Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

61 A 31/2020 - 75Rozsudek KSCB ze dne 04.02.2021

Prejudikatura

5 As 203/2015 - 141

7 A 86/2011 - 42

5 As 85/2015 - 36

2 As 74/2013 - 45


přidejte vlastní popisek

61 A 31/2020 -75

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Hájka, Ph.D., a soudců Mgr. Heleny Nutilové a Mgr. et Mgr. Bc. Petra Jiříka, ve věci

navrhovatele: Městys Čestice, IČO 00251089

se sídlem Čestice 1, 387 19 Čestice zastoupeného advokátem Mgr. Vítězslavem Dohnalem se sídlem Klokotská 103/13, 390 01 Tábor

proti odpůrci: Krajský úřad Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76 České Budějovice

za účasti: J. V. bytem

v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 6. 2020, sp. zn. OREG 45604/2018/stlu SO, čj. KUJCK 80881/2020,

takto:

I. Opatření obecné povahy odpůrce ze dne 29. 6. 2020, sp. zn. OREG 45604/2018/stlu SO, čj. KUJCK 80881/2020, se ruší ke dni právní moci tohoto rozsudku.

II. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli na náhradě nákladů řízení částku 17 342 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Zastupitelstvo navrhovatele usnesením ze dne 8. 3. 2018, č. 11/5/2018, přijalo změnu č. 1 územního plánu Čestice, která nabyla účinnosti dne 24. 3. 2018.

2. Podnětem ze dne 29. 3. 2018 adresovaným odpůrci se osoba zúčastněná na řízení ve vztahu k tomuto opatření obecné povahy domáhala zahájení přezkumného řízení.

3. Veřejnou vyhláškou ze dne 14. 3. 2019 odpůrce oznámil zahájení zkráceného přezkumného řízení a zároveň zveřejnil návrh svého rozhodnutí (opatření obecné povahy).

4. Dne 24. 4. 2019 podal navrhovatel proti tomuto návrhu námitky.

5. Odpůrce uvedenou změnu územního plánu v záhlaví označeným opatřením obecné povahy ze dne 29. 6. 2020 zrušil ve zkráceném přezkumném řízení dle § 97 odst. 3, § 98 a § 174 odst. 2 správního řádu, ve znění od 1. 1. 2018 (dále jen „správní řád“). Odpůrce shledal pochybení navrhovatele při vypořádání nesouhlasných stanovisek Ministerstva kultury a Městského úřadu Strakonice, odboru životního prostředí, uplatněných k návrhu rozhodnutí o námitce a návrhu vypořádání připomínek. Navrhovatel dle odpůrce postupoval v rozporu s § 54 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Námitky navrhovatele odpůrce zamítl.

II. Shrnutí podání účastníků řízení

6. Proti v záhlaví označenému opatření obecné povahy podal navrhovatel dne 12. 11. 2020 návrh ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

7. Navrhovatel předně poukázal na skutečnost, že napadené rozhodnutí odpůrce má povahu opatření obecné povahy (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 7. 2016, čj. 5 As 85/2015-36, č. 3460/2016 Sb. NSS). Při jeho vydávání je tudíž třeba postupovat dle § 171 a násl. správního řádu. Před vydáním opatření obecné povahy je přitom dle § 172 odst. 1 správního řádu nezbytné vydat návrh opatření obecné povahy a vyzvat dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky a námitky. To vylučuje přezkum opatření obecné povahy v režimu zkráceného přezkumného řízení dle § 98 správního řádu, neboť jeho zrušení nemůže být prvním úkonem v řízení. Zároveň nelze konstatovat, že by nebylo zapotřebí vysvětlení účastníků, neboť „účastníkům“, resp. dotčeným osobám, musí být umožněno podávat námitky a připomínky. Právní názory, dle nichž je přezkum opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení přípustný, vychází ze starší právní úpravy, která proti opatření obecné povahy umožňovala odvolání.

8. Nebyla též dodržena roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu. Zkrácené přezkumné řízení nepředpokládá vydání usnesení o zahájení řízení, neboť prvním úkonem je již samotné meritorní rozhodnutí. Ke zrušení změny č. 1 územního plánu Čestice by tak v tomto případě mohlo dojít pouze v rámci stanovené roční lhůty, k čemuž nedošlo.

9. Navrhovatel taktéž vyjádřil přesvědčení, že se žádného pochybení nedopustil a stručně shrnul proces přijímání změny č. 1 územního plánu Čestice. Dále podrobně popsal důvody svého nesouhlasu se způsobem, jakým odpůrce věc posoudil, čímž zasáhl do navrhovatelova práva na samosprávu a porušil zásadu subsidiarity. Odpůrce dle navrhovatele taktéž nesprávně vypořádal jeho námitky. S ohledem na níže vyložené důvody pro rozhodnutí krajského soudu, není účelné uvedenou argumentaci na tomto místě podrobněji reprodukovat.

10. Závěrem navrhovatel požadoval, aby krajský soud v záhlaví označené opatření obecné povahy zrušil.

11. Odpůrce ve svém vyjádření k návrhu s odkazy na komentářovou literaturu a judikaturu správních soudů uvedl, že postup dle § 98 správního řádu není ani v případě opatření obecné povahy vyloučen (odpůrce konkrétně poukázal na shora rozsudek Nejvyššího správního soudu 7. 3. 2014, čj. 7 Aos 1/2013-35, shora citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 85/2015-36 a rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 12. 9. 2012, čj. 10 A 62/2012-67).

12. Odpůrce dále uvedl, že řízení de facto zahájil zveřejněním návrhu rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dne 14. 3. 2019. Roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu tudíž byla zachována.

13. Dále odpůrce obsáhle popsal svou argumentaci vztahující se ke zbylým návrhovým bodům a závěrem navrhl, aby krajský soud návrh zamítl.

14. Přípisem ze dne 11. 1. 2021 krajský soud vyzval účastníky a osobu zúčastněnou na řízení k vyjádření k otázce zachování lhůty pro vydání rozhodnutí v přezkumném řízení dle § 97 odst. 2 správního řádu.

15. V podání ze dne 15. 1. 2021 odpůrce uvedl, že lhůtu uvedenou v § 97 odst. 2 správního řádu nelze aplikovat na řízení týkající se opatření obecné povahy, neboť jeho přezkum je nutno vést přiměřeně způsobu, jakým se vede řízení o jeho vydání (k tomu poukázal na shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 85/2015-36). Odpůrce konstatoval, že v případech, kdy by bylo přezkumné řízení zahájeno poslední den roční lhůty pro zahájení, by jej nebylo možné v následujících třech měsících ukončit. Po zahájení řízení následuje projednání návrhu rozhodnutí, které je zveřejňováno na úřední desku po dobu 45 dnů a lze proti němu uplatnit námitky či připomínky (§ 172 odst. 5 správního řádu), se kterými je správní orgán povinen se řádně vypořádat. Teprve následně může vydat rozhodnutí, ledaže by došlo k podstatným úpravám návrhu rozhodnutí, který by tak bylo nutno znovu zveřejňovat. Na vypořádání připomínek a zpracování finální verze rozhodnutí by tak správnímu orgánu zbývalo pouze 15 dnů. Odpůrce se domnívá, že pokud by měl zákonodárce v úmyslu aplikaci lhůty dle § 97 odst. 2 správního řádu, přizpůsobil by tomu lhůtu pro zahájení přezkumného řízení dle § 174 odst. 2 téhož zákona. Odpůrce taktéž poukázal na to, že až do 1. 1. 2018 byla lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle posledně citovaného ustanovení dokonce tříletá, což možnost aplikace lhůty 15 měsíců pro skončení přezkumného řízení samo o sobě popíralo.

16. V replice k vyjádření odpůrce ze dne 20. 1. 2021 navrhovatel znovu zopakoval své přesvědčení, že v daném případě nebylo možné vést zkrácené přezkumné řízení. S odkazem na shora citovaný rozsudek zdejšího soudu čj. čj. 10 A 62/2012-67 a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2014, čj. 2 As 74/2013-45, č. 3166/2015 Sb. NSS, navrhovatel dokonce dovozuje, že pokud by bylo zkrácené přezkumné řízení umožněno, pak by muselo být ukončeno ve lhůtě pro jeho zahájení. Dále navrhovatel vyjádřil přesvědčení, že nebyla dodržena ani lhůta dle § 97 odst. 2 správního řádu, která se užije v případě tzv. řádného přezkumného řízení. Navrhovatel taktéž reagoval na odpůrcovu argumentaci stran zákonnosti napadeného opatření obecné povahy.

17. Vedle repliky navrhovatel zaslal soudu téhož dne ještě výslovnou reakci na shora uvedený přípis ze dne 11. 1. 2021, v níž taktéž vyjádřil názor o nedodržení lhůty dle § 97 odst. 2 správního řádu.

18. Odpůrce v duplice ze dne 29. 1. 2021 poznamenal, že též v důvodové zprávě vážící se ke změně lhůty pro přezkumná řízení v § 174 správního řádu lze dohledat text: „Není vyloučeno ani zkrácené přezkumné řízení.“ Dále odpůrce znovu poukázal shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 5 As 85/2015-36.

III. Právní hodnocení krajského soudu

19. Krajský soud přezkoumal napadené opatření obecné povahy v mezích návrhových bodů (§ 101d odst. 1 s. ř. s.) při současném zohlednění skutečností, k nimž musel přihlédnout z úřední povinnosti. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání napadeného opatření obecné povahy (§ 101b odst. 3 s. ř. s.). Ve věci rozhodl bez jednání dle § 51 s. ř. s.

20. Návrh je důvodný.

21. K důkazním návrhům navrhovatele krajský soud uvádí, že jím označené listiny jsou již obsaženy ve správním spisu, kterým v soudním řízení správním zpravidla není zapotřebí provádět samostatně dokazování (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2009, čj. 9 Afs 8/2008-117, č. 2383/2011 Sb. NSS). Krajský soud proto k provedení navržených důkazních prostředků nepřistoupil.

22. Krajský soud se předně zabýval námitkami procesního charakteru, jimiž navrhovatel jednak zpochybňoval možnost rozhodovat o zrušení opatření obecní povahy ve zkráceném přezkumném řízení dle § 98 správního řádu a jednak dovozoval překročení roční lhůty pro zahájení řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu. Těmto námitkám krajský soud nepřisvědčil.

23. Specifickou povahou přezkumného řízení se podrobně zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve shora citovaném rozsudku čj. 5 As 85/2015-36, dle něhož „[z]e samotné skutečnosti, že zákonodárce označil přezkum územního plánu za řízení, nelze dovozovat, že se jedná o správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu, neboť zákonodárce za řízení označil v § 172 odst. 3 správního řádu i samotný proces, ve kterém se opatření obecné povahy vydává. Je však zcela nesporné, že vydávání opatření obecné povahy je zvláštním postupem podle části šesté správního řádu, nikoli správním řízením v užším slova smyslu. Zvláštní povaha přezkoumávaného aktu vylučuje, aby se přezkum územního plánu vedl shodným způsobem jako ‚běžné přezkumné řízení‘, resp. některá ustanovení druhé části správního řádu včetně § 95 odst. 4 správního řádu na tento postup vůbec aplikovat nelze. Jde sice o dozorčí prostředek, jeho předmětem je však dozor nad zcela jinou formou činnosti veřejné správy, než je tomu u ‚běžného přezkumného řízení‘.

24. Rozšířený senát dále mimo jiné konstatoval, že „[j]akkoliv je výsledkem přezkumu územního plánu opět opatření obecné povahy, není účelem dozorčího prostředku (přezkumného řízení) opakovat či nahrazovat celý proces, který vydání přezkoumávanému aktu předcházel. Není proto žádného důvodu, aby byl postup dozorčího orgánu zcela shodný s procesem stanoveným stavebním zákonem při jeho vydávání (např. veřejné projednání, apod.)“. Platí přitom, že „[p]rávo obce vstoupit do přezkumného řízení a uplatňovat své námitky či připomínky předpokládá, že dozorčí orgán je za analogického použití § 172 správního řádu povinen zveřejnit (oznámit) nejen zahájení ‚přezkumného řízení‘ vyvěšením usnesení o zahájení přezkumného řízení na své úřední desce (§ 26 správního řádu), ale stejným způsobem zveřejnit též návrh výsledného ‚rozhodnutí‘ formou veřejné vyhlášky (případně tak může za přiměřené aplikace § 98 správního řádu učinit současně). Dnem zveřejnění návrhu výsledného ‚rozhodnutí‘ je den, kdy byl návrh zveřejněn veřejnou vyhláškou za splnění podmínek stanovených v § 25 správního řádu. Podmínkou platného zveřejnění je, aby byl návrh zveřejněn též způsobem umožňujícím dálkový přístup. Součástí veřejné vyhlášky musí být i výzva pro dotčené osoby, aby k návrhu na zrušení územního plánu podávaly připomínky či námitky (srov. § 172 odst. 4 a 5 správního řádu).

25. Z uvedeného vyplývá, že přezkumné řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu není správním řízením, nýbrž jiným postupem dle správního řádu, který je poplatný skutečnosti, že jeho výsledkem není rozhodnutí, nýbrž opatření obecné povahy. Ustanovení týkající se přezkumného řízení se zde proto uplatní toliko přiměřeně při zohlednění specifik tohoto postupu. Důsledkem toho je mimo jiné povinnost dozorčího orgánu zveřejnit usnesení o zahájení „řízení“ a návrh „rozhodnutí“, přičemž rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v daném ohledu výslovně počítá s možností spojení těchto kroků za přiměřené aplikace § 98 správního řádu upravujícího zkrácené přezkumné řízení.

26. Již z toho vyplývá, že oba shora uvedené návrhové body jsou liché. Rozšířený senát totiž jednak využití zkráceného přezkumného řízení v těchto případech připouští a jednak explicitně požaduje, aby dozorčí orgán zveřejnil usnesení o zahájení „řízení“. Právě na toto usnesení je pak navázáno zachování lhůty dle § 174 odst. 2 věty druhé správního řádu, dle něhož „[u]snesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat do 1 roku od účinnosti opatření.“ Jelikož odpůrce toto usnesení zveřejnil veřejnou vyhláškou ze dne 14. 3. 2019, přičemž změna č. 1 územního plánu Čestice nabyla účinnosti 24. 3. 2018, byla roční lhůta pro zahájení přezkumného řízení zachována.

27. Přesto krajský soud shledal návrh opodstatněným, a to z následujících důvodů.

28. Přezkumné řízení je obecně svázáno dvěma odlišnými lhůtami, a to jednak lhůtou pro zahájení tohoto řízení a jednak lhůtou pro jeho skončení v podobě vydání meritorního rozhodnutí. Jedná se přitom o lhůty prekluzivní, jejichž marné uplynutí nelze následně již zhojit. To má své opodstatnění v samotné povaze přezkumného řízení, které představuje významný zásah do právní jistoty adresátů právního aktu, který je přezkumu podroben. Nejvyšší správní soud k tomu například v rozsudku ze dne 30. 8. 2016, čj. 5 As 203/2015-141, č. 3454/2016 Sb. NSS, konstatoval, že „[p]řezkumné řízení je správním řízením vedeným z moci úřední a jeho zahájení není v dispozici účastníků řízení. To však nic nemění na tom, že kritériem přezkoumávaného správního rozhodnutí v přezkumném řízení je pouze zákonnost přezkoumávaného správního aktu a řízení, které jeho vydání předcházelo. Pouze z takových důvodů, a v zákonem stanovené lhůtě, může správní orgán přezkumné řízení zahájit; zahájení a provedení řízení tak nemůže být projevem libovůle. Nelze totiž pominout, že vzhledem k tomu, že předmětem přezkumného řízení jsou zásadně taková správní rozhodnutí, která již nabyla právní moci, jde často o rozhodnutí, z nichž pro jejich účastníky vyplývají práva různého druhu a závažnosti, proto zákon rovněž předpokládá ohledně předmětu přezkumného řízení určitá omezení motivovaná ochranou práv nabytých v dobré víře (§ 2 odst. 3 správního řádu), plynoucí zejména z toho, že správní akty jsou nadány tzv. presumpcí správnosti.“ Stejný závěr lze pak samozřejmě vztáhnout i na lhůtu pro skončení přezkumného řízení, neboť její smysl je totožný.

29. V tomto ohledu považuje krajský soud za vhodné též připomenout závěr obsažený ve shora citovaném rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2013-45, dle něhož „[p]okud je přezkumné řízení chápáno jako výjimečný institut zasahující do právní jistoty a nabytých práv založených pravomocným rozhodnutím správního orgánu, je nezbytné podmínky pro aplikaci tohoto výjimečného institutu vykládat restriktivně (výjimky je třeba vykládat úzce).

30. Dle § 96 odst. 1 správního řádu pro běžné přezkumné řízení platí, že „[u]snesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.“ V případě přezkumu opatření obecné povahy tuto lhůtu modifikuje § 174 odst. 2 věta druhá správního řádu, která stanoví lhůtu jeden rok od účinnosti opatření.

31. Dle § 97 odst. 2 správního řádu pak platí, že „[r]ozhodnutí ve věci v přezkumném řízení v prvním stupni nelze vydat po uplynutí 15 měsíců ode dne právní moci rozhodnutí ve věci. Probíhá-li přezkumné řízení, správní orgán je usnesením zastaví. Usnesení se pouze poznamená do spisu.“ Správní řád přitom neobsahuje žádné speciální ustanovení, které by aplikaci této obecné lhůty v nynějším případě znemožňovalo. Za přiměřené aplikace ustanovení o přezkumném řízení se tak uvedená lhůta pro vydání meritorního rozhodnutí uplatní i v případě přezkumu opatření obecné povahy s tím, že jejím počátkem je nikoli den právní moci rozhodnutí, nýbrž den účinnosti přezkoumávaného opatření.

32. Obdobně lze v tomto ohledu poukázat též na úpravu týkající se přezkumného řízení ve věcech aktů vydaných dle části čtvrté správního řádu, tj. vyjádření, osvědčení a sdělení. Dle § 156 odst. 2 správního řádu platí, že „[v]yjádření, osvědčení nebo sdělení správního orgánu, které je v rozporu s právními předpisy a které nelze opravit podle odstavce 1, zruší usnesením správní orgán, který je vydal nebo učinil, a to s účinky ode dne, kdy bylo zrušované vyjádření nebo osvědčení vydáno anebo sdělení učiněno, nestanoví-li zákon jiný postup; takové usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení. Na tento postup se přiměřeně použijí ustanovení hlavy IX části druhé o přezkumném řízení“ (důraz doplněn).

33. Městský soud v Praze k tomu v rozsudku ze dne 27. 6. 2013, čj. 7 A 86/2011-42, č. 2955/2014 Sb. NSS, přiléhavě dovodil, „že na postup podle § 156 odst. 2 správního řádu se přiměřeně uplatní ustanovení týkající se přezkumného řízení obsažená v hlavě IX části druhé správního řádu. Tato ustanovení se však použijí toliko ‚přiměřeně‘, mj. se tedy neaplikují tam, kde § 156 odst. 2 správního řádu stanoví výslovně jinak. Jednou z odlišností tohoto řízení od ‚obecného‘ přezkumného řízení upravenou v § 156 odst. 2 správního řádu je mj. i ustanovení o tom, že ‚usnesení lze vydat po dobu, po kterou trvají účinky vyjádření, osvědčení nebo sdělení‘ – jde tedy o speciální úpravu o tom, v jaké lhůtě je možno zrušující usnesení vydat. Je tedy vyloučena aplikace § 96 odst. 1 a § 97 odst. 2 správního řádu, které zakotvují lhůty pro rozhodování v ‚obecném‘ přezkumném řízení.

34. Jelikož speciální lhůta týkající se přezkumu aktů vydaných dle části čtvrté správního řádu nahrazuje obecnou lhůtu dle § 97 odst. 2 správního řádu, pak lze dovodit, že absence speciální lhůty pro vydání meritorního „rozhodnutí“ v případě přezkumu opatření obecné povahy dle § 174 správního řádu naopak nevyhnutelně vede k aplikaci lhůty obecné.

35. Krajský soud si je vědom skutečnosti, že až do 31. 12. 2017, kdy nabyl účinnosti zákon č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, byla lhůta pro zahájení přezkumného řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu tříletá. Takto nastavená lhůta pak samozřejmě z povahy věci představovala speciální úpravu nejen pro zahájení přezkumného řízení, nýbrž i pro jeho konec, neboť obecná lhůta pro vydání meritorního rozhodnutí v délce 15 měsíců nemohla být při pozdějším zahájení přezkumného řízení samozřejmě zachována.

36. S účinností citované novely je však již situace odlišná (viz výše). Dle důvodové zprávy k této novele „[o]becná tříletá lhůta podle § 174 odst. 2 správního řádu pro vydání usnesení o zahájení přezkumného řízení, jehož předmětem je opatření obecné povahy, se v případě opatření obecné povahy vydávaných podle stavebního zákona jeví jako neúměrně dlouhá. Zvláště v případě územně plánovací dokumentace nebo její změny taková lhůta přináší značnou nejistotu při rozhodování o změnách v území. To se dotýká zejména vlastníků dotčených nemovitostí, investorů, ale i územních samosprávných celků, a dále správních orgánů rozhodujících o změnách v území, především stavebních úřadů. Lhůta 1 roku je optimálním kompromisem mezi zásadou zákonnosti opatření obecné povahy, resp. ochranou práv osob dotčených opatřením obecné povahy, a principem právní jistoty spočívajícím ve vytvoření stabilních mantinelů pro rozhodování o změnách v území. Není vyloučeno ani zkrácené přezkumné řízení. Správní řád lhůty pro zkrácené přezkumné řízení neřeší, v rámci soudní judikatury je dovozeno, že pro něj platí stejné lhůty jako pro přezkumné řízení“ (důvodová zpráva k zákonu č. 225/2017 Sb., sněmovní tisk č. 927/0, 7. volební období Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky).

37. Je tedy evidentní, že smyslem zkrácení lhůty pro zahájení přezkumného řízení ve věcech opatření obecné povahy bylo posílení právní jistoty jeho adresátů, čemuž ovšem odpovídá i tímto implicitně umožněná aplikace obecné lhůty dle § 97 odst. 2 správního řádu.

38. Krajský soud se dále zabýval otázkou, zda se při využití zkráceného přezkumného řízení uplatní právě tato obecná lhůta 15 měsíců, nebo zda je nutné konečné rozhodnutí vydat ve lhůtě pro zahájení, jak je tomu v případě zkráceného přezkumného řízení, jehož předmětem je přezkum rozhodnutí správního orgánu. V případě běžného zkráceného přezkumného řízení je totiž rozhodnutí vůbec prvním úkonem, který správní orgán v řízení učiní (srov. shora citovaný rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 2 As 74/2013-45). V tomto ohledu ovšem nelze přehlédnout, že (zkrácené) přezkumné řízení dle § 174 odst. 2 správního řádu musí respektovat specifika plynoucí z povahy výsledného aktu, kterým je opatření obecné povahy (viz výše). I v případě zkráceného přezkumného řízení je za přiměřené aplikace § 98 správního řádu nutno zveřejnit usnesení o jeho zahájení, jakož i návrh výsledného opatření obecné povahy. Za této situace krajský soud neshledal důvod, pro který by bylo nutné v případě zkráceného přezkumného řízení vydat výsledné opatření obecné povahy již ve lhůtě pro jeho zahájení.

39. Krajský soud nezpochybňuje, že v případě zahájení přezkumného řízení v poslední den lhůty stanovené v § 174 odst. 2 správního řádu, je řádné dokončení tohoto řízení určitým způsobem ohroženo, nicméně hypoteticky možné je. Procesní diskomfort správního orgánu, který má na vypořádání připomínek a námitek pouze 15 dnů, které zbývají po uplynutí lhůty pro jejich uplatnění, není dostatečným důvodem k prolomení právní jistoty adresátů přezkoumávaného opatření obecné povahy. Tato situace ostatně není ničím odlišná od stanovení jiných procesních lhůt pro provedení určitého úkonu či ukončení řízení, neboť vždy platí, že čím blíže ke konci takové lhůty příslušný orgán úkony zahájí, tím více hrozí, že vlivem případných procesních komplikací nebude možné řízení řádně dokončit (příkladem budiž procesní lhůty svazující správce daně v daňovém řízení, jejichž marné uplynutí může vést k prekluzi práva vyměřit či doměřit daň). Krajský soud v této souvislosti znovu připomíná výjimečnou povahu institutu přezkumného řízení, jakož i nutnost vykládat podmínky jeho uplatnění restriktivně.

40. Jelikož změna č. 1 územního plánu Čestice nabyla účinnosti již 24. 3. 2018, lhůta 15 měsíců pro vydání opatření obecné povahy ve zkráceném přezkumném řízení marně uplynula dne 24. 6. 2019; odpůrce totiž napadené opatření obecné povahy vydal až 29. 6. 2020, tj. více než rok poté.

41. Přestože navrhovatel tuto námitku výslovně neuplatnil, jedná se o pochybení takové intenzity, že k němu krajský soud považoval za nutné přihlédnout z úřední povinnosti. Marným uplynutím lhůty dle § 97 odst. 2 správního řádu totiž došlo k prekluzi oprávnění odpůrce změnu č. 1 územního plánu Čestice vůbec přezkoumávat.

42. Dle komentářové literatury „[i]nstitut prekluze využívají prakticky všechna odvětví právního řádu. Lze se s ním setkat v právu soukromém ... ale též v právu veřejném ... Předmětem prekluze může být nejen majetkové právo, ale též možnost učinit určitý procesní úkon (v této souvislosti se používají prekluzívní lhůty za účelem zavedení určitých prvků koncentrace řízení). Ze širokého zastoupení prekluze v různých právních odvětvích vyplývají také samozřejmé obsahové rozdíly; přesto však vždy zůstávají určité znaky společné, bez nichž by již nebylo možno o prekluzi vůbec hovořit. Mezi ně lze v prvé řadě počítat konstrukci prekluze, založenou na dvou právních skutečnostech: na uplynutí doby a na neuplatnění práva v této době. Důsledkem prekluze je dále vždy zánik samotného subjektivního práva. Konečně za společný rys prekluze lze považovat i to, že k ní má orgán veřejné moci přihlížet z úřední

povinnosti; tento požadavek je logickým důsledkem závažnosti následků, které jsou s prekluzí spojeny. Účelem jakéhokoliv procesu nikdy není ochrana neexistujících či fiktivních práv, a proto nelze prekludovanému právu poskytovat ochranu (nález I. ÚS 1169/07, body 14 a 15). Přes počáteční odpor právě tento nález vedl k akceptaci doktríny ÚS ze strany NSS. Dnes je již nepochybné, že k prekluzi práva či pravomoci přihlíží správní soud i bez námitky (viz rozsudek NSS 1 Afs 145/2008-135). Kromě daňové oblasti (prekluze práva, či přesněji řečeno pravomoci doměřit či vyměřit daň) je to časté zejména v oblasti správních deliktů a přestupků, kde soudy rovněž přihlíží k prekluzi (zániku) odpovědnosti za správní delikt z úřední povinnosti (rozsudek NSS 7 As 11/2010-134)“ (KÜHN, Z. a spol. Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer, 2019, cit. dle ASPI; důraz doplněn).

43. Jakkoli se uvedené závěry vztahují k řízení o žalobě proti rozhodnutí, považuje je krajský soud za zcela aplikovatelné i ve vztahu k řízení o návrhu proti opatření obecné povahy, neboť to je z hlediska vázanosti důvody návrhu ovládáno stejnými principy.

44. Jelikož shora popsané pochybení postačuje ke zrušení napadeného opatření obecné povahy, krajský soud se již zbylými návrhovými body pro nadbytečnost nezabýval.

IV. Závěr a náklady řízení

45. Pro uvedené shledal krajský soud návrh důvodný, a napadené opatření obecné povahy proto dle § 101d odst. 2 s. ř. s. zrušil, a to ke dni právní moci tohoto rozsudku.

46. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1 věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

47. Odpůrce, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

48. Pokud jde o procesně úspěšného navrhovatele, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 5 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o návrhu ve výši 3 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, sepsání návrhu a sepsání repliky) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 4 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), a paušální náhradou hotových výdajů 3 × 300 Kč, celkem tedy 10 200 Kč. Krajský soud nepřiznal advokátovi odměnu za podání, jímž reagoval na přípis soudu ze dne 11. 1. 2021, neboť totožnou právní argumentaci uvedl i v rámci podané repliky. Jelikož je zástupce navrhovatele plátcem DPH, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 12 342 Kč. Celkem jde tedy o částku 17 342 Kč, kterou je odpůrce povinen zaplatit navrhovateli do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

49. Osoba zúčastněná na řízení nemá na náhradu nákladů řízení právo, neboť jí nevznikly žádné náklady spojené s plněním povinnosti, kterou jí uložil soud (§ 60 odst. 5 s. ř. s.).

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

České Budějovice 4. února 2021

JUDr. Michal Hájek, Ph.D. v. r.

předseda senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru