o rozhodnutí o přerušení řízení dle § 64 odst.1 písm. c) správního řádu, jak namítá žalobkyně] za účelem předložení dokladů Ministerstva obrany o rehabilitaci žalobkyně. Tyto doklady však předloženy nebyly.

Dne 8. 7. 2009 žalobkyni krajské vojenské velitelství oznámilo, že ve věci její žádosti zahajuje správní řízení, a to vzhledem k tomu, že ve správním spise se nepodařilo dohledat žádný záznam o dřívějším zahájení správního řízení.

Dne 6. 8. 2009 rozhodl ředitel krajského vojenského velitelství pod č.j. 9145-1/53/2009/DP-2130, že řízení ve věci vydání potvrzení pro zabezpečení komplexní péče se zastavuje, neboť jde o žádost zjevně právně nepřípustnou. K odvolání žalobkyně žalovaný i toto rozhodnutí dne 13. 11. 2009 pod č.j. 256-13/2008/DP-2280 zrušil, a to s tím, že krajské vojenské velitelství se věcí zabývalo meritorně, provádělo ve věci dokazování a že tedy žádost nepovažovalo již od prvopočátku za zjevně nepřípustnou. Za těchto okolností bylo jeho povinností (i s ohledem na předchozí zrušovací rozhodnutí žalovaného) ve věci rozhodnout meritorně.

Poté již bylo dne 14. 1. 2010 ředitelem krajského vojenského velitelství vydáno rozhodnutí, které bylo žalobou napadeným rozhodnutím potvrzeno.

Soud po přezkoumání napadeného rozhodnutí a správního spisu dospěl k závěru, že žalovaný ani krajské vojenské velitelství nebyly nadány pravomocí v dané věci (meritorně) rozhodovat. Za daných okolností proto s přihlédnutím k ustanovení § 76 odst. 2 s. ř. s., podle nějž soud vysloví nicotnost rozhodnutí i bez návrhu a bez potřeby nařizovat jednání, jestliže takové vady v řízení zjistí, soud vyslovil nicotnost napadeného rozhodnutí a rozhodnutí krajského vojenského velitelství je předcházejícího.

Stěžejním bodem, od nějž se odvíjí úvahy správního soudu v této věci, je určení právní povahy potvrzení, jehož vydání se žalobkyně ve správním řízení domáhá. Městský soud v Praze v rozhodnutí o žalobě proti nečinnosti vyřešil tuto předběžnou otázku tak, že jde podle jeho názoru o doklad nahrazující správní rozhodnutí ve smyslu § 151 správního řádu. S tím však nelze souhlasit.

Podle § 151 odst. 1 správního řádu pokud správní orgán zcela vyhoví žádosti o přiznání práva, jehož existence se osvědčuje zákonem stanoveným dokladem, lze místo písemného vyhotovení rozhodnutí vydat pouze tento doklad. Z textu tohoto ustanovení je zřejmé, že je lze uplatnit pouze ve vztahu ke konstitutivním rozhodnutím správního orgánu (arg. „…o přiznání práva…“). Navíc jen tehdy, jestliže právní předpis výslovně zakotvuje vydání dokladu v případě úspěchu žádosti (arg. „…zákonem stanovený doklad…“).

Přímo z čl. 2 odst. 3 Ústavy a z čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod plyne, že státní moc lze uplatňovat pouze v zákonem stanovených případech a zákonem stanoveným způsobem. Má-li v určité věci být vedeno správní či jiné řízení, zejména má-li jeho výsledkem být vydání rozhodnutí, jímž jsou právním subjektům zakládána, měněna nebo rušena jejich práva či povinnosti (konstitutivní rozhodnutí), je nezbytným předpokladem zakotvení takového řízení v právním předpise.

V případě nedostatku speciální právní úpravy lze, pokud jde o „způsob vedení řízení“, využít subsidiárně použitelnou úpravu ve správním řádu. Vedle toho však musí být také zakotvena pravomoc správního orgánu o určité otázce rozhodovat („v zákonem stanovených případech“). Pravomoc rozhodovat o určitých otázkách (z procesního hlediska věcnou příslušnost) však správní řád až na naprosté výjimky (např. řešení sporů z veřejnoprávních smluv) neupravuje a je nutné ji nalézt ve zvláštním zákoně nebo aktu normativní či individuální povahy vydaném na základě zákona. Není-li zvláštního zmocnění pro vydání správního aktu, nemůže správní orgán takové rozhodnutí vydat pro nedostatek pravomoci, resp. věcné příslušnosti.

Na souzenou věc dopadají normativní výnosy Ministerstva obrany, a proto je třeba nejprve provést analýzu jejich textů za účelem případného nalezení zvláštního zmocnění pro vydání konkrétního správního aktu. Věstník ministerstva obrany představuje sbírku normativních předpisů interní povahy, která byla zřízena na základě rozkazu ministra obrany č. 56/1993 o zřízení Věstníku Ministerstva obrany a vydávání interních normativních aktů v působnosti Ministerstva obrany. Jejím obsahem tedy nejsou právní předpisy s obecnou osobní působností, nýbrž normativní akty interního charakteru se závazností pouze pro osoby působící v resortu ministerstva obrany [viz ustanovení § 7 odst. 2 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky – zákonné zmocnění k vydávání rozkazů; nebo § 48 odst. 1 písm. a) zákona o vojácích z povolání – povinnost vojáka řídit se rozkazy nadřízených].

Normativní výnos Ministerstva obrany č. 51/1994 upravoval na základě zmocnění obsaženého v ustanovení § 142 odst. 7 zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, ve znění účinném do 31. 12. 2006, poskytování služeb a dávek sociální péče – např. zvýhodněné stravování, možnost ubytování, popř. léčebné a preventivní péče ve vojenských zařízeních – pro skupinu tzv. „oprávněných osob“. Nad rámec zmocnění v § 142 zákona o sociálním zabezpečení za oprávněné osoby považoval nejen poživatele důchodů vyplácených Vojenským úřadem sociálního zabezpečení (v terminologii normativního výnosu Ministerstva obrany č. 51/1994 „vojenští důchodci“) a účastníky odboje („vojenští veteráni“) včetně jejich rodinných příslušníků, ale též důchodce – bývalé občanské zaměstnance vojenské správy a také poživatele důchodů vyplácených Českou správou sociálního zabezpečení, kteří jsou bývalými vojáky z povolání, popř. bývalými občanskými zaměstnanci vojenské správy, pokud jsou nositeli osvědčení podle zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích (souhrnně označeni jako „důchodci“).

Normativní výnos Ministerstva obrany č. 51/1994 hmotněprávně vymezoval skupinu oprávněných osob, jednotlivé druhy poskytované „komplexní péče“ a podrobnosti jejich poskytování, neobsahoval však procesní postupy s tím související. Stanovil, že realizaci výnosu zabezpečí příslušní velitelé a místní vojenské správy. Neupravil ale vydávání jakýchkoliv potvrzení a ani formální postup při rozhodování o poskytnutí komplexní péče.

Normativní výnos Ministerstva obrany č. 4/1997 ze dne 6. 3.1997, zveřejněný v částce 3/1997 Věstníku ministerstva obrany, s účinností ke dni svého vyhlášení (24. 3. 1997) zrušil mj. celou část A i B normativního výnosu Ministerstva obrany č. 51/1994, která vymezovala oprávněné osoby, a též podstatnou část vymezující poskytované druhy komplexní péče. Namísto věcných dávek zavedl normativní výnos Ministerstva obrany č. 3/1997 ze dne 6. 3.1997 možnost poskytování peněžitých příspěvků, avšak pouze pro vojenské důchodce s podmínkou, že byli rehabilitováni resortem Ministerstva obrany podle zákona o mimosoudních rehabilitacích, a pro vojenské veterány. S kategorií „důchodců“ již tento předpis nepočítal.

Jak tedy plyne z analýzy textů normativních výnosů Ministerstva obrany, které zakládaly oprávnění k čerpání komplexní péče i třetím osobám (např. tzv. důchodcům), tyto předpisy neupravovaly vydávání potvrzení pro účely poskytování služeb a ani rozhodování o tom, zda konkrétní osoba je osobou oprávněnou. Pokud se snad v části A bodu 4. normativního výnosu Ministerstva obrany č. 51/1994 ojediněle vyskytl termín „rozhodování“, myslí se jím pouze rozhodování o poskytnutí konkrétní služby dané osobě s ohledem na omezenou kapacitu a finance (srov. druhou větu upravující přednost některých kategorií oprávněných osob). Je tedy zřejmé, že žalovaný ani ředitel krajského vojenského velitelství nebyli oprávněni ve věci vydávat rozhodnutí. To pak platí tím spíše za situace, že po změně úpravy v poskytování komplexní péče v roce 1997 jsou již namísto komplexní péče poskytovány podle normativního výnosu Ministerstva obrany č. 3/1997 finanční příspěvky, a to výslovně na fakultativní bázi (část C bod 12), aniž by bylo upraveno vydávání nějakých potvrzení, resp. založena pravomoc rozhodovat o tom, zda je konkrétní osoba obecně osobou oprávněnou pro čerpání těchto dávek. O žádosti žalované (podané navíc až v roce 2006) tedy nebylo namístě vést správní řízení a vydávat správní rozhodnutí.

Podle § 77 správního řádu je nicotné takové rozhodnutí, k jehož vydání nebyl správní orgán vůbec věcně příslušný; to neplatí, pokud je vydal správní orgán nadřízený věcně příslušnému správnímu orgánu. Nicotné je dále rozhodnutí, které trpí vadami, jež je činí zjevně vnitřně rozporným nebo právně či fakticky neuskutečnitelným, anebo jinými vadami, pro něž je nelze vůbec považovat za rozhodnutí správního orgánu.

Podle § 76 odst. 2 s. ř. s. zjistí-li soud, že rozhodnutí trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Soud tak učiní pro kterýkoli důvod nicotnosti. Ve své pravomoci plynoucí z citovaného ustanovení soudního řádu správního není omezen ustanovením § 77 odst. 1 poslední věta správního řádu, které stanoví, že nicotnost z důvodu absolutního nedostatku věcné příslušnosti zjišťuje a rozhodnutím prohlašuje správní orgán nadřízený správnímu orgánu, který napadené rozhodnutí vydal. Toto ustanovení totiž omezuje co do možnosti vyslovit nicotnost pouze pravomoc správních orgánů, nikoli soudů.

Jestliže soud učinil závěr, že ve věci vůbec nemělo být vedeno správní řízení, je zřejmé, že žalovaný, ředitel krajského vojenského velitelství ani žádný jiný orgán nemohl být v této věci příslušný k vydání správních rozhodnutí. Za daných okolností tedy soud shledal i bez návrhu žalobkyně nicotnost napadeného rozhodnutí včetně rozhodnutí jemu předcházejícího.

Jediným přípustným rozhodnutím o žádosti, o níž není správní orgán vůbec příslušný rozhodovat a ani zde není jiného orgánu, jemuž by měla být žádost usnesením podle § 12 správního řádu postoupena, je usnesení o odložení věci podle ustanovení § 43 odst. 1 písm. b) správního řádu. Podání žádosti takového charakteru totiž nezpůsobí ani účinky zahájení řízení ve smyslu § 44 odst. 1 správního řádu.

Jestliže ale správní orgán oznámil dne 8. 7. 2009 žalobkyni zahájení řízení ve věci její žádosti, podařilo se mu dosáhnout toho, aby i přes výjimku v § 43 odst. 1 správního řádu nastaly účinky zahájení řízení, a to z moci úřední podle § 46 odst. 1 správního řádu. Protože i přes výhradu § 43 odst. 1 správního řádu bylo zahájeno správní řízení o žádosti, k jejímuž vyřízení ve správním řízení není příslušný žádný správní orgán, bylo nezbytné též toto řízení nějakým způsobem ukončit. Správní řád v tomto směru nabízí v podstatě pouze možnost zastavit řízení pro zjevnou právní nepřípustnost žádosti dle ustanovení § 45 odst. 3 ve spojení s § 66 odst. 1 písm. b), což také krajské vojenské velitelství správně učinilo. Tím zároveň krajské vojenské velitelství ve své podstatě naplnilo povinnost uloženou mu rozsudkem Městského soudu v Praze, neboť ačkoliv toto rozhodnutí není považováno za klasické meritorní rozhodnutí, fakticky obsahuje meritorní posouzení, a to v podobě vyslovení nedostatku pravomoci správních orgánů v dané věci rozhodovat. Toto rozhodnutí je v situaci, kdy již řízení bylo zahájeno, zároveň jediným rozhodnutím, které zcela věcně nepříslušný správní orgán může učinit, aniž by bylo možné je považovat za rozhodnutí nicotné – věcnou příslušnost pro vydání tohoto rozhodnutí totiž zakládá přímo § 45 odst. 3, resp. § 66 odst. 1 písm. b) správního řádu.

Ze shora uvedených důvodů proto krajský soud bez nařízení jednání podle § 76 odst. 2 a 3 s. ř. s. vyslovil nicotnost rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 4. 2010, jakož i rozhodnutí ředitele krajského vojenského velitelství ze dne 14. 1. 2010. Tímto právním názorem, je správní orgán vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.). V dalším řízení proto správní orgán I. stupně rozhodne o tom, že žádost žalobkyně je třeba považovat za žádost zjevně právně nepřípustnou. Tímto právním názorem krajského soudu je překlenut a nahrazen zavazující právní názor žalovaného obsažený v rozhodnutí ze dne 13. 11. 2009. Toto rozhodnutí krajský soud nemohl prohlásit za nicotné, neboť nebylo žalobou napadeno.

O nákladech řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení § 60 odst. 1 s. ř. s. Ačkoliv se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného a krajského vojenského velitelství, nelze označit výsledek soudního řízení za její úspěch. Soud totiž musel přisvědčit především argumentaci zástupce žalovaného ve prospěch nicotnosti uvedených rozhodnutí a též závazný právní názor svědčí jednoznačně v neprospěch žalobkyně. Protože však úspěšnému žalovanému žádné náklady v soudním řízení nevznikly, rozhodl soud tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Poučení : Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (§ 102 a násl. s. ř. s). Kasační stížnost se podává u Krajského soudu v Praze ve lhůtě do dvou týdnů po doručení tohoto rozsudku. Stěžovatel musí být zastoupen advokátem. Jiné opravné prostředky nejsou přípustné.

V Praze dne 16. září 2011

Olga Stránská, v. r.
předsedkyně senátu

Rozsudek byl vyhlášen dne 16. září 2011 [§ 49 odst. 11 a § 76 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní].

Za správnost vyhotovení: Vlasáková

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru