Objednat předplatné Zákony pro lidi PLUS
Přidej k oblíbeným

29 A 27/2017 - 216Rozsudek KSBR ze dne 28.04.2017


přidejte vlastní popisek

29 A 27/2017-216

ČESKÁ REPUBLIKA

ROZSUDEK

JMÉNEM REPUBLIKY

Krajský soud v Brně rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Zuzany Bystřické a soudců Mgr. Petra Pospíšila a JUDr. Faisala Husseiniho, Ph.D., v právní věci žalobce: Spolek Obchvat, z. s., se sídlem Znojmo, Stojanova 766/7, IČ 26606119, zastoupeného Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Brno, Údolní 567/33, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) VODA Z TETČIC z. s., se sídlem Tetčice, Hybešova 178, II) Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Praha 4, Na Pankráci 546/56, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 11. 11. 2016, č. j. 2085/560/16 59579/ENV/16, sp. zn. EIA/10/2016,

takto:

I. Rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 11. 11. 2016, č. j. 2085/560/16

59579/ENV/16, sp. zn. EIA/10/2016, se v rozsahu výroku II. zrušuje a věc

se vrací k dalšímu řízení žalovanému.

II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení částku

15 342 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho advokáta

Mgr. Pavla Černého.

III. Osoby zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.

Odůvodnění:

I. Vymezení věci a shrnutí obsahu rozhodnutí správních orgánů

[1] Ředitelství silnic a dálnic ČR (dále též „ŘSD“, či „oznamovatel“) podalo dne 18. 4. 2016 ke Krajskému úřadu Jihomoravského kraje oznámení záměru „Silnice I/38 Znojmo, obchvat IV“, v katastrálních územích Dobšice u Znojma a Znojmo-město, podle § 6 zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o posuzování vlivů na životní prostředí). Krajský úřad posléze zahájil zjišťovací řízení podle § 7 citovaného zákona. K uvedenému oznámení se vyjádřil mj. žalobce a spolek VODA Z TETČIC z. s. Dne 27. 6. 2016 krajský úřad zjišťovací řízení ukončil rozhodnutím č. j. JMK 101975/2016, sp. zn. S-JMK 60900/2016 OŽP/Rich, jímž shledal, že záměr „Silnice I/38 Znojmo, obchvat IV nemá významný vliv na životní prostředí a nebude dále posuzován podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Proti tomuto rozhodnutí se odvolali jednak žalobce a osoba zúčastněná na řízení I) coby dotčená veřejnost ve smyslu § 3 písm. i) bodu 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jednak jednotlivé fyzické osoby. Žalovaný o podaných odvoláních rozhodl dne 11. 11. 2016 (pod č. j. 2085/560/16 59579/ENV/16, sp. zn. EIA/10/2016), přičemž výrokem I. zamítl pro nepřípustnost odvolání podaná jednotlivými fyzickými osobami, výrokem II. pak zamítl odvolání podaná jmenovanými spolky a napadené rozhodnutí krajského úřadu potvrdil.

II. Shrnutí argumentů obsažených v žalobě

[2] Ve včas podané žalobě žalobce předně dovodil přípustnost žaloby a svou aktivní legitimaci s odkazem na § 7 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Posléze předestřel pět hlavních žalobních bodů.

[3] První se týkal nesprávné klasifikace záměru. Dle žalobce šlo o záměr spadající do Kategorie I Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, konkrétně pod bod 9.3 Novostavby, rozšiřování a přeložky dálnic a pozemních komunikací, které mohou být označeny jako silnice pro motorová vozidla podle zvláštního právního předpisu. Takový záměr musí obligatorně projít plným posouzením EIA a věcně příslušným orgánem je zde Ministerstvo životního prostředí, nikoliv krajský úřad.

[4] Žalovaný vyloučil, že by mohlo jít o silnici pro motorová vozidla, neboť na silnici mají být napojeny sousední nemovitosti. Jedná se však pouze o hypotetickou možnost, k níž nemusí vůbec dojít. ŘSD dle sdělení takovými žádostmi o napojení nedisponuje. Navíc již z oznámení záměru je patrné, že sousední nemovitosti nebudou napojeny přímo, ale prostřednictvím jiných komunikací.

[5] Skutečnost, že záměr měl podléhat obligatornímu posouzení vlivů na životní prostředí, vyplývá již ze směrnice Evropského parlamentu a Rady 2011/92/EU o posuzování vlivů některých veřejných a soukromých záměrů na životní prostředí (dále též „směrnice EIA“), podle které výstavba dálnic a rychlostních silnic vždy podléhá posuzování EIA. Tomu odpovídá i výklad Evropské unie a obsah Evropské dohody o mezinárodních silnicích I. třídy ze dne 15. 11. 1975 (dále též „dohoda AGR“). Žalovaný vycházel z poznámky pod čarou, jenž nemá normativní charakter. Vliv záměru na životní prostředí a veřejné zdraví měl být posouzen.

[6] Další skupinou záměrů, které vždy podléhají posouzení podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jsou podle bodu 9.4 kategorie I Přílohy č. 1 k citovanému zákonu Novostavby, rozšiřování a přeložky silnic nebo místních komunikací o čtyřech a více jízdních pruzích, včetně rozšíření nebo přeložek stávajících silnic nebo místních komunikací o dvou nebo méně jízdních pruzích na silnice nebo místní komunikace o čtyřech a více jízdních pruzích, o délce 10 km a více. Oznamovatel se vyhnul podřazení pod tuto kategorii umělým rozdělením záměru na několik kratších úseků.

[7] Na to přímo navázal druhý žalobní bod týkající se nepřípustného a účelového rozdělení koridoru silnice I/38 na dílčí záměry. Uvedené rozdělení celého záměru o délce 18,5 km na řadu dílčích záměrů, samostatně posuzovaných v EIA, považuje žalobce za nepřípustný a chybný postup. Z hlediska vlivů na životní prostředí a veřejné zdraví se nejedná o samostatné záměry, ale o jeden záměr, jehož vlivy je nutné posoudit jako celek. Předmětný úsek silnice o délce 1,345 km sám prokazatelně nemůže naplnit účel celého projektu, jelikož přímo souvisí s dalšími úseky celé silnice. Malé úseky komunikací nemohou být samostatně objektivně posouzeny, neboť pouze posouzením celého záměru (stavby) lze dojít ke komplexnímu a reálnému vyhodnocení všech budoucích vlivů, a to včetně vlivů kumulativních a synergických.

[8] Tvrzení žalovaného, že pro některé úseky již byla vydána navazující správní rozhodnutí, v nichž byla uplatněna dříve vydaná stanoviska o hodnocení vlivů, je zavádějící, protože pro oba bezprostředně navazující úseky buďto nebylo stanovisko EIA vydáno vůbec, nebo se jedná o stanovisko EIA vydané podle předchozího zákona č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů rozvojových koncepcí a programů na životní prostředí, které nesplňuje požadavky směrnice EIA ani současného zákona.

[9] Nepřípustnost uplatňování této „salámové metody“ jednoznačně vyplývá i z judikatury. Rozhodnutí správních orgánů jsou tedy nezákonná, neboť akceptují popsané nezákonné rozdělení záměru stavby I/38, což oznamovateli mj. umožnilo, aby se vyhnul posouzení podle zákona o posouzení vlivů na životní prostředí ve vztahu k předmětné dílčí části záměru.

[10] Třetí žalobní bod mířil na existenci významného negativního vlivu záměru na životní prostředí, tedy na věcnou nesprávnost závěru zjišťovacího řízení. Podle žalobce mělo proběhnout plné posouzení záměru podle zákona o posuzování vlivů na životní prostředí již z toho důvodu, že se jednalo o záměr spadající do kategorie I Přílohy č. 1 citovaného zákona (viz výše). Záměr však měl podléhat tomuto posouzení i proto, že bude mít zcela zásadní vliv na životní prostředí v dotčeném území. Tato pochybení je třeba vnímat jako obzvláště závažná i vzhledem k tomu, že k řádnému posouzení vlivů přeložky silnice I/38 na životní prostředí nedošlo ani na úrovni územně plánovací dokumentace. Tuto skutečnost lze dovodit z rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 11. 2016, č. j. 63 A 6/2015-371, který se týkal návrhu na zrušení části Územního plánu Znojmo, vymezující koridor pro předmětnou přeložku. Uvedené vady vyhodnocení SEA však krajský soud neshledal jako důvod pro zrušení napadené části územního plánu, a to mimo jiné na základě předpokladu, že uvedený záměr bude ještě z hlediska vlivů na životní prostředí posouzen v rámci procesu EIA. K posouzení nedošlo ani v rámci Zásad územního rozvoje Jihomoravského kraje.

[11] V popisu záměru je jeho celkový rozsah určen pouze přibližně s použitím výrazu „cca“ a není jednoznačně specifikováno jeho umístění v terénu, z kterého by bylo zřejmé, co je a co není součástí posuzovaného „meziúseku“. Jedná se přitom o zásadní problém, a to i s ohledem na skutečnost, že na severním okraji posuzovaného záměru není ani zřejmé, zda v jeho rámci je nebo není posuzována celá mimoúrovňová křižovatka (dále též „MÚK“) Suchohrdelská a její vlivy. Z obrázku uvedeného v příloze č. 1 oznámení vyplývá, že do vymezení stavby IV. zasahuje jen část MÚK Suchohrdelská, a to zřejmě ta její část, kde jedna z ramp MÚK Suchohrdelská je vedena v těsné blízkosti obytných domů. Podle žalobce nelze uvedeným způsobem rozdělovat jednu MÚK mezi dva odděleně posuzované záměry.

[12] Chybí též konkrétní údaj o kapacitě záměru, tedy počet vozidel, které je tato komunikace kapacitně schopna přepravit. Zpracovaná rozptylová studie v tomto ohledu vykazuje vady. Dané území je již v současnosti nadlimitně zatíženo silniční dopravou. Studie však z měřících stanic používá pouze neúplné informace. Je též poddimenzován údaj o intenzitě dopravy, a chybí i vyhodnocení kumulativních a synergických vlivů záměru.

[13] Ve čtvrtém žalobním bodě žalobce vytkl nepřezkoumatelnost napadených rozhodnutí. Jak ze strany krajského úřadu, tak ze strany žalovaného došlo k určitému zestručnění argumentace žalobce a následně se orgány v odůvodnění svých rozhodnutí vyjádřily pouze k této stručné verzi jeho argumentace, čímž došlo k opomenutí některých námitek žalobce. Žalovaný ve svém rozhodnutí například nereagoval na mnohaletá překročení hodnot existujících zákonných limitů ve Znojmě, ani se řádně nezabýval argumentací týkající se neposouzení kumulativních a synergických vlivů záměru. Dále žalobce ve svém odvolání podrobně zdůvodnil, proč považuje postup oznamovatele za nepřípustnou „salámovou“ metodu, přičemž svou argumentaci podložil řadou odkazů na judikaturu. S touto námitkou se žalovaný vypořádal na str. 17 až 18 rozhodnutí, kde odkázal na vypořádání námitek 2 a 5 osoby zúčastněné na řízení I). Tato část odůvodnění ve vztahu k námitkám žalobce není případná. Stejně tak se žalovaný nedostatečně vypořádal s námitkou nesprávné klasifikace záměru.

[14] V posledním pátém žalobním bodě žalobce poukázal na to, že nebyly posouzeny vlivy záměru na krajinný ráz, ani na lidské zdraví.

[15] S ohledem na shora uvedené žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí žalovaného v rozsahu výroku II., jakož i rozhodnutí krajského úřadu, a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.

III. Vyjádření žalovaného k žalobě

[16] Žalovaný setrval na názoru, že zařazení záměru do kategorie II Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí bylo opodstatněné. Není pravdou, že by původní přímá napojení okolních nemovitostí byla v záměru již definitivně nahrazena jiným řešením. Až v územním řízení se určí, jaké bude zvolené řešení. Změna spočívající v označení předmětné komunikace dopravními značkami silnice pro motorová vozidla probíhá podle zvláštního zákona a rozhodnutí o takové změně nelze předjímat. Provoz na silnicích pro motorová vozidla obnáší i jistá omezení (vyloučení vozidel s omezenou rychlostí jízdy) a není jisté, že správce komunikace bude o taková omezení v případě městského obchvatu usilovat.

[17] Směrnice nejsou přímo použitelné, citovaná směrnice EIA byla transponována do zákona o posuzování vlivů na životní prostředí a pouze jeho platné znění je pro věc rozhodující. Bez ohledu na počet pruhů je vzhledem k délce záměru zřejmé, že jej nelze podřadit ani pod bod 9.4 kategorie I Přílohy č. 1, přičemž i takto krátký úsek může být samostatně funkční.

[18] Rovněž s námitkou salámové metody nelze souhlasit. Hodnocení EIA bylo provedeno pro celou trasu nynějších staveb označených I., II. a IV., tedy ucelený úsek od odbočení z dnešní silnice I/38 v úseku Jihlava–Znojmo až po napojení na silnici I/53. Hodnocení bylo provedeno v souladu s tehdejší právní úpravou, přičemž výsledkem bylo souhlasné stanovisko žalovaného. Na základě tohoto stanoviska bylo vydáno stavební povolení na 2. etapu I. stavby, která také byla realizována. Není důvod zpochybňovat věcnou správnost tehdejšího hodnocení a je prokazatelné, že existuje navazující správní rozhodnutí. Od doby provedeného hodnocení zůstala trasa koridoru stejná, hodnocení vlivu trasy jako celku provedeno bylo, a to s pozitivním výsledkem. Pozdější hodnocení mělo za úkol prověřit aktuální stav.

[19] Krajský úřad řádně zdůvodnil závěr zjišťovacího řízení. K poukazu na rozhodnutí krajského soudu nutno uvést, že hodnocení SEA se zřetelně liší od hodnocení EIA, byť lze připustit, že hodnocení SEA ve věci plánovaného obchvatu mohlo být obsažnější. Žalobce namítal, že k soudem předpokládanému hodnocení vlivů na životní prostředí nedošlo. S tím žalovaný nesouhlasí. Oznámení záměru není jen pouhým popisem záměru, ale obsahuje i posouzení vlivů na životní prostředí, třebaže ve stručnější podobě než dokumentace.

[20] Co se týče umístění záměru, lze odkázat na oznámení záměru, v němž jsou hranice stavby zakresleny na tělese budoucí komunikace I/38, nejsou však označeny hranice stavby vůči rampám MÚK. Skutečnost je taková, a vyplývá to z oznámení k záměrům příslušných navazujících staveb, že stavebně je MÚK Suchohrdelská součástí záměru „Napojení silnice II/413 na silnici I/38“. Není tedy rozdělena mezi dva záměry. I přes rozčlenění trasy na několik dílčích staveb byly jednotlivé úseky posuzovány vždy v kontextu navazujících staveb a celého záměru jako celku.

[21] Teoretická kapacita komunikací nepředstavuje relevantní údaj pro posouzení vlivů na životní prostředí a není proto v oznámení uváděna. Nestanovuje se ani v projektových podkladech (je implicitně dána kategorií komunikace). Podstatné je vyhodnocení skutečně očekávaných vlivů, tj. vlivů vycházejících z reálných intenzit dopravy. Ty jsou v tomto případě stanoveny dopravním modelem k roku 2035, který poskytuje relevantní podklad pro zpracování oznámení a studií (akustická, rozptylová). Postupovalo se v souladu s doporučenou a všeobecně užívanou metodikou.

[22] K rozptylové studii lze uvést, že termín „mírně znečistěné“ není zlehčováním situace, ale vyplývá ze zařazení daného území dle stupnice znečistění ovzduší. Zařazení bylo provedeno na základě aktuálního stavu ovzduší. Případné překročení limitu ještě neznamená automatické vyloučení dalšího zdroje emisí. V případě obchvatu se navíc nejedná o nový zdroj, tato komunikace v zásadě nepřivádí nový dopravní proud, ale mění organizaci stávající dopravy. Co se týče neúplnosti informací, stanice Kuchařovice neposkytla srovnatelná data. K údajnému poddimenzování údajů o intenzitě dopravy žalovaný odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[23] Kumulativní vlivy byly hodnoceny, u předmětného záměru přichází reálně v úvahu pouze kumulace vlivů na ovzduší, a sice se stávajícími zdroji v území a do určité míry i s navazujícími úseky obchvatu. Co se týče synergie vlivů, zásady pro zjišťovací řízení tento pojem vůbec neobsahují. Z oznámení záměru vyplývá, že není důvodné předpokládat, že by realizací obchvatu k nějakému synergickému efektu v pravém slova smyslu mohlo dojít.

[24] Napadená rozhodnutí jsou přezkoumatelná. Správní orgány se se všemi námitkami žalobce řádně vypořádaly. Správní řízení představuje jeden celek, odvolací orgán proto může odůvodnění správního orgánu prvního stupně doplnit. K údajně opomenutým odvolacím námitkám žalovaný odkázal na konkrétní části odůvodnění napadeného rozhodnutí.

[25] K námitce chybějícího posouzení vlivu na krajinný ráz žalovaný podotkl, že součástí oznámení záměru je i popis krajinného rázu. Podrobné hodnocení, pokud je požadováno v územně plánovací dokumentaci, nebo dojde-li orgán ochrany přírody k závěru, že je nezbytné, lze provést v režimu zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.

[26] K námitce chybějícího posouzení vlivu na lidské zdraví žalovaný popřel, že bude přivedena doprava do hustě obydlených oblastí. Jak je vidět z průběhu trasy, tato většinou buď prochází nezastavěným územím, nebo se souvisle zastavěného území pouze dotýká, přičemž nejen pro centrum Znojma, ale i pro Suchohrdly, Kuchařovice a Přímětice bude znamenat odlehčení od současné dopravní zátěže. Ve zbytku žalovaný odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí.

[27] Závěrem žalovaný uvedl, že úkolem procesu EIA je vyhodnotit ještě před povolovacím řízením u vybraných typů záměrů jejich vliv na životní prostředí. Významným aspektem je i zapojení veřejnosti. To může přinést mj. cenné poznatky místních obyvatel. Novela zákona o posuzování vlivů na životní prostředí ovšem dostala účastníky EIA do poněkud nerovného postavení, kdy dotčená veřejnost má víc práv než dotčená obec. Praxe již ukázala, že někdy může být motivace odvolatelů jiná než ochrana životního prostředí. Svou roli může sehrát i NIMBY syndrom. Úkolem příslušného úřadu je však objektivně hodnotit všechny podklady a názory zúčastněných. V případě dotčeného záměru bylo dle žalovaného prokázáno, že jeho vliv na okolí je akceptovatelný. Krajský úřad tudíž nepochybil.

[28] Z uvedených důvodů žalovaný navrhl, aby soud žalobu zamítl.

IV. Další podání účastníků a osob zúčastněných na řízení

[29] Osoba zúčastněná na řízení I) v podání ze dne 28. 3. 2017 poukázala na nesrovnalosti v argumentaci žalovaného. Ve vztahu ke klasifikaci záměru (nemožnosti označit komunikaci jako silnici pro motorová vozidla) bylo nutno vycházet z oznámení záměru, nikoliv z názoru Ministerstva dopravy, příp. pozdějšího vyjádření oznamovatele o nezávaznosti oznámení záměru. Chybná byla i úvaha týkající se označení dopravními značkami; rozhodné je technické řešení komunikace. Záměr byl nesprávně zařazen a rozhodoval o něm nepříslušný orgán. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí byl hrubě porušen. Došlo k nepovolenému salámování obchvatu na krátké úseky. Žalovaný účelově chybně vyložil § 5 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Kapacitou záměru není údaj o kategorii komunikace, ale maximální počet vozidel, který po komunikaci může projet za časovou jednotku. Zastavěné území obce Dobšice bude nově zatíženo dopravou, která přes území obce nikdy nejezdila. Při dělení záměru se vytrácí jeho celkový dopad na území, také z tohoto důvodu je záměr obchvatu nedělitelný.

[30] Žalobce v replice k vyjádření žalovaného nad rámec již zmíněného připomněl, že obchvat má být součástí kapacitní komunikace S8 spojující Českou republiku a Rakousko. Ve vztahu k směrnici EIA zdůraznil nutnost eurokonformního výkladu vnitrostátních předpisů. Ze stanoviska EIA vydaného před 20 lety dle zrušeného zákona nelze vycházet. Salámová metoda brání komplexnímu zhodnocení vlivů bez excesů typu umístění MÚK v těsné blízkosti rodinných domů, jako je tomu v případě MÚK Suchohrdelská. Záměr byl od posuzování v letech 1993/1994 zásadně změněn. Odkaz na posuzování záměru „Napojení silnice II/413 na silnici I/38“ je nepřípadný, šlo o posouzení ještě kratšího úseku komunikace, jež bylo zatíženo podobnými pochybeními, jako napadené řízení o „stavbě IV“. Zásadní vadou je, že pro posuzovaný záměr nebyla v oznámení uvedena jeho kapacita, a tedy nebyla respektována zásada předběžné opatrnosti. Zákon o ochraně ovzduší nezná kategorii „mírně znečistěné“, překročení zákonných limitů znečistění ovzduší je protiprávním stavem. Meziroční změny v úrovni imisní zátěže jsou zjevně primárně způsobeny meziročními rozdíly v rozptylových podmínkách. Opakované překračování zákonných limitů bylo v předmětné oblasti zjištěno měřící stanicí Znojmo i stanicí Kuchařovice. Metoda měření použitá ve stanici Kuchařovice je přitom primární metodou měření. Kumulativní vlivy posouzeny nebyly (nebylo zohledněno překročení zákonných limitů znečistění ovzduší), k synergickému efektu naopak dojít může (intenzivnější dopravou). Zařazení území do typu krajinného rázu není posouzením vlivu na krajinný ráz. Popis trasy záměru nesouhlasí; zpochybňování vlivů záměru na lidské zdraví ze strany žalovaného je nedůvodné. V tomto ohledu bylo ignorováno opakované nadlimitní zatížení území v minulosti. Správní orgány by měly usilovat o snížení tohoto zatížení území. Proto by namísto záměrů, které s velkou pravděpodobností povedou k dalšímu zhoršení situace v nadlimitně zatížených územích, měly být posouzeny varianty koridorů kapacitních komunikací, které jsou vedeny mimo obytná území jako jejich obchvaty. Takovouto variantu obchvatu města Znojma prosazuje žalobce již od roku 2000.

[31] Žalovaný v podání ze dne 5. 4. 2017 reagoval na vyjádření osoby zúčastněné na řízení I). Námitka chybného zařazení záměru byla uplatněna až v odvolání. Sporný bod 9.3 kategorie I Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí byl navíc nedávno novelizován a s jeho aplikací zatím není dost zkušeností. Z toho důvodu si žalovaný vyžádal názor oznamovatele i Ministerstva dopravy. Namítaný rozpor vyjádření Ministerstva dopravy a oznámení záměru je jen zdánlivý. Napojení sousedních nemovitostí není dořešeno. V rámci dokumentace pro územní řízení může dojít ke změně záměru (už jen proto, že změny reagují na požadavky formulované na základě hodnocení vlivů), ta ovšem nesmí být zásadní. V daném případě došlo ke specifické situaci, kdy se detail (z pohledu hodnocení vlivů) řešení, jehož konečná podoba nezávisí zcela na vůli oznamovatele, jeví být rozhodující pro zařazení záměru.

[32] Osoba zúčastněná na řízení I) reagovala na posledně popsané vyjádření žalovaného podáním ze dne 18. 4. 2017. Nelze akceptovat, že žalovaný připraví novelu zákona a následně neví, jak ji aplikovat. Na salámovou metodu upozornila osoba zúčastněná na řízení I) již v námitkách ve zjišťovacím řízení. Oznámení záměru řeší napojení sousedních nemovitostí zcela jasně. O detailu by šlo hovořit pouze při plném posouzení záměru. Právě soud může zabránit, aby se tento specifický případ nestal typickým obrazem právního prostředí České republiky.

V. Posouzení věci soudem

[33] Soud, v souladu s § 51 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále též „s. ř. s.“), bez nařízení jednání, přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí žalovaného, jakož i předcházející rozhodnutí krajského úřadu včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba je důvodná.

[34] V daném případě žalobkyně učinil předmětem soudního přezkumu rozhodnutí vydané dle § 7 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, že záměr nebude posuzován podle tohoto zákona. Zde je nutno v prvé řadě uvést, že podle § 7 odst. 9 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí se může privilegovaný žalobce [tedy dotčená veřejnost uvedená v § 3 písm. i) bodě 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, jíž nepochybně žalobce je; a to na rozdíl od fyzických osob, jež se domáhaly účastenství na zjišťovacím řízení a jejichž odvolání žalovaný správně zamítl pro nepřípustnost] žalobou domáhat zrušení rozhodnutí vydaného ve zjišťovacím řízení, že záměr nebo jeho změna nebudou posuzovány podle tohoto zákona. Toto znění ovšem neznamená, že by žaloba měla směřovat přímo proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, popř. že by tento správní orgán měl být v řízení o žalobě žalovaným. Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí nevylučuje možnost podat proti rozhodnutí dle § 7 odst. 6 citovaného zákona odvolání, naopak s ním výslovně počítá. V plném souladu se zásadou subsidiarity soudního přezkumu pak lze proti rozhodnutí správního orgánu brojit žalobou až po vyčerpání řádného opravného prostředku. Žaloba tak logicky směřuje proti rozhodnutí odvolacího orgánu, ale tato okolnost je z hlediska soudního řízení správního nepodstatná, neboť rozhodnutí o odvolání tvoří s rozhodnutím správního orgánu prvního stupně fakticky jeden celek. Na druhou stranu je však tato problematika určující pro stanovení osoby žalovaného. Je nepochybné, že tím je dle § 69 s. ř. s. správní orgán, který rozhodl v posledním stupni. Ve spojení s § 33 odst. 1 s. ř. s. (žalovaným je ten, o němž to stanoví zákon) tak soud za žalovaného považoval pouze Ministerstvo životního prostředí, nikoli však již krajský úřad, jak též navrhoval žalobce.

[35] Pokud jde o věc samu, předmětem zjišťovacího řízení oznamovatel učinil záměr „Silnice I/38 Znojmo, obchvat IV“. Jedná se o jednu z etap dlouhodobého záměru obchvatu Znojma formou „přeložky“ silnice I/38 v úseku „obchvat Znojma – Hatě – státní hranice“ s celkovou délkou cca 18,5 km. Tento dlouhodobý záměr je rozdělen na dvě relativně samostatné základní etapy, a to 1) obchvat Znojma s možností provizorního dočasného ukončení na stávající silnici I/38 za MÚK Znojmo Jih [tato etapa v délce cca 11,4 km je dále členěna na stavby I.–IV. (právě stavba IV., tzv. meziúsek, je předmětem nyní vedeného sporu)], a 2) propojení Znojmo – Hatě – státní hranice [tato etapa v délce cca 7,1 km je dále členěna na stavby Znojmo–Hatě a Hatě hraniční přechod]. V případě samotného oznámeného záměru, IV. stavby obchvatu Znojma, se má jednat o silnici I. třídy s délkou 1,345 km,

-1kategorie S11,5/80 (tedy šíře 11,5 m a maximální povolenou rychlostí 80 km.h) s přídavnými odbočovacími a připojovacími pruhy v celé délce.

[36] Žalobce v prvé řadě brojil proti nesprávnému zařazení záměru do kategorie II Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Zde je nutno v prvé řadě uvést, že již při kategorizaci záměru musí příslušný správní orgán postupovat obezřetně. Správné zařazení záměru má vliv nejen na otázku, zda záměr podléhá obligatornímu posuzování či pouze zjišťovacímu řízení, ale též na určení věcně příslušného správního orgánu. Příslušný správní orgán je samozřejmé povinen postupovat objektivně a nestranně, nelze však zapomínat na povahu předmětu jeho činnosti, jíž je posuzování vlivů na životní prostředí. Je nepochybné, že při činnosti takového správního orgánu se uplatní, a to zejména v případě pochybností, základní zásada práva životního prostředí, totiž zásada předběžné opatrnosti (§ 13 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí), podle níž je třeba vycházet z nejhorší možné varianty a zohlednit i takové plánované záměry nebo činnosti, jejichž realizace je v budoucnu nejistá [viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 6. 2012, č. j. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS (věc Zásady územního rozvoje Jihomoravského kraje)].

[37] V nyní projednávané věci soud dospěl k závěru, že správní orgány přistoupily k problematice zařazení daného záměru nedostatečným způsobem. Sám žalovaný vytkl krajskému úřadu „v některých ohledech přílišnou stručnost“ a nutno shledat, že zejména poněkud nekritické až doslovné přejímání argumentace oznamovatele ve vztahu k vyjádřením dotčené veřejnosti nepřispívají k přesvědčivosti rozhodnutí krajského úřadu. Závěry správních orgánů jsou nedostatečné, v dílčích otázkách pak dokonce nesprávné.

[38] Správní orgány akceptovaly zařazení záměru oznamovatelem do kategorie II Přílohy č. 1 bodu 9.1 Novostavby, rozšiřování a přeložky silnic všech tříd a místních komunikací I. a II. třídy (záměry neuvedené v kategorii I). Naopak žalobce tvrdil, že záměr měl být zařazen do kategorie I Přílohy č.1 bodu 9.3, popř. bodu 9.4.

[39] Soud se v prvé řadě zabýval možností zařazení záměru pod bod 9.3 kategorie I Přílohy č. 1. Zde je nutno zdůraznit, že zákon o posuzování vlivů na životní prostředí je transpozicí práva Evropské unie. Vzhledem k tomu musí být s tímto právem v souladu, a to i pokud jde o výklad jednotlivých ustanovení. Předmětný bod 9.3 zjevně odpovídá bodu 7. písm. b)

(3)Přílohy I Záměry uvedené v čl. 4 odst. 1, jenž zní „Výstavba dálnic a rychlostních silnic“. Odkaz pod čarou (3) pak zní: „Pro účely této směrnice se „rychlostní silnicí“ rozumí silnice, která odpovídá definici Evropské dohody o mezinárodních silnicích I. třídy ze dne 15. listopadu 1975.“ Nutno dodat, že text Přílohy I směrnice EIA nebyl dotčen novelizační Směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2014/52/EU.

[40] Bod 9.3 kategorie I Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí pak do 30. 12. 2015 zněl „Novostavby, rozšiřování a přeložky dálnic a rychlostních silnic“, s účinností od 31. 12. 2015 zní: „Novostavby, rozšiřování a přeložky dálnic a pozemních komunikací, které mohou být označeny jako silnice pro motorová vozidla podle zvláštního 12)
12)právního předpisu“, přičemž poznámka pod čarou odkazuje na zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a na zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.“

[41] Předmětný záměr byl oznámen v dubnu 2016, je tak nepochybné, že se na něj vztahovalo znění zákona o posuzování vlivů na životní prostředí po novele provedené zákonem č. 268/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony.

[42] Přesto je zde nutno uvést, že předchozí znění zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, přestože textově v podstatě odpovídalo znění směrnice EIA, mohlo svádět k výkladu, který alespoň potenciálně mohl být se směrnicí v rozporu. Tento rozpor totiž mohl plynout z rozdílného obsahu pojmu „rychlostní silnice“. Jak uvedeno již výše, směrnice EIA odkazuje na Evropskou dohodu o hlavních mezinárodních dopravních tazích [European Agreement on main international traffic arteries (AGR)] uzavřenou dne 15. 11. 1975. Ta původně rychlostní silnice definovala (Příloha II, bod II.3.) jako „silnice vyhrazené pro motorovou dopravu, přístupné pouze z mimoúrovňových nebo řízených křižovatek, na nichž je zejména zakázáno zastavení a stání“ [Express Roads – Roads reserved for automobile traffic, accessible only from interchanges or controlled junctions and on which, in particular, stopping and parking are prohibited.]. V konsolidovaném znění z března 2008 (Příloha II, bod II.2.) je rychlostní silnice definována jako „silnice vyhrazená pro motorovou dopravu přístupná pouze z mimoúrovňových nebo řízených křižovatek, (i) na níž je zakázáno zastavení a stání v průběžném pruhu, a (ii) která se úrovňově nekříží s železniční či tramvajovou dráhou nebo cestou pro pěší“ [An express road is a road reserved for motor traffic accessible from interchanges or controlled junctions only and which: (i) Prohibits stopping and parking on the running carriageway(s); and (ii) Does not cross at level with any railway or tramway track, or footpath.].

[43] K uvedenému je nutno dodat, že pro zařazení záměru do příslušné kategorie musí být rozhodující jeho faktická kvalita, nikoli jeho formální označení. Lze konstatovat, že pokud by byl pojem „rychlostní silnice“ pro účely posuzování vlivů na životní prostředí vykládán dle české právní úpravy, která jej též definovala, mohlo by docházet k rozporu s evropským právem, neboť česká definice byla z hlediska technických nároků na takovou silnici přísnější.

[44] Podle § 5 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., ve znění účinném do 30. 12. 2015, je silnice I. třídy vystavěná jako rychlostní silnice určena pro rychlou dopravu a je přístupná pouze silničním motorovým vozidlům, jejichž nejvyšší povolená rychlost není nižší, než stanoví zvláštní předpis. Rychlostní silnice má obdobné stavebně technické vybavení jako dálnice (obdobně též rychlostní místní komunikace – viz § 6 odst. 2 citovaného zákona). Dálnice pak je dle § 4 odst. 1 téhož zákona pozemní komunikace určená pro rychlou dálkovou a mezistátní dopravu silničními motorovými vozidly, která je budována bez úrovňových křížení, s oddělenými místy napojení pro vjezd a výjezd a která má směrově oddělené jízdní pásy.

[45] Novelou provedenou zákonem č. 268/2015 Sb., byl pojem „rychlostní silnice“ ze zákona č. 13/1997 Sb. vypuštěn a nahrazen pojmem „silnice pro motorová vozidla“. Došlo tím k podstatné změně, neboť podle § 5 odst. 3 zákona č. 13/1997 Sb., ve znění účinném od 31. 12. 2015, může být silnice označena jako silnice pro motorová vozidla podle zvláštního právního předpisu, pouze jde-li o silnici I. třídy, která je budována bez úrovňových křížení, s oddělenými místy napojení pro vjezd a výjezd a na níž není přímo připojena sousední nemovitost s výjimkou nemovitostí přímo připojených z odpočívek.

[46] Je zjevné, že tato definice je, zejména díky opuštění konceptu obdobného stavebně technického vybavení jako dálnice, obsahově mnohem bližší vymezení rychlostní silnice dle AGR. Možno dodat, že dle důvodové zprávy k čl. V. zákona č. 268/2015 Sb., se ohledně změny bodu 9.3 kategorie I Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí jednalo „o legislativně technickou změnu spočívající ve vypuštění pojmu rychlostní silnice z přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivu na životní prostředí s ohledem na jeho zrušení v zákoně o pozemních komunikacích. Pojem rychlostní silnice je nahrazen definicí, která je v souladu s příslušnými evropskými předpisy.

[47] Na změnu uvedených definic pak zákonodárce částečně reagoval i úpravou zákona č. 361/2000 Sb., a to zejména jeho § 18, v němž rozlišil možnosti místní úpravy provozu na silnicích pro motorová vozidla se směrově oddělenými jízdními pásy a bez směrově oddělených jízdních pásů. V jiných podstatných ustanoveních tento zákon zůstal beze změn [srov. zejména § 2 písm. r), s), či § 38].

[48] Pro nyní souzenou věc je ze shora učiněného přehledu podstatná nikoli skutečnost, že pro zařazení záměru není podstatné, zda zamýšlená pozemní komunikace v budoucnu bude nebo nebude označena dopravní značkou „Silnice pro motorová vozidla“, ale zda se jedná o komunikaci, jež takovou značkou bude moci býti označena, neboť bude splňovat její definiční znaky. Podřazení záměru kategorii tudíž nepodléhá pouhé případně v budoucnu nastavší úvaze příslušných orgánů o deklaraci dané komunikace za „silnici pro motorová vozidla“ a o jejím osazení danou dopravní značkou. Naopak, vzhledem ke shora uvedené zásadě předběžné opatrnosti je nutno pro závěr, že záměr nespadá pod bod 9.3 kategorie I Přílohy č. 1, explicitně vyloučit, že záměr nebude splňovat veškeré definiční znaky pozemní komunikace, která může být označena jako silnice pro motorová vozidla. Tak tomu však v daném případě nebylo. Rozhodnutí krajského úřadu v tomto ohledu odůvodnění postrádá, žalovaný pak toliko odkázal (str. 9 rozhodnutí žalovaného) na vyjádření Ministerstva dopravy, že na předmětný úsek mají být připojeny sousední nemovitosti, které nelze odpojit bez náhrady. Toto vyjádření však stojí toliko na teoretických základech a není nijak podloženo. Jak uvedeno již výše, otázku zařazení záměru musí správní orgány hodnotit kriticky a pochybnosti musí z úřední povinnosti postavit najisto. V případě přetrvávajících pochybností pak mají jednat v souladu se zásadou předběžné opatrnosti.

[49] Celá věc je navíc komplikována okolností etapizace dlouhodobého záměru. Je zřejmé, že v daném případě se o dlouhodobý záměr jedná. Ustanovení § 5 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí v tomto ohledu počítá s možností etapizace záměru s tím, že jednotlivé etapy takového záměru se posuzují samostatně a v kontextu vlivů záměru jako celku. Žádný ze správních orgánů se však nezabýval otázkou převažujícího charakteru dlouhodobého záměru jako celku, tj. zda celý obchvat Znojma, resp. minimálně jeho první část (tedy stavby I.–IV.) bude moci být označena jako silnice pro motorová vozidla. Může ovšem též nastat situace, že pouze konkrétní etapa bude spadat např. pod bod 9.3, záměr jako celek však takovou charakteristiku splňovat nebude. V takovém případě, vždy v závislosti na konkrétních okolnostech, bude pravděpodobně třeba preferovat obligatorní provedení posouzení týkající se pouze této etapy, a to na základě již zmiňované zásady předběžné opatrnosti.

[50] Správní orgán též musí hodnotit konkrétní okolnosti či indicie ohledně charakteru stavby nejen jednotlivě, ale i v jejich souhrnu. Je poněkud s podivem, pokud orgány posuzující vliv na životní prostředí ponechaly bez povšimnutí, že předmětný záměr má být součástí „kapacitní komunikace S8“ (viz územní plán města Znojma, jenž je soudu znám z úřední činnosti), popř. mezinárodního dopravního tahu E 59 (viz AGR), a zároveň bohorovně akceptují tvrzení oznamovatele, že na tzv. meziúseku bude možná zachováno napojení sousedních nemovitostí. V této souvislosti soud neprováděl dokazování odpovědí ŘSD na žalobcovu žádost o informace ze dne 22. 12. 2016, neboť se jednalo o skutečnosti, které neexistovaly v okamžiku vydání rozhodnutí žalovaného (§ 75 odst. 1 s. ř. s.).

[51] Výše uvedené pak v podstatě obdobně dopadá i na žalobcem tvrzenou alternativní možnost zařazení záměru pod bod 9.4 kategorie I Přílohy č. 1 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí. Ve vztahu k této argumentaci nutno uvést, že záměr je sice označen jako dvoupruhový, nelze však pominout, že po celé jeho délce má být po obou stranách připojovací a odbočovací pruh. Fakticky se tedy jedná o čtyřpruhovou komunikaci, která by již pod uvedený bod kategorie I mohla spadat. Samozřejmě u uvedeného bodu je ještě podmínka, že daný záměr musí mít délku 10 km a více. Zde ovšem opět přistupuje povinnost správních orgánů hodnotit etapu záměru z hlediska jeho charakteru i pohledem komplexním. Pokud by uvedeným způsobem mohlo být hodnoceno více než 10 km záměru jako celku, měla by daná etapa, byť sama o sobě požadovanou délku nemá, spadat pod bod 9.4 kategorie I. Ze správního spisu však uvedené informace nelze dovodit. Z oznámení záměru je pouze zřejmé, že stavba III. obsahuje též 2 km silnice I/53 kategorie S20,75/80, tedy z povahy věci čtyřpruhové. U ostatních staveb nelze bez podrobnějšího zkoumání o charakteru dlouhodobého záměru jako celku hovořit.

[52] V této souvislosti pak lze jako nesprávný vyhodnotit závěr žalovaného uvedený na straně 30 jeho rozhodnutí, že navazující část obchvatu již byla realizována. Z oznámení záměru je zcela zjevné, že prozatím byla realizována pouze část I. stavby. Předmětný záměr pak na tento realizovaný úsek nenavazuje, jedná se o meziúsek mezi MÚK Suchohrdelská a MÚK Znojmo východ. Pokud se má soud v tomto ohledu vrátit k otázce aplikace § 5 odst. 2 zákona o posuzování vlivů na životní prostředí, nutno konstatovat, že správní orgán samozřejmě nemůže oznamovateli vnutit, jakou „etapu“ dlouhodobého záměru bude realizovat a jaký záměr tedy oznámí. Svým přístupem k posuzování takového oznámení však musí zajistit, aby nedošlo k obcházení přípustné etapizace záměrů, tedy k uplatnění nepřípustné metody „salami slicing“. Zde je nutno výklad krajského úřadu ve vztahu k salámové metodě považovat za příliš zužující. Jedná se totiž zejména o metodu, která „rozporcováním“ jednoho záměru na menší části umožňuje oznamovateli vyhnout se limitům jednotlivých bodů kategorie I a případně i kategorie II Přílohy č. 1. V tomto ohledu je vhodným referenčním měřítkem zejména otázka, zda se v případě dílčího záměru jedná o samostatnou a soběstačnou etapu komplexního záměru z pohledu provozního a funkčního (srov. např. Bahýľová, L., Kocourek, T., Vomáčka, V.: Zákon o posuzování vlivů na životní prostředí. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 33-39). Žalovaný v této souvislosti konstatoval (str. 20 jeho rozhodnutí), že „[p]osuzovaný úsek propojuje v podstatě stávající silnice II/408 a II/413 a i když bez dalšího pokračování v trase stavby I by neměl plnohodnotný význam, nelze úsek označit za neucelený.“ Takový závěr však nemá podklad ve správním spisu. Jak totiž trefně poukázal žalobce, bez realizace obou shora zmíněných mimoúrovňových křižovatek bude tzv. meziúsek postrádat příslušné napojení na uvedené komunikace (jako se tomu ostatně stalo již realizované části stavby I.).

[53] Zde je nutno též zdůraznit povinnost správních orgánů uvádět jednotlivé skutkové okolnosti v odůvodnění rozhodnutí přezkoumatelným způsobem. Žalovaný např. na straně 14 jeho rozhodnutí konstatoval, že stavba III má platné stanovisko ze dne 19. 10. 2005, jehož platnost byla dvakrát prodloužena, dále však již neuvedl bližší data ohledně dob tohoto prodlužování.

VI. Závěr a náklady řízení

[54] Z výše uvedených důvodů soud shledal rozhodnutí žalovaného nezákonným. Proto jej zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení (§ 78 odst. 1, 4 s. ř. s.). V něm bude žalovaný vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§ 78 odst. 5 s. ř. s.). Soud se nezabýval dalšími žalobními body, týkajícími se již samotného věcného provedení zjišťovacího řízení, neboť dospěl k závěru, že nejprve musí být postaveno najisto, do jaké kategorie předmětný záměr spadá a který správní orgán je příslušný k posouzení podaného oznámení.

[55] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle § 60 odst. 1 s. ř. s., podle něhož nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.

[56] Žalobce dosáhl v řízení o žalobě plného úspěchu, a proto má právo na náhradu nákladů řízení vůči žalovanému. Odměna žalobcova advokáta a náhrada hotových výdajů byla stanovena podle § 35 odst. 2 s. ř. s. a vyhlášky č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif). V daném případě se jednalo o tři úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, žaloba, replika) a tři režijní paušály, ve výši 3 x 3 100 Kč a 3 x 300 Kč [§ 7, § 9 odst. 4 písm. d), § 11 odst. 1 písm. a), d), § 13 odst. 3 advokátního tarifu], tedy celkem 10 200 Kč. Protože žalobcův advokát je plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšují se náklady řízení o částku 2 142 Kč, odpovídající dani, kterou je povinen z odměny za zastupování a z náhrad hotových výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty (§ 57 odst. 2 s. ř. s.). Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek za žalobu ve výši 3 000 Kč.

[57] Celkem tedy byla žalobci vůči žalovanému přiznána náhrada nákladů ve výši 15 342 Kč. K jejímu zaplacení soud určil přiměřenou lhůtu.

[58] Výrok o náhradě nákladů řízení osob zúčastněných na řízení se opírá o § 60 odst. 5 s. ř. s. V dané věci soud osobám zúčastněným na řízení neuložil žádnou povinnost, přiznání práva na náhradu dalších nákladů řízení pak osoby zúčastněné na řízení nenavrhovaly.

Poučení: Proti tomuto rozsudku lze podat kasační stížnost ve lhůtě dvou týdnů ode dne jeho doručení. Kasační stížnost se podává u Nejvyššího správního soudu. V řízení o kasační stížnosti musí být stěžovatel zastoupen advokátem; to neplatí, má-li stěžovatel, jeho zaměstnanec nebo člen, který za něj jedná nebo jej zastupuje, vysokoškolské právnické vzdělání, které je podle zvláštních zákonů vyžadováno pro výkon advokacie.

V Brně dne 28. dubna 2017

JUDr. Zuzana Bystřická, v.r.

předsedkyně senátu

Zdroj dat je volně dostupný na http://www.nssoud.cz
Přesunout nahoru