Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

31 A 72/2010 - 45Rozsudek KSBR ze dne 29.09.2011

Prejudikatura

2 As 8/2006

6 A 126/2002

2 As 20/2008 - 73


přidejte vlastní popisek

31A 72/2010-45

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Jaroslavy Skoumalové a soudců JUDr. Jany Jedličkové a JUDr. Radimy Gregorové, Ph.D., v právní věci žalobkyně JUDr. O. H., zast. JUDr. Josefem Vostrejšem, advokátem se sídlem Praha 2, Wenzigova 5, proti žalovanému Krajskému úřadu Jihomoravské kraje, odboru dopravy, se sídlem Brno, Žerotínovo nám. 3/5, o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu,

takto:

I. Rozhodnutí Krajského úřadu Jihomoravského kraje, odboru dopravy, ze dne 12.7.2010, č.j. JMK 27510/2010, sezrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.

II. Žalovaný je povinen nahradit žalobkyni náklady řízení ve výši 6.800,- Kč do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku na účet JUDr. Josefa Vostrejše, advokáta se sídlem Praha 2, Wenzigova 5.

Odůvodnění:

Žalobou včas podanou u Krajského soudu v Brně se žalobkyně domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 12.7.2010, č.j. JMK 27510/2010, kterým bylo rozhodnuto o jejím odvolání proti rozhodnutí Silničního správního úřadu Obce Prušánky ze dne 6.1.2010, č.j. 844/2009. V žalobě uvedla, že v řízení byla zásadně porušena její práva procesním postupem žalovaného, který v rozporu s ustanovením § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu zcela nově vymezil definici skutku a jeho právní kvalifikaci, o čemž v původním rozhodnutí prvostupňového orgánu nebyla žádná zmínka a žalobkyně neměla žádnou možnost se k obvinění z takového skutku vyjádřit, neboť pro takový skutek nebylo původní řízení vedeno. Žalovaný měl věc vrátit prvostupňovému orgánu k novému projednání deliktu, aby žalobkyně mohla uplatnit své námitky a vyjádřit se k novému obvinění, což jí bylo protiprávním postupem žalovaného odepřeno. Skutek, pro který byla žalobkyně uznána vinnou žalovaným, nemá oporu ve shromážděných důkazech a už vůbec ne v těch, se kterými byla původně žalobkyně seznámena. Žalobkyně nikdy nevybočila svým jednáním mimo rámec parcely č. 1722/2 a ani jí to nebylo nikdy kladeno za vinu. Žalovaný proto svým výrokem rozhodnutí nemohl nově popsat takové skutečnosti jako součást protiprávního jednání žalobkyně. Pokud jde o tvrzení správních orgánů obou stupňů o účelové komunikaci na pozemku č. 1722/2 v k.ú. Prušánky, který je ve vlastnictví žalobkyně, pak důkaz o pravdivosti tohoto tvrzení nebyl nikdy prokázán, ačkoliv o to žalobkyně opakovaně žádala. Navíc žalobkyně práce na pozemku prováděla v souvislosti s povinností, která jí byla uložena autorizovaným inspektorem, který žalobkyni udělil stavební povolení pro nástavbu stávající nemovitosti.

Žalovaný ve svém vyjádření navrhl zamítnutí žaloby jako nedůvodné s tím, že námitky v žalobě vznesené odmítl a ve shodě s odůvodněním napadeného rozhodnutí zdůraznil skutkovou podstatu deliktu, jehož se žalobkyně dopustila, přičemž jeho postup dle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu byl odůvodněn principem apelačním a zásadou procesní ekonomie. Protože byl dostatečně zjištěn skutkový stav, nebylo zapotřebí doplňovat dokazování. Žalobkyni nemohla vzniknout žádná hrozba z důvodu možnosti ztráty se odvolat, protože se nejednalo o žádné překvapivé rozhodnutí, obvinění nebylo rozšiřováno, byl pouze upřesněn výrok prvoinstančního rozhodnutí. Omezení veřejného přístupu na účelovou komunikaci nebo umísťování pevných překážek je možné jen se souhlasem silničního správního úřadu, v tomto ohledu je vlastnické právo omezeno přímo ze zákona.

Krajský soud v Brně poté, na základě včas podané žaloby, přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného v mezích žalobních bodů (ust. § 75 odst. 2 věta první s.ř.s.) a řízení předcházející jeho vydání a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná. O žalobě rozhodl, aniž nařizoval jednání, za podmínek vyplývajících z ustanovení § 51 odst. 1 s.ř.s., poté, kdy účastníci řízení s tímto postupem vyslovili souhlas.

Předmětem přezkumné činnosti soudu je zákonnost rozhodnutí žalovaného ze dne 12.7.2010, č.j. JMK 27510/2010, kterým bylo podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu změněno rozhodnutí Silničního správního úřadu Obce Prušánky ze dne 6.1.2010, č.j. 844/2009, jímž byla žalobkyně uznána vinnou správním deliktem, kterého se podle výroku tohoto rozhodnutí dopustila tím, že v rozporu s § 24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, aniž měla povolení vydané příslušným silničním správním úřadem, dne 26.8.2009 na pozemku parc. č. 1722/2 v obci Prušánky a katastrálním území Prušánky umístila pevnou překážku – porušený asfaltový kryt vozovky a výkop základu, čímž porušila ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích a za to jí byla uložena pokuta dle § 42a odst. 1 písm. l citovaného zákona ve výši 50.000,- Kč. Toto rozhodnutí žalovaný změnil tak, že v části výroku a odůvodnění týkající se ustanovení § 24 zákona o pozemních komunikacích o omezení obecného užívání pozemní komunikace úplnou uzavírkou, a upřesnění protiprávního jednání, kterým byla naplněna skutková podstata deliktu podle § 42a odst. 1 písm. l zákona o pozemních komunikacích, uznal žalobkyni vinnou deliktem popsaným ve výroku napadeného rozhodnutí tak, že v rozporu s § 29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích umístila dne 26.8.2009 na svém pozemku p.č. 1722/2 k.ú. Prušánky v obci Prušánky, na kterém se nachází veřejně přístupná účelová komunikace, pevnou překážku – do uvedené účelové komunikace byl proveden výkop základu oplocení a současně byl porušen asfaltový kryt vozovky bez povolení věcně příslušného silničního správního úřadu obce Prušánky. Tímto protiprávním jednáním se žalobkyně jako fyzická osoba dopustila přestupku podle § 42a odst. 1 písm. l zákona o pozemních komunikacích, s tím, že v rozporu s § 29 zákona o pozemních komunikacích, umístila na pozemní komunikaci pevnou překážku a neodstranila ji na svůj náklad ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem. Konkrétně bez povolení podle § 29 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, od silničního správního úřadu obce Prušánky jako věcně příslušného silničního správního úřadu umístila na veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nacházející se na pozemku p.č. 1722/2 k.ú. Prušánky v obci Prušánky, základy oplocení a tímto jednáním tak vytvořila pevnou překážku provozu na předmětné účelové komunikaci a související stavební činností tak porušila resp. zcela znehodnotila asfaltový kryt vozovky a učinila tak tuto veřejně přístupnou účelovou komunikaci minimálně v její části nacházející se na pozemku p.č. 1722/2 k.ú. Prušánky v obci Prušánky, zcela nesjízdnou. Ve všech dalších částech, včetně části výroku o uložené pokutě a její splatnosti ponechal žalovaný rozhodnutí prvostupňového správního orgánu nezměněno.

Žaloba je důvodná.

Především soud přisvědčil zásadní námitce žalobkyně směřující proti postupu žalovaného podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, který změnil zcela výrok odvoláním napadeného prvostupňového správního rozhodnutí jak co do popisu skutkové podstaty deliktního jednání žalobkyně, tak co do jeho právní kvalifikace. Námitku žalovaného, že jeho postupem došlo pouze k upřesnění výroku prvostupňového rozhodnutí nemohl soud akceptovat. Správní řízení tvoří v zásadě jeden celek od jeho zahájení až do právní moci konečného rozhodnutí, jak vyplývá z konstantní judikatury správních soudů. V zásadě není vyloučeno, aby odvolací správní orgán napravil vady řízení před správním orgánem prvého stupně, stejně jako vady rozhodnutí tímto orgánem vydaného. Při změně rozhodnutí pak platí obě rozhodnutí společně, tvoří fakticky jeden celek, a to v mezích provedených změn. Změna rozhodnutí spočívá výhradně ve změně výroku, protože pouze výrok je závaznou a vykonatelnou částí správního aktu, kterou se účastníku stanoví určitá povinnost. Změna výroku musí být podepřena vyložením důkazního a právního stavu a z nich vyplývajících odlišností mezi důvody rozhodnutí správního orgánu prvního a druhého stupně.

Za situace, kdy prvostupňové rozhodnutí v odvolacím řízení neobstojí, je třeba zvážit, zda povaha věci připouští jeho změnu nebo zda nebude na místě prvostupňové rozhodnutí zrušit a vrátit věc správnímu orgánu prvního stupně k nápravě vad.

S ohledem na sankční povahu daného správního řízení je rovněž vhodné poukázat na úpravu problematiky změny prvoinstančního rozhodnutí v trestním řádu (§ 259 odst. 2 trestního řádu), když podpůrná argumentace odkazem na úpravu trestního řízení v případě sankčního správního řízení není nepřípadná, jak se opakovaně vyjadřoval též Nejvyšší správní soud (např. v rozsudku ze dne 27.10.2004, č.j. 6 A 126/2002-27, publikovaný pod č. 461/2005 Sb. NSS nebo usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15.1.2008, č.j. 2 As 34/2006-73, publikované pod č. 1546/2008 Sb. NSS, kde je rozdělení deliktů na správní a soudní vyloženo jako důsledek trestní politiky státu. Tento přístup je v obecné rovině výrazem jednoty právního řádu, opakovaně zdůrazňované též Ústavním soudem např. v nálezu ze dne 29.1.2008, sp.zn. Pl. ÚS 72/06 dostupný na http://nalus.usoud.cz.

V dané věci žalobou napadené rozhodnutí podle přesvědčení soudu změnilo rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zcela nepřípustným způsobem, který ve svém důsledku vedl ke ztrátě možnosti žalobkyně se proti prvostupňovému rozhodnutí odvolat, jak důvodně žalobkyně vytýká žalovanému a namítá důvodně porušení ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu v postupu žalovaného. Změna prvostupňového správního rozhodnutí má sloužit ke korekcím některých méně významných pochybení prvostupňových správních orgánů, v jinak bezvadném rozhodnutí. Za méně významné pochybení však rozhodně nelze označit situaci, kdy žalovaný jako druhostupňový správní orgán fakticky zcela změní jak skutkovou podstatu deliktu, tak jeho právní kvalifikaci, jak se stalo v dané věci, což vyplývá z pouhého srovnání výroků rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, popsaných výše. Žalobkyně tak důvodně vytýká porušení práva na uplatnění námitek a vyjádření se k obvinění i právu podat poté proti němu odvolání, když ke skutkové podstatě deliktu neměla možnost se vyjádřit. Postupem žalovaného formálně sice došlo ke změně prvostupňového správního rozhodnutí s odkazem na ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, avšak závěry odvolacího správního orgánu byly zcela odlišné, dokonce došlo k rozšíření v popisu údajně deliktního jednání žalobkyně, a to až v rozhodnutí odvolacího orgánu.

Tento závěr soudu je ve shodě s judikaturou Nejvyššího správního soudu, kdy lze poukázat např. na rozsudek ze dne 22.7.2008, č.j. 2 As 20/2008-73 (dostupný na www.nssoud.cz), nebo rozsudek Nejvyššího správního soudu ve věci 2 As 8/2006 (dostupný na www.nssoud.cz), týkající se problematiky změny rozhodnutí prvostupňových správních orgánů a aplikace ustanovení § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, na něž zdejší soud účastníky řízení odkazuje.

Zásadním důvodem pro zrušení žalobou napadeného rozhodnutí je tedy vadný procesní postup žalovaného a pro danou věc nesprávná aplikace § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu, jak důvodně vytýká žalobkyně. Jakkoli nemá významu se v dané procesní situaci zabývat hmotněprávní podstatou věci, považuje soud za vhodné pro další řízení zmínit též otázku deklarované veřejně přístupné účelové komunikace, která se má nacházet na pozemku ve vlastnictví žalobkyně p.č. 1722/2 k.ú. Prušánky.

Základ odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí spočívá v tom, že žalobkyně se dopustila deliktního jednání tím, že neoprávněnou stavební činností porušila či znehodnotila asfaltový kryt vozovky, učinila veřejně přístupnou účelovou komunikaci zcela nesjízdnou, vytvořila pevnou překážku provozu na předmětné účelové komunikaci tím, že provedla výkop základu oplocení. Umístěním oplocení by bylo zabráněno v užívání této veřejně přístupné účelové komunikace.

Podle ustálené judikatury správních soudů je v případě zjišťování právní existence účelových komunikací rozhodující skutečný stav věci. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 15.11.2007, č.j. 6 Ans 2/2007-127, publikovaný pod č. 1486/2008 Sb. NSS uvedl, že ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí, či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda takový pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Výkladem ustanovení § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikací a pojmem veřejně přístupné účelové komunikace se zabýval i Ústavní soud v nálezu ze dne 9.1.2008, sp.zn. II. ÚS 268/06, dostupný na http://nalus.usoud.cz, podle kterého „k tomu, aby bylo možné učinit jednoznačný závěr o tom, že se na určitých pozemcích nachází veřejně přístupná účelová komunikace musí být prokázáno, zaprvé, že vlastník příslušného pozemku či jeho právní předchůdce, k jehož souhlasu je možné přihlížet, souhlasil s takovým omezením svého vlastnického práva, zadruhé, že je v daném případě splněna podmínka komunikační nezbytnosti, resp. neexistuje jiná alternativa přístupu (slouží pro spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi) a kde tento přístup zjevně není upraven soukromoprávním institutem (např. věcným břemenem).“ Shodně judikoval Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 27.10.2004, č.j. 5 As 20/2003-64, nebo ve věci č.j. 9 Ao 3/2008-38 ze dne 3.12.2008 (vše dostupné na www.nssoud.cz), přičemž v posledně uvedeném rozhodnutí Nejvyšší správní soud odkázal na svou judikaturu, jakož i judikaturu Ústavního soudu, která se sice vztahuje k omezení vlastnického práva v případě účelové komunikace, ale jejíž závěry lze vztáhnout na posuzovanou věc s tím, že pro to, aby byla určitá komunikace považována za pozemní komunikaci, musí vlastník pozemku buď projevit výslovný souhlas s jejím veřejným užíváním a nebo musí jít o cestu „veřejně užívanou od nepaměti“.

Oproti tomu podle § 3 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích rozhoduje o zařazení pozemní komunikace do kategorie „místní komunikace“ silniční správní úřad. Z tohoto ustanovení a prejudikatury v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29.5.2009, č.j. 4 Ao 1/2009-58, www.nssoud.cz, vyplývá, že místními komunikacemi jsou toliko ty pozemní komunikace, které byly rozhodnutím příslušného správního orgánu zařazeny do kategorie „místní komunikace“, popř. podle dřívější úpravy do sítě místních komunikací.

V přezkoumávané věci panují důvodné pochybnosti i o tom, o jakou kategorii pozemní komunikace se má v dané věci jednat, zda lze v právním smyslu hovořit o existenci pozemní komunikace. Dále je otázkou, zda je v dané věci vůbec splněna podmínka komunikační nezbytnosti. Pokud by mělo jít o účelovou komunikaci nebylo by možno se spokojit s údaji obsaženými v katastru nemovitostí, ale rozhodující pro věc by byla fakticita užívání. Pokud by mělo skutečně jít o místní veřejně přístupnou účelovou komunikaci, bylo by zapotřebí tuto skutečnost náležitým způsobem doložit. V tomto ohledu však nebyl řádně zjištěn skutkový stav věci, proto závěr správních orgánů obou stupňů o tom, že se jedná o místní komunikaci, nemá oporu ve spise. Ve věci je naprosto nezbytné v otevřeném správním řízení rovněž náležitě zjistit a posoudit, zda je či není dána právní existence veřejně přístupné účelové komunikace.

Ze shora uvedených důvodů soudu nezbylo, než napadené rozhodnutí žalovaného na základě včas a důvodně podané žaloby zrušit a věc vrátit žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1, odst. 4 s.ř.s.), v němž je správní orgán vázán právním názorem tohoto soudu (§ 78 odst. 5 s.ř.s.).

Výrok o nákladech řízení má oporu v ustanovení § 60 odst. 1 s.ř.s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

Úspěšné žalobkyni tak přísluší právo na náhradu nákladů řízení, které představuje odměna za právní zastoupení advokátem, a to za dva úkony právní služby a dvakrát režijní paušál, tak jak bylo písemně vyčísleno právním zástupcem žalobkyně, a to ve výši 4.800,- Kč, dále zaplacený soudní poplatek ve výši 2.000,- Kč, takže náklady tohoto řízení činí částku 6.800,- Kč.

Poučení: Proti tomuto rozhodnutí, které nabývá právní moci dnem doručení, je přípustná kasační stížnost za podmínek § 102 a násl. s.ř.s., kterou lze podat do dvou týdnů po jeho doručení k Nejvyššímu správnímu soudu v Brně prostřednictvím Krajského soudu v Brně, a to ve dvou vyhotoveních. Podmínkou řízení o kasační stížnosti je povinné zastoupení stěžovatele advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání (§ 105 odst. 2 a § 106 odst. 2 a 4 s.ř.s.).

V Brně dne 29. 9. 2011

JUDr. Jaroslava Skoumalová, v. r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru