Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

52 A 73/2010 - 30Rozsudek KSPA ze dne 22.04.2011

Prejudikatura

2 As 25/2007 - 118

4 As 3/2008 - 78


přidejte vlastní popisek

52 A 73/2010-30

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Hradci Králové, pobočka v Pardubicích, rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jana Dvořáka a soudců JUDr. Pavla Peláka a Mgr. Moniky Chaloupkové v právní věci žalobce D + D Park Pardubice a.s., se sídlem Národní 973/41, 110 00 Praha 1, IČ: 27622835, proti žalovanému Krajskému úřadu Pardubického kraje, se sídlem Komenského Náměstí 125, 532 11 Pardubice, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 27.8.2010 č.j. KrÚ-51068/118/2010/OMSŘ/MV-3,

takto:

I. Žaloba sezamítá.

II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a žalovanému s e toto právo nepřiznává.

Odůvodnění:

Rozhodnutím ze dne 27.8.2010 č.j. KrÚ-51068/118/2010/OMSŘ/MV-3 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil výrok č. I. rozhodnutí Magistrátu města Pardubic, stavebního úřadu (dále jen „stavební úřad“) ze dne 31.5.2010 č.j. MmP 35006/2010, kterým bylo rozhodnuto, že se žalobce dopustil správního deliktu tím, že v období od 26.5.2009 do 22.7.2009 prováděl novou stavbu „Logistického centra Zelená louka Pardubice – Semtín“, jejíž provádění spočívalo v provádění souboru staveb, tj. haly č. 1 – objekt SO 01 (stavba hlavní), přístavku k hale – objekt SO 02, vrátnice – objekt SO 11, zpevněné plochy – objekt 26.1.1., parovodu – objekt SO 41.2.1., kabelového přívodu VN – objekt SO 51, na pozemcích parcelní č. 537/7 a 599/4 v katastrálním území Rosice nad Labem, bez stavebního povolení, veřejnoprávní smlouvy nebo certifikátu autorizovaného inspektora a za tento delikt byla žalobci uložena pokuta ve výši 900 000,- Kč a dále povinnost nahradit náklady řízení paušální částkou ve výši 1 000,- Kč.

Žalobce se včasnou žalobou domáhal přezkumu citovaného rozhodnutí žalovaného, jeho zrušení pro nezákonnost, vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení a náhrady nákladů soudního řízení. Žalobce v žalobě uvedl následující žalobní body:

1. Oznámení o zahájení řízení o správním deliktu bylo doručeno na adresu sídla žalobce, toto je však sídlem více právnických osob. Písemnost byla předána jiné právnické osobě, konkrétně D+D REAL, s.r.o., tedy řízení nebylo do dnešního dne vůbec zahájeno a všechny úkony ve věci provedené jsou neúčinné. Závěr žalovaného, že se žalobce nemůže dovolávat nezahájení řízení, když se o jeho průběhu prokazatelně dozvěděl a aktivně se ho účastnil, nemá oporu v platném právu. Ustanovení § 84 odst. 2 správního řádu nelze aplikovat. Podle § 46 odst. 1 téhož zákona lze řízení z moci úřední zahájit pouze dvěma způsoby – doručením oznámení a ústním prohlášením. Nepostačuje, pokud se účastník o zahájení řízení dozví zprostředkovaně či činí úkony. Ke zhojení nezákonného stavu nemohlo dojít ani doručením oznámení o pokračování v řízení.

2. V odvolání žalobce vznesl námitku nerespektování § 2 odst. 4 správního řádu, kdy poukázal na srovnatelný případ stavby logistického centra v Černé za Bory, která byla zahájena rovněž bez stavebního povolení, byla však uložena pokuta toliko 200 000,- Kč, kterou žalovaný snížil v odvolacím řízení na 50 000,- Kč. Žalovaný v napadeném rozhodnutí uvádí pouze obecné důvody rozdílného postupu, nezabývá se však konkrétními rozdíly dvou skutkově podobných případů.

3. Žalobce má zato, že uložení pokuty při horní hranici zákonného rozpětí nebylo řádně odůvodněno, tuto pokutu pokládá za nepřiměřeně vysokou a nedůvodnou z následujících důvodů:

- nebylo přihlédnuto ke všem polehčujícím okolnostem, ačkoliv bylo povinností správních orgánů k takovým okolnostem přihlédnout bez ohledu na to, zda na ně žalobce poukázal či nikoliv,

- stavební úřad i žalovaný přihlédli jako k přitěžujícím okolnostem k výši investice, velikosti stavby a jejímu umístění na cizím pozemku, aniž by uvedli a odůvodnili, proč přihlíželi právě k těmto skutečnostem, z jakých důkazů vycházeli a jakými úvahami se řídili,

- žalovaný neodůvodnil řádně své tvrzení, že jako k polehčující okolnosti nelze přihlédnout k neschopnosti úřední osoby vyřídit žádost o vydání územního rozhodnutí,

- závěr žalovaného, že není povinností stavebního úřadu přihlédnout k tomu, že stavba byla dodatečně povolena, nemá oporu v platném právu. Pokud má být přihlíženo k následkům správního deliktu, je třeba přihlédnout i k dodatečnému povolení stavby a k tomu, že tudíž škodlivé následky nenastaly.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě ze dne 7.2.2011 navrhl podanou žalobu zamítnout jako nedůvodnou. K jednotlivým žalobním bodům uvedl: 1. Řízení bylo prokazatelně zahájeno, zahájení řízení bylo žalobci oznámeno. 2. Stavební zákon dává správnímu orgánu široký prostor pro volnou správní úvahu ohledně výše sankce. Správní orgán posuzuje každý případ samostatně a výši sankce určí podle závažnosti skutku, společenské nebezpečnosti chování podezřelého s přihlédnutím k závěrům učiněným v průběhu řízení. Nemůže se jednat o porušení zásady předvídatelnosti rozhodnutí, neboť při páchání deliktu musí pachatel počítat i s nejvyšší sankcí.

3. 4. Stavební úřad i žalovaný hodnotili jednotlivé skutečnosti. Žalobce měl při novém projednání možnost uvést další, pro něj příznivé okolnosti, neboť postoj žalovaného mu byl z jeho prvního rozhodnutí znám. Nelze říci, že výše investice je přitěžující okolností, žalovaný se toliko vyjádřil k výši pokuty s ohledem na výši investice. Způsob vyřizování žádosti o vydání územního rozhodnutí nemůže být polehčující okolností, tento žalobcův požadavek jen svědčí o tom, že žalobce si byl vědom povinnosti realizovat stavbu na základě stavebního povolení, nicméně toto nerespektoval. Žalovaný hodnotil jednání žalobce v určitém čase, viz výroková část rozhodnutí, ne v průběhu řízení o deliktu, proto dodatečné stavební povolení nemohlo mít na posouzení věci vliv. Za polehčující okolnost byl uznán soulad stavby s platnou územně plánovací dokumentací.

V dalším žalovaný odkázal na své rozhodnutí.

O žalobě soud rozhodl v souladu s § 51 odst. 1 zákona číslo 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“), bez jednání, neboť žalobce i žalovaný s takovýmto postupem souhlasili, a to žalovaný výslovně písemným sdělením ze dne 13.12.2010 a žalobce konkludentně, když na výzvu soudu ze dne 11.11.2010, zda s tímto postupem souhlasí, ve lhůtě dvou týdnů od doručení nereagoval, ačkoliv byl poučen, že v takovém případě bude jeho souhlas předpokládán.

Napadené rozhodnutí žalovaného pak soud přezkoumal v řízení vedeném podle § 65 a násl. s.ř.s. v mezích žalobních bodů, přičemž vycházel ze stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu, tj. ze stavu k datu 27.8.2010, kdy bylo rozhodnutí žalovaného vydáno. Dospěl přitom k následujícím skutkovým a právním závěrům.

Předně je nutné zdůraznit, že podle § 75 odst. 2 s.ř.s. soud přezkoumává napadané výroky žalovaného rozhodnutí v mezích žalobních bodů. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu tedy platí dispoziční zásada, kdy rozsah přezkumu žalobou napadaného správního rozhodnutí je vymezen žalobními body, jimiž žalobce konkretizuje svá tvrzení ve vztahu k namítanému porušení zákona. Z tohoto důvodu obsah a kvalita žaloby v podstatě předurčují obsah a kvalitu rozhodnutí soudu. Přezkoumá-li soud žalobou napadené rozhodnutí nad rámec žalobních bodů, překročí rámec přezkumné činnosti vymezený v § 75 odst. 2 s.ř.s., přičemž Nejvyšší správní soud již v minulosti vyslovil, že „jinou vadou řízení před soudem“ s vlivem na zákonnost rozhodnutí o věci samé je, pokud krajský soud přezkoumá a poté zruší žalobou napadané správní rozhodnutí z důvodu, který nebyl žalobcem uplatněn jako žalobní bod. Takový postup krajského soudu je nejen popřením dispoziční zásady, kterou je ovládáno správní soudnictví, ale znamená i zásah do principu rovnosti účastníků řízení, neboť jím odnímá právo vyjádřit se ke skutkovým a právním otázkám, které vzal soud za určující pro své zrušující rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 14.2.2008, č.j. 7 Afs 216/2006-63). Určitý průlom do dispoziční zásady ovládající správní soudnictví představuje povinnost soudu vyslovit rozsudkem nicotnost přezkoumávaného správního rozhodnutí bez návrhu (§ 76 odst. 2 s.ř.s.) a povinnost soudu zrušit napadané rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí (srov. např. rozsudek NSS ze dne 12.12.2003, č.j. 2 Ads 33/2003-78). Další případy týkající se možnosti tohoto průlomu stanovila judikatura jen v určitých, specifických věcech (např. prekluze v daňovém řízení, zánik odpovědnosti za přestupek uplynutím zákonné lhůty, uplatnění zásady ne bis in idem, aplikace zásady „non-refoulement“, aplikace právního předpisu či ustanovení, které na věc nedopadají – avšak to jen při splnění předpokladů stanovaných v judikátu NSS ze dne 28.7.2009, č.j. 8 Afs 51/2007-87 ). Konečně, dle názoru krajského soudu, výjimkou z této zásady bude i případ, kdy se bude jednat o porušení hmotněprávního ustanovení Listiny základních práv a svobod ze strany správního orgánu, které nebude předmětem žalobních námitek. Důvodem pro tuto výjimku je skutečnost, že ust. § 75 odst. 2 s.ř.s. představuje normu procesněprávní, a pokud se bude jednat o porušení hmotněprávního ustanovení Listiny základních práv a svobod, tak je třeba připomenout, že smysl procesních norem spočívá ve vytváření mechanismů k ochraně hmotného práva. Procesní normy nelze vnímat jako samoúčelné, a tím spíše nemohou představovat překážku pro aplikaci ústavně zaručené hmotněprávní normy. Proto může v takovém případě krajský soud aplikovat hmotněprávní ustanovení Listiny základních práv a svobod i za situace, kdy žalobce tuto námitku v žalobě vůbec neuplatnil (podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2008, sp.zn. 2 As 9/2008, který sice se vztahoval ke kasační stížnosti, ale lze jej aplikovat i v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, neboť základní úvaha aplikovaná v tomto případě je použitelná i v tomto řízení).

Krajský soud se tedy ve smyslu zmíněné judikatury nejprve zabýval otázkou, zda existuje některá z výše zmíněných výjimek ve vztahu k aplikaci dispoziční zásady, tj. zda je dán důvod proto, aby soud aplikoval některou z výše uvedených výjimek. V této souvislosti dospěl krajský soud k závěru, že žalované rozhodnutí netrpí vadou uvedenou v ust. § 76 odst. 1 písm. a) s.ř.s., žalované rozhodnutí není nicotné (§ 76 odst. 2 s.ř.s.) a rovněž se

nejedná o zmíněné další případy průlomu do dispoziční zásady. Proto se krajský soud dále zaměřil na přezkoumání žalovaného rozhodnutí v mezích žalobních bodů (§ 75 odst. 2 s.ř.s.).

Ad 1. První námitka žalobce spočívá v tom, že řízení nebylo doposud zahájeno, neboť oznámení o jeho zahájení převzala jiná osoba. Žalovaný na straně 8 napadeného rozhodnutí k této námitce uvedl: „odvolací orgán sděluje, že nemá pochybnosti o tom, že správní řízení o deliktu bylo zahájeno, neboť tak, jako se nemůže dovolávat nedoručení rozhodnutí osoba, která se prokazatelně seznámila s jeho obsahem, nemůže se odvolatel dovolávat nezahájení řízení, když se o jeho průběhu prokazatelně dozvěděl a aktivně se ho účastnil, nehledě na skutečnost, že věc byla na základě rozhodnutí odvolacího orgánu nově projednána a není tedy důvod pochybovat o tom, že by byl odvolatel krácen na svých procesních právech, i kdyby mohly vzniknout pochybnosti o řádném doručení oznámení o zahájení řízení, bylo v novém projednání věci oznámeno pokračování řízení, což je z procesního hlediska shodný úkon“.

Argumentaci žalovaného nemá soud, co by vytknul, naopak pomýlené je tvrzení žalobce, že zahájit řízení z moci úřední lze pouze buď doručením oznámení nebo ústním prohlášením a nedostatek v tomto směru nelze nijak zhojit. Striktní trvání na doručení oznámení nebo ústním prohlášení a přehlížení skutečnosti, že se fakticky účastník řízení o zahájení řízení dozvěděl, aktivně se ho účastnil, využil všech svých oprávnění a tedy nebyla mu způsobena žádná újma na procesních právech, by bylo nepřípustným formalismem. Je pravdou, že ustanovení § 46 odst. 1 zákona číslo 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), zakotvuje dva způsoby zahájení řízení z moci úřední, a to oznámení o jeho zahájení doručením oznámení účastníkovi řízení nebo ústním prohlášením, nicméně pokud se z nějakých důvodů nezdaří správnímu orgánu oznámit zahájení řízení danou formou, účastník se však prokazatelně o zahájení řízení dozví, tedy je mu známo, jaký správní orgán, v jaké konkrétní věci řízení zahájil, tohoto řízení se od počátku účastní, využívá všech svých procesních práv, pak nelze jen z důvodu nedodržení formálních požadavků zákona uzavřít, že řízení zahájeno nebylo, a opomenout všechny posléze učiněné kroky, resp. nutit správní orgán i účastníka řízení, aby celé řízení absolvovali od počátku. Podle soudu má větší význam faktická než formální stránka věci. Ze správního spisu je přitom zřejmé, že oznámení o zahájení řízení bylo spojeno s předvoláním k jednání na den 13.7.2009 a již dne 14.7.2009 se ke stavebnímu úřadu dostavil pan Milan Podolec, vybavený plnou mocí od žalobce „k zastupování pro celé správní řízení vedené stavebním úřadem, odvolacím oddělením, Magistrátu města Pardubic, ve věci správního deliktu podle § 180 odst. 1 písm. k) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů, z jehož spáchání je naše společnost obviněna opatřením stavebního úřadu č.j. MmP 33547/09 ze dne 16.6.2009“. Opatření, na něž je v plné moci poukazováno, je právě zmiňované oznámení zahájení řízení o správním deliktu a pozvání k ústnímu jednání. Žalobce, zastoupený panem Podolcem, pak v průběhu dalšího správního řízení aktivně vystupoval, přebíral veškerou jemu adresovanou korespondenci, účastnil se jednání vyvolaných stavebním úřadem, kdy se vyjadřoval k podkladům rozhodnutí a kladl otázky svědkům. Žalobce tedy od samého počátku o zahájení řízení věděl, nebyl nijak krácen na svých procesních právech, naopak tato plně využil, a jeho námitka v tom duchu, že řízení nebylo zahájeno, se tedy jeví jako zcela nedůvodná. V tomto ohledu lze poukázat příkladmo na rozhodnutí rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále jen „NSS“) č.j. 2 As 25/2007 – 118, které se sice týká oznamování rozhodnutí, nicméně podle soudu ho lze vztáhnout i na případ oznamování zahájení řízení z moci úřední, neboť právní úprava je prakticky totožná. Podle § 72 odst. 1 správního řádu „rozhodnutí se účastníkům oznamuje doručením stejnopisu písemného vyhotovení do vlastních rukou nebo ústním vyhlášením“. NSS rovněž v citovaném rozhodnutí upřednostnil faktickou stránku věci, když za oznámené považoval rozhodnutí, které sice nebylo oznámeno formálně bezvadným způsobem, nicméně účastník řízení se o něm dozvěděl. Konkrétně NSS vyslovil: „A naopak: nelze na újmu ostatních účastníků řízení zvrátit právní moc rozhodnutí jen proto, že některému (opomenutému) účastníkovi nebylo rozhodnutí řádně formálně oznámeno (doručeno), jestliže přitom takový účastník obsah rozhodnutí znal buď fakticky (např. pošta vydala zásilku s rozhodnutím nesprávně sousedovi, rozhodnutí nebylo doručeno do vlastních rukou), nebo proto, že si takovou vědomost zjednal z jiného zdroje (např. od jiného účastníka řízení, který mu předal kopii rozhodnutí, s rozhodnutím se seznámil v jiné věci, nahlížením do spisu v pozdější době atd.). V takovém případě nastává fikce oznámení, a od ní se odvíjí běh lhůt stejně tak, jako by došlo k oznámení řádnému. K tomu je však zapotřebí, aby toto faktické „oznámení“ mělo pro opomenutého účastníka řízení zásadně stejnou informační hodnotu jako oznámení řádně procesně učiněné; je přirozeně zapotřebí – neboť tu chybí obvyklý průkaz doručení (doručenka) – ustavit okamžik faktického oznámení co nejspolehlivěji; v praxi pak zřejmě tak, že bude určen nejpozdější den, ve kterém opomenutý účastník nabyl potřebné vědomosti; pochybnost tu prospívá tomu, kdo byl opomenut.“

Závěrem nemůže soud nezmínit ještě jednu skutečnost. Na doručence připojené k oznámení o zahájení řízení ze dne 16.6.2009 je jako přebírající osoba uvedena Markéta Potenská s označením „oprávněná osoba“, u níž je připojeno razítko D+D REAL, s.r.o., Lánovská 1475, 543 01 Vrchlabí. Stejná osoba s otiskem razítka téže společnosti převzala i výzvy k bezodkladnému zastavení prací ze dne 26.5.2009, ze dne 19.6.2009 a ze dne 25.6.2009. Ve spise je navíc založena „PLNÁ MOC k obstarání projektu“, kterou udělil žalobce společnosti D+D REAL, s.r.o., „k veškerým právním úkonům směřujícím k získání rozhodnutí o umístění stavby, stavebního povolení a jejich případných změn před dokončením, zajištění kolaudačního souhlasu včetně jednání s dotčenými orgány státní správy a třetími osobami,

dále k zajištění projektové dokumentace ve všech stupních, obstarání výběrových řízení na zhotovení díla a samotné zhotovení díla na projekt Logistické centrum „Zelená louka“ Pardubice“. Ve světle těchto skutečností se jeví zpochybňování zahájení řízení o správním deliktu žalobcem o to podivnější a nasvědčující spíše snaze vyhnout se oprávněnému postihu poukazováním na formální vady, které navíc způsobil sám žalobce, resp. osoba jeho zastupující, když zřejmě podle označení odesílatele písemnosti a na doručence vyznačeného č.j. dospěla k závěru, že se jedná o listinu, k jejímuž převzetí je oprávněna. Ostatně další průběh řízení jednoznačně vypovídá o tom, že žalobce byl o řízení neprodleně uvědoměn, zvolil si svého zástupce a celého řízení se aktivně účastnil.

Soud tedy uzavřel, že první žalobní námitka je zcela nedůvodná.

Ad 2. V druhé žalobní námitce žalobce namítá nedodržení zásady posuzování shodných nebo podobných případů tak, aby nevznikaly nedůvodné rozdíly, resp. poukazuje na stavbu logistického centra v Černé za Bory s tím, že žalovaný neuvedl konkrétní rozdíly mezi tímto případem a případem žalobce, které odůvodňují uložení pokuty 50 000,- Kč u případu prvního a 900 000,- Kč u případu žalobce.

Žalovaný k této námitce vznesené již v odvolacím řízení na straně 9 svého rozhodnutí uvedl: „odvolatel nastínil obdobný případ s naprosto odlišným výsledkem, o jaký případ se však jedná, zástupce odvolatele neuvedl a odvolacímu orgánu není žádný takový případ ani v náznacích znám, ustanovení správního řádu dávající povinnost přidržovat se ustálené rozhodovací praxe (nepřípustnost nedůvodných rozdílů) nemůže být chápána absolutně, především žádné dva stavební záměry či přímo stavby nejsou shodné a nemůže tedy být skutkově shodné ani jednání např. subjektů páchajících správní delikt, dále není možné připustit myšlenku, aby si správní orgán tzv. „zablokoval“ stanovování výše pokut za správní delikty nad již jednou rozhodnutou mez, stanovení výše pokuty je v mezích správního uvážení správního orgánu (volná správní úvaha při hodnocení důkazů) a toto správní uvážení není možné omezovat zjednodušeným pohledem na výklad výše citované zásady činnosti správních orgánů, nehledě na skutečnost, že ust. § 2 odst. 4 správního řádu hovoří o nedůvodných rozdílech, a tedy umožňuje, aby v odůvodněných případech vznikaly důvodné a řádně odůvodněné rozdíly.“ Dále se pak žalovaný podrobněji vyjádřil k jednotlivým okolnostem, k nimž bylo přihlíženo při stanovování výše sankce. Podle názoru soudu se žalovaný se žalobcovou námitkou vypořádal řádně a vyčerpávajícím způsobem. Nelze po něm chtít konkrétnější argumentaci, když žalobce neuvedl konkrétní okolnosti jiného případu. Pouhý poukaz na to, že se jednalo o logistické centrum z hlediska nákladů a velikosti stavby totožné se stavbou žalobce, a dále na výši udělené pokuty nepostačuje. Není zřejmé, kdy byla tato stavba prováděna, za jakých konkrétních okolností, např. zda existovalo před jejím zahájením územní rozhodnutí, zda a kdy bylo dáno dodatečné stavební povolení, zda byly činěny výzvy k zastavení stavby, jak dlouho byla stavba prováděna neoprávněně, atp. Žalovaný proto neměl možnost, než se vyjádřit obecnějším způsobem a v tomto ohledu jeho argumentace obstojí. Je pravdou, že správní orgány by měly v obdobných případech rozhodovat obdobně, nicméně ze žalobcovy námitky vůbec nelze seznat, zda se v Černé za Bory skutečně jednalo o obdobný případ. Pokud by žalobce uvedl konkrétní okolnosti, bylo by povinností žalovaného reagovat konkrétněji, ale na obecně formulovanou námitku konkrétní argumenty snést nelze. V tomto ohledu je možné poukázat opět na judikaturu NSS, tentokrát k žalobním bodům – konkrétně na rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24.8.2010 č. j. 4 As 3/2008-78: „ míra precizace žalobních bodů do značné míry určuje i to, jaké právní ochrany se žalobci u soudu dostane.

Čím je žalobní bod - byť i vyhovující - obecnější, tím obecněji k němu může správní soud přistoupit a posuzovat jej. Není naprosto namístě, aby soud za žalobce spekulativně domýšlel další argumenty či vybíral z reality skutečnosti, které žalobu podporují. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by funkci žalobcova advokáta.“

I tuto žalobcovu námitku tedy soud shledal nedůvodnou.

Ad 3. V poslední námitce žalobce argumentuje nedostatečným odůvodněním výše sankce. Namítá: - že nebylo přihlédnuto ke všem polehčujícím okolnostem, - že jako k přitěžujícím okolnostem bylo přihlédnuto k výši investice, velikosti stavby a jejímu umístění na cizím pozemku, aniž by správní orgány odůvodnily, proč přihlížely právě k těmto skutečnostem, z jakých důkazů vycházeli a jakými úvahami se řídily,

- že žalovaný neodůvodnil řádně své tvrzení, že jako k polehčující okolnosti nelze přihlédnout k neschopnosti úřední osoby vyřídit žádost o vydání územního rozhodnutí, a

- že nebylo přihlédnuto k dodatečnému povolení stavby a tudíž k nenastolení škodlivých následků.

Podle § 180 odst. 1 písm. k) zákona číslo 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), „právnická nebo podnikající fyzická osoba se dopustí správního deliktu tím, že provádí novou stavbu bez stavebního povolení (§ 115), veřejnoprávní smlouvy (§ 116) nebo certifikátu autorizovaného inspektora (§ 117)“.

Podle § 182 odst. 1 téhož zákona „právnická osoba za správní delikt neodpovídá, jestliže prokáže, že vynaložila veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby porušení povinnosti zabránila“.

Podle § 182 odst. 2 stavebního zákona „při určení výše pokuty právnické osobě se přihlédne k závažnosti správního deliktu, zejména ke způsobu jeho spáchání a jeho následkům a k okolnostem, za nichž byl spáchán“.

Již stavební úřad se podrobně zaobíral skutkovou podstatou správního deliktu vymezeného v § 181 odst. 1 písm. k) stavebního zákona, objasnil na stranách 7 a 8 svého rozhodnutí, proč

dospěl k závěru, že tento správní delikt žalobce spáchal, z jakých podkladů přitom vycházel (zejména záznamy o provedených kontrolních prohlídkách, vyjádření samotného žalobce, žádosti žalobce o vydání rozhodnutí o umístění stavby, resp. o její dodatečné povolení, smlouva o dílo na zhotovení stavby, smlouva o nájmu pozemku, na němž byla stavba provedena) a jakými úvahami se řídil. Rovněž se podrobně věnoval zkoumání možného zániku odpovědnosti žalobce za správní delikt ve smyslu § 182 odst. 1 stavebního zákona, když na straně 8 svého rozhodnutí osvětlil, proč k zániku odpovědnosti nedošlo, jaké podklady svědčí o tom, že žalobce nevynaložil veškeré úsilí, které bylo možno požadovat, aby zabránil porušení povinnosti. Žalovaný se přitom se závěry stavebního úřadu ztotožnil a na stranách 6 až 8 napadeného rozhodnutí je ještě rozvedl.

Oba správní orgány se dostatečně podrobně zaobíraly okolnostmi rozhodnými pro určení výše pokuty a není tedy pravdou, že by uložená sankce byla nedostatečně odůvodněna. Stavební úřad na stranách 8 a 9 rozebral jednotlivé okolnosti, k nimž při stanovení výše pokuty

přihlížel. Konkrétně zohlednil velikost stavby, která je značných rozměrů, její provádění na pozemku jiného vlastníka bez jeho souhlasu (smlouva o nájmu pozemku parc. č. 599/4 byla uzavřena se Statutárním městem Pardubice až dne 12.11.2009, jak je patrno ze spisového materiálu, v prvoinstančním rozhodnutí se přitom poukaz na tuto smlouvu objevuje vícekrát, např. na stranách 5 a 7), provádění stavby bez stavebního povolení, v době probíhajícího územního řízení, tj. nerespektování zásadních principů stavebního zákona, provádění stavby i přes existenci opakovaných kontrolních prohlídek, výzev k zastavení prací a rozhodnutí o nařízení zastavení prací) a v této souvislosti převážení soukromého ekonomického zájmu žalobce nad zájmem veřejným na respektování stavebního zákona, negativní vliv jednání žalobce na vědomí veřejnosti v nadregionálním rozsahu. Za polehčující okolnost považoval umístění stavby na pozemcích, na nichž je to podle územního plánu přípustné. Žalovaný se se stavebním úřadem ztotožnil, nicméně vzhledem k odvolání žalobce, v němž byly vzneseny prakticky tytéž námitky k nedostatečnému odůvodnění sankce jako v žalobě samé, se sám k jednotlivým okolnostem rozhodným pro výši sankce podrobně vyjádřil, a to na stranách 9 až 11 napadeného rozhodnutí.

K polehčujícím okolnostem na straně 10 uvedl: „jistě lze vždy tvrdit, že polehčujících okolností mohlo být vzato v potaz jistě víc, odvolatel měl v novém projednání věci možnost znovu takové polehčující okolnosti na svou obhajobu uvést, což se však podle názoru odvolacího orgánu nestalo“. S tímto konstatováním se soud plně ztotožňuje. Správní orgány plně dostály své povinnosti „zjistit stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jejich úkonu s požadavky uvedenými v § 2 správního řádu“ (§ 3 správního řádu). Nashromáždily dostatečné množství podkladů, vycházely nejen z listin, ale též z výpovědí žalobce samého i svědků – představitelů společnosti, která na základě smlouvy o dílo uzavřené se žalobcem prováděla stavbu, věnovaly pozornost každé námitce žalobcem vznesené, pečlivě se snažily objasnit všechny okolnosti spáchání správního deliktu a vyhledávaly okolnosti přitěžující i polehčující. Pokud žalobce namítá, že nevzaly v potaz všechny polehčující okolnosti, měl tyto konkrétní nezohledněné polehčující okolnosti uvést. Pouze obecné tvrzení nestačí, nelze z něj totiž zjistit, které polehčující okolnosti byly opomenuty. Žalobce však své obecné konstatování nerozvedl, konkrétní jednoznačné polehčující okolnosti netvrdil a pak tedy nelze, než reagovat rovněž obecně, jak učinil žalovaný. V tomto ohledu lze poukázat na již citovaný rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 24.8.2010 č.j. 4 As 3/2008-78 – viz argumentace u bodu ad 2.

Jednotlivé okolnosti, hodnocené správními orgány jako přitěžující, byly rovněž pečlivě odůvodněny. Již z prvoinstančního rozhodnutí je patrné, z jakých podkladů stavební úřad vycházel, kdy se jedná zejména o vyjádření samotného žalobce, opakované žádosti žalobce o vydání rozhodnutí o umístění stavby, řízení o nichž bylo vždy zastaveno, žádost žalobce o vydání dodatečného stavebního povolení, koordinační situaci stavby předanou stavebnímu úřadu žalobcem, záznamy o kontrolních prohlídkách provedených stavebním úřadem, smlouvu o dílo uzavřenou mezi žalobcem a dodavatelem stavby, smlouvu o nájmu pozemku pro stavbu uzavřenou mezi žalobcem a Statutárním městem Pardubice. Podklady jsou podrobně popsány, rozebrány, a rozhodně nelze považovat za nezákonnost, pokud jejich podrobný popis je na jiné straně rozhodnutí, než rozbor okolností rozhodujících pro stanovení výše sankce. Rozhodnutí je třeba vnímat jako celek a takto pojímáno zcela zřetelně objasňuje, z jakých podkladů vytvořil stavební úřad své závěry, jak o nich uvažoval a proč tedy dospěl k sankci ve výši 900 000,- Kč. Žalovaný na rozhodnutí stavebního úřadu odkázal a ještě se dále podrobněji k jednotlivým přitěžujícím okolnostem vyjádřil. K výši investice na straně 10 uvedl: „výše pokuty se podle názoru odvolacího orgánu odvíjí též od investice, shodně je

tomu tak i od velikosti stavby, pokuta za správní delikt má zásadně výchovně-preventivní charakter a nemůže být likvidační, z toho vyplývá, že i velikost investice má vliv na výši stanovené pokuty, těžko si lze představit, že by výše pokuty mohla převyšovat samotnou investici, pokud stavební úřad rozhodl o sankci ve výši 0,1% investice, jednalo by se po posouzení všech skutečností v případě stavby v hodnotě 2 000 000,- Kč, což může být hodnota investice u novostavby rodinného domu, o pokutu ve výši 2 000,- Kč, v případě zmiňovaných rodinných domů však není neobvyklá pokuta v sumě o jeden řád vyšší, tedy v desítkách tisíc korun, z uvedeného lze dovodit, že stanovená pokuta ve své výši může mít výchovný charakter a není likvidační“. K velikosti stavby pak mimo jiné se na straně 9 vyjádřil takto: „….odvolací orgán se ve shodě se stavebním úřadem domnívá, že velikost stavby může mít na výši stanovené pokuty vliv určující, neboť i z velikosti stavby je možné dovodit společenskou nebezpečnost protiprávního jednání, jistě nastane jiná situace, bude-li stavební úřad posuzovat např. stavbu garáže o velikosti 20 m2, kdy lze jen těžko předpokládat, že by byla udělena pokuta v horní polovině sazby a naopak tomu nejspíš bude u stavby rozsáhlé, je samozřejmé, že se nemůže jednat o důvod jediný či samostatně posuzovaný, všechny důvody však byly podle názoru odvolacího orgánu správně posuzovány ve vzájemných souvislostech“. Konečně pak k provádění stavby na cizím pozemku žalovaný konstatoval: „pokud je stavba prováděna na pozemku jiného vlastníka bez jeho souhlasu, jedná se jistě o soukromoprávní záležitost, ale je to jedno z dalších nerespektování principů stavebního práva, kdy je žadatel povinen např. v územním řízení doložit souhlas vlastníka s umístěním stavby, taková situace pak byla stavebním úřadem správně chápána jako přitěžující okolnost, k samotné realizaci stavby však prostý souhlas nestačí, je třeba doložit vlastnické právo k pozemku, právo založené smlouvou provést stavbu nebo právo odpovídající věcnému břemeni (ust. § 110 stavebního zákona)“. S citovanými argumenty žalovaného se soud plně ztotožňuje. Ze správního spisu jsou zcela zřejmé jednotlivé okolnosti provádění stavby ve vymezeném časovém období (od 26.5.2009 do 22.7.2009) bez stavebního povolení. Velikost stavby vyplývá ze žalobcem předložené koordinační situace stavby ze září 2009, velikost investice ze samotného vyjádření žalobce v žádosti o dodatečné stavební povolení ze dne 30.7.2009 a neexistence souhlasu vlastníka pozemku ze skutečnosti, že až v listopadu 2009 byla uzavřena nájemní smlouva na pozemek určený pro výstavbu. Pokud správní orgány hodnotily všechny tři okolnosti ve vazbě na okolnosti další, zejména pak pokračování výstavby i přes kontrolní prohlídky stavebního úřadu a na ně navazující výzvy k zastavení prací a posléze i rozhodnutí o nařízení zastavení prací, jako okolnosti přitěžující, počínaly si správně.

Rovněž není pravdivé tvrzení, že žalovaný neodůvodnil řádně své tvrzení, že jako k polehčující okolnosti nelze přihlédnout k neschopnosti úřední osoby vyřídit žádost o vydání územního rozhodnutí. Žalovaný na straně 10 napadeného rozhodnutí uvádí: „k neschopnosti úřední osoby vyřídit žádost o vydání územního rozhodnutí zákonným způsobem se nelze v řízení o deliktu vyjádřit a ani ji nelze v žádném případě vzít jako polehčující okolnost, pokud měl odvolatel za to, že stavební úřad jeho žádosti nevyřizuje řádně, měl proti rozhodnutí, které bylo výsledkem takového řízení, uplatnit řádný opravný prostředek a v něm svá práva hájit, přezkum vad jiných řízení či nezákonnosti jiných správních rozhodnutí nemůže být součástí rozhodnutí odvolacího orgánu o odvolání proti rozhodnutí o správním deliktu“. Se žalovaným se soud plně ztotožňuje. Územní řízení a řízení o správním deliktu rozhodně nelze směšovat. Navíc tvrzení žalobce o neschopnosti úředních osob není ničím podloženo a průběh jednotlivých územních řízení o takové neschopnosti nesvědčí. Ze

správního spisu vyplývá, že územní řízení zahájené dne 22.12.2008 bylo zastaveno pro neodstranění vad žádosti o vydání územního rozhodnutí bránících pokračování v řízení ve lhůtě stanovené stavebním úřadem. Řízení zahájené na základě žádosti o vydání územního rozhodnutí ze dne 26.3.2009 bylo zastaveno z důvodu zpětvzetí učiněného žalobcem, kdy tento se současně vzdal práva odvolání. Řízení o žádosti o vydání rozhodnutí o umístění a provedení stavby ze dne 22.4.2009 pak bylo zastaveno pro odpadnutí důvodů pro umístění stavby, neboť stavební úřad zjistil, že stavební práce již byly započaty. Proti žádnému rozhodnutí o zastavení řízení žalobce nepodal odvolání, žádným způsobem tato rozhodnutí nezpochybnil.

Konečně pak žalovaný odůvodnil i to, proč nebylo přihlédnuto k dodatečnému povolení stavby jako k polehčující okolnosti, když na straně 10 napadeného rozhodnutí zdůraznil, že „posuzováno bylo chování odvolatele v časovém rozmezí uvedeném ve výrokové části rozhodnutí stavebního úřadu, v takovém případě není rozhodná skutečnost, že v současné době provádí odvolatel stavbu v souladu se zákonem“. Rovněž tomuto argumentu nemá soud coby vytknul.

Ze shora podrobně uvedených důvodů tedy soud shledal veškeré žalobní námitky nedůvodnými a žalobu jako nedůvodnou v souladu s § 78 odst. 7 s.ř.s. zamítl. Soud přitom zdůrazňuje, že sám považuje za zásadní přitěžující okolnost chování žalobce, který i přes opakované kontrolní prohlídky prováděné stavebním úřadem v krátkých časových odstupech a opakované výzvy k zastavení prací a konečně i existenci rozhodnutí o nařízení zastavení prací pokračoval v provádění stavby. K výstavbě přitom přistoupil za situace, kdy věděl, že na ni neexistuje ani stavební povolení, ale dokonce ani územní rozhodnutí. O vydání posledně uvedeného rozhodnutí přitom žádal sám třikrát, ovšem neúspěšně, a místo aby se snažil sehnat všechny potřebné podklady, spolupracovat se stavebním úřadem, přistoupil k cestě úplného ignorování stavebního zákona. Stavbu pak dovedl až do stádia dokončení střech na hlavních objektech, zcela zřetelně sázejíc na to, že stavební úřad stavbu dodatečně povolí. Podle vědomosti soudu se tento způsob stavění stává velmi častým, a pokud se stavební úřad, potažmo žalovaný budou snažit četnost tzv. černých staveb zmírnit např. i tvrdšími sankcemi, bude tento postup jen v pořádku. Ostatně sám žalovaný správně zmínil, že pokuta, resp. sankce za správní delikty vůbec, má mít nejen funkci represivní, ale, a to podle mínění soudu především, funkci výchovně-preventivní.

Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. § 60 odst. 1 s.ř.s., podle něhož neúspěšný žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení a úspěšnému žalovanému toto právo podle obsahu spisu nevzniklo.

Poučení:

Toto rozhodnutí nabývá právní moci dnem doručení účastníkům (§ 54 odst. 5 s.ř.s.). Proti pravomocnému rozhodnutí je přípustná kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně, kterou lze podat z důvodů a za podmínek uvedených v § 102 a násl. s.ř.s. ve lhůtě dvou týdnů po doručení rozhodnutí prostřednictvím Krajského soudu v Hradci Králové, pobočky v Pardubicích. Pomínkou řízení o kasační stížnosti je povinné zastoupení stěžovatele advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání § 105 odst. 2 a § 106 odst. 2 a 4 s.ř.s., a contrario).

V Pardubicích dne 22.4.2011

JUDr. Jan Dvořák, v. r.

předseda senátu

Za správnost vyhotovení: Monika Marelová

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru