Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

50 Af 23/2017 - 86Rozsudek KSCB ze dne 12.02.2019

Prejudikatura

1 Afs 291/2017 - 33


přidejte vlastní popisek

50 Af 23/2017 - 86

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Českých Budějovicích rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Mgr. Heleny Nutilové a soudců JUDr. Michala Hájka a JUDr. Terezy Kučerové ve věci

žalobce: Novohradská občanská společnost, z. s.,

se sídlem Česká 74, Nové Hrady,
zastoupeného advokátem Mgr. Jiřím Jaruškem,
se sídlem Radniční 7a, České Budějovice,

proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 31, Brno,

v řízení o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 4. 2017, čj. 19050/17/5000-10480-710970 a čj. 19059/17/5000-10480-710970,

takto:

I. Rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2017, čj. 19050/17/5000-10480-710970 a čj. 19059/17/5000-10480-710970, se ruší a věc se mu vrací k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku 14 228 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci

1. Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy (dále též jen „poskytovatel“) rozhodnutím ze dne 6. 8. 2012, č. 73/37/3.1/2012, ve znění dodatků ze dne 21. 2. 2013, 29. 4. 2013 a 23. 5. 2013, poskytl pro roky realizace projektu od 2012 do 2013 žalobci dotaci v celkové výši 6 641 696 Kč, a to v rámci Operačního programu Vzdělávání pro konkurenceschopnost (dále jen „OP VK“) s názvem „Společně pro vzdělávání občanů“, reg. č. CZ.1.07/3.1.00/37.0252. Dotace byla připsána na projektový účet č. 213394074/0300 v celkové výši 6 344 385,56 Kč, přičemž 5 392 727,73 Kč (tj. 85 % celkových způsobilých výdajů projektu) tvoří prostředky z Evropského sociálního fondu a 951 657,83 Kč (tj. 15 % celkových způsobilých výdajů projektu) tvoří prostředky národního spolufinancování ze státního rozpočtu.

2. Protokolem ze dne 3. 9. 2014, čj. 1747262/14/2200-04702-302427, zahájil Finanční úřad pro Jihočeský kraj (dále jen „správce daně“) u žalobce z podnětu poskytovatele daňovou kontrolu za účelem ověření existence možné odvodové povinnosti dle zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonu (rozpočtová pravidla). Rozsah daňové kontroly byl omezen na (i) ověření výše způsobilých výdajů u faktury č. 2013017 dodavatele BcA. M. Z. S. (soupiska účetních dokladů – doklad č. 22/5) a u faktury č. 13160084 společnosti Autospol, spol. s r.o. (soupiska účetních dokladů – doklad č. 36/5), a (ii) monitorovací indikátor 06.43.10 – vzdělávací modul č. 3 (Aktivní přístup k obhajobě svých práv a k získávání informací o svých právech), modul č. 4 (Multikulturalismus a prevence extremismu), modul č. 6 (Zdravý životní styl) a modul č. 8 (Vzdělávání k demokratickým hodnotám).

3. Žalobce dle kontrolních zjištění správce daně porušil rozpočtovou kázeň – stručně řečeno – tím, že nenaplnil monitorovací indikátor 06.43.10 v souladu s rozhodnutím o udělení dotace a s žádostí o finanční podporu ze dne 27. 10. 2011, která je nedílnou součástí uvedeného rozhodnutí. Žalobce tak porušil výstupy uvedené v příloze č. 1, resp. v příloze č. 7 rozhodnutí o udělení dotace, neboť nesplnil plánované hodnoty uvedeného indikátoru vymezené v části 12 „Monitorovací indikátory“ projektové žádosti v celkovém počtu 13 nově vytvořených / inovovaných produktů, jehož míra splnění byla ohodnocena na 69 % (tj. nebyly splněny moduly č. 3, 4, 6 a 8). V případě modulů č. 3, 4 a 8 správce daně shledal, že doložený vzdělávací materiál je kompilátem, který nesplňuje požadavky stanovené zákonem č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon). V případě modulu č. 6 pak předložený vzdělávací materiál neodpovídal schválené projektové žádosti. Tímto žalobce ve smyslu § 3 písm. e) rozpočtových pravidel neoprávněně použil poskytnuté peněžní prostředky a porušil rozpočtovou kázeň dle § 44 odst. 1 písm. b) téhož zákona v celkové výši 1 899 964,43 Kč. K porušení rozpočtové kázně došlo dne 30. 10. 2013, tj. ke dni ukončení realizace projektu stanovenému v rozhodnutí o udělení dotace.

4. Správce daně proto platebními výměry ze dne 13. 5. 2016, čj. 1233885/16/2200-31471-302427 a čj. 1233877/16/2200-31471-302427, žalobci vyměřil dle § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015 odvod do Národního fondu ve výši 1 614 970 Kč, resp. do státního rozpočtu ve výši 284 955 Kč.

5. Odvolání proti těmto platebním výměrům žalovaný v záhlaví označenými rozhodnutími zamítl a napadená rozhodnutí potvrdil.

II. Shrnutí žaloby

6. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce dne 30. 6. 2017 žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích.

7. Žalobce předně obšírně shrnul skutkový stav věci, průběh dosavadního řízení, jakož i relevantní ustanovení jednotlivých dokumentů vztahujících se k projektu. Žalobce uvedl, že vytýkané nedostatky se vždy týkaly pouze dílčí části modulu, tj. skript či vzdělávacích materiálů. Každý modul se však vždy skládal z několika dalších částí, jako jsou např. exkurze, přednášky, videosekvence, workshopy, učební pomůcky, závěrečné texty, s čímž počítá projektová žádost. Správce daně, jakož i žalovaný však neuznaly celé moduly, což v důsledku vedlo k závěru, že nejsou uznány celé 4 moduly a k závěru, že naplnění monitorovacího indikátoru 06.43.10 je schváleno pouze v rozsahu 69 %. Odvod 30 % z celkových způsobilých výdajů proto považuje žalobce za příliš přísný, nezohledňující pravidlo proporcionality, přičemž tento postup nemá žádnou oporu v dokumentaci týkající se projektu a tedy závazných pravidlech, kterými se měl žalobce řídit.

8. Žalovaný pochybil tím, že vůbec nepřihlédl k námitce týkající se uplatnění fikce dodatečného schválení všech modulů ze strany poskytovatele. Ačkoli totiž poskytovatel měl k výše zmíněným 4 modulům popsané výhrady, měl i tak zájem dále moduly využívat. S žalobcem proto uzavřel ohledně všech modulů (tedy i 4 neuznaných) v souladu s odst. 2.5. šesté verze příručky pro příjemce účinné od 29. 6. 2012 (dále jen „příručka pro příjemce“) a čl. II bodu 19 rozhodnutí o udělení dotace dne 5. 9. 2014 licenční smlouvu. Dle čl. IV. odst. 2 licenční smlouvy se přitom nabyvatel licence „zavazuje nejpozději do 2 měsíců po schválení závěrečné monitorovací zprávy projektu sdělit poskytovateli licence, zda moduly přijímá a schvaluje či zda má k plnění ze strany poskytovatele licence výhrady či připomínky. V případě marného uplynutí této lhůty se moduly považují za schválené.“ Poskytovatel však ve stanovené dvouměsíční lhůtě nesdělil, zda k modulům má výhrady či připomínky či zda moduly přijímá a schvaluje. Uplatní se proto právní fikce, že poskytovatel všechny moduly schválil. Správce daně ani žalovaný se však touto otázkou ve svých rozhodnutích nezabývali.

9. Pokud dokumentace k projektu upravuje hodnocení splnění předmětného indikátoru pouze tak, že kvalitu výstupů projektu je oprávněn posuzovat poskytovatel (část II bod 5 odst. 1 rozhodnutí o poskytnutí dotace), aniž by zároveň stanovila jasná, srozumitelná a přezkoumatelná pravidla pro toto posuzování nebo požadavky na kvalitu nově vytvořeného / inovovaného produktu, otevírá se nutně prostor pro libovůli poskytovatele. Příjemce dotace tak nikdy nemůže vědět, jakým způsobem a podle jakých pravidel budou výstupy hodnoceny, a za jakých podmínek vůči němu mohou být uplatněna sankční ustanovení (žalobce v této souvislosti analogicky poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 8. 2011, čj. 2 Afs 42/2011-57).

10. V důsledku uvedené nejasnosti dle názoru žalobce existuje vícero možností hodnocení kvality neuznaných modulů, které by byly v jeho prospěch a nikoli k tíži, jak je tomu u způsobu zvoleného ze strany správce daně.

11. Absenci pravidel pro hodnocení kvality pak nemůže zhojit ani odkaz správce daně na skutečnost, že kontrola kvality výstupů projektu je poskytovatelem prováděna dle nastavených metodických postupů uveřejněných na webových stránkách poskytovatele v newsletteru č. 7 (dostupné na: http://www.op-vk.cz/cs/prijemce/newsletter-op-vk), neboť newsletter č. 7 byl vydán v květnu roku 2014, tedy více než půl roku po té, co byl projekt žalobce ukončen (30. 10. 2013). Žalobce tak nemohl takováto kritéria znát. Nadto dle jeho názoru žalobce žádná takováto kritéria newsletter neobsahuje, neboť na str. 4 zmiňuje pouze informativně postupy poskytovatele, kterými se řídí při hodnocení kvality výstupů, nicméně již se zde s výjimkou odkazu na schválnou projektovou žádost neuvádí ničeho o tom, na základě jakých kritérií a kde stanovených, k takovémuto hodnocení kvality dochází. I kdyby pak v newsletteru skutečně tato pravidla obsažena byla, je třeba zhodnotit, zda mohla být pro žalobce vzhledem k jejich formě (periodikum informačního rázu) vůbec závazná. K tomu žalobce odkázal na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 12. 2. 2008, čj. 11 Ca 371/2006-55, č. 1632/2008 Sb. NSS). Žalobce dále popsal tři varianty hodnocení kvality výstupů v případě neuznaných modulů opřené o skutečnost, že v rámci každého modulu nebyla uznána pouze jeho část (studijní materiály).

12. První varianta vychází z předpokladu, že každý modul je možno jako celek buďto uznat či neuznat. Vzhledem k tomu, že každý z neuznaných modulů byl ovšem splněn nejméně z 80 %, pak bylo dle matematických pravidel nutno tuto hodnotu zaokrouhlit nahoru. Žalobce poukázal na skutečnost, že v žádném dokumentu vztahujícím se k projektu není stanoveno, která část modulu by měla být hodnocena jako hlavní a která případně jako vedlejší. Každá z částí byla v rámci modulu přínosná jiným (nikoli větším či menším) způsobem, a je tedy dle názoru žalobce potřeba přisuzovat všem částem modulu stejnou váhu.

13. Druhá varianta počítá s možností uznání poměrného splnění jednotlivých modulů (částečné naplnění indikátoru) by činila míra splnění hodnoty monitorovacího indikátoru výstupů 94,80 %, přičemž k tomuto výsledku žalobce dospívá na základě následujících výpočtů [9 modulů splněno na 100 % + modul č. 3 splněn na 85,71 % + modul č. 4 na 83,33 % + modul č. 6 na 83,33 % + modul č. 8 na 80 % = 900 + 85,71 + 83,33 + 83,33 + 80 = 1232,37, přičemž tuto částku je potřeba vydělit celkovým počtem modulů a vynásobit ji číslem 100 za účelem získání celkové procentuální hodnoty. 1232,37 : 13 x 100 = 94,80 %].

14. Třetí varianta operuje s přepočtem poměrně neuznaných modulů na celé moduly. Pokud je 9 modulů splněno na 100 %, jeden modul je splněn na 85,71 %, dva na 83,33 % a jeden na 80 %, činí celkový počet splněných modulů 12,39, tj. 12 modulů je uznáno a jeden je neuznán. Výpočet je následující: 9 + [(85,71 + 83,33 + 83,33 + 80) : 100] = 9 + (332,37 : 100) = 12,39. Pokud je celkově 12 modulů uznáno a pouze jeden neuznán, pak míra splnění hodnoty monitorovacího indikátoru výstupů činí 92,31 %.

15. Za situace, kdy absentují srozumitelná a jasná pravidla pro hodnocení kvality výstupů, a je zároveň možno hodnocení kvality provést vícero způsoby, nelze žalobce postihnout sankčním odvodem za tvrzenou nedostatečnou kvalitu výstupů a zvolit takový způsob hodnocení kvality výstupů projektu, který jde k tíži žalobce. Výtky, které poskytovatel vznesl vůči neuznaným modulům, se nadto týkají nevýznamných a formálních pochybení dílčího rázu, jež mají převážně původ právě v hodnocení kvality výstupů podle v předem nedefinovaných pravidel, a které v žádném případě neměly vliv na naplnění účelu dotace. Třem ze čtyř neuznaných modulů poskytovatel (a potažmo správce daně) např. vytýkají skutečnost, že se má jednat o jakýsi „kompilát“, aniž by zdůvodnily, z jakého důvodu případný kompilát nesplňuje požadavky kladené na nově vytvořený / inovovaný produkt.

16. Žalobce ve svém odvolání proti platebním výměrům správci daně vytýkal, že v řízení o vydání platebních výměrů naprosto rezignoval na hodnocení důkazů, které je závěrečnou fází dokazování a jeho dovršením. Provedené důkazy samy o sobě netvoří skutková zjištění. Z platebních výměrů nejsou vůbec seznatelné úvahy správce daně, kterými se při hodnocení důkazů řídil, vůbec se pak správce daně nevyjádřil k závažnosti, zákonnosti ani pravdivosti (věrohodnosti) provedených důkazů. Správce daně pouze mechanicky odkazuje na to, co uvedl poskytovatel ve svých podkladech. Stejným způsobem pak postupoval i žalovaný, který v daném ohledu uvedl, že hodnotit kvalitu výstupu je oprávněn pouze poskytovatel dotace. Bylo však povinností správce daně i žalovaného, aby se zabývali otázkou, zda jsou pravidla pro dotaci dostatečně jasná a srozumitelná (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2010, čj. 1 Afs 77/2010-81, č. 2243/2011 Sb. NSS). Také z tohoto důvodu je nutno napadená rozhodnutí zrušit, neboť pokud by i soud převzal argumentaci správních orgánů, dle níž posouzení kvality výstupů projektu náleží výlučně poskytovateli dotace bez ohledu na to, na základě jakých pravidel se tak děje (zda jsou vůbec dána a případně zda jsou jasná a srozumitelná či nikoli), došlo by v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod k faktickému vyloučení rozhodnutí orgánu veřejné moci ze soudního přezkumu.

17. Konstatování žalovaného, dle něhož naplnění předmětného indikátoru v rozsahu 69 % odpovídá jednoznačnému poměru akceptovaných modulů vůči všem modulům, neplyne z žádné dokumentace týkající se projektu. Vzhledem k tomu, že přichází v úvahu vícero variant výkladu či doplnění absentujících pravidel pro hodnocení splnění předmětného indikátoru, nelze při respektování ustálené rozhodovací praxe vyšších soudů, klást tuto skutečnost k tíži žalobce a použít variantu pro něj nejméně příznivou. Žalobce v tomto ohledu poukázal na nález ze dne 29. 10. 2006, sp. zn. III. ÚS 283/96, v němž Ústavní soud konstatoval, že: „pokud neurčitost konkrétního procesního ustanovení právního předpisů implikuje různé interpretace jeho obsahu, nelze přijmout tu, jež je k tíži dotčených účastníků řízení.“ Tento závěr žalobce označil za aplikovatelný i v nyní projednávané věci.

18. Pochybení poskytovatele spočívá jednak v tom, že v rámci podmínek dotace nejsou jasně nastavena pravidla pro hodnocení kvality výstupů projektu (je stanovena pouze definice nově vytvořeného / inovovaného produktu, která je však do značné míry nejasná a vágní a připouští různý výklad např. v otázce, zda takovýmto produktem může být i kompilát), a jednak v tom, že nejsou vůbec nastavena pravidla pro hodnocení kvality výstupu projektu ve vztahu k jeho jednotlivým částem (není stanoveno, zda lze produkt pouze uznat či neuznat, pokud dojde k dílčímu pochybení, či jej uznat poměrně s ohledem na pravidlo proporcionality apod.). Pochybení správce daně a žalovaného pak spatřuje žalobce v tom, že se nezabývali otázkou, zda jsou pravidla pro hodnocení kvality výstupů projektu vůbec nastavena, a v kladném případě, zda jsou stanovena jasně a srozumitelně. Nezabývali se pak ani tím, zda skutečně k porušení rozpočtové kázně žalobcem došlo, a to ve světle uplatnění fikce uznání všech modulů. Rozhodnutí žalovaného proto žalobce označil za nezákonná.

19. Závěrem žalobce uvedl, že poskytovateli byly v průběhu realizace projektu zasílány monitorovací zprávy a připravované materiály s ním byly průběžně konzultovány. Poskytovatel však k předmětným modulům neměl žádné připomínky, a to až do 5. monitorovací zprávy. Dne 28. 8. 2013 poskytovatel provedl u žalobce kontrolu na místě. Protokol o kontrole na místě však byl žalobci doručen až dne 10. 4. 2014. Protokol o kontrole nicméně obsahoval pro žalobce zásadní zjištění, a sice že „[p]rojekt ke dni kontroly na místě nenaplňuje většinu z klíčových aktivit a tudíž je potenciálně ohrožena realizace celého projektu, resp. nenaplnění plánovaných monitorovacích indikátorů“. Termín ukončení projektu však byl stanoven na 30. 10. 2013, kdy žalobce o tomto závěru poskytovatele neměl žádnou vědomost a nemohl na něj tedy ani adekvátně reagovat. Povinnosti příjemce dotace poskytnout součinnost při kontrole by měla korespondovat povinnost poskytovatele dotace k řádnému a včasnému provedení a vyhodnocení kontroly a upozornění příjemce dotace na případná pochybení a nedostatky. Poskytovatel dotace má dle názoru žalobce metodicky vést a usměrňovat příjemce dotace a včas ho seznámit s konkrétními zjištěnými nedostatky. Na případných pochybeních se tak podílí i sám poskytovatel, uvážíme-li, že dle metodiky monitorovacích indikátorů OP VK (dále jen „metodika monitorovacích indikátorů“) má být výlučně poskytovatel dotace oprávněn hodnotit splnění či nesplnění požadavků na kvalitu výstupů (pokud není produkt akreditován).

20. Žalobce navrhl, aby krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Shrnutí vyjádření žalovaného

21. Žalovaný ve vyjádření k žalobě předně odkázal na metodiku monitorovacích indikátorů, která definuje nově vytvořený / inovovaný produkt a stanoví, že není-li produkt akreditován, je jeho kvalitu oprávněn posuzovat výlučně poskytovatel dotace; jen on tedy může kvalitu zpracovaných modulů posoudit a jednotlivé moduly buďto uznat či neuznat. Vyrozumění o schválení závěrečné monitorovací zprávy č. 5 projektu reg. c. CZ.1.07/3.1.00/37.0252 ze dne 28. 8. 2014 je pak v tomto ohledu nutno považovat za rozhodnutí sui generis ve smyslu § 65 s. ř. s., a to přestože se zabývá pouze odbornými otázkami, neboť dané vyrozumění ve svém důsledku deklaruje skutkový stav rozhodný pro posouzení porušení rozpočtové kázně. Tento závěr podporuje též příručka pro příjemce, dle níž příjemci řeší své námitky/stížnosti v prvé instanci s poskytovatelem podpory, v druhé instanci pak s odborem řízení OP VK. Uvedené možnosti přitom žalobce využil, byť pouze v první instanci. Správce daně, resp. žalovaný nemohli zabývat otázkou, zda bylo možno předmětné moduly uznat, či nikoli, jelikož byl v této věci vázán závěry učiněnými poskytovatelem a to v souladu s ustanovením § 99 odst. 1 daňového rádu.

22. Žalovaný v dané věci nijak nerozporuje, že jak správce daně tak i žalovaný převzali závěr učiněný poskytovatelem, ohledně neuznání předmětných modulu, jak je ostatně zjevné již ze samotné zprávy o daňové kontrole, ale též platebních výměrů a žalobou napadených rozhodnutí. Postup, při němž jsou vzdělávací moduly posuzovány přímo poskytovatelem, je projevem zásady hospodárnosti a efektivity státní správy, a to zejména z důvodu, že je to právě poskytovatel, kdo disponuje pracovníky s odbornými znalostmi nutnými pro posouzení kvality jednotlivých výstupů. Správce daně by v opačném případě musel využívat znaleckých posudků dle § 95 daňového řádu. Z procesní opatrnosti však žalovaný dále přesto shrnul své úvahy stran hodnocení kvality jednotlivých neuznaných modulů. Dospěl přitom k týmž závěrům jako sám poskytovatel a neměl proto pochybnost, že monitorovací indikátor 06.43.10 byl naplněn pouze z 69 %.

23. Žalovaný uvedl, že odvod za porušení rozpočtové kázně byl stanoven v souladu s částí IV bodu 2 odst. 3 rozhodnutí o poskytnutí dotace, dle něhož v případě naplnění monitorovacího indikátoru v rozmezí 50 - 85 %, jak tomu bylo v nyní projednávané věci, činí výše odvodu 30 - 40 % z celkových způsobilých výdajů projektu, prokázaných ke dni jeho ukončení. Správce daně přitom stanovil výši odvodu na její spodní hranici, v čemž je nutno spatřovat především plné uplatnění zásady proporcionality mezi výší odvodu a výší samotného porušení rozpočtové kázně.

24. Žalovaný navrhl, aby krajský soud žalobu zamítl.

IV. Právní hodnocení krajského soudu

25. Krajský soud přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích žalobních bodů. Vycházel přitom ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75 s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez jednání podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

26. Žaloba je důvodná.

27. Klíčovou otázkou pro posouzení projednávané věci je, zda, popř. do jaké míry musí správce daně při stanovení rozsahu porušení rozpočtové kázně a z ní vyplývajícího odvodu přebírat skutkové závěry poskytovatele dotace. Jinými slovy, zda správce daně mohl v posuzovaném případě bez dalšího převzít závěr poskytovatele, dle něhož byl monitorovací indikátor naplněn pouze na 69 %.

28. Dle § 44a odst. 4 písm. b) rozpočtových pravidel ve znění do 19. 2. 2015 platí, že odvod za porušení rozpočtové kázně činí „v případě neoprávněného použití prostředků dotace obsahující prostředky od Evropské unie, pokud v rozhodnutí o ní bylo uvedeno jedno nebo více procentních rozmezí pro stanovení nižšího odvodu za porušení rozpočtové kázně podle § 14 odst. 7, finančním úřadem stanovenou částku vycházející z procentního rozmezí uvedeného v rozhodnutí, a to pro každý jednotlivý případ; při stanovení částky odvodu vezme finanční úřad v úvahu závažnost porušení povinnosti, jeho vliv na dosažení cíle dotace a hospodárnost uložené sankce; v případě neoprávněného použití prostředků přesunutých podle § 24a nebo § 26 odst. 2 postupuje finanční úřad obdobně“.

29. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 30. 10. 2018, čj. 1 Afs 291/2017-33, v této souvislosti dovodil, že „[p]ři stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba vycházet ze zásady přiměřenosti, tedy rozumného vztahu mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Správce daně musí zvážit, zda je důvod k odvodu v plné výši čerpaných či poskytnutých prostředků státního rozpočtu, či pouze k odvodu odpovídajícímu závažnosti a významu porušení povinnosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel) a své rozhodnutí náležitě odůvodnit.“ K tomu dále dodal, že „[t]ýká-li se porušení povinnosti oddělitelné části poskytnuté dotace, odvod bude stanoven pouze částkou odpovídající této části dotace. I zde však mohou vyvstat okolnosti, které mohou s ohledem na malou závažnost porušení povinnosti vést správce daně ke snížení odvodu ve smyslu zásady přiměřenosti (§ 44a odst. 4 rozpočtových pravidel).

30. V nyní posuzované věci správce daně, jakož i žalovaný prakticky zcela a bez dalšího převzali skutkové závěry obsažené ve výzvě k doplnění monitorovací zprávy s pořadovým č. 4, vyrozumění o schválení závěrečné monitorovací zprávy ze dne 28. 8. 2014, které žalovaný ve vyjádření k žalobě označil dokonce za rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s. sui generis, a ve stanovisku Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy, odboru CERA, k námitce proti postupu poskytovatele ze dne 14. 11. 2014, čj. MSMT-33883/2011-12.

31. Předně se krajský soud neztotožnil s žalobcovým hodnocením vyrozumění o schválení závěrečné monitorovací zprávy coby rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., neboť takovéto vyrozumění nepředstavuje úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti příjemce dotace. K tomu totiž dochází až případným rozhodnutím správce daně, v němž na základě posouzení otázky porušení rozpočtové kázně stanoví případný odvod. Vyrozumění o schválení závěrečné monitorovací zprávy má pak v tomto ohledu pouze informativní povahu a může vést poskytovatele dotace k podání podnětu k zahájení daňové kontroly, jak tomu ostatně bylo i v nyní projednávané věci. Opačný názor žalovaného postrádá jakoukoli zákonnou oporu. Žalovaný jej odvozuje toliko na základě dikce části 2.4 příručky pro příjemce, která upravuje možnost brojit proti postupu poskytovatele dotace námitkami. To však vzhledem k právní povaze této příručky nemůže znamenat, že by se v daném případě jednalo o správní řízení ústící v rozhodnutí správního orgánu přezkoumatelného ve správním soudnictví. Nelze na něj proto nahlížet jinak než coby relativně neformální proces řešení případných rozporů mezi poskytovatelem a příjemcem dotace (např. ohledně hodnocení kvality výstupů, jak tomu bylo v nyní projednávaném případě) předtím, než dojde k případnému zahájení skutečného správního řízení podle daňového řádu (srov. § 44a odst. 11, resp. dřívější odst. 9 rozpočtových pravidel). Z týchž důvodů proto za rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. nelze považovat ani výzvy k doplnění monitorovací zprávy či stanoviska příslušných orgánů vydaná v rámci „námitkového řízení“ dle příručky pro příjemce.

32. V případě uvedených dokumentů se tudíž neaplikuje presumpce správnosti aktů veřejné správy. V řízení vedeném podle daňového řádu mohou představovat pouze důkazní prostředky a jako takové musí být i hodnoceny. Správce daně jimi tudíž na straně jedné není vázán, avšak na straně druhé může na jejich základě činit skutková zjištění. Musí se ovšem zároveň vypořádat s případnými námitkami či důkazními návrhy, které skutkové závěry v těchto dokumentech obsažené relevantním způsobem zpochybňují. Je pak na správci daně, aby vyhodnotil, zda takovéto listiny považuje za dostatečný podklad pro stanovení míry porušení rozpočtové kázně a výše případného odvodu, či zda je v daném ohledu nutno provádět další dokazování (nelze tedy bez dalšího a priori dovodit, že by správce daně vždy v takovýchto případech musel nechávat zpracovat znalecký posudek, jak sugeruje žalovaný).

33. Tyto úvahy však zároveň musí vyjevit v odůvodnění svého rozhodnutí. Jedině tak totiž může správce daně zcela dostát své povinnosti hodnotit při stanovení výše odvodu závažnost a význam porušení povinnosti ze strany příjemce dotace (žalobce) ve smyslu shora citovaného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 291/2017-33. V rozhodnutích správce daně a žalovaného přitom úvaha týkající se hodnocení uvedených důkazních prostředků zcela absentuje, což je činí nepřezkoumatelnými pro nedostatek důvodů. Správní orgány tak fakticky přenesly svou odpovědnost za stanovení přiměřené výše odvodu na poskytovatele dotace, neboť zcela převzaly jeho úvahu stran závažnosti porušení rozpočtové kázně a tomu odpovídající míry naplnění shora uvedeného monitorovacího indikátoru, která předurčovala procentuální rozmezí odvodu dle části IV. odst. 3 rozhodnutí o udělení dotace, tj. 30-40 %.

34. Přestože již uvedené pochybení postačuje ke zrušení žalobou napadených rozhodnutí, krajský soud považuje za účelné vyjádřit se též k některým dalším žalobním námitkám.

35. Předně krajský soud nepřisvědčil žalobní námitce, dle níž jsou kritéria posuzování kvality výstupů příliš nekonkrétní. Dle části XII. Monitorovací indikátory žádosti, která je přílohou rozhodnutí o udělení dotace, se žalobce zavázal k vytvoření celkem 13 nově vytvořených / inovovaných produktů. Definicí uvedeného pojmu se přitom podrobně zabývá metodika monitorovacích indikátorů ze dne 22. 8. 2011, a to na stranách 13 až 15, kde mimo jiné stanoví, že se jedná „o nově vytvořený/inovovaný produkt, ve kterém provedené změny v jejich cílech, obsahu, metodách a formách zvýšily jejich kvalitu (nové/inovované vzdělávací programy, nové vzdělávací moduly, studijní materiály, pilotní ověřování, analýzy, studie, syntézy, učební pomůcky, e-learningové kurzy, webové portály,…). […] Nově vytvořený/inovovaný produkt je výstupem projektu, který může být dále cíleně využíván pro účely vzdělávání. Kvalitu nově vytvořeného/inovovaného produktu, za předpokladu, že produkt není akreditován, je oprávněn posuzovat poskytovatel podpory (zejména z hlediska, zda vynaložené finanční prostředky odpovídají kvalitě produktu).“ Nelze přehlédnout, že v posuzované věci vyhodnotil poskytovatel dílčí výstupy modulů jako kompiláty, které neobsahují řádné citace zdrojových děl ve smyslu autorského zákona (vyjma modulu č. 6, v němž výstup dle poskytovatele neodpovídal projektové žádosti). Takovýto případný kompilát (jedná se tedy fakticky spíše o plagiát) přitom jen stěží může představovat kvalitativní přínos v důsledku provedených změn v cílech, obsahu, metodách a formách, jak požaduje citovaná metodika. Naopak lze dovodit, že kompilát tohoto charakteru nemůže přinést požadované kvalitativní zlepšení již z podstaty věci. Je tedy lhostejno, zda shrnutí principů hodnocení kvality výstupů zahrnující i hodnocení, zda výstup nepředstavuje plagiát, obsahuje až newsletter OP KV č. 7 z května roku 2014 (tj. až po ukončení projektu). Tato skutečnost nemá na posouzení věci vliv, neboť výstupy ve shora uvedené kvalitě nemohly obstát již podle pravidla obsaženého v citované metodice monitorovacích indikátorů.

36. Žalobci lze přisvědčit potud, že žalovaný se vskutku nezabýval odvolací námitkou týkající se uplatnění fikce dodatečného schválení všech modulů ve smyslu čl. IV. odst. 2 licenční smlouvy uzavřené mezi žalobcem a poskytovatelem. Takovéto pochybení by však samo o sobě nezakládalo nezákonnost jeho rozhodnutí, neboť tato námitka je z pohledu posouzení otázky porušení rozpočtové kázně a následného odvodu irelevantní. Licenční smlouva upravuje toliko soukromoprávní vztah mezi žalobcem a poskytovatelem, jehož předmětem je licence k dílu vytvořenému v rámci projektu. Ani případná „fikce schválení“ proto nemůže mít v daném ohledu jiné než soukromoprávní konsekvence. Nadto ani případné schválení výstupů ze strany poskytovatele samo o sobě nevylučuje pozdější zahájení daňové kontroly a vyměření odvodu za porušení rozpočtové kázně. Skutečnost, že poskytovatel dotace odhalí případná pochybení příjemce až později, tedy nikoli již v průběhu schvalování jednotlivých monitorovacích zpráv, totiž neznamená, že k porušení rozpočtové kázně nedošlo.

V. Závěr a náklady řízení

37. S ohledem na konstatované vady napadených rozhodnutí krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil (§ 78 odst. 1 s. ř. s.) a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 4 s. ř. s.). Žalovaný je v dalším řízení právním názorem krajského soudu vázán (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

38. Žalovaný se v dalším řízení bude zabývat otázkou, zda podklady rozhodnutí obsažené ve správním spisu dostatečně podporují závěr o porušení rozpočtové kázně ze strany žalobce, popř. otázkou její závažnosti a významu v kontextu všech výstupů daného projektu. Teprve na základě těchto úvah přistoupí k případnému stanovení přiměřené výše odvodu za porušení rozpočtové kázně.

39. O náhradě nákladů řízení krajský soud rozhodl ve smyslu § 60 odst. 1, věty první s. ř. s., podle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

40. Žalovaný, který neměl v soudním řízení úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení.

41. Pokud jde o procesně úspěšného žalobce, v jeho případě jsou náklady řízení představovány zaplaceným soudním poplatkem ve výši 2 × 3 000 Kč a odměnou advokáta za zastupování v řízení o žalobě ve výši 2 × 3 100 Kč za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení a sepsání žaloby) dle § 7 bodu 5., § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a) a d) a § 13 odst. 3 vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění do 30. 6. 2018, a paušální náhradou hotových výdajů 2 × 300 Kč, celkem tedy 6 800 Kč. Jelikož je zástupce žalobce plátcem daně z přidané hodnoty, je nutno navýšit odměnu a náhradu hotových výdajů o sazbu této daně na částku 8 228 Kč. Celkové žalobcovy náklady řízení tedy činí 14 228 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce.

42. Závěrem krajský soud poznamenává, že účastníci řízení byli přípisem ze dne 29. 10. 2018 v důsledku administrativního pochybení mylně informováni, že předsedkyní senátu v posuzované věci je JUDr. Věra Balejová. Správně však mělo být uvedeno, že předsedkyní senátu je Mgr. Helena Nutilová. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení byli o možné účasti této soudkyně na rozhodování v této věci již dříve poučeni, a to včetně možnosti o podání případné námitky podjatosti, krajský soud jim již novou informaci o složení senátu nezasílal.

Poučení:

Proti tomuto rozhodnutí lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu, se sídlem Moravské náměstí 6, Brno. O kasační stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud.

Lhůta pro podání kasační stížnosti končí uplynutím dne, který se svým označením shoduje se dnem, který určil počátek lhůty (den doručení rozhodnutí). Připadne-li poslední den lhůty na sobotu, neděli nebo svátek, je posledním dnem lhůty nejblíže následující pracovní den. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout.

Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 s. ř. s. a kromě obecných náležitostí podání musí obsahovat označení rozhodnutí, proti němuž směřuje, v jakém rozsahu a z jakých důvodů jej stěžovatel napadá, a údaj o tom, kdy mu bylo rozhodnutí doručeno.

V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

Soudní poplatek za kasační stížnost vybírá Nejvyšší správní soud. Variabilní symbol pro zaplacení soudního poplatku na účet Nejvyššího správního soudu lze získat na jeho internetových stránkách: www.nssoud.cz.

V Českých Budějovicích 12. února 2019

Mgr. Helena Nutilová v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru