Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

51 A 11/2020 - 140Rozsudek KSCB ze dne 27.01.2021

Prejudikatura

1 As 208/2016 - 35

8 Afs 81/2013 - 44

Oprav. prostředek / ústav. stíž.
10 As 89/2021

přidejte vlastní popisek

51 A 11/2020 - 140

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Trnkové a soudců JUDr. Michala Hájka, PhD. A Mgr. et Mgr Bc. Petra Jiříka ve věci

žalobce: Jihočeský vodárenský svaz České Budějovice

sídlem S. K. Neumanna 292, 370 01 České Budějovice
zastoupen JUDr. Vladimírem Kracíkem, advokátem

sídlem Piaristická 22/8, 370 01 České Budějovice

proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství
sídlem Masarykova 427/31, 602 00 Brno

o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2019 č. j. 52700/19/5000-10610-711889

takto:

I. Žaloba se zamítá.

II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení nepřiznává.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci, obsah žaloby

1. Žalobce se žalobou doručenou Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) dne 24. 2.2020 domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 12. 2019 č. j. 52700/19/5000-10610-711889 (dále jen „napadené rozhodnutí“) a rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu ze dne 1. 8. 2019 č. j. 92578/19/4422-13722-303570. Rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu ve věci uložení pokuty dle ustanovení § 16 odst. 4 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v době vydání rozhodnutí ve výši 4 950 000 Kč žalobci za přestupek podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. d) téhož zákona, kterého se dopustil tím, že sjednal a požadoval ceny pitné vody dodávané do vodovodní sítě pro veřejnou potřebu jiné osobě než je odběratel (dále jen „voda předaná“), jejichž výše a kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle ustanovení § 6 odst. 1 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, ve znění účinném v době vydání rozhodnutí. Žalobce nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny vody předané podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) citovaného zákona tím, že v období od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2016 zahrnul do kalkulace ceny vody předané platné v roce 2016 vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady v řádku „ 3.2. - ostatní osobní náklady“, a to o částky odpovídající nákladům na penzijní připojištění a vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady v řádku „ 4.2. - opravy infrastrukturního majetku“; a v období od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2017 zahrnul do kalkulace ceny vody předané platné v roce 2017 vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady v řádku „3.2. - ostatní osobní náklady“, a to o částky odpovídající nákladům na penzijní připojištění a vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady v řádcích „ 3.1.- přímé mzdy“, „3.2. - ostatní osobní náklady“ a „5.2 - ostatní externí náklady“; rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu bylo rovněž žalovaným rozhodnutím potvrzeno.

2. Žalobce v žalobě připomněl obsah žalobou napadených rozhodnutí a některých podkladových listin. V žalobě tvrdil, že rozhodnutí žalovaného je nezákonné, v rozporu s právními předpisy, je nesprávné věcně i procesně a trpí vadou nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti a nedostatku důvodů rozhodnutí. Jako nezákonná označil, jak rozhodnutí i postup žalovaného správního orgánu, jakož i rozhodnutí a postup Specializovaného finančního úřadu. Současně byl nezákonně zkrácen na svých právech, neboť protokol Specializovaného finančního úřadu a rozhodnutí tohoto orgánu o vyřízení námitek žalobce byly použity správním orgánem I. stupně jako důvod a podklad pro samotné zahájení předmětného přestupkového řízení a zároveň byly použity jako listinný důkaz. V důsledku toho byl žalobce zkrácen na svém právu na spravedlivý proces, neboť byl v důsledku toho uznán vinným z přestupku podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách a byl mu uložen nezákonný správní trest v podobě pokuty ve výši 4 950 000 Kč.

3. Žalobce porovnává text skutku vymezeného v oznámení o zahájení řízení o přestupku ze 7. 1. 2019 a v rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu (dále jen „SFÚ“) z 1. 8. 2019 resp. v rozhodnutí žalovaného z 19. 12. 2019. Vytýká rozdíl ve vymezení skutku, který podrobně popisuje. Tvrdí jeho neurčitost, nesrozumitelnost a nenachází oporu ve skutkových zjištěních. Upozorňuje, že ve vztahu k přestupku podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách jsou kogentně stanoveny tři skutkové podstaty způsobilé naplnit znaky tohoto přestupku [(§ 6 odst. 1 písm. a), b), c)].

4. Žalobce zdůrazňuje, že kalkulace ceny podle zákona o cenách a jeho prováděcí vyhlášky se provádí pro daný kalendářní rok. Právní úprava žádnou manipulaci roční kalkulace cen nepřipouští, proto nemůže být žalobcem vycházeno ze skutečných nákladů. Zpracovaná cena vychází z kvalifikovaného odhadu nákladů. Rozhodujícím parametrem není shoda kalkulovaných nákladů se skutečnými, ale parametr provedení této kalkulace v souladu s § 2 odst. 7 zákona o cenách. Žalobce dovozuje, že § 16 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. a), b), c) zákona o cenách nezná a nepřipouští skutkovou podstatu přestupku, že žalobce nezměnil (nesnížil) cenu podle skutečných nákladů, které v průběhu roku teprve vznikají. K tomu žalobce cituje z rozhodnutí žalovaného (viz str. 12 žaloby). Podle žalobce došlo k nezákonnému vymezení skutku, navíc odchylně od oznámení přestupku, tudíž poukazuje na nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost bez opory v zákoně.

5. Připomíná usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu sp. zn. 2 As 34/2006, z něhož ve vztahu k přesnosti a míře podrobnosti popisu skutku cituje. Podle žalobce se jedná o vadu identifikace skutku. Žalobce jednal souladně s kogentní právní úpravou pro sestavení „roční kalkulace ceny.“ Ve vztahu k obvinění, že nedodržel závazný postup podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách při Roční kalkulaci ceny vody předané pro rok 2016 ohledně ekonomické oprávněnosti zahrnutí nákladu na řádku 4.2 opravy infrastruktury majetku, měl být žalobce postižen za jiný skutek (že nezměnil v měsíci září 2016 kalkulaci) a nikoliv tak, jak uzavřel žalovaný. Taktéž při roční kalkulaci ceny vody pro rok 2017 na řádku 5. 2. ostatní provozní náklady - externí materiál správní orgán I. stupně podstatně porušil ustanovení o řízení před správním orgánem ve smyslu § 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., neboť rozhodl o jiném skutku, než byl uveden ve vzneseném obvinění o přestupku. Žalovaný tuto vadu nenapravil, nezákonně zamítl odvolání.

6. Ve druhém žalobním bodu je vytýkána nesprávnost, nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů ve vztahu k výrokům (více skutkových podstat), která je dále obšírně popisována. Žalobce upozorňuje na porušení dva § 3, 50 odst. 3, 4 správního řádu – nedostatečně zjištěný skutkový stav věci. Ve vztahu k nákladu – „příspěvek na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců“ poukazuje na neprovedení důkazu, ale nespecifikuje jakého (pouze obecný odkaz na správní spis) a tvrdí, že náklad splňuje parametr nezbytnosti (účelnosti, efektivity vynaložení, účelnosti, dlouhodobosti a přiměřenosti) a vytýká žalovanému, že se odůvodněností tohoto nákladu pro nadbytečnost nezabýval. Žalobce k tomu z rozhodnutí citoval. Dále nesouhlasil a obsáhle předestřel svou právní kvalifikaci ke svému postupu řádného hospodáře. Upozornil, že žádný právní předpis nestanoví vyloučení příspěvku na dobrovolné penzijní připojištění (ani výměr MF č. 1/2016, MF č. 1/2017). Argumentuje příkladem příspěvku na závodní stravování, který nelze uznat za ekonomicky oprávněný vynaložený náklad, pokud je nad 55 % ceny hlavního jídla a současně 70 % stravného. Uvedený odkaz na rozsudek Krajského soudu Brno nebyl dle žalobce případný.

7. Žalobce poukazuje na vady rozhodnutí druhostupňového, které již vytýkal správnímu orgánu I. stupně. Žalovaný vady neodstranil, ale v rozporu se zákonem rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. Žalobce dále rozporuje závěr ohledně položky přímé mzdy, neboť splňovala požadavek ekonomické oprávněnosti tohoto nákladu (i předpoklad valorizace mezd i navýšení počtu pracovníků). Žalovaný vykonstruoval skutek, který nemá oporu ve spise ani v platné právní úpravě žalovaný nedodržel svou povinnost řádně přezkoumat rozhodnutí. K tomu podrobně cituje zpochybněné pasáže napadeného rozhodnutí.

8. V posledním žalobním bodu žalobce zrekapituloval závěry správních orgánů. Zdůraznil, že mu žádný neoprávněný majetkový prospěch nevznikl. Odběratelé žalobce nebyli nijak zkráceni ani poškozeni, ale naopak zvýhodněni. Žalobce nenaplnil ani formální, ani materiální stránku přestupku, v souvislosti se sestavením Roční kalkulace cen. Správní orgán I. stupně se nedostatečně vypořádal naplněním materiální stránky, neboť nebyl narušen veřejný zájem a skutková podstata, tudíž nebyla naplněna. Žaloba byla podána z principiálních důvodů, kdy žalobce se dovolává dobré víry a legitimního očekávání.

9. V replice I. žalobce opakuje a rozvádí svou argumentaci a reaguje taktéž na vyjádření žalovaného. V replice II. doplňuje repliku I. o informaci o reálném vývoji ceny dle ročních kalkulací ceny v létech 1999 až 2020 – tabulkou a grafem vývoje ceny vody (pod úrovní inflačního rozvoje), jejímž účelem je poukaz na cenové zvýhodnění odběratelů. Současně přiložil zápis z roku 1999 a 2003 a tiskové zprávy z let 2015, 2016 a 2019. Žalobce setrval na svém návrhu, který formuloval v žalobě, aby soud žalobou napadené rozhodnutí, jakož navazující rozhodnutí Specializovaného finančního úřadu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

10. K dotazu soudu žalobce prostřednictvím svého právního zástupce sdělil, že souhlasí s vyřízením věci bez jednání, kdy žalobce pouze požádal soud o poskytnutí lhůty k podání repliky k vyjádření žalovaného ve lhůtě do 22. 5. 2020.

II. Stručné shrnutí vyjádření žalovaného

11. Žalovaný správní orgán navrhl zamítnutí žaloby. Stručně shrnul průběh řízení. Dále shrnul i žalobní námitky a vymezil předmět sporu. K žalobním námitkám podotkl, že se z části obsahově kryjí s odvolacími námitkami, kdy žalobce dále polemizuje se závěry, které učinil žalovaný ve svém rozhodnutí. V podrobnostech žalovaný odkázal na obsah spisu, z něhož je zřejmé, že postupoval v souladu se zákonem a rovněž odkázal na podrobné odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí.

12. K námitce týkající se totožnosti skutku žalovaný sdělil, že ji zcela odmítá. Z výroku napadeného rozhodnutí je zřejmý samotný podrobný popis skutku, který je zcela dostatečně definován. Detailnější popis skutku by již byl nežádoucí a nepřehledný balast ve výroku. I v oznámení o zahájení řízení byl předmět řízení vymezen dostatečně určitě. Žalobce byl vyrozuměn, jaké jednání bude v řízení posuzováno. Oznámení obsahovalo jednak právní kvalifikaci, ale zejména konkrétní jednání, kterým mělo dojít k naplnění skutkové podstaty přestupku. V oznámení o zahájení řízení byl žalobce poučen o svých právech. Právo na spravedlivý proces porušeno nebylo. Žalovaný vysvětlil, že podmínkou pro věcné usměrňování cen ve smyslu § 6 zákona o cenách je dle písmene c) závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny. Cena zboží vzniká tudíž na základě kalkulace ceny na konkrétní druh komodity. Cenový kontrolní orgán provádí tudíž kontrolu kalkulací cen až v okamžiku, kdy jsou dostupné adekvátní podklady z účetnictví. Rozdíl ve výroku, na který žalobce poukazuje je lichý, neboť výše ceny zboží vychází z kalkulace ceny tohoto druhu zboží. Žalovaný zdůraznil, že žalobce v daném případě nebyl shledán vinným z přestupku, jenž by spočíval ve sjednání a požadování ceny vody předané, jejichž výše nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen ve smyslu § 6 odst. 1 písm. a), resp. písm. b) zákona o cenách, jak je v žalobě předestíráno. Žalobce byl postihován za nedodržení závazného postupu při kalkulaci ceny vody předané podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Kalkulace totiž nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen, neboť v důsledku zahrnutí vyšších než ekonomicky oprávněných nákladů do kalkulací cen vody předané, byly žalobcem sjednány a požadovány ceny vyšší, než by odpovídalo pravidlům cenové regulace. To se projevilo vznikem nepřiměřeného majetkového prospěchu ve smyslu § 2 odst. 5 písm. a) bod 3 zákona o cenách. V oznámení o zahájení řízení bylo mimo jiné uvedeno, že řízení se zahajuje na základě zjištění učiněných při prověřování povinností vyplývajících pro podezřelého z přestupku ze zákona o cenách, a to na základě protokolu o kontrole č. j. 165694/18/4422-13732-301569 ze dne 15. 10. 2018. Z protokolu jednoznačně vyplývá, že v důsledku nedodržení závazného postupu při kalkulaci ceny podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách vzniklo vážné podezření, že prodávající získal nepřiměřený majetkový prospěch na úkor kupujících.

13. Žalovaný odkázal na recentní rozsudek Krajského soudu v Brně č. j. 32 A 1/2018-55, jenž se velice přehledně vyjádřil k problematice totožnosti skutku. Dále připomněl usnesení Nejvyššího soudu sp. zn. 7 Tdo 1480/2006 nebo usnesení Ústavního soudu ze dne 17. 7. 2002 sp. zn. II ÚS 143/02, Ú 21/27 Sb NÚ 261. Povinnost zachovat totožnost skutku neznamená, že správní orgán musí rozhodnout na základě totožného popisu skutku, který byl uveden v oznámení o zahájení řízení. Řízení slouží právě k tomu, aby konkrétní okolnosti charakterizující daný skutek byly zjištěny a ověřeny. Některé okolnosti tak mohou být oproti oznámení o zahájení řízení přidány, jiné naopak odpadnou, ukáží-li se pro následek irelevantní. Toto upřesnění nenarušuje totožnosti skutku. Podle žalovaného odkaz na rozsudek NSS č. j. 2 As 34/2006-73 není přiléhavý. V dané věci správní orgán I. stupně rozhodoval o tom skutku, který byl ve vzneseném obvinění a nebylo ani možné jej zaměnit za jiný. Nebylo zasaženo nijak do práva žalobce na obhajobu. Pokud žalobce tvrdil, že žalovaný vadně identifikoval skutek, žalovaný odkázal na bod 43 napadeného rozhodnutí, z něhož je zřejmé, že je nutné s kalkulacemi cen vytvořenými na základě kalkulačních předpokladů dále pracovat tak, aby vyhověly regulačnímu požadavku, tzn., aby obsahovaly po celou dobu své platnosti pouze ekonomicky oprávněné náklady a přiměřený zisk. Žalobce však nereflektoval potřebu změny cen a dopustil se toho, že sjednal a požadoval ceny vody předané, jejíž výše a kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle § 6 odst. 1 zákona o cenách.

14. V námitce žalobce týkající se jednotlivých nákladových položek žalobce převážně polemizoval se závěry, které učinil žalovaný ve svém rozhodnutí. Žalovaný má za to, že své závěry podrobně popsal, stejně jako skutková zjištění, uvedl právní úpravu a judikaturu, kdy nepovažuje za účelné tyto argumenty znovu opakovat. V podrobnostech proto žalovaný odkázal na obsah spisu a odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Zdůraznil, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně. Žalovaný měl ze spisového materiálu za jednoznačně prokázané, že se žalobce dopustil pochybení, která jsou uvedena ve výroku rozhodnutí, tudíž nedodržel závazný postup při kalkulaci věcně usměrňovaných cen ve smyslu § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, čímž došlo k naplnění, jak formální stránky přestupku, tak i materiální stránky přestupku ve smyslu § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. V daném případě byly dodrženy základní principy v návaznosti mezi skutkovými zjištěními a úvahami při hodnocení důkazů na straně jedné a právními závěry na straně druhé. Pokud žalobce nesouhlasil s posouzením žalovaného, představuje to jeho subjektivní názor. Podle žalovaného nedošlo k žalobcem tvrzeným pochybením, která by zakládala nezákonnost napadeného rozhodnutí.

15. Žalobce naplnil formální stránku přestupku tím, že podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách nedodržel závazný postup při kalkulaci věcně usměrňovaných cen ve smyslu § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách a jednal tudíž v rozporu s veřejným zájmem. Zákon předpokládá, že v případě naplnění skutkové podstaty přestupku bude skutek společensky škodlivý, kdy tato škodlivost není nepatrná tak, že by jej nebylo možno ve správním řízení postihnout. V konkrétním případě byl porušením § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách žalobcem narušen zákonem chráněný zájem spočívající ve vytvoření a udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího v oblasti cen ve vodárenství. Kalkulace ceny vody předané obsahovaly v rozporu se zákonem o cenách vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, tudíž došlo k ekonomickému znevýhodnění odběratelů využívajících vodohospodářskou infrastrukturu. To se projevilo vznikem nepřiměřeného majetkového prospěchu v orientační výši 3 964 130,01 Kč. Žalovaný podotkl, že žalobce v žádném případě nebyl sankcionován za bagatelní pochybení nevýrazného významu. Připomněl, že i samotné pochybení například v důsledku zahrnutí nákladů do kalkulací cen, které nejsou považovány za ekonomicky oprávněné, aniž by vznikl nepřiměřený majetkový prospěch, lze považovat za porušení cenových předpisů. Tomu odpovídá i judikatura Nejvyššího správního soudu, kterou žalovaný připomněl. Zjištěné protiprávní jednání žalobce žalovaný shledal společensky škodlivým, neboť se vymyká pravidlům chování, které si společnost jako celek zvolila. Žalobce naplnil jak formální, tak materiální stránku přestupku ve smyslu § 16 odst. 1 písm. f) zákona o cenách. Ohledně zohlednění polehčujících okolností žalovaný odkázal na body 55 a násl. napadeného rozhodnutí.

16. Žalovaný správní orgán odmítl námitku týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí odkazem na více než šedesáti stránkovou žalobu žalobce, kterou napadá vybrané pasáže napadeného rozhodnutí. Z rozhodnutí jasně vyplývá, co vedlo k vydání rozhodnutí žalovaného, k čemuž žalovaný odkázal na judikaturu Nejvyššího správního soudu, která jeho názor podporuje. Rozhodnutí bylo dostatečně odůvodněno a je plně přezkoumatelné. Pokud žalobce nesouhlasí se závěry žalovaného, neznamená to, ani nezakládá jeho nezákonnost. K hodnocení důkazů a rozhodných skutečností žalovaný odkázal na proces dokazování podle § 52 správního řádu. Ten postupem žalovaného porušen nebyl. Zodpovědně vážil, které důkazy je třeba provést a případně, které jsou nadbytečné. Skutkový stav byl zjištěn dostatečně, kdy hodnocení důkazů je podrobně popsáno v napadeném rozhodnutí. Žalovaný se přezkoumatelným způsobem vypořádal se všemi stěžejními námitkami žalobce. Správní úvaha žalovaného byla vyjádřena v logických návaznostech na skutková zjištění. Napadené rozhodnutí je dle žalovaného plně přezkoumatelné. Pokuta, která byla žalobci uložena, je stanovena v zákonem stanoveném rozmezí. V textu rozhodnutí jsou vyloženy všechny znaky skutkové podstaty přestupku a naplnění je řádně odůvodněno. Žalovaný vyjádřil souhlas s vyřízením věci bez nařízeného jednání.

17. K replikám k vyjádření žalovaného žalovaný potvrdil svou argumentaci uvedenou ve vyjádření k žalobním bodům. Setrval na závěru, že pro posouzení věci byla stěžejní skutečnost, že žalobce nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny vody předané podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách tím, že do kalkulací ceny vody předané platných v létech 2016 a 2017 zahrnul vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, čímž došlo k ekonomickému znevýhodnění odběratelů využívající hospodářskou infrastruktury, a to se v daném případě projevilo vznikem nepřiměřeného majetkového prospěchu. Pokud žalobce uváděl, že reálně uplatňované ceny byly pod úrovní inflačního vývoje cen vstupních nákladů na výrobu a distribuci vody předané v létech 2016 a 2017 oproti maximálnímu limitu, který připouštějí cenové regulace, lze konstatovat, že jedná se o svébytné podnikatelské rozhodnutí žalobce. Žalovaný připomněl, že není v rámci kontroly oprávněn suplovat vlastní činnost subjektu a zohledňovat náklady, které sám subjekt neuvedl a do kalkulace ceny nezahrnul. Skutečnost, že objem zisku promítnutý do obou prověřovaných kalkulací vody předané ani zdaleka nedosáhl výše, kterou umožňuje regulační pravidlo, bylo posouzeno, jako významná polehčují okolnost. Žalovaný připomněl, že cena vody není stanovovaná rozhodnutím ministerstva, ale určují ji jednotliví prodávající podle stanovených pravidel. Bez dodržení věcných podmínek by regulace ceny tímto způsobem byla zcela popřena. Žalovaný setrval na svém návrhu, aby soud žalobu jako nedůvodnou zamítl.

III. Obsah správních spisů

18. Specializovaný finanční úřad provedl u žalobce cenovou kontrolu na dodržování ustanovení zákona o cenách při uplatňování cen vody předané v kontrolovaném období od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2017. Správní orgán o průběhu kontroly vyhotovil dne 17. 7. 2017 protokol o kontrole č. j. 165694/18/4422-13732-301569 (dále jen „protokol o kontrole“). V tomto protokolu byl vysloven závěr, že žalobce v létech 2016 a 2017 nepostupoval v souladu s ustanovením § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, neboť nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, uvedený ve výměru MF č. 01/2016 a výměru MF č. 01/2017 (dále jen „výměry MF“). Správní orgán konstatoval, že existuje vážné podezření, že žalobce jednáním popsaným v protokolu o kontrole získal nepřiměřený majetkový prospěch na úkor kupujících. Za celé kontrolní období činil orientačně propočtený nepřiměřený majetkový prospěch 12 651 665,25 Kč, což bylo uvedeno v přílohách protokolu, a to orientačním propočtem nepřiměřeného majetkového prospěchu a dále v nákladovém vývoji a kalkulaci vody předané za období let 2012 až 2017. Žalobce využil možnosti a podal proti kontrolnímu protokolu námitky. Námitky byly vyřízeny dne 13. 12. 2018 písemností č. j. 196890/18/4422-13732-303570 tak, že byly jako nedůvodné zamítnuty. Vyřízení námitek obdržel žalobce dne 13. 12. 2018 do své datové schránky.

19. Dne 7. 1. 2019 správní orgán zahájil řízení o přestupku se žalobcem, a to oznámením o zahájení řízení. V oznámení o zahájení řízení bylo uvedeno, že řízení bylo zahájeno na základě zjištění uvedených v protokolu o kontrole, přičemž z protokolu o kontrole vyplývá, že žalobce nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny podle § ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, jelikož v období od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2017 promítl neuznatelný náklad na penzijní připojištění v rámci kalkulačního řádku „3.2. - ostatní osobní náklady“ do kalkulací cen vody předané platných v létech 2016 a 2017. Tím byly v jejich rámci uplatněny vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady, a to právě o částky neuznatelného nákladu na penzijní připojištění, vyšší, než ekonomicky oprávněné náklady v řádku „1.4. - ostatní materiál“ a „4.2. - opravy infrastrukturního majetku“ do kalkulace ceny vody předané za rok 2016, vyšší než ekonomicky oprávněné náklady v řádcích „1.4. – ostatní materiál“, „3.1. – přímé mzdy“, „3.2. – ostatní osobní náklady“, „4. 2. – opravy infrastrukturního majetku“ a „5.2. – ostatní externí náklady“ do kalkulace ceny vody předané za rok 2017, výrazně nižší fakturovaný objem vody předané pod řádkem „K. – pitná nebo odpadní voda předaná“ do kalkulace ceny za rok 2016 a 2017 se skutkovým projevem docílení vyššího než ekonomicky oprávněného podílu nákladů v rámci jednotlivé ceny v Kč/m, v důsledku čehož byly sjednány a požadovány ceny, jejichž kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování. V oznámení o zahájení řízení byl žalobce rovněž vyrozuměn mimo jiné o tom, že je oprávněn po celou dobu tohoto řízení, a to až do vydání rozhodnutí, vyjádřit se k jeho podkladům, navrhovat důkazy a činit jiné návrhy, a to písemně nebo osobně do protokolů, a současně má právo vyjádřit v řízení své stanovisko.

20. Dne 31. 1. 2019 žalobce zaslal správnímu orgánu své obsáhlé vyjádření, které se z valné části kryje s námitkami, které byly uplatněny proti kontrolnímu zjištění. Dne 1. 8. 2019 vydal prvostupňový orgán rozhodnutí o uložení pokuty ve výši 4 950 000 Kč za přestupek podle ustanovení § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách.

21. V rámci řízení o přestupku správní orgán změnil své stanovisko k hodnocení kalkulačního řádku „1.4. – ostatní materiál“ a kalkulačního řádku „K. – pitná nebo odpadní voda předaná“, v kalkulaci vody předané na rok 2016 a 2017 a uplatněnou námitku týkající se těchto kalkulačních řádků shledal oprávněnou. K ostatním závěrům správní orgán zaujal stejné stanovisko jako ve vyřízení námitek. Proti rozhodnutí o uložení pokuty podal žalobce dne 16. 8. 2019 odvolání, které bylo žalovaným přezkoumáno a zamítnuto žalobou napadeným rozhodnutím, které je označeno v bodě 1 tohoto rozsudku.

IV. Právní názor soudu

22. Krajský soud v Českých Budějovicích přezkoumal žalobou napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů, vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu podle ustanovení § 75 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Krajský soud rozhodl bez nařízeného jednání, neboť účastníci s takovým postupem soudu vyslovili souhlas.

23. Žaloba není důvodná.

24. Soud předesílá, že rozsah reakce na žalobcem konkrétně vznesené námitky, je co do šíře odůvodnění spojen s otázkou hledání míry. Povinnost orgánů veřejné moci (včetně orgánu moci soudní) svá rozhodnutí řádně odůvodnit nelze interpretovat jako požadavek na detailní odpověď na každou námitku. Z toho důvodu postačuje, jsou-li vypořádány alespoň základní námitky účastníka řízení (srovnej rozsudek NSS sp. zn. 9 Afs 70/2008), případně za podmínek tomu přiměřeného textu, i s akceptací odpovědi implicitní, což připouští i Ústavní soud (kupříkladu usnesení ze dne 18. 11. 2011, sp. zn. II. ÚS 2774/09, či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 12. 2011, č. j. 4 Ads 58/211 – 72). Takový postup je vhodný zejména u velmi obsáhlých podání, jakým je žaloba žalobce 63 stran textu a replika 24 stran textu a doplněk repliky 6 stran textu spolu s přílohami; opačný postup by mohl vést až k absurdním důsledkům a porušení zásady efektivity a hospodárnosti řízení, jak taktéž uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku sp. zn. 1 As 432/2017.

25. Žaloba žalobce obsahuje celkem tři žalobní body, které nejsou zcela přehledně z hlediska námitek, které obsahují, uspořádány. Z toho důvodu bude rozsudek strukturován ve vztahu k zásadním námitkovým okruhům, které jsou v žalobě obsaženy.

A. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného

26. Touto námitkou se krajský soud musí zabývat přednostně, neboť nepřezkoumatelnost či nesrozumitelnost rozhodnutí představuje závažnou vadu, kterou soud zkoumá i z úřední povinnosti. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí by představovala překážku posouzení důvodnosti dalších žalobních námitek. Žalobce namítal nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí, jak pro nedostatek důvodů, tak i pro nesrozumitelnost, neboť žalovaný správní orgán vadně identifikoval skutek. Nepřezkoumatelným způsobem stanovil skutkovou podstatu přestupku, nesprávně identifikoval skutek i v rozporu s obviněním a skutková podstata přestupku, kterého se žalobce měl dopustit, neměla oporu v zákoně ani ve spise. Zároveň nebyl dostatečně zjištěn skutkový stav věci. Nezákonně a nepřezkoumatelně vykonstruoval skutek a neprovedl důkazy nebo k nim nepřihlédl, přestože jsou součástí spisu.

27. Podle judikatury Ústavního soudu je smyslem a účelem odůvodnění rozhodnutí především ozřejmit, proč správní orgán rozhodl, jak rozhodl, neboť tak lze ověřit, že důvody rozhodnutí jsou v souladu s právem a nejsou založeny na libovůli (nález Ústavního soudu ze dne 6. 3. 1997 sp. zn. III. ÚS 271/96). Z ustálení judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že z odůvodnění rozhodnutí správního orgánu musí být seznatelné, proč správní orgán považuje námitky účastníka za liché, mylné nebo vyvrácené, které skutečnosti vzal za podklad svého rozhodnutí, proč považuje skutečnosti předestřené účastníkem za nerozhodné, nesprávné nebo jinými řádně provedenými důkazy vyvrácené, podle které právní normy rozhodl a jakými úvahami se při hodnocení důkazů řídil. Rozhodnutí, jehož odůvodnění obsahuje pouze obecný odkaz na to, že napadené rozhodnutí bylo přezkoumáno a jeho důvody shledány správnými, je nepřezkoumatelné, neboť důvody, o něž se výrok opírá, zcela chybí (kupříkladu rozsudek NSS sp. zn. 5 Afs 115/2006 či sp. zn. 1 Afs 92/2012). Nevypořádá-li se správní orgán v rozhodnutí o opravném prostředku se všemi uplatněnými námitkami, způsobuje to nepřezkoumatelnost rozhodnutí spočívající v nedostatku jeho důvodů. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nedostatek důvodů nelze zhojit ve vyjádření k žalobě (rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 1 As 110/2008).

28. K tomu je třeba doplnit, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno. To vyplývá z usnesení rozšířeného senátu (NSS ze dne 19. 2. 2008 č. j. 7 Afs 212/2006-74). Institut nepřezkoumatelnosti rozhodnutí nelze libovolně rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán námitkami účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč je nepovažuje za relevantní či správné, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky. Zrušení rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je využitelné v případě nejzávažnějších vad rozhodnutí pro jednoznačnou absenci důvodů či pro nesrozumitelnost, kdy z obsahu rozhodnutí nelze seznat postup správního orgánu a nelze je skutečně meritorně přezkoumat. V dané věci žalobce reagoval na vydaná rozhodnutí více než šedesáti stránkovou žalobou, kterou polemizoval s jednotlivými závěry žalovaného správního orgánu, ke kterým uváděl svůj odlišný názor. To samo o osobě jednoznačně dává odpověď, že rozhodnutí obsahuje požadované náležitosti a řádné a srozumitelné, jakož i přezkoumatelné odůvodnění. Nesouhlas žalobce neznamená nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Soud proto uzavřel, že napadené rozhodnutí je řádně a srozumitelně odůvodněno a je plně přezkoumatelné.

B. Nesprávné posouzení otázky zachování totožnosti skutku

29. Žalobce v žalobě poukazoval na nedostatečnost vymezení skutku v napadeném rozhodnutí. Porovnával text skutku vymezeného v oznámení o zahájení řízení o přestupku ze 7. 1. 2019 s vymezením skutku v rozhodnutí SFÚ z 1. 8. 2019, resp. v rozhodnutí žalovaného z 19. 12. 2019. Správním orgánům vytýkal rozdíl ve vymezení skutku v oznámení o zahájení řízení a skutku, pro který byl žalobce uznán vinným rozhodnutími správních orgánů. Skutek byl vymezen dle žalobce neurčitě, nesrozumitelně a bez opory ve skutkových zjištěních. K tomu soud připomíná, že v oznámení o zahájení řízení byl skutek formulován tak, že žalobce „nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny“. V napadeném rozhodnutí je uvedena formulace, že žalobce „sjednal a požadoval ceny pitné vody dodávané do vodovodní sítě pro veřejnou potřebu jiné osobě než je odběratel (dále jen „voda předaná“), jejichž výše a kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen“.

30. Soud považuje dále za vhodné připomenout platnou právní úpravu, podle které ustanovení § 4 odst. 1 písm. b) zákona o cenách uvádí jako jeden ze způsobů regulace cen zboží „usměrňování vývoje cen v návaznosti na věcné podmínky (dále jen „věcné usměrňování cen“). Ustanovení § 6 zákona o cenách se zabývá věcným usměrňováním cen. V odstavci 1 je stanoveno, že „věcné usměrňování cen spočívá ve stanovení podmínek cenovými orgány pro sjednání cen. Tyto podmínky jsou a) maximální rozsah možného zvýšení ceny zboží ve vymezeném období, nebo b) maximální podíl, v němž je možné promítnout do ceny zvýšení cen určených vstupů ve vymezeném období, nebo c) závazný postup při tvorbě ceny nebo při kalkulaci ceny, včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny. Podle odstavce 2, tento způsob regulace cen platí pro všechny prodávající určeného druhu zboží.

31. Jinými slovy řečeno žalobce zpochybnil posouzení totožnosti skutku, kdy tvrdil, že v oznámení o zahájení řízení byl skutek formulován odlišně od skutku, za který byl žalobce žalobou napadenými rozhodnutími uznán vinným. Status skutku představuje jednání pachatele a následek tímto jednáním způsobený, ať již se bude jednat o jednání spočívající v konání nebo opomenutí nebo nekonání. Jednání a následek v případě další právně relevantní skutkové okolnosti se při posuzování totožnosti skutku porovnávají podle toho, jak jsou uvedeny, jak ve vzneseném obvinění, tak ve skutkové větě, kterou je přestupce uznán vinným, jak byly zjištěny v rámci přestupkového řízení, na základě něhož byl výrok o přestupku učiněn. Totožnost skutku je zachována za předpokladu, jestliže je úplná shoda alespoň v jednání při rozdílném následku nebo je úplná shoda, alespoň v následku při rozdílném jednání či jednání nebo následek nebo obojí jsou alespoň částečně shodné, shoda ovšem musí být v podstatných okolnostech, jimiž se rozumí zejména skutkové okolnosti charakterizující jednání nebo následek z hlediska právní kvalifikace, která přichází v úvahu. Podstatnými z tohoto hlediska nejsou ty skutkové okolnosti, které charakterizují jen zavinění či jiný znak subjektivní stránky (Šámal, P. a kol. Trestní řád. komentář. II. díl., 5. vydání. Praha; C.H.Beck 2005, s. 1682).

32. Trestnost přestupků (příp. správních deliktů) se řídí obdobnými principy jako trestnost trestných činů (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007-135, č. 1338/2007 Sb. NSS). Pojem totožnosti skutku není zákonem definován a jeho obsah proto vykládá soudní judikatura a trestněprávní doktrína. Dle soudu (usnesení ze dne 17. 7. 2002 sp. zn. II. ÚS 143/02, č. 21/2002 Sb., ÚS) teorie a praxe nechápou „totožnost skutku jen jako naprostou shodu mezi skutkovými okolnostmi popsanými v žalobním návrhu, tj. ve shodě se sdělením obvinění a výrokem soudu. Postačí shoda mezi podstatnými skutkovými okolnostmi, přičemž soud může a musí přihlížet i k těm změnám skutkového stavu, k nimž došlo při soudním projednávání věci“(srov. například též podrobný rozbor obsažený v odůvodnění rozsudku NSS ze dne 13. 3. 2012 č. j. 1 As 22/2012-55). Z toho jinými slovy vyplývá, že zachování totožnosti skutku je nutné posuzovat se zřetelem ke konkrétním okolnostem případu. Totožnost skutku, pro který bylo správní řízení zahájeno a jeho popis byl obsažen v rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nemusí být s ohledem na výše uvedené zcela totožný, neboť právě ve správním řízení, které poté, kdy bylo řízení pro konkrétní přestupek zahájeno, mělo za úkol zjistit a ověřit konkrétní okolnosti případu. Pokud došlo na základě zjištěných skutečností k úpravě popisu skutku v rozhodnutí oproti skutku, který byl uveden v oznámení o zahájení řízení, neznamená to porušení totožnosti skutku.

33. Soud dospěl k závěru z formulace popisu závadného jednání žalobce, které bylo formulováno v obvinění, že žalobce jako podezřelý z přestupku nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, jelikož v období od 1. 1.2016 do 31. 12. 2017 promítl do kalkulací cen vody předané pro rok 2016, 2017 neuznatelné či vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, v důsledku čehož byly sjednány a požadovány ceny, jejichž kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování a z formulace skutku uvedené v rozhodnutí, kde je uvedeno, že Jihočeský vodárenský svaz sjednal a požadoval ceny vody předané, jejichž výše a kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen podle ustanovení § 6 odst. 1 zákona o cenách. Jihočeský vodárenský svaz nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny vody předané podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách tím, že v období od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2016 zahrnul do kalkulace ceny vody předané platné v roce 2016 vyšší než ekonomicky oprávněné náklady a v období od 1. 1. 2017 do 31. 12. 2017 zahrnul do kalkulace ceny vody předané platné v roce 2017 vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, nelze vyvodit závěr o porušení totožnosti skutku tak, jak tvrdí žalobce. Totožnost skutku byla zachována. V dané záležitosti byl pouze upřesněn popis jednání žalobce, avšak zůstal zachován v podstatných okolnostech následek jednání žalobce. Řízení v dané věci proběhlo, bylo zahájeno v souladu se vzneseným obviněním a do formulace skutku tak, jak je uveden žalobou napadeném rozhodnutí se promítlo upřesnění, které správní orgány zjistily v rámci proběhlého správního řízení. Upřesnění nenarušilo totožnost skutku. Soud neshledal žalobcem tvrzené pochybení, neboť správní orgán rozhodoval o tom skutku, který byl v písemném obvinění popsán, a nebylo možné jej zaměnit za jiný skutek.

34. Žalobce v žalobě upozornil, že ve vztahu k přestupku podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách jsou kogentně stanoveny tři skutkové podstaty způsobilé naplnit znaky tohoto přestupku, a to uvedené v § 6 odst. 1 písm. a), b), c). Současně k tomu doplnil, že kalkulace ceny podle zákona o cenách a jeho prováděcí vyhlášky se provádí pro daný kalendářní rok. Právní úprava nepřipouští žádnou manipulaci s roční kalkulací a z toho důvodu žalobce nemohl vycházet ze skutečných nákladů. Žalobcem zpracovaná cena vycházela z kvalifikovaného odhadu nákladů a rozhodujícím parametrem nebyla shoda kalkulovaných nákladů se skutečnými, ale parametr provedení této kalkulace v souladu s § 2 odst. 7 zákona o cenách. Podle žalobce ustanovení § 16 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o cenách nepřipouští skutkovou podstatu přestupku, že žalobce nezměnil (nesnížil) cenu podle skutečných nákladů, které v průběhu roku teprve vznikají. K tomu žalobce obšírně citoval z napadeného rozhodnutí a se závěry tam uvedenými polemizoval. Podle žalobce došlo k nezákonnému vymezení skutku, navíc odchylně od oznámení přestupku, přičemž v této souvislosti poukázal na nepřezkoumatelnost a nesrozumitelnost bez opory v zákoně.

35. Žalobci lze přisvědčit, že zákon skutečně vymezuje v § 6 odst. 1 písm. a), b) a c) zákona o cenách tři skutkové podstaty, které jsou způsobilé naplnit znaky přestupku podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. To však nicméně neznamená, že by správní orgány vedly s žalobcem přestupkové řízení pro jinou skutkovou podstatu přestupku, který ovšem, jak uvádí žalobce, žádnou manipulaci s roční kalkulací ceny vody předané (navýšení ani snižování) v průběhu vymezeného období nepřipouští. Cenové orgány ve smyslu § 14 zákona o cenách provedly cenovou kontrolu podle své působnosti stanovené ve zvláštním právním předpise. Tuto kontrolu prováděly poté, kdy měly k dispozici podklady, o kterých bylo účtováno. Nutno zdůraznit, že žalobce nebyl shledán vinným z přestupku spočívajícím ve sjednání a požadování ceny vody předané, jejíž výše by nebyla v souladu s ustanovením § 6 odst. 1 písm. a) či b) zákona o cenách. Žalobce byl postihován za nedodržení závazného postupu při kalkulaci ceny vody předané podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, neboť kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen, neboť v důsledku zahrnutí vyšších než ekonomicky oprávněných nákladů do kalkulací cen vody předané byly žalobcem sjednány a požadované ceny vyšší než by odpovídalo pravidlům cenové regulace. To vyústilo ve vznik nepřiměřeného majetkového prospěchu tak, jak předpokládá § 2 odst. 5 písm. a) bod 3 zákona o cenách. Vznik nepřiměřeného majetkového prospěchu není obligatorní podmínkou k naplnění skutkové podstaty přestupku ve smyslu ustanovení § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Podstatné je zjištění, že prodávající sjednává a požaduje cenu, jejíž výše není v souladu s podmínkami věcného usměrňování podle § 6 odst. 1 zákona o cenách. Právě tato skutečnost byla zjištěná v rámci cenové kontroly u žalobce, která vyústila v sepsání protokolu o této kontrole ze dne 15. 10. 2018 č. j. 165694/18/4422-13732-301569. Z tohoto protokolu vyplynul závěr, že v důsledku nedodržení závazného postupu při kalkulaci ceny podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách vzniklo podezření, že žalobce získal nepřiměřený majetkový prospěch na úkor kupujících. Pro nespolupráci žalobce s kontrolními orgány nemohlo dojít ani ke zjištění skutečné výše nepřiměřeného majetkového prospěchu. Tuto výši správní orgány proto stanovily pouze odhadem.

36. Soud proto uzavřel, že námitka žalobce ve vztahu k vadně identifikovanému skutku není důvodná. Skutek, který byl v žalobou napadeném rozhodnutí popsán, vycházel ze skutkových zjištění provedených v rámci cenové kontroly u žalobce, byl formulován srozumitelně a má oporu v provedeném dokazování. Žalovaný správní orgán specifikoval právní úpravu, ze které vycházel a odkázal přiměřeně i na judikaturu týkající se dané problematiky. Správní orgán rozhodoval o skutku, který byl uveden ve vzneseném obvinění z přestupku. Výrok rozhodnutí, z něhož vyplývá, že byl žalobce uznán vinným z přestupku, obsahoval popis skutku včetně potřebných skutečností dostačujících k jeho řádné identifikaci a nemohl být zaměněn s žádným jiným přestupkem.

37. Jak vyplývá z obsahu žalobou napadeného rozhodnutí, žalobce byl jednoznačně postihován v důsledku nedodržení závazného postupu při tvorbě kalkulace ceny včetně zahrnování přiměřeného zisku do ceny podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách promítnutím vyšších než ekonomicky oprávněných nákladů, a byly proto požadovány ceny, jejichž kalkulace nebyly v souladu s podmínkami věcného usměrňování. Správní orgán zjistil, že žalobce svým konáním, které popsal v protokolu o kontrole, získal nepřiměřený majetkový prospěch. Nelze proto shledat jako důvodnou výtku žalobce, že měl být postihován za skutek zcela jiný, že nezměnil kalkulaci ceny vody předané, neboť takovou skutkovou podstatu neuvedl správní orgán I. stupně. Tuto konstrukci žalobce správním orgánům podsouvá, přestože z obsahu napadených rozhodnutí taková konstrukce nevyplývá. Správní orgán identifikoval skutek správně na základě výsledků kontrolního zjištění a v souladu s ustanovením § 16 odst. 1 písm. d) ve vztahu k § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Soud neshledal nepřezkoumatelnost rozhodnutí ani žalobcem vytýkanou vadu, že ve výroku rozhodnutí byl uznán vinným pro jiný skutek, než je skutek správním orgánem I. stupně uvedený ve vzneseném obvinění z přestupku. Soud neshledal ani vytýkané porušení ustanovení o řízení před správním orgánem II. stupně v souvislosti s jeho postupem, kdy odvolání žalobce zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. I tento postup a závěr zcela odpovídá zákonu.

C. Porušení ustanovení o řízení před správními orgány

38. Podle žalobce správní orgány obou stupňů formulovaly výrok rozhodnutí způsobem rozporným s § 2, § 3, § 50 odst. 3 a § 4 správního řádu, neboť nezjistily správně a úplně skutkový stav věci. Rovněž jej správně nevyhodnotily a nepřihlédly v rozporu s obsahem správního spisu k vyjádření žalobce ani k důkazům, které tvoří součást spisu. Správní orgán I. stupně zcela upustil od správného a úplného zjišťování skutkového stavu věci, odmítl provést důkazy či k nim přihlédnout v podobě důkazů prokazujících ekonomickou oprávněnost zahrnutí nákladu – příspěvek na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců, neboť v konkrétních podmínkách činnosti žalobce jde o náklad splňující parametry ekonomicky oprávněného nákladu dle definice § 2 odst. 1 zákona o cenách, jakož i § 2 odst. 7 zákona o cenách a cenových výměrů Ministerstva financí č. 1/2016, č. 1/2017. Žalobce tvrdil, že příspěvek na penzijní připojištění zaměstnanců žalobce zahrnul do kalkulace ceny prodávaného zboží - vody pro kalendářní rok 2016 a 2017, neboť je i doložen účetnictvím žalobce. Věcně přímo souvisí s výrobou a distribucí vody. Příspěvek na dobrovolné penzijní připojištění je poskytován v přímé souvislosti a úměrně s prováděnou prací zaměstnanců a je nedílnou součástí plnění žalobce vůči zaměstnancům. Poskytování příspěvku je zahrnuto jako nárok zaměstnanců ve vnitřním předpisu prodávajícího. Nejde tudíž o nesystémové či netransparentní plnění. Příspěvek na penzijní připojištění není sice formální mzdou, ale má stejný efekt jako mzdový náklad zaměstnance, neboť je vázán pracovní činnosti zaměstnance. Současně je poskytován v návaznosti na existenci pracovního poměru a výkon pracovní činnosti zaměstnancem pro žalobce. Tento nárok nebyl do vnitřního předpisu žalobce zapracován nahodile, ale sleduje zajištění rovnováhy mezi potřebami a možnostmi žalobce a očekáváním zaměstnanců. Žalobce tudíž vynakládal náklady na příspěvek na dobrovolné penzijní připojištění jako řádný hospodář. Poskytování tohoto příspěvku zaměstnancům žalobce je ekonomicky nejlevnějším způsobem pořízení prodávaného zboží - vody předané a šetří i maximálně zájmy kupujících pitné vody. Roční kalkulace ceny vody pro rok 2016 a 2017 se zahrnutím nákladu 3.2. ostatní osobní náklady – příspěvky na penzijní připojištění zaměstnanců sestavil žalobce v režimu dobé víry a legitimního očekávání.

39. Žalobce vznesenou námitkou tvrdil, že se jedná v případě příspěvku na dobrovolné penzijní připojištění o ekonomicky oprávněný náklad spojený s výkonem práce zaměstnance žalobce. Podle § 7 písm. a) zákona o cenách pro účely tohoto zákona se za „ekonomicky oprávněné náklady považují náklady pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, technologicky nezbytné ostatní přímé a nepřímé náklady a náklady oběhu; při posuzování ekonomicky oprávněných nákladů se vychází z dlouhodobě obvyklé úrovně těchto nákladů v obdobných ekonomických činnostech s přihlédnutím k zvláštnostem daného zboží“.

40. Správní orgány v souvislosti s řešením otázky uznatelnosti příspěvků vynaložených na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců, jako ekonomicky oprávněného nákladu věcně usměrňovaných cen vody předané vzaly v úvahu žalobcem vznesené námitky proti protokolu o kontrole, jakož i námitky vznesené v průběhu správního řízení a dále vycházely z výkladového stanoviska Ministerstva financí, které bylo zveřejněno dne 12. 4. 2017 na oficiálních webových stránkách Ministerstva financí. Svou úvahu podrobně vysvětlily na straně 24 a 25 žalobou napadeného rozhodnutí. Zdůraznily, že příspěvek na penzijní připojištění představuje určitý druh benefitu, který nemá přímou bezprostřední příčinnou souvislost s regulovaným zbožím. Současně vzaly v úvahu i judikaturu správních soudů, jakož i Nejvyššího správního soudu, kterou při své úvaze též použily a vysvětlily. Ztotožnily se s hodnocením, že dobrovolné penzijní připojištění je nutné považovat za určitý nadstandard poskytovaný zaměstnancům z vlastní vůle zaměstnavatele pro motivaci zaměstnanců a nepředstavuje běžný náklad vstupující do ceny a nemá žádnou souvislost s přímými či nepřímými náklady na výrobu a distribuci vody a nelze ji proto označit za náklad ekonomicky oprávněný. Žalovaný správní orgán ve svém rozhodnutí i vysvětlil, z jakých důvodů se prvostupňový orgán podrobně nezabýval touto otázkou, neboť vycházel z výše uvedených podkladů a právních názorů. Žalovaný reagoval i na argumentaci žalobce, že žádný právní předpis nestanoví speciální vyloučení nákladové položky v podobě položky příspěvku na penzijní připojištění z kategorie z ekonomicky oprávněných nákladů vysvětlením, že seznam zboží s regulovanými cenami obsahuje vodu předanou v seznamu uvedeném ve výměrech Ministerstva financí je uvedena jako cena věcně usměrňovaná. Z toho důvodu je u tohoto druhu zboží nutné dodržovat pravidla cenové regulace. Uvádí-li se ve výměrech Ministerstva financí č. 01/2016 a č. 01/2017 výčet nákladů, které nelze uznat za ekonomicky oprávněné náklady, jedná se o výčet demonstrativní. Pokud v cenových výměrech konkrétně některý určitý náklad nefiguruje, neznamená to, že je možné jej do věcně usměrňované ceny vždy zahrnout. Žalovaný dále vysvětlil, že byť § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách za ekonomicky oprávněné náklady považuje náklady na pořízení odpovídajícího množství přímého materiálu, mzdové a ostatní osobní náklady, je nutné toto ustanovení interpretovat ve spojení s § 2 odst. 1 zákona o cenách, které stanoví, že podle určených podmínek mohou být součástí ceny zcela nebo z části náklady pořízení zpracování a oběhu zboží. Podle žalovaného konkrétní příspěvek na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců nemá bezprostřední příčinnou souvislost s regulovaným zbožím a nelze jej akceptovat jako uznatelné ekonomicky oprávněné náklady ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) ve spojení s § 2 odst. 1 zákona o cenách, a to i přesto, že příspěvek na penzijní připojištění lze druhově podřadit pod kategorii ostatních osobních nákladů. Žalovaný dospěl k závěru, že příspěvek na životní pojištění jako zaměstnanecký benefit je třeba považovat za určitý nadstandard poskytovaný zaměstnanci z vlastní vůle zaměstnavatele pro motivaci zaměstnanců a nikoliv za běžný náklad vstupující do ceny zboží regulované věcným usměrňováním a nemá žádnou souvislost s přímými či nepřímými náklady na výrobu a distribuci daného zboží.

41. Soud po posouzení žalobcem vznesených námitek ve vztahu k závěrům, které učinil žalovaný správní orgán, dospěl k závěru, že nejsou důvodné. Správní orgány splnily svou zákonnou povinnost při posouzení oprávněnosti zahrnutí nákladové položky 3.2. – ostatní osobní náklady v podobě nákladů na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců do předmětných ročních kalkulací ceny vody předané pro rok 2016 a pro rok 2017 žalobcem, neboť vycházely ze skutečně zjištěného skutkového stavu věci, který měl oporu v obsahu spisu a na věc aplikovaly platnou právní úpravu. Provedly výklad, zda se v případě konkrétního nákladu jedná o ekonomicky oprávněný náklad a úvaha, kterou učinily je srozumitelná a neodporuje smyslu zákona. Vycházely z ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu, podle které správní orgán, který posuzuje ekonomickou oprávněnost určitých nákladů, proto při svém rozhodování musí postupovat na základě racionální úvahy. V první řadě si musí ujasnit, zda by dané náklady v konkrétních poměrech kontrolované osoby řádný hospodář vynaložil, přitom je třeba zohlednit všechny okolnosti a vzít v úvahu i to, že při úvaze o vynaložení určitých nákladů nelze odhadovat budoucí vývoj rozhodných skutečností s naprostou jistotou, takže řádný hospodář bude brát i v úvahu možnost, že dojde k mimořádným či obtížně předvídatelným okolnostem, na které bude muset adekvátně reagovat. Poté, co si správní orgán ujasní, jaké náklady by v konkrétním případě vynaložil řádný hospodář, porovná je s náklady skutečně vynaloženými. Zjistí-li, že skutečně vynaložené náklady v nikoli nevýznamné míře převyšují náklady ekonomicky oprávněné, je zde prostor pro případný postih za správný delikt na úseku cen. Jinými slovy řečeno posuzování ekonomické oprávněnosti vynaložených nákladů ve smyslu § 2 odst. 7 písm. a) zákona o cenách musí být vždy založeno na individuálním posouzení skutkových okolností daného případu při respektování kritéria, péče řádného hospodáře a současného zohlednění všech relevantních okolností. Takové posouzení správní orgány učinily a při tomto posouzení vycházely ze všech podkladů, které jsou založeny ve spise. Správní orgány posoudily ekonomickou oprávněnost žalobcem vynaložených nákladů a použily kritérium účelnosti a efektivnosti nákladu vynaloženého na dobrovolné penzijní připojištění zaměstnanců. Dospěly k závěru, že se o náklad účelně vynaložený a efektivní nejedná a nepředstavuje takový náklad ani naplnění aspektů péče řádného hospodáře. Soud má za to, že podrobný popis postupu správních orgánů, který je uveden v žalobou napadeném rozhodnutí je srozumitelný a odpovídá platné právní úpravě. Soud proto považuje závěry vyslovené žalobou v napadeném rozhodnutí za správné. Současně je třeba vzít v úvahu, že cílovou komoditou je dodávka vody, která má síťovou povahu a dodavatel mívá dominantní postavení na trhu. Z toho důvodu je i minimální možnost nahradit existující způsob dodávky vody jiným způsobem a je třeba za účelem stanovení takové ceny této komodity odlišovat náklady dodavatelů ekonomicky oprávněné a neoprávněné. Smyslem cenové regulace je ochrana slabší strany, jejíž vyjednávací pozice je značně ztížená, a proto je důležitá regulace těchto cen ve smyslu zákona o cenách, jakož i důsledné posuzování ekonomicky oprávněných nákladů. Těmto požadavkům správní orgány vyhověly a z toho důvodu soud považuje závěry vyslovené v žalobou napadeném rozhodnutí ve vztahu k neoprávněnosti zahrnutí dobrovolného penzijního připojištění zaměstnanců do ekonomicky oprávněných nákladů za správné.

42. Tento závěr soud považuje za správný i za situace, že ekonomická oprávněnost ostatního osobního nákladu – dobrovolného příspěvku na penzijní připojištění zaměstnanců není výslovně výměry Ministerstva financí č. 01/2016 či č. 01/2017 negována, neboť jak již bylo výše vysvětleno, jedná se v těchto výměrech o demonstrativní výčet položek, které nelze za ekonomicky oprávněné náklady uznat a správní orgány pro vyslovení svého závěru, vycházely z konkrétních skutkových zjištění, které hodnotily, posoudily a vyslovily na jejich základě závěr. Z žalobcem v žalobě uvedeného příkladu týkajícího se uznání příspěvku na závodní stravování, jako ekonomicky oprávněného nákladu nelze pro posuzovanou záležitost ničeho vytěžit, a to ani při žalobcově tvrzení, že příspěvek na penzijní připojištění zaměstnanců splňuje podmínku souvislosti tohoto nákladu s pořízením zpracováním a oběhem zboží – vody předané. Úvahy žalovaného správního orgánu jsou srozumitelně a přezkoumatelně vysvětleny v žalobou napadeném rozhodnutí a soud je považuje za správné a zákonu odpovídající. Žalovaný správní orgán splnil v rámci přezkumu prvostupňového rozhodnutí požadavky na něj kladené v § 89 odst. 2 správního řádu, přezkoumal soulad prvnostupňového rozhodnutí s právními předpisy a jeho rozhodnutí soud hodnotí jako správné a odpovídající zákonu.

43. Správní orgány neporušily žalobcem namítaná ustanovení § 2, § 3, § 50 odst. 1 a 4 správního řádu, neboť stav věci byl zjištěn dostatečně tak, že o něm nejsou důvodné pochybnosti a v rozsahu, který je nezbytný pro soulad úkonů správního orgánu s požadavky správního řádu. V podrobnostech soud odkazuje na výše uvedenou argumentaci.

44. Žalobce dále vytýkal správním orgánům, že nevzaly v úvahu okamžik sestavování roční kalkulace ceny vody předané za rok 2016, která je sestavována v měsíci září 2015 a roční kalkulace ceny vody předané na rok 2017, která je sestavována v měsíci září 2016. Tato doba je rozhodnou dobou pro posouzení dodržení závazného postupu žalobce podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách. Při posuzování ekonomicky oprávněných nákladů ve smyslu § 2 odst. 7 zákona o cenách se vychází z dlouhodobé obvyklé úrovně těchto nákladů v obdobných ekonomických činnostech s přihlédnutím ke zvláštnostem daného zboží. Prováděcí vyhláška č.450/2009 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, stanoví, že kalkulace ceny vody předané podléhající věcnému usměrňování cen, se sestavuje na jednotlivá množství prodávaného zboží a vychází z nákladů, objemu zisku a množství prodeje zboží pro daný kalendářní rok. Zákonem stanovená roční kalkulace ceny nemůže vycházet ze skutečných nákladů. Roční kalkulace ceny vychází z kvalifikovaného odhadu, které bude potřeba k zajištění vody a distribuce vody v konkrétním ročním období. Právní úprava cenové regulace a smluvních podmínek prodejem vody, tudíž stojí na principu předpokladu a přípustnosti faktického vzniku rozdílnosti výše jednotlivých nákladových položek pro příslušné roční kalkulační období a výše skutečných nákladů, kterých bude v průběhu příslušného roku dosaženo. Z této rozdílnosti právní předpisy nedovozují a nestanovují porušení pravidel cenové regulace ve smyslu zákona o cenách. Rozhodujícím parametrem tudíž není míra shody mezi výší kalkulovaných a skutečných nákladů, ale parametr provedení roční kalkulace v souladu s požadavkem ustanovení § 2 odst. 7 zákona o cenách. Správní orgány uznaly žalobce nezákonně vinným z přestupku podle § 16 odst. 1 písm. d), nikoliv však pro skutek identifikovaný ve sděleném obvinění z přestupku, ale pro jiný skutek, že nezměnil roční cenové kalkulace sestavené pro příslušný kalendářní rok v průběhu příslušného kalendářního roku, a to v souvislosti s ekonomickou oprávněností zahrnutí nákladu řádku 4.2. – opravy infrastrukturního majetku 5.2. – ostatní provozní náklady externí materiál, 3.1. – přímé mzdy.

45. Konstrukci, kterou předkládá ve svých žalobních námitkách žalobce přisvědčit nelze. V prvé řadě je potřeba poukázat na fakt, že správní orgány zjistily konkrétní pochybení žalobce, které popsaly v protokolu o provedené kontrole, který se stal podkladem pro zahájení přestupkového řízení s žalobcem. Námitky žalobce proti tomuto protokolu byly hodnoceny jako nedůvodné. Žalobce přesto setrval na svém názoru a ten také prezentoval, jak v průběhu prvostupňového správního řízení, tak i v odvolacích námitkách, které se v podstatě z velké části shodují s námitkami žalobními. Správní orgány odmítly jednoznačně tvrzení žalobce, že rozhodujícím parametrem pro posouzení souladu postupu prodávajícího při kalkulaci a uplatnění ceny vody předané pro příslušné roční kalkulační období je dodržení pravidel cenové regulace věcným usměrňováním pouze v okamžiku tvorby samotné cenové kalkulace. Závazný postup při kalkulaci ceny, který byl stanoven v částech II. výměrů MF č. 01/2016 a č. 01/2017 ukládá prodávajícím povinnost zajistit vše potřebné tak, aby jejich kalkulace věcně usměrňovaných cen v každém okamžiku svého uplatnění na trhu naplňovaly regulační požadavek, který spočívá v tom, že do cen budou promítnuty pouze ekonomicky oprávněné náklady pořízení, zpracování a oběhu zboží doložitelné z účetnictví, přiměřený zisk a daň podle příslušných daňových zákonů. Z tohoto závazného postupu je potřeba vycházet při respektování faktu, že kalkulace usměrňované ceny je tvořena před nebo po zahájení produkce zboží, a nebo v okamžiku zahájení prodeje zboží, kdy jsou k dispozici pouze informace o skutečnostech vykázaných v minulých obdobích a taktéž aktuální ocenění jednotlivých položek podle nových smluv či oznámení o změnách. Kalkulační předpoklady tudíž probíhají vývojovými změnami a mohou zapříčinit i trvalou odchylku od počátečního očekávání. Z toho důvodu ve smyslu závazného postupu je zapotřebí po celé období sledovat úroveň cen na trhu, aby vyhověly regulačnímu požadavku. Žalobce tomuto požadavku nevyhověl, neboť nevzal na zřetel veškeré skutečnosti, týkající se některých nákladových položek v létech předcházejících kalkulačnímu období ani ty, které se objevily v průběhu vlastního kalkulačního období. To mělo za následek, že do kalkulací věcně usměrňovaných cen vody předané byly zahrnuty i náklady, které nebyly doložitelné z účetnictví a představovaly v této části náklady ekonomicky neoprávněné. Správní orgány vzaly v úvahu, že tento požadavek, jako interní hledisko, je založen na posuzování úrovně nákladu cenových kalkulací. Vedle něho existuje hledisko externí, spočívající v konfrontaci částek nákladů s částkami dosahovanými jinými, obdobně zaměřenými subjekty působícími na trhu a existuje pak podezření, že by v takové výši řádný hospodář náklad nevynakládal. Obě tato hlediska byla správními orgány žalobci vytýkána. Správní orgány zdůraznily, že pro hodnocení ekonomické oprávněnosti nákladů byla rozhodující adresnost nákladů, tedy konkrétní souvislost se zbožím dlouhodobá obvyklost jeho vynakládání, nezbytnost a částková přiměřenost. Právě tyto atributy nebyly v souvislosti s vytýkanými pochybeními žalobcem uspokojivě doloženy.

46. K položce nákladů na řádce 4.2. byla žalobci vytýkána výše původního kalkulačního nákladu již na počátku platnosti kalkulace od října 2016 v návaznosti na nereflektování výše konkrétně specifikovaných nevratných změn v kalkulaci ceny vody předané na rok 2016, které nastaly v průběhu měsíce září a na počátku měsíce října 2016. Byť v prvostupňovém rozhodnutí správní orgán uvedl, že tato kalkulační položka nebyla zpočátku platnosti ceny zpochybněna, s postupem času začala signalizovat částečný nesoulad s účetnictvím. Dále k tomu zdůraznil, že konstrukce kalkulované částky na bázi rozsahu oprav provozovaného majetku ani vzhledem k vyjádření žalobce doloženého plánem investičních oprav na rok 2016 neměly oporu v konkrétním spise a zpochybnily i předchozí vyjádření žalobce, která k této otázce uvedl. Jeho poskytnuté vysvětlení nemohlo obstát, neboť nezakládalo soulad se zákonným požadavkem dlouhodobě obvyklé úrovně nákladu ve smyslu § 2 odst. 2 písm. a) zákona o cenách. Vývoj nákladovosti doložil, že za 9 měsíců roku 2016 bylo vynaloženo pouze 42,27% kalkulačního předpokladu. Tím přestala být doložitelnost nákladu z účetnictví jako základní podmínka regulačního pravidla dodržena. Žalovaný správní orgán měl stejně jako správní orgán prvostupňový za prokázané, že žalobce nedodržel závazný postup při kalkulaci ceny vody předané podle § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách.

47. Ve vztahu k hodnocení kalkulačních řádků 3.1- přímé mzdy a 3.2 – ostatní osobní náklady kalkulace ceny vody předané pro rok 2017 bylo žalobci vytýkáno neoprávněné navýšení nákladů z důvodu chybně stanovené valorizace mezd o 4% navýšení plánované od počátku roku 2017, přičemž tato valorizace reálně proběhla v pravidelném termínu od 1. 7. 2017, a to 1% u pracovníků technického a ekonomického úseku (14 osob) a o 4% u pracovníků provozu (55 osob), kdy neoprávněný náklad byl nejméně o 165 834 Kč vyšší, než-li náklad ekonomicky oprávněný. Dále nerealizování mzdových nákladů plánovaných na zaměstnávání nových pracovníků montážní čety od roku 2017 mělo za následek o 720 000 Kč vyšší náklady, než byly náklady ekonomicky oprávněné. Žalovaný vzal na zřetel původní kalkulační úmysl žalobce, nicméně postup, který žalobce realizoval, měl negativní dopad do nových kalkulací a za následek promítnutí vyšších než ekonomicky oprávněných nákladů do kalkulačních řádků 3.1 – přímé mzdy a 3.2 - ostatní osobní náklady.

48. Soud proto nehodnotí jako důvodnou námitku žalobce, že správní orgán prvního stupně v podstatě nezákonně a nepřezkoumatelně vykonstruoval skutek, který nemá oporu ve správním spise ani v platných cenových předpisech. V žádném směru se nelze ztotožnit s názorem žalobce, že byl postižen za skutek, že nezměnil roční cenové kalkulace sestavené pro příslušný kalendářní rok v průběhu příslušného kalendářního roku, který měl správní orgán vykonstruovat. Nic takového z obsahu rozhodnutí ani z písemností založených ve spise a kontrolních zjištění nevyplývá. Stejně tak nepochybil správní orgán druhostupňový, neboť řádně přezkoumal soulad rozhodnutí správního orgánu prvého stupně včetně řízení, které mu předcházelo a dospěl k závěru, který je vyjádřen zejména na straně 33 – 35 žalobou napadeného rozhodnutí.

49. Pokud žalobce v žalobě tvrdil, že správní orgán druhého stupně měl pro vady řízení prvostupňové rozhodnutí správního orgánu zrušit a věc mu vrátit k novému projednání, pak soud připomíná, že odvolací řízení tvoří s řízením prvoinstančním jeden celek. Jde o zásadu jednotnosti správního řízení, kdy postupem odvolacího orgánu může být případně napraveno pochybení prvostupňového orgánu a doplněno odůvodnění rozhodnutí prvoinstančního, čímž není dotčena zásada dvojinstančnosti řízení (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 6 As 63/2016). Případné nedostatky odůvodnění rozhodnutí správního orgánu prvního stupně mohou být tudíž odstraněny odvolacím orgánem, zejména pak na základě písemností, které jsou obsahem správního spisu. Z toho důvodu nelze hodnotit námitku žalobce za důvodnou.

D. Formální a materiální stránka skutkové podstaty přestupku

50. Žalobce v žalobě dále uváděl, že správní orgán prvého stupně zjistil, že žalobce do ročních kalkulací ceny vody předané v. r. 2016 a v r. 2017 v rámci své vlastní cenové autoregulace fakticky zahrnul příslušné nákladové položky ekonomicky oprávněných nákladů v nižších částkách, než bylo přípustné podle regulačních cenových předpisů. Odběratelé tak nebyli postupem žalobce nijak poškozeni, ale zvýhodněni. Fakticky tudíž žalobci podle jeho názoru žádný neoprávněný majetkové prospěch nevznikl. Žalobce vede řádně veškerou cenovou evidenci, a tu také při kontrole předložil. Z toho důvodu nemohl naplnit skutkovou podstatu přestupku dle § 16 odst. 1 písm. d) ani po formální ani po materiální stránce. Ze strany žalobce tudíž nedošlo k žádné libovůli a cenovými předpisy sledovaný účel a chráněný zájem ve smyslu § 1 odst. 1 zákona o cenách nebyl narušen. Správní orgány se materiálním korektivem projednávané věci vypořádaly nedostatečně. Žalobce podal žalobu z principiálních důvodů, kdy má za to, že roční kalkulace ceny vody předané v r. 2016 a v r. 2017 sestavil v dobré víře a v legitimním očekávání jejich souladu s cenovými předpisy a veřejným zájmem. Vyslovil přesvědčení, že se přestupku nedopustil.

51. Formální stránkou přestupku podle § 16 odstavec 1 písm. d) zákona o cenách je skutečnost, že podnikající fyzická nebo právnická osoba sjedná nebo požaduje cenu, jejíž výše nebo kalkulace není v souladu s podmínkami věcného usměrňování cen tak, jak je stanovena v § 6 odst. 1 zákona o cenách. Správní orgán je zároveň při rozhodování o tom, zda je určité jednání přestupkem či nikoliv, povinen zkoumat i materiální stránku věci, to znamená, že je povinen zkoumat, zda-li jednání porušuje nebo ohrožuje zájem společnosti. V souladu s ustálenou judikaturou Nejvyššího správního soudu platí, že materiální stránka správního deliktu (přestupku) je dána již naplněním skutkové podstaty. Teprve ve chvíli, kdy je z okolností případu jasné, že existují takové výjimečné skutečnosti, jejichž nezohlednění by vedlo k výsledku zjevně rozpornému s účelem a funkcí správního trestání (tedy ve chvíli, kdy konkrétní společenská nebezpečnost nedosahuje ani minimální hranice typové nebezpečnosti), musí se intenzitou konkrétní společenské nebezpečnosti zabývat i v odůvodnění. Obzvláště u správních deliktů, jejichž naplnění nevyžaduje zavinění, nebudou mít okolnosti obvykle zkoumané v souvislosti s konkrétní společenskou nebezpečností na naplnění materiální stránky deliktu žádný vliv (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 As 104/2008).

52. Z toho, co bylo připomenuto, z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že správní orgány mají povinnost se otázkou materiální stránky přestupku zabývat v odůvodnění rozhodnutí především za situace, kdy jsou zjištěny výjimečné skutečnosti, jejichž nezohlednění by vedlo k nežádoucímu výsledku, který by byl v rozporu se smyslem správního trestání. Pokud nejsou takové výjimečné skutečnosti dány, materiální stránka je naplněna již naplněním skutkové podstaty daného správního deliktu či přestupku, což platí zvláště u správních deliktů nyní přestupků založených na objektivní odpovědnosti. V případě žalobce se jedná o přestupek na úseku cenové regulace, kdy se právě kritérium zavinění neuplatní. Tento přestupek podnikající právnické osoby je založen na objektivní odpovědnosti, kde otázka zavinění není zkoumána a zákon o cenách ani neobsahuje žádný liberační důvod. V důvodové zprávě k zákonu o cenách je v otázce odpovědnosti za přestupek uvedeno, že „návrh zákona, odchylně od zásad správního trestání vzhledem ke specifice vzniku protiprávních jednání na úseku cen, neobsahuje obvyklé liberační ustanovení o zproštění odpovědnosti právnických osob za spáchání správního deliktu pro porušení cenových předpisů a setrvává důsledně na objektivní odpovědnosti právnické osoby za delikt. Porušení cenových předpisů je vždy jednáním, a konáním či opomenutím, zaviněním vědomým či nedbalostním odpovědného managamentu právnické osoby nebo jejího zaměstnance bez možnosti vlivu zvláštních okolností „vis maior“, na které je právě pro takové případy liberačním ustanovením pamatováno. Tyto okolnosti zřetele hodné se v oblasti sjednávání cen při obchodních vztazích nevyskytují a stávající právní úprava toto ustanovení záměrně neobsahuje. Jeho zavedení novelou do zákona o cenách by bylo proti smyslu a účelu zákona a enormním způsobem by snížilo výkon cenové kontroly a postih cenových deliktů“.

53. Správní orgány se naplněním formální i materiální stránky skutkové podstaty přestupku zabývaly. Zdůraznily, že jednání žalobce je bezpochyby třeba považovat za společensky škodlivé, kdy v důsledku nedodržení závazného postupu při kalkulaci ceny podle ustanovení § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách byl narušen chráněný zájem spočívající ve vytvoření a udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího v oblasti cen ve vodárenství, přičemž kalkulace ceny vody předané obsahovaly v rozporu se zákonem o cenách vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, čímž došlo k ekonomickému znevýhodnění odběratelů využívajících vodohospodářskou infrastrukturu, což se v daném případě projevilo vznikem nepřiměřeného majetkového prospěchu žalobce. Správní orgány se zabývaly i zjištěním určitých polehčujících okolností na straně žalobce, které podrobně specifikovaly a vysvětlily, že se jejich existence promítla do stanovení výše pokuty, která byla žalobci uložena. Správní orgány vysvětlily, že právě skutečnost, že objem zisku, který byl promítnut do obou prověřovaných kalkulací vody, zdaleka nedosáhl výše, kterou umožňuje regulační pravidlo, mělo za následek významnou polehčující okolnost. Nicméně v dané záležitosti bylo podstatné, že ministerstvo financí, jako cenový orgán, zařadilo vodu předanou v cenovém věstníku mezi zboží, u kterého jsou uplatňovány věcně usměrňované ceny a taktéž tam vyjádřilo veřejný zájem spočívající ve vytvoření a udržení vyváženého postavení prodávajícího a kupujícího. Jestliže v dané věci bylo zjištěno, že žalobce jednal v rozporu s veřejným zájmem, pak nebylo lze neshledat nenaplnění formální či materiální stránky projednávaného přestupku. Společenská škodlivost přestupku tudíž nebyla nepatrná, aby jí nebylo možné ve správním řízení postihnout. Pokud žalobce klade důraz na skutečnost, že ceny, které kalkuloval, byly nižší, pak ani tato okolnost nemohla vyústit v závěr o nezákonném postupu žalovaného, neboť jednak nepřiměřený majetkový prospěch žalobce byl v rozhodnutích vyčíslen v orientační výši a za situace, kdy by vyčíslen nebyl, bylo by i tak nutné porušení cenových předpisů samo o sobě za přestupek považovat, neboť vznik či existence nepřiměřeného majetkového prospěchu není obligatorním znakem konkrétní skutkové podstaty přestupku.

54. Pokud žalobce tvrdil, že kalkulace sestavil v dobré víře a v legitimním očekávání jejich plného souladu s cenovými předpisy a veřejným zájmem, pak toto konstatování nelze pro výše vyslovené závěry nikterak zohlednit. Legitimním očekáváním nelze odůvodňovat postup žalobce, neboť se vztahuje na správní praxi, která může zakládat legitimní očekávání právě pro zajištění jednotnosti a ustálenosti jejího výkladu. Postup žalobce nemůže zakládat legitimní očekávání, ani jednání v dobré víře. Ostatně nedoložené tvrzení žalobce o naplnění dobré víry v souvislosti se zkoumáním naplnění skutkové podstaty konkrétního přestupku není právně relevantní.

E. Replika žalobce a její doplněk

55. V replice k vyjádření žalovaného žalobce jednak opakuje svou argumentaci, kterou uváděl v žalobě a ještě ji rozvádí. Dále pak reaguje na vyjádření žalovaného k žalobě, a to polemikou s názorem žalovaného, který uvedl ve vyjádření k žalobě, z něhož žalobce celé pasáže cituje. Žalobce tvrdí v replice k vyjádření žalovaného, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně je v rozporu se zákonnými předpisy cenové regulace, v rozporu se zákonnou procesní zásadou a pravidlem správního trestání, že výrok rozhodnutí musí obsahovat popis skutku s uvedením místa, času a způsobu spáchání, aby nemohl být zaměněn s jiným a dále je v rozporu s judikaturou, na kterou žalovaný ve svém vyjádření odkazuje a nemá žádnou oporu, dokonce je v rozporu s obsahem správního spisu. Žalobce v předestřené konstrukci znovu podsouvá, že správní orgány prvého a druhého stupně vydaly v předmětném přestupkovém řízení odsuzující rozhodnutí v jeho výrokové části vymezené nikoli tak, že by dospěly dokazováním ke skutkovému zjištění, že se žalobce dopustil přestupku dle skutkové podstaty § 16 odst. 1 písm. d) ve spojení s § 6 odst. 1 písm. c) zákona o cenách, ale proto, že žalobce v průběhu kalkulačního roku 2016 a 2017 nezměnil (nesnížil) cenu vody předané. Taková skutková podstata přestupku není v zákoně stanovena. Navíc se liší, jak bylo podrobně argumentováno v žalobě zjištěné jednání uvedené v oznámení o zahájení řízení o přestupku a jednání i následek tohoto jednání, jak je vymezen v žalobou napadených rozhodnutích. Žalobce v replice především namítá, že argumentace žalovaného v jeho vyjádření k podané správní žalobě není relevantní a způsobilá obhájit závěr žalovaného proti výtce nezákonnosti a rozporu odsuzujícího rozhodnutí správních orgánů obou stupňů. Žalobce se jednání, za které byl potrestán, nedopustil a nemohl dopustit, nenaplnil ani formální ani materiální stránku přestupku. V doplňku repliky žalobce doplnil repliku k vyjádření žalovaného o tabulku skutečně uplatňované ceny vody předané v létech 1999 až 2005, tabulku skutečně uplatňované ceny vody předané v létech 2007 až 2020 a cenu vody předané podle inflace. Tuto informaci žalobce doplnil na podporu své žalobní argumentace, především třetího bodu žaloby ohledně nenaplnění skutkové podstaty přestupku, a to nejenom po stránce formální, ale i po stránce materiální. Dále navrhl žalobce, aby soud provedl ve věci důkaz přiloženými listinami, a to tabulkou a grafem stavu vývoje ceny vody předané v létech 1999 až 2020, zápisem z jednání představenstva Jihočeského vodárenského svazu ze dne 15. 6. 1999 – schválení dlouhodobého finančního plánu a koncepce JVS, zápisem č. 50 ze společného jednání představenstva a dozorčí rady Jihočeského vodárenského svazu ze dne 29. 6. 1999 – schválení dlouhodobého finančního plánu a koncepce JVS s prioritou stabilizace vývoje ceny vody předané zápisem č. 101 z jednání představenstva Jihočeského vodárenského svazu ze dne 21. 10. 2003 – schválení zachování cenového moratoria tiskovou zprávou Jihočeského vodárenského svazu cenu vody v roce 2016 ze dne 23. 9. 2015, tiskovou zprávu ze dne 19. 9. 2016 – „Obnova soustavy zvýší cenu vody“ předané a tiskovou zprávu „Příští rok vzroste cena vody předané o 2 %“ ze dne 18. 9. 2019. V závěru doplňku repliky k vyjádření žalovaného žalobce poukázal na to, že v rámci vlastní cenové autoregulace se snažil v maximální možné míře cenově zvýhodnit odběratele vody předané pro zásobování obyvatel měst a obcí Jihočeského kraje. Sestavení ročních kalkulací ceny vody předané 2016, 2017 a uplatňováním ceny vody předané z těchto kalkulací plynoucích, nedošlo materiálně k žádné libovůli žalobce na úkor odběratelů, naopak odběratelé byli materiálně zvýhodněni. Cenovými předpisy sledovaný účel a chráněný zájem nebyl sestavením ročních kalkulací vody předané v r. 2016, v r. 2017 a uplatňováním ceny vody předané z těchto kalkulací plynoucích nijak narušen.

56. Ze shrnutého obsahu repliky žalobce k vyjádření žalovaného, jakož i doplňku k replice žalobce k vyjádření žalovaného vyplývá, že se jedná především o polemiku s názorem žalovaného, který shrnul ve svém vyjádření k žalobě. Soud poukazuje na skutečnost, že předmětem přezkumu není již vyjádření žalovaného, které zaslal soudu k žalobě, ale samotná rozhodnutí žalovaného, která byla v předmětné věci vydána a proti kterým žalobce ve lhůtě stanovené v § 72 odst. 1 s. ř. s. podal svou žalobu. Vzhledem k tomu, že žalobce polemizuje v podstatě opakovaně s názorem žalovaného, který shrnul ve svém vyjádření, které není předmětem přezkumu soudem, nepovažuje soud za potřebné znovu se podrobně vyjadřovat k žalobcem opakovaně uváděným argumentům, případně konstrukcím, které vydedukoval na základě právního názoru, který zastává. Soud pouze zdůrazňuje, že žalobou napadeným rozhodnutím byl žalobce uznán vinným podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách ve vztahu k § 6 odst. 1 písm. c) téhož zákona a jakákoliv argumentace, že snad bylo rozhodnuto o jiné skutkové podstatě přestupku, kterou zákon o cenách vůbec nezná a ani ji nepřipouští, je z toho důvodu zcela nadbytečná. Stejně tak, jak již soud uvedl, považuje za nadbytečné znovu opakovat hodnocení z částečně jinými slovy uplatněné argumentaci žalobce, kterou již podrobně vyjádřil ve své žalobě.

57. Soud nepřistoupil k žalobcem navrhovanému provádění důkazů jím přiloženými písemnostmi, a to cenou vody předané z vodárenské soustavy JVS 1999 až 2020 a její srovnání s vývojem inflace stejně jako žalobcem předloženými zápisy z jednání představenstva z let 1999, 2003 či tiskovými zprávami z let 2016 a 2019. Hodlal-li žalobce těmito listinami dokládat, že cena vody dodávaná odběratelům byla nižší, a tudíž pod úrovní inflačního vývoje cen, vstupních nákladů na výrobu a distribuci vody předané v létech 2007 až 2020, a tudíž poukázal na jeho snahu cenově zvýhodnit či nezatížit odběratele vody předané, pak tato skutečnost byla správním orgánům známa, braly i na zřetel a nebyla nikterak zpochybňována. Z toho důvodu bylo zcela nadbytečné provádět ve věci důkaz žalobcem dodatečně předloženými listinami. Ostatně na tuto argumentaci reagovaly správní orgány v žalobou napadených rozhodnutích a soud má za to, že jejich argumentace je správná. V dané věci bylo podstatné, že správní orgány na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu věci prokázaly, že žalobce spáchal přestupek podle § 16 odst. 1 písm. d) zákona o cenách. Správní orgány hodnotily zjištěný skutkový stav věci přezkoumatelným způsobem a vypořádaly se s argumentací žalobce. Dospěly k závěru, že přestupek byl spáchán, neboť kalkulace ceny vody předané obsahovaly v rozporu se zákonem o cenách vyšší než ekonomicky oprávněné náklady, čímž došlo k ekonomickému znevýhodnění odběratelů, a to i za situace, že úroveň cen byla nižší, než umožňoval inflační vývoj. Správní orgány přihlédly ke všem zjištěným okolnostem v souvislosti s přestupkovým jednáním, k jeho povaze a závažnosti spojené s významem zákonem chráněného zájmu, který byl přestupkem porušen nebo ohrožen. V této souvislosti soud připomíná, že přestupek žalobce je založen na objektivní odpovědnosti a zákon o cenách, kde je skutková podstata přestupku žalobce definována neobsahuje možnost liberace. Mezi významné polehčující okolnosti správní orgány vzaly v úvahu skutečnost, že objem zisku promítnutý do obou prověřovaných kalkulací vody předané nedosáhl výše, kterou umožňovalo regulační pravidlo. Jako další polehčující okolnost správní orgány vzaly v úvahu skutečnost, že skutečná tvorba prostředků financování obnovy vykázala v obou kontrolovaných létech výrazné deficity oproti zákonné potřebě, která vyplynula z plánu financování obnovy vypracovaného žalobcem podle zákona o vodovodech a kanalizacích. Tyto polehčující okolnosti se promítly do výše uložené pokuty. Nicméně tyto skutečnosti nemohly vést k závěru o tom, že nebyla naplněna materiální stránka přestupku a že ke spáchání přestupku žalobcem nedošlo. Správní orgány vyčíslily i nepřiměřený majetkový prospěch žalobce, který byl vyčíslen orientačně a zdůraznily, že tyto zdroje získal žalobce neoprávněně. I přes zmiňované polehčující okolnosti byl závěr kontroly takový, že došlo ke značnému rozsahu poškození širokého okruhu kupujících, což je třeba nutné vnímat negativně. Tento závěr se také promítl do výše uložené pokuty.

V. Závěr, náklady řízení

58. Soud na základě výše uvedených důvodů žalobu z hlediska uplatněných žalobních námitek vyhodnotil jako nedůvodnou, a proto ji podle § 78 odst. 7 s. ř. s. zamítl.

59. O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Žalobce ve věci úspěch neměl a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému správnímu orgánu, který byl v řízení úspěšný, žádné náklady nad rámec jeho běžné administrativní činnosti nevznikly, a proto mu soud náhradu nákladu řízení nepřiznal.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává ve dvou vyhotoveních u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

České Budějovice 27. ledna 2021

JUDr. Marie Trnková v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru