PLUS na zkoušku
Porovnání znění

Nález č. 40/2003 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 21. ledna 2003 ve věci návrhu na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění

Částka 13/2003
Platnost od 13.02.2003
Účinnost od 13.02.2003
Trvalý odkaz Tisková verze Stáhnout PDF(?) Stáhnout DOCX

Obsah

Odůvodnění (Kapitola 1 - Kapitola 4)

40

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 21. ledna 2003 v plénu o návrhu Krajského soudu v Brně na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění,

takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I.

Dne 5. 6. 2002 došel Ústavnímu soudu návrh Krajského soudu v Brně, jímž se navrhovatel domáhá zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, pro jeho rozpor s článkem 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“).

Navrhovatel poukázal v návrhu na řízení o žalobě M. F. (dále jen „žalobce“) na přezkoumání rozhodnutí České správy sociálního zabezpečení ze dne 5. 8. 1998 vedené u Krajského soudu v Brně pod sp. zn. 32 Ca 196/98. Navrhovatel dospěl po provedeném dokazování k závěru, že na posouzení podmínky plné invalidity žalobce dopadá ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění. Domnívá se však, že uvedené ustanovení je v rozporu s článkem 1 Listiny.

Navrhovatel poukazuje v první části návrhu na právní úpravu, jež předcházela vydání zákona o důchodovém pojištění. Uvádí, že ustanovení § 25 odst. 3 písm. c) zákona č. 121/1975 Sb., o sociálním zabezpečení, a § 29 odst. 2 písm. c) zákona č. 100/1988 Sb., o sociálním zabezpečení, umožňovala uznat invaliditu i u občanů, jimž zůstala zachována schopnost výkonu soustavné výdělečné činnosti, avšak jen k takovým zaměstnáním, která se považovala za zcela nepřiměřená dřívějším schopnostem občana a společenskému významu jeho dosavadního zaměstnání (tzv. stavovská invalidita). Prováděcí vyhláška č. 128/1975 Sb. k zákonu č. 121/1975 Sb. ve svém ustanovení § 19 odst. 3 pak definovala zcela nepřiměřené zaměstnání jako takové, jež je zcela cizí a odlehlé zaměstnání dosavadnímu, a není při něm dostatečně využito dřívějších schopností občana, jež měl před dlouhodobým zhoršením zdravotního stavu, takže z hlediska společenských zájmů se nevyžadovalo, aby takové nepřiměřené zaměstnání vykonával. Pojem nepřiměřeného zaměstnání byl obsahově obdobně upraven i v ustanovení § 18 odst. 2 prováděcí vyhlášky č. 149/1988 Sb. k zákonu č. 100/1988 Sb. V období od 1. 10. 1988 do 31. 7. 1991 byl doplňující podmínkou pro uznání tzv. stavovské invalidity i pokles výdělku alespoň o polovinu ve srovnání s výdělkem, kterého občan dosahoval v dosavadním zaměstnání. Orgány státní správy vydaly k provádění uvedené zákonné úpravy normativní instrukce, které blíže definovaly, co se rozumí vysoce kvalifikovaným zaměstnáním pro uznání „stavovské invalidity“ a jaká zaměstnání lze ve vztahu k nim považovat za zcela nepřiměřená. Za vysoce kvalifikovaná zaměstnání byla označena zaměstnání v hornictví v podzemí uhelných či uranových dolů, jež byla zařazena nejméně do sedmé osobní třídy ve III. kvalifikačním stupni podle výnosu Federálního ministerstva hutnictví a těžkého strojírenství č. 6/1982 registrovaného v částce 17/1982 Sb. na str. 369, později do šestého tarifního stupně podle nařízení vlády ČSFR č. 43/1992 Sb., o stanovení minimálních mzdových tarifů a mzdového zvýhodnění za práci ve ztíženém a zdraví škodlivém pracovním prostředí a za práci v noci, a nařízení vlády ČR č. 333/1993 Sb., o stanovení minimálních mzdových tarifů a mzdového zvýhodnění za práci ve ztíženém a zdraví škodlivém pracovním prostředí a za práci v noci. Za zcela nepřiměřená pak byla pokládána zaměstnání vykonávaná na povrchu zařazená nejvýše do třetího tarifního stupně citovaného nařízení vlády.

V další části návrhu navrhovatel odkazuje na zákon o důchodovém pojištění, který již „stavovskou invaliditu“ nepřevzal a dosavadní nároky z ní vyplývající upravil v přechodném ustanovení § 78. Navrhovatel upozorňuje, že uvedené ustanovení chrání poživatele důchodů, kteří ke dni 31. 12. 1995 dosáhli věku alespoň o 10 let nižšího, než je jejich důchodový věk. V této souvislosti poukazuje na důvodovou zprávu k zákonu, která pouze stručně uvádí, že bylo přihlédnuto k možnostem rekvalifikace a medicínským hlediskům u osob, které již dosáhly stanoveného věku.

Navrhovatel uvádí, že při posuzování souladu ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění s článkem 1 Listiny vzal v úvahu i další ustanovení uvedeného zákona, která zvýhodňují pracovníky v hornictví oproti ostatním skupinám pojištěnců. Především ustanovení § 74 a 76 tohoto zákona fixují důchodový věk horníků, kteří odpracovali stanovenou dobu v tzv. preferovaných pracovních kategoriích na 55 let, případně na 50 let věku (podle nařízení vlády ČSFR č. 557/1990 Sb., o mimořádném poskytování starobního důchodu některým horníkům). Obecný důchodový věk přitom ke dni 31. 12.1995 činil 60 let u mužů a 53 až 57 let u žen. S účinností od 1. 1. 1996 se tento věk prodlužuje za každý kalendářní rok u mužů o 2 měsíce a u žen o 4 měsíce, takže po 31. 12. 2006 bude u mužů dosahovat 62 let a u žen podle počtu vychovaných dětí 57 až 61 let. Zvyšování důchodového věku se však na pracovníky v hornictví, jejichž důchodový věk podle předpisů platných před 1. 1. 1996 dosahoval 55 nebo 50 let, nevztahuje. Již touto úpravou je podle navrhovatelova názoru založena určitá nerovnost mezi horníky na straně jedné a ostatními pojištěnci na straně druhé, která se každým rokem účinnosti zákona o důchodovém pojištění prohlubuje. Navrhovatel nepovažuje tuto nerovnost za porušení článku 1 Listiny, neboť při stanovení důchodového věku pro různé skupiny pojištěnců bylo přihlédnuto k náročnosti jejich povolání a u horníků především ke škodám na zdraví a míře opotřebení organismu při práci v extrémních podmínkách. Výhody poskytované některým skupinám horníků ustanovením § 78 zákona o důchodovém pojištění však podle navrhovatele porušují princip rovnosti v právech podle článku 1 Listiny.

Navrhovatel poukazuje na to, že horníkům, kteří dosáhli k 31. 12. 1995 věku, jenž je o 10 let a méně nižší než jejich důchodový věk, zůstala podle uvedeného ustanovení zachována výhoda posouzení invalidity podle předpisů platných před 1. 1. 1996, ačkoli jiným skupinám pojištěnců se této výhody nedostalo. Zákonodárce chtěl zřejmě vzít na zřetel ztíženou možnost pracovního začlenění horníků, kteří se blíží důchodovému věku a kteří podle předpisů platných od 1. 1. 1996 by museli začít vykonávat soustavnou výdělečnou činnost. Navrhovatel má za to, že taková ochrana není za současného právního stavu odůvodněná. Odkazuje na ustanovení § 30 a 31 zákona o důchodovém pojištění, jež umožňují předčasný odchod do starobního důchodu. Horníci, kteří mají stanoven důchodový věk 50 let, tak mohou odejít do předčasného starobního důchodu podle § 30 odst. 3 uvedeného zákona již v 45 letech věku, podle § 31 uvedeného zákona v 47 letech věku. U horníků s důchodovým věkem 55 let pak vzniká nárok v 50, respektive v 52 letech věku. Případné problémy s adaptací se tak dají řešit pomocí velmi benevolentně stanovených podmínek pro vznik nároku na předčasný starobní důchod.

Navrhovatel zdůrazňuje, že ochrana podle § 78 zákona o důchodovém pojištění byla poskytnuta pojištěncům, u nichž nevymizela schopnost výkonu soustavné výdělečné činnosti. Invalidní důchod jim byl přiznán z důvodu dobových náhledů na společenský význam hornického zaměstnání. Zákonodárce přitom neposkytl právní ochranu mnohem závažněji postiženým důchodcům, a to těm, jejichž invalidita byla uznána podle § 29 odst. 2 písm. d) zákona č. 100/1988 Sb. U nich došlo rovněž ke změně podmínek posuzování plné invalidity. Ochrana práv této skupiny pojištěnců však není upravena v žádném z přechodných ustanovení zákona, byť adaptace na výkon zaměstnání je vzhledem k charakteru jejich zdravotního postižení zajisté obtížnější než u horníků ve věku minimálně 40 až 45 let požívajících „stavovské“ invalidní důchody. Podle navrhovatelova názoru nelze připustit tak výraznou nerovnost v právech pojištěnců jen z toho důvodu, že skupina pracovníků v hornictví je při prosazování svých zájmů a požadavků v legislativním procesu úspěšnější než např. organizace tělesně či mentálně postižených.

Navrhovatel závěrem uvádí, že si je vědom skutečnosti, že speciální normy mohou pro určité obory stanovit zvláštní kritéria rovnosti, která ze všeobecného principu rovnosti neplynou, neboť pro použití zásady rovnosti nejsou stanoveny tak přesné meze, aby vylučovaly jakékoli volné uvážení. Navrhovatel z tohoto důvodu uznává právo zákonodárce zakotvit v zákoně určité nerovnosti, nesmí však jít o neodůvodněné rozdíly v právech, jak je tomu u § 78 zákona o důchodovém pojištění.

II.

Ústavní soud si podle § 69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyžádal od Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky, coby účastníků řízení, vyjádření k návrhu.

Předseda Poslanecké sněmovny PhDr. Lubomír Zaorálek k návrhu uvedl, že v novém systému důchodového pojištění zavedeném zákonem č. 155/1995 Sb. se plná invalidita definuje jako trvalá nebo dlouhodobá ztráta nebo pokles pracovního potenciálu nejméně o 66 %. Upouští se od invalidity, která je uznávána proto, že by výkon soustavného zaměstnání vážně zhoršil zdravotní stav občana. Dále se upouští od typu invalidity, kdy je občan sice schopen vykonávat soustavné zaměstnání, avšak jen zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního povolání. Nová zákonná definice invalidity tudíž nepřipouští tzv. profesní a stavovskou invaliditu. To znamená, že od účinnosti zákona o důchodovém pojištění nemají být přiznávány invalidní důchody těm, kteří v důsledku zdravotního stavu změní zaměstnání a pokles jejich pracovních schopností přitom nepřekročí stanovené hranice. Uvedená hlediska se vztahují i na důchody přiznané před účinností tohoto zákona. Bylo proto odůvodněné stanovit pro možnost odejmutí invalidního důchodu určité kritérium, dané možností rekvalifikace s přihlédnutím k medicínským hlediskům. Z této zásady byla stanovena jediná výjimka, která se dotýká právě poživatelů invalidních důchodů uznaných z důvodu „stavovské invalidity“. Podle této výjimky obsažené v § 78 zákona o důchodovém pojištění lze odejmout poživateli plného invalidního důchodu, který dosáhl ke dni 31. 12. 1995 věku alespoň o deset let nižšího, než je jeho důchodový věk, tento důchod jen za podmínek stanovených předpisy platnými před 1. lednem 1996. Zákonodárce přihlédl k věku důchodců, kteří v době vydání zákona o důchodovém pojištění již pobírali stavovský invalidní důchod, a tím měli obtížnější možnost opětovně se zařadit do pracovního procesu. Takový postup je plně odůvodněn specifickou situací „stavovských“ invalidních důchodů přiznávaných občanům, kteří vykonávali po stanovenou dobu nejrizikovější práce v hornictví. Z tohoto hlediska nepředstavuje porušení všeobecného principu rovnosti před zákonem. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že zákonodárný sbor jednal při projednávání zákona o důchodovém pojištění ve shodě s právní procedurou a v přesvědčení, že přijatý zákon není v rozporu s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“).

Předseda Senátu doc. JUDr. Petr Pithart ve svém vyjádření k návrhu připomněl, že zákon o důchodovém pojištění schválila Poslanecká sněmovna ještě v době před ustavením Senátu. Posléze, již po ustavení Senátu, byl několikrát novelizován. Žádná z jeho novelizací se však netýkala napadeného § 78. Z uvedeného důvodu Senát nemůže podat vyjádření, které by vycházelo z projednávání dotčeného ustanovení v Senátě. Považuje přesto za nutné uvést, že právní úprava platná před přijetím zákona o důchodovém pojištění nevymezovala pojem tzv. stavovské invalidity pouze ve vztahu k hornickým povoláním, ale i ve vztahu k jiným povoláním. V tomto kontextu pak není důvodné pojímat ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění jako pravidlo, které zvýhodňuje pouze některé pracovníky v hornictví oproti jiným skupinám pojištěnců. Na obecné povaze předmětné právní úpravy nemění nic ani to, že největší počet případů, v nichž byla tzv. stavovská invalidita uznána, se zřejmě týkal osob poškozených na zdraví v souvislosti s výkonem hornického povolání. Šlo spíše o to, že byl tímto způsobem zřejmě metodicky usměrňován a sjednocován postup právě ve vztahu k nejčetněji se vyskytujícím případům. V souvislosti s namítanou nerovností mezi skupinou „stavovských důchodců“ a kategorií mnohem závažněji postižených důchodců, jejichž invalidita byla uznána podle § 29 odst. 2 písm. d) zákona č. 100/1988 Sb., Senát uvedl, že v případě „stavovské invalidity“, jejíž vymezení nebylo do zákona o důchodovém pojištění převzato, by docházelo nepochybně v naprosté většině případů ke ztrátě nároku na invalidní důchod přiznaný na základě předchozí právní úpravy. Takové dopady byly zřejmě při tvorbě zákona shledány jako příliš tvrdé, a byly proto zmírněny úpravou v přechodném ustanovení § 78. V případě invalidity podmíněné schopností vykonávat soustavné zaměstnání jen za „zcela mimořádných podmínek“ byla zákonná úprava zachována a změny doznalo vymezení pojmu, co se rozumí zcela mimořádnými podmínkami. Přijetím nové právní úpravy nedošlo ke změnám, které by pro tuto skupinu poživatelů invalidních důchodů mohly mít takové důsledky jako v případě „stavovských důchodců“, a proto se zřejmě v tomto druhém případě neuvažovalo o úpravě určitým přechodným ustanovením. Jestliže se tudíž v návrhu uvádí jako příklad porušení ústavního principu rovnosti zmíněná skupina poživatelů invalidních důchodů, jejichž ochranu zákonodárce v žádném z přechodných ustanovení neupravil, bylo by namístě doložit, jaké konkrétní dopady nová právní úprava na jejich nároky měla ve vztahu k nárokům získaným podle dřívějších právních předpisů.

Ústavní soud si dále vyžádal podle § 48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu vyjádření od Ministerstva práce a sociálních věcí (dále jen „MPSV“).

MPSV ve svém vyjádření k návrhu sdělilo, že nepovažuje za správný navrhovatelův názor, že tzv. stavovská invalidita se týká jen horníků. Upozornilo na to, že tento typ invalidity nebyl, počínaje zákonem č. 55/1956 Sb., o sociálním zabezpečení, vztahován k určité profesi. Citovaný zákon vymezoval invaliditu tak, že zaměstnanec je též invalidní, jestliže pro trvalé zhoršení zdravotního stavu je sice schopen vykonávat výdělečné zaměstnání, avšak zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání. V bodě 12. směrnice č. 73/1957 Ú. l. se uvádělo, že zaměstnání je zcela nepřiměřené dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání, jestliže je pracujícímu zcela cizí a odlehlé jeho dosavadnímu zaměstnání a není-li v něm dostatečně využito jeho dřívějších schopností, takže z hlediska společnosti není účelné ani hospodárné, aby pracující takové zaměstnání vykonával. Definice tzv. stavovské invalidity byla obdobná i v dalších předpisech sociálního zabezpečení. Z aplikační praxe na základě těchto předpisů je ministerstvu známo, že ustanovení upravující „stavovskou invaliditu“ byla používána (v některých dobách též jako určitá náhražka neexistujícího důchodu za výsluhu let) pro posuzování plné invalidity výkonných letců, popř. některých výkonných umělců. Judikatura obsahuje i aplikace při jiných typech rozdílných kvalifikací. Podstatné je, že pojem „stavovská invalidita“ nebyl prioritně určen pro hornická povolání, třebaže v praxi se tato profesní skupina stala patrně nejčetnější.

MPSV dále zdůraznilo, že zákon o důchodovém pojištění vzal na zřetel v nové definici invalidity medicínská hlediska a dřívější vymezení plné invalidity stavící na kritériu nepřiměřenosti vzhledem ke dřívějším schopnostem nepřevzal. Na rozdíl od jiných vymezení plné invalidity [např. § 29 odst. 2 písm. d) zákona č. 100/1988 Sb. má odraz v § 39 odst. 1 písm. b) zákona o důchodovém pojištění] se tzv. stavovská invalidita do zákona o důchodovém pojištění nijak nepromítla. S přihlédnutím k jejímu specifickému charakteru bylo nutno na dosavadní úpravu reagovat v přechodných ustanoveních. MPSV poukázalo na důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona o důchodovém pojištění, kde se k § 78 uvádí, že je odůvodněné zavést určité kritérium dané možností rekvalifikace s přihlédnutím k medicínských hlediskům, kdy bude možné „stavovský důchod“ odejmout. Stanoví se, aby se u osob, které dosáhly věku o deset a méně let nižšího, než je důchodový věk, postupovalo podle podmínek stanovených předpisy platnými před 1. lednem 1996, a to s ohledem na obtížnější pracovní uplatnění. Úprava obsažená v § 78 zákona o důchodovém pojištění vychází z ochrany těch důchodců, u nichž by vzhledem k rozdílné definici plné invalidity a vzhledem k jejich věku bylo sociálně stěží únosné plně aplikovat novou právní úpravu, která je založena na jiných principech a mohla by znamenat odnětí přiznaného invalidního důchodu ve vyšším věku, kdy je obtížné nalézt na trhu práce umístění.

MPSV konečně potvrdilo, že napadené ustanovení se netýká jen horníků, nýbrž všech pojištěnců. Proto není důvodné porovnávat toto ustanovení s ustanovením § 76 zákona o důchodovém pojištění, které se týká výlučně horníků. K navrhovanému řešení situace odchodem horníků do předčasného starobního důchodu uvedlo, že právní postavení příjemce předčasného starobního důchodu je zcela jiné, než je tomu u příjemce plného invalidního důchodu. Liší se výší předčasného starobního důchodu (tento důchod může být nižší než důchod invalidní), budoucím zvýšením důchodů, které je diferencováno podle data přiznání důchodu (předčasný starobní důchod by byl valorizován méně), případnou pracovní aktivitou (která je u předčasného starobního důchodu vyloučena), pobíráním náhrady za ztrátu na výdělku apod. Nutit pojištěnce k podání žádosti o přiznání předčasného starobního důchodu znamená zhoršit jejich dosavadní postavení. MPSV i upozornilo, že zrušením § 78 po uplynutí více než dvou třetin ochranné desetileté lhůty by vznikly nerovnosti mezi těmi pojištěnci, kteří již dosáhli v ochranné lhůtě důchodového věku, a těmi, kteří v této lhůtě důchodového věku ještě nedosáhli.

MPSV v důsledku toho vyslovilo názor, že ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění je stále věcně odůvodněno, a nepředstavuje tudíž nerovnost v právech podle článku 1 Listiny.

III.

Ústavní soud nejdříve v souladu s § 68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zkoumal, zda zákon, jehož ustanovení je posuzováno z hlediska ústavnosti, byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem. Z vyjádření Poslanecké sněmovny, jakož i z příslušných sněmovních tisků a z údajů o průběhu hlasování Ústavní soud zjistil, že Poslanecká sněmovna schválila návrh zákona o důchodovém pojištění na své 32. schůzi dne 30. 6. 1995, když se pro něj z přítomných 178 poslankyň a poslanců vyslovilo 100 a proti bylo 76. Zákon podepsal prezident republiky. Dne 4. 8. 1995 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 41 pod číslem 155/1995 Sb. Zákon o důchodovém pojištění tak byl přijat ústavně předepsaným způsobem a v mezích Ústavou stanovené kompetence při dodržení pravidel stanovených v článku 39 odst. 1 a 2 Ústavy.

IV.

Ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění, jehož zrušení se navrhovatel domáhá, zní:

„Poživateli plného invalidního důchodu přiznaného před 1. lednem 1996, který ke dni 31. prosince 1995 dosáhl aspoň věku o deset let nižšího, než je jeho důchodový věk stanovený podle tohoto zákona [§ 32, 74, 76 a § 94 písm. a)], lze odejmout tento důchod nejdříve od splátky důchodu splatné v lednu 1997, a to jen za podmínek stanovených předpisy platnými před 1. lednem 1996, jestliže byl tento plný invalidní důchod přiznán pro invaliditu způsobenou dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem, pro který jeho poživatel mohl vykonávat soustavné zaměstnání, avšak jen zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání.“.

Navrhovatel odůvodňuje svůj návrh na zrušení § 78 zákona o důchodovém pojištění jeho rozporem s článkem 1 Listiny.

Úkolem Ústavního soudu je tedy posoudit, zda stanovené podmínky působnosti napadeného ustanovení jsou způsobilé porušit zásadu rovnosti v právech, obecně vyjádřenou v článku 1 Listiny, podle něhož lidé jsou svobodní a rovní v důstojnosti i v právech. Zásadu rovnosti v právech podle článku 1 Listiny a konkretizovanou v článku 3 Listiny je třeba posoudit v návaznosti na článek 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech, který stanoví, že všichni jsou si před zákonem rovni a mají právo na stejnou ochranu zákona bez jakékoli diskriminace, přičemž zákonem má být zakázána jakákoli diskriminace a všem osobám zaručena stejná a účinná ochrana proti diskriminaci z jakýchkoli důvodů, např. podle rasy, barvy, pohlaví, jazyka, náboženství, politického nebo jiného přesvědčení, národnostního nebo sociálního původu, majetku a rodu.

Ústavní zásada rovnosti v právech náleží k těm základním lidským právům, jež konstituují hodnotový řád moderních demokratických společností. Princip rovnosti je právně filozofickým postulátem, který je v rovině pozitivního práva garantován zákazem diskriminace. Rovnost není kategorií neměnnou, neboť prochází vývojem, který její obsah obzvláště v oblasti práv politických a sociálních výrazně poznamenává.

Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí [např. nálezy ve věcech vedených pod sp. zn. Pl. ÚS 16/93 z 24. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 131/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 189 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 36/93 ze 17. 5. 1994 (vyhlášen pod č. 132/1994 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, str. 175 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 5/95 z 8. 11. 1995 (vyhlášen pod č. 6/1996 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 4, str. 205 a násl.), sp. zn. Pl. ÚS 33/96 ze 4. 6. 1997 (vyhlášen pod č. 185/1997 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, str. 163 a násl.)] vyložil obsah ústavního principu rovnosti. Ztotožnil se v nich s chápáním rovnosti, jak ji vyjádřil Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu z 8. 10. 1992 sp. zn. Pl. ÚS 22/92 (vyhlášeném v částce 96/1992 Sb. a publikovaném pod č. 11 Sbírky usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR). Ústavní soud ČSFR v něm pojal rovnost jako kategorii relativní, jež vyžaduje odstranění neodůvodněných rozdílů. Zásadě rovnosti v právech je proto třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však závěr, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo. Tento závěr vyplývá i z úpravy článků 1 až 4 zařazených pod obecná ustanovení Listiny. Článek 1 Listiny, jehož porušení je výslovně namítáno, nelze vykládat izolovaně od dalších obecných článků 2 až 4 Listiny, ale naopak je nutno pojmout je jako jediný celek. Z úpravy těchto obecných ustanovení je zřejmé, že základní chráněné hodnoty vyjmenované v článku 3 Listiny nekoncipoval ústavodárce jako absolutní. Totéž odráží i ustanovení článku 4 Listiny, který přímo předpokládá existenci zákonem stanovených povinností a omezení, ale i článek 2 odst. 3 Listiny, v němž se předvídá možnost uložit určité povinnosti či omezení.

Rovněž mezinárodní instrumenty o lidských právech a mnohá rozhodnutí mezinárodních kontrolních orgánů vycházejí z toho, že ne každé nerovné zacházení s různými subjekty lze kvalifikovat jako porušení principu rovnosti, tedy jako protiprávní diskriminaci jedněch subjektů ve srovnání s jinými. Aby k porušení došlo, musí být splněno několik podmínek: S různými subjekty, které se nacházejí ve stejné nebo srovnatelné situaci, se zachází rozdílným způsobem, aniž by existovaly objektivní a rozumné důvody pro uplatněný rozdílný přístup.

Mezinárodní instrumenty a judikáty přitom často rozlišují formální rovnost (tj. rovné zacházení s formálně rovnými subjekty ve formálně stejných případech) a rovnost substantivní (tj. formálně nerovné zacházení s fakticky nerovnými subjekty, jež má kompenzovat právě tuto faktickou nerovnost a napomoci tak nastolení skutečné rovnosti mezi nimi). Posledně uvedený případ bývá označován za tzv. pozitivní diskriminaci, pokud se jím zavádí zvýhodněné zacházení se subjekty, které jsou fakticky výrazně znevýhodněny ve srovnání s jinými (preferential treatment).

Prostředky zvýhodněného zacházení nejsou zásadně v rozporu s právními principy rovnosti a zákazu diskriminace, pokud jejich uplatnění směřuje k odstranění faktické diskriminace mezi těmito subjekty (viz např. článek 4 odst. 2 a 3 Rámcové úmluvy o ochraně národnostních menšin - viz č. 96/1998 Sb.; Obecný komentář Výboru pro lidská práva č. 18 k čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech z r. 1989, § 10; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ve věci Belgické jazykové záležitosti z r. 1968, § 10). Protokol č. 12 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod z r. 2000, který Česká republika podepsala 4. 11. 2000 (dosud neratifikovala), v posledním odstavci své preambule uvádí, že „Princip nediskriminace smluvním státům nebrání, aby podnikly opatření na podporu úplné a skutečné rovnosti, a to za předpokladu, že jsou objektivně a rozumně odůvodněná.“. V důvodové zprávě k citovanému Protokolu (§ 16) se uvádí: „Skutečnost, že určité skupiny nebo kategorie osob jsou znevýhodněny, či existence určitých faktických nerovností, mohou odůvodnit přijetí opatření, jimiž se na podporu rovnosti přiznávají určité výhody, a to za předpokladu, že bude dodržen princip proporcionality.“. Tentýž paragraf důvodové zprávy dodává, že Protokol č. 12 neukládá smluvním státům povinnost, aby taková zvýhodňující opatření přijaly či podnikly.

Uvedený exkurz vede Ústavní soud k závěru, že určitá zákonná úprava, jež zvýhodňuje jednu skupinu či kategorii osob oproti jiným, nemůže být sama o sobě označena za porušení principu rovnosti. Zákonodárce má určitý prostor k úvaze, zda takové preferenční zacházení zakotví. Musí přitom dbát o to, aby zvýhodňující přístup byl založen na objektivních a rozumných důvodech (legitimní cíl zákonodárce) a aby mezi tímto cílem a prostředky k jeho dosažení (právní výhody) existoval vztah přiměřenosti (viz např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva ve věcech Abdulaziz, Cabales a Balkandali z r. 1985, § 72; Lithgow z r. 1986, § 177; Inze z r. 1987, § 41).

V oblasti občanských a politických práv a svobod, již imanentně charakterizuje povinnost státu zdržet se zásahů do nich, existuje pro preferenční (tedy svou podstatou aktivní) zacházení s některými subjekty obecně jen minimální prostor. Naproti tomu v oblasti práv hospodářských, sociálních, kulturních a menšinových, v nichž je stát začasté povinen k aktivním zásahům, jež mají odstranit křiklavé aspekty nerovnosti mezi různými skupinami složitě sociálně, kulturně, profesně či jinak rozvrstvené společnosti, disponuje zákonodárce logicky mnohem větším prostorem k uplatnění své představy o přípustných mezích faktické nerovnosti uvnitř ní. Volí proto preferenční zacházení mnohem častěji.

Navrhovatel vzal při svém tvrzení o protiústavnosti § 78 zákona o důchodovém pojištění v potaz i další ustanovení tohoto zákona, která svým společným působením zvýhodňují pracovníky v hornictví oproti ostatním skupinám pojištěnců. Poukázal zejména na ustanovení § 74 a 76, která stanoví důchodový věk horníků, již odpracovali stanovenou dobu v tzv. preferovaných pracovních kategoriích. Tuto nerovnost samu o sobě nepovažuje za porušení článku 1 Listiny, neboť si je vědom, že zákonodárce přihlédl k náročnosti hornického povolání, ke škodám na jejich zdraví i k míře opotřebení organismu při práci v extrémních podmínkách. Další výhody poskytované právě dotčeným ustanovením § 78 ovšem podle jeho názoru již porušení principu rovnosti představují.

Ústavní soud především zdůrazňuje, že ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění se netýká toliko kategorie horníků, nýbrž pokrývá i další skupiny pojištěnců. Na tuto skutečnost ostatně poukázaly ve svém vyjádření i Senát a MPSV. Právní úprava platná před přijetím zákona o důchodovém pojištění vymezovala tzv. stavovskou invaliditu nejen v poměru k hornickému povolání, ale stanovila obecná kritéria použitelná i ve vztahu k jiným povoláním (srov. § 18 odst. 2 vyhlášky č. 149/1988 Sb., který naposledy vymezil pojem „zaměstnání, jež je zcela nepřiměřené dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání“). To není způsobilá vyvrátit ani faktická okolnost, že největší počet případů uznání tzv. stavovské invalidity se skutečně vztahoval k osobám poškozeným na zdraví právě v souvislosti s výkonem hornického povolání.

Ústavní soud, jenž je při svém rozhodování vázán petitem návrhu, nikoli jeho odůvodněním, si nejdříve položil otázku, zda zvýhodněné postavení pracovníků v hornictví (případně i dalších pojištěnců, již splňovali obecná kritéria pro zařazení do skupiny tzv. stavovských invalidních důchodců) podle zákona o důchodovém pojištění oproti jiným kategoriím pojištěnců je založeno na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích. Tato skupina pojištěnců se objektivně vyděluje z celého souboru pojištěnců tím, že její příslušníci vykonávali po stanovenou dobu fyzicky i psychicky mimořádně namáhavou, rizikovou a náročnou práci, často v extrémním pracovním prostředí (podzemí u horníků či např. extrémní přetížení ve vzdušném prostoru u výkonných letců). Při posuzování dalšího předpokladu, tj. zda je jejich zvýhodnění zákonem rozumné, odkazuje Ústavní soud na důvodovou zprávu k zákonu o důchodovém pojištění i na vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny a MPSV, podle nichž důvodem takové právní úpravy jsou zvláště nepříznivé zdravotní dopady a u kategorie horníků i dopady sociální spojené s výkonem takových povolání. Uvedené hledisko tak lze posoudit v rovině ústavnosti jako rozumné. Ústavní soud se proto nedomnívá, že by určitá zvýhodnění těchto pracovníků oproti jiným kategoriím pojištěnců byla projevem zákonodárcovy libovůle. Jde o legitimní pokus zákonodárce o kompenzaci faktického znevýhodnění této skupiny, založenou na objektivních a rozumných důvodech a hlediscích.

Ústavní soud si dále položil otázku, zda je uvedený legitimní kompenzační cíl zákonodárce naplněn a proveden způsobem, jenž je tomuto cíli přiměřený. Jinými slovy, Ústavní soud přikročil k testu proporcionality.

Navrhovatel sám se domnívá, že pouhé zvýhodnění horníků podle § 74 a 76 zákona o důchodovém pojištění z hlediska důchodového věku nepředstavuje porušení článku 1 Listiny, neboť je přiměřené specifikům jejich povolání a míře opotřebení organismu. Další zvýhodnění na základě ustanovení § 78 tohoto zákona, jež svým návrhem navrhovatel napadá, už se mu ovšem jeví jako nepřiměřené a neodůvodněné.

K tomu Ústavní soud ve shodě s vyjádřením MPSV především připomíná, že ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění nezahrnuje toliko horníky, ale i další kategorie pojištěnců. Není proto zcela adekvátní porovnávat jejich zvýhodněné postavení s ustanoveními § 74 s 76 zákona o důchodovém pojištění, jež se dotýkají výlučně horníků.

Uvedené ustanovení § 78 odkazuje na tzv. stavovskou invaliditu, kterou dříve upravoval zákon č. 100/1988 Sb. v ustanovení § 29 odst. 2 písm. c). Definoval ji jako dlouhodobě nepříznivý zdravotní stav, v důsledku něhož občan je sice schopen vykonávat soustavné zaměstnání, avšak jen zcela nepřiměřené jeho dřívějším schopnostem a společenskému významu dosavadního zaměstnání. V praxi byl tento typ invalidity přiznáván nejčastěji horníkům pracujícím v podzemí uhelných či uranových dolů. Nový systém důchodového pojištění „stavovskou invaliditu“ jako svébytný institut nepřevzal a stanovil, že kritéria invalidity daná zákonem o důchodovém pojištění se od 1. 1. 1996 vztahují napříště i na bývalé „stavovské“ invalidní důchodce. Toto obecné pravidlo prolomil zákon o důchodovém pojištění výjimkou upravenou právě v jeho napadeném § 78. Jím přiznal zákonodárce skupině bývalých „stavovských“ důchodců, kteří dosáhli ke dni 31. 12. 1995 věku alespoň o deset let nižšího, než je jejich důchodový věk, výhodu posuzování jejich nároků podle předpisů platných před účinností zákona o důchodovém pojištění. Jak již Ústavní soud dříve konstatoval (srov. zejména nález sp. zn. Pl. ÚS 4/95 ze 7. 6. 1995, vyhlášen pod č. 168/1995 Sb. a publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 3, str. 209 a násl.), není postup zákonodárce, jímž zachovává dosavadní oprávnění určité skupiny osob v platnosti i podle nového zákona, neobvyklý. Činí tak mj. v zájmu zajištění důvěry v nabytá práva, právní jistoty a stability právního postavení. Uvedenými zájmy se zákonodárce nepochybně řídil i při stanovení obsahu ustanovení § 78 a vzal přitom na zřetel na druhé straně politickou okolnost, že demokratická společnost v tržních podmínkách již nemá důvod na „stavovské důchodce“ pohlížet stejně bezvýhradně, jako to činil předchozí režim.

Pracovníci v hornictví (i další pojištěnci, již splňují obecná kritéria „stavovské invalidity“) proto nepožívají v současném důchodovém systému z hlediska „stavovské invalidity“ výhod ve stejném objemu poskytovaném jim předchozím systémem sociálního zabezpečení. Míra jejich zvýhodnění se výrazně snížila. Zvýhodněna je nyní toliko ta úzká skupina bývalých „stavovských“ důchodců, která splňuje kritéria daná ustanovením § 78 zákona o důchodovém pojištění. Výhodnější zacházení se tak vztahuje jen na úzkou, nejstarší věkovou kategorii bývalých stavovských důchodců, u nichž by vzhledem k rozdílné definici plné invalidity a s ohledem na jejich věk bylo sociálně stěží únosné aplikovat beze zbytku novou právní úpravu, která je založena na jiných principech než úprava dřívější. Plné použití nové právní úpravy by mohlo znamenat odnětí přiznaného invalidního důchodu ve vyšším věku, kdy je vzhledem k objektivizovatelným medicínským hlediskům, jakož i s ohledem na ztíženou možnost rekvalifikace a dalšího pracovního zařazení nejnižší schopnost prosadit se na trhu práce. Takto zvolené pojetí ustanovení § 78 ostatně respektuje i pojem „zákona“ v jeho materiálním smyslu, v souladu s nímž se „zákon“ musí vyznačovat dostupností, jasností i předvídatelností. Má osobám, na něž se vztahuje, umožnit, aby jeho úpravě přizpůsobily své budoucí chování. Pokud by zákon o důchodovém pojištění neobsahoval přechodné ustanovení § 78, nebyl by pro uvedenou nejstarší věkovou kategorii bývalých stavovských důchodců zákonem „předvídatelným“, neboť tito důchodci by vzhledem ke svému „předdůchodovému“ věku a k dalším relevantním skutečnostem již nebyli schopni účinně přizpůsobit nové úpravě své budoucí chování.

Ústavní soud dále poukazuje na dočasnost úpravy v § 78 a na rychle klesající okruh osob, které budou moci svůj nárok na jeho základě uplatnit. Účinky tohoto ustanovení v praxi odezní v několika příštích letech. Za těchto okolností se nejeví aktuální míra zákonného zvýhodnění poskytovaného uvedené skupině osob napadeným § 78 jako nepřiměřená. Ústavní soud uznává i ústavněprávní relevanci argumentu, podle nějž by případné zrušení § 78 vyvolalo sekundární nerovnost mezi těmi pojištěnci, kteří již dosáhli v ochranné lhůtě důchodového věku, a těmi, kteří jej v této lhůtě ještě nedosáhli. Tato sekundární nerovnost by zjevně nesla parametry diskriminace, neboť by nebyla založena na rozumném důvodu, ale toliko na nahodilém momentu zrušení ustanovení Ústavním soudem.

Navrhovatel považuje zvýhodnění „stavovských“ důchodců za neodůvodněné a nepřiměřené i v širším kontextu, a to s ohledem na ustanovení § 30 a 31 zákona o důchodovém pojištění, která umožňují předčasný odchod do starobního důchodu. Případné problémy s adaptací starších horníků lze podle jeho názoru řešit využitím nároku na předčasný starobní důchod.

Instituty starobního důchodu a důchodu invalidního jsou ovšem zcela odlišnými kategoriemi, které mají v systému důchodového pojištění své opodstatnění a jedna druhou nenahrazuje. Odchod do starobního důchodu je vázán na jiné podmínky než přiznání invalidního důchodu. Podmínkou nároku na starobní důchod je získání potřebné doby pojištění a dosažení stanoveného věku, popř. splnění dalších zákonných podmínek. Naproti tomu, pro přiznání nároku na invalidní důchod je rozhodující zdravotní hledisko (invalidita pojištěnce) a potřebná doba pojištění (podle předchozí právní úpravy potřebná doba zaměstnání), která je kratší než u důchodu starobního. Nelze opomenout ani hledisko ekonomické. Zatímco konstrukce výpočtu plného invalidního důchodu je shodná s konstrukcí výpočtu starobního důchodu, výše procentní výměry se v případě předčasného starobního důchodu snižuje. Později přiznaný předčasný starobní důchod je valorizován méně než důchod invalidní. U předčasného starobního důchodu je na rozdíl od důchodu invalidního vyloučena pracovní aktivita. Přiznání předčasného starobního důchodu se považuje za změnu poměrů podle § 202 odst. 1 zákoníku práce, která má za následek ztrátu nároku na náhradu za ztrátu na výdělku. Z uvedených aspektů vyplývá, že nahrazením plného invalidního důchodu předčasným starobním důchodem by došlo ke zhoršení dosavadního postavení příslušných invalidních důchodců. Ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění není tudíž konzumováno ani kompenzováno ustanoveními § 30 a 31 tohoto zákona.

Ani srovnání zvýhodněného postavení „stavovských“ důchodců s postavením skupiny tělesně postižených pojištěnců, jak je provedl navrhovatel, Ústavní soud nepovažuje za opodstatněné. Pro posouzení, zda je určitá právní úprava diskriminační či nikoli, musí být srovnávané osoby ve stejném nebo analogickém postavení. Skupiny „stavovských“ invalidních důchodců a tělesně postižených osob však v takovém srovnatelném postavení nejsou, neboť jejich invalidita vyplývá z rozdílných příčin a charakteristik jejich (ne)schopnosti výkonu soustavné výdělečné činnosti. Ústavní soud však především připomíná zásadně derogační povahu svých pravomocí. Ke zlepšení postavení skupiny tělesně postižených pojištěnců by bylo třeba pozitivního zásahu zákonodárce, nikoli derogačního zásahu Ústavního soudu. Jakkoli by mohl Ústavní soud sympatizovat s navrhovatelovým názorem, že by měla skupina tělesně postižených požívat stejných výhod jako okruh „stavovských“ důchodců, musí konstatovat, že je pouze věcí zákonodárce, zda určité skupině stanoví více výhod než jiné, pokud přitom nepostupuje libovolně. Za dané situace, kdy neshledal zvýhodnění jedné kategorie osob jako protiústavní, není Ústavní soud oprávněn zákonodárce zastoupit a jeho chybějící vůli ke zvýhodnění jiné kategorie rekonstituovat.

S ohledem na vše, co bylo uvedeno výše, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadené ustanovení § 78 zákona o důchodovém pojištění samo o sobě i ve spojení s ostatními ustanoveními tohoto zákona upravuje takové zvýhodnění starších „stavovských“ důchodců, které lze považovat za legitimní i přiměřené. Neporušuje tudíž ústavní princip rovnosti. Proto Ústavní soud návrh na zrušení § 78 zákona č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, podle § 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. zamítl.


Předseda Ústavního soudu: v z. JUDr. Holeček v. r. místopředseda

Přesunout nahoru