Zákony pro lidi>Sbírka zákonů ČR>Ročník 2002>Předpis č. 476/2002 Sb.

Předpis č. 476/2002 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 2. října 2002 ve věci návrhu na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů

Ze dne02.10.2002
Částka165/2002
Platnost od20.11.2002
Účinnost od31.03.2003
Zařazeno v právních oblastech
Trvalý odkaz Tisková verze Stáhnout PDF

Obsah

RozbalitOdůvodnění(Kapitola 1 - Kapitola 6)

Aktuální verze


744x145_ZPL_mobilní aplikace_v2 kopie.png

476

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 2. října 2002 v plénu o návrhu skupiny senátorů na zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů,

takto:


1. Zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 370/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 15/1998 Sb., o Komisi pro cenné papíry a o změně a doplnění dalších zákonů, ve znění zákona č. 30/2000 Sb., zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů, se zrušuje ke dni 31. 3. 2003.

2. Návrh na zrušení ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.

Odůvodnění

I.

Skupina 22 senátorů jako oprávněný navrhovatel [§ 64 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu] navrhla zrušení zákona č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc.; podle odůvodnění návrhu procesní postup, v němž byl napadený zákon přijat, vykazuje protiústavní vady, neboť poté, co byl jako tisk č. 824 na 39. schůzi Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky ve druhém čtení s přijatým pozměňovacím návrhem poslance Ivana Pilipa [ve formulaci ustanovení § 183b odst. 3 písm. a)] a následně ve třetím čtení s přijatým pozměňovacím návrhem (usnesením č. 1828) schválen dne 31. října 2001, v další schůzi, totiž na mimořádné 42. schůzi Poslanecké sněmovny bylo schvalovací usnesení "revokováno", a posléze - za vypuštění pozměňovacího návrhu poslance Pilipa - byl takto upravený návrh zákona nově schválen dne 15. listopadu 2001 (usnesením č. 1859) a s tímto usnesením v "opraveném" (revokovaném) znění byl postoupen Senátu.

Na tento podle navrhovatelů protiústavní postup Senát Parlamentu České republiky na své jedenácté schůzi dne 22. listopadu 2001 reagoval konstatováním, že Poslaneckou sněmovnou předložený návrh zákona (a jeho schvalovací usnesení) jako tisk č. 150 není "návrhem zákona dle čl. 45 Ústavy ČR", a z tohoto důvodu se jím dále nezabýval.

Podle tvrzení navrhovatelů Poslaneckou sněmovnou zvolený postup byl odůvodněn údajnou snahou "zabránit vážným hospodářským škodám, ke kterým (pro omyl Poslanecké sněmovny) by mohlo dojít"; navrhovatelé však mají za to, že takový postup, ať by již byl zdůvodněn jakkoli, je v "rozporu s právem". V posuzovaném případě šlo totiž o "revokaci konečného a meritorního usnesení Poslanecké sněmovny", jímž byl (definitivně) návrh zákona schválen a v takto schváleném znění měl být postoupen Senátu, neboť schvalovací usnesení se stalo "perfektní okamžikem odhlasování, které nebylo bezprostředně zpochybněno".

S odkazem na zásadu politického rozhodování, podle níž meritorní rozhodnutí ad hoc ustavené většiny přijaté za určité situace tuto (potencionálně proměnlivou) většinu chrání, a zejména s odkazem na obsah čl. 6 (ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2) a také na obsah čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a po rozboru možností, za nichž se v intencích ústavních a zákonných kautel Poslanecká sněmovna k jí přijatému zákonu může (novým hlasováním) vrátit, dospěli navrhovatelé k závěru, že vytýkaným postupem Poslanecká sněmovna porušila "relativní nezměnitelnost usneseného zákona"; tím se při přijímání napadeného zákona ocitla Poslanecká sněmovna v rozporu s ústavním pořádkem republiky. Usilujíce především o zrušení celého zákona č. 501/2001 Sb., navrhovatelé alternativním žádáním navrhli zrušení jednak jeho ustanovení § 183b odst. 3 písm. a), jednak dalších novelizovaných ustanovení, která v petitu návrhu přesně označili a jejichž protiústavnost bez ohledu na protiústavní způsob jejich přijetí vyvodili (bez bližšího zdůvodnění) z ustanovení čl. 4 a čl. 11 Listiny základních práv a svobod, resp. čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 26 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech.

Poslanecká sněmovna se k výzvě Ústavního soudu k návrhu skupiny senátorů jako účastník řízení (§ 69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů) vyjádřila podáním svého předsedy; v něm jednak zrekapitulovala průběh kritických hlasování, včetně hlasování pléna Poslanecké sněmovny o námitce poslance Pilipa stran (zpravodajem vyslovené) nemožnosti hlasovat o jeho návrhu o pozměněném ustanovení § 183b, kteréžto námitce jako námitce "technické změny bez hlubších souvislostí" posléze vyhověla, jednak zdůraznila, že při tomto hlasování byla sama uvedena v omyl, jehož důsledkem byla v ustanovení § 183b odst. 3 "existence dvou stejných ustanovení pod jeho písmeny e) i a) a v širší souvislosti pak odstranění výjimky z povinnosti učinit nabídku převzetí všem majitelům účastnických cenných papírů cílové společnosti". Zejména posléze uvedená skutečnost, jak ukázala pozdější hlasování na 42. schůzi Poslanecké sněmovny, dle níž pro návrh poslance Pilipa ze 110 přítomných poslanců nehlasoval nikdo, zatímco proti němu hlasovalo 98 poslanců, však byla v rozporu se skutečnou vůlí Poslanecké sněmovny, a protože - pokud jde o revokaci usnesení, jímž posuzovaný zákon byl jako celek Poslaneckou sněmovnou schválen - "zásada ne bis idem, resp. res iudicata není součástí jednacího řádu Poslanecké sněmovny, bylo na jejím rozhodnutí, jak s takovým návrhem naloží".

Podle závěrečného vyjádření předsedy Poslanecké sněmovny zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý (tj. posuzovaný) zákon i postup, který vedl k jeho přijetí, je v souladu s ústavním pořádkem a právním řádem České republiky, a je proto na Ústavním soudu, aby návrh skupiny senátorů na zrušení tohoto zákona posoudil a vydal příslušné rozhodnutí.

Rovněž za Senát se vyjádřil jeho předseda. Také on, poté co podal zestručněný přehled námitek vznesených skupinou senátorů, provedl rekapitulaci kritických hlasování v Poslanecké sněmovně a poukázal na to, že "O ústavně předepsaném způsobu schvalování zákonů Senát zevrubně diskutoval" a na rozdíl od opačného stanoviska Poslanecké sněmovny dospěl k přesvědčení, že "usnesení, jímž komora Parlamentu schválí návrh zákona, je konečné a k takovému návrhu se lze vrátit jen způsoby danými Ústavou", což pro posuzovanou věc znamená, že "chce-li Parlament měnit svou vůli vyjádřenou v zákonodárném procesu, nemůže tak učinit jinak než cestou novelizace přijatého zákona"; Senát tak "dospěl většinově k závěru, že nedostatky návrhů zákonů schválených v Poslanecké sněmovně lze v rámci zákonodárného procesu řešit buď v orgánech Senátu nebo zahájením nové legislativní procedury, nikoli však změnou již perfektního usnesení Poslanecké sněmovny", přesto "posouzení toho, zda byl zákon přijat ústavně předepsaným způsobem, je však zcela na Ústavním soudu".

Vzhledem k povaze věci bylo vyžádáno také stanovisko vlády (§ 48 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.); ta ve svém podání vyjádřila přesvědčení, že posuzovaným postupem, v souvislosti s problematickým pozměňovacím návrhem poslance Pilipa, který ve své podstatě znamenal faktické zrušení dosavadní právní úpravy dané ustanovením § 183b odst. 3 písm. a) a navíc byl vůči návrhu hospodářského výboru zjevně duplicitní, "nebyla splněna povinnost vyplývající z ustanovení § 72 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny", dle něhož "před hlasováním se zopakuje přesné znění návrhu, pokud nebylo poslancům předáno jeho písemné vyhotovení", nicméně jakkoli Ústava možnost revokace usnesení Poslanecké sněmovny o návrhu zákona (zákazem) neupravuje a toliko její jednací řád stanoví, že každý poslanec může při hlasování nebo bezprostředně po něm vznést proti průběhu nebo výsledku hlasování námitku, o které rozhodne Poslanecká sněmovna bez rozpravy, a jestliže jí vyhoví, musí se hlasování opakovat, nejedná se o ustanovení taxativní, a proto má vláda za to, že "jakýkoli jiný případ opakování hlasování není jednacím řádem vyloučen" a že vzhledem ke všem okolnostem, za nichž ke skupinou senátorů napadenému postupu v Poslanecké sněmovně došlo, je "namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci usnesení, došlo-li k ní především v zájmu jasnosti a srozumitelnosti zákonné úpravy a v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit uvědoměle svoji vůli". S přihlédnutím k těmto okolnostem pokládá vláda návrh na zrušení všech posuzovaným zákonem novelizovaných ustanovení "za zcela neadekvátní", neboť by tím došlo ke značným problémům např. v oblasti kapitálového trhu a vyvolalo by "proces protikladný privatizační tendenci - mj. by došlo ke znevýhodnění subjektů podílejících se na privatizaci... a vedlo by nepochybně i k rozsáhlému snížení výnosů státu z privatizace jednotlivých společností". Ostatně, uvádí vláda závěrem, "právní úprava nabídky převzetí" (tj. ustanovení § 183b napadeného zákona) byla do obchodního zákoníku zařazena na základě návrhu přepracované třinácté směrnice Evropských společenství, která z takové nabídky nedovoluje nijaké výjimky, takže platnost onoho ustanovení je "omezena dnem vstupu smlouvy o přistoupení České republiky k Evropské unii v platnost".

Závěrem svého vyjádření vláda doporučila, aby návrh skupiny senátorů na zrušení posuzovaného zákona, příp. na zrušení jím novelizovaných předpisů byl zamítnut.

II.

Z písemných materiálů (sněmovních tisků a stenografických záznamů o průběhu 39. a 42. schůze Poslanecké sněmovny), které byly Ústavnímu soudu na jeho žádost kanceláří Poslanecké sněmovny předloženy, je patrno, že

1. pokud jde o průběh 39. schůze Poslanecké sněmovny:

a) posuzovaný zákon byl projednán z podnětu skupiny poslanců a jako sněmovní tisk č. 824 byl přikázán k projednání výborům hospodářskému a ústavněprávnímu a iniciativně byl současně projednán také výborem rozpočtovým; podle navrhovatelů zákona šlo v něm o "technickou novelu, jejíž jádro spočívalo v odstranění legislativně-technických chyb",

b) k původnímu návrhu zákona byla jak ve zmíněných výborech, tak v podrobné rozpravě v průběhu druhého čtení na plénu Poslanecké sněmovny projednána řada pozměňovacích návrhů (sněmovní tisky 824/2 - 5), z nichž některé byly hlasováním pléna Poslanecké sněmovny přijaty, některé byly odmítnuty,

c) v průběhu třetího čtení vznesl poslanec Pilip námitku stran údajné "nehlasovatelnosti" jeho pozměňovacího návrhu přijatého ve druhém čtení [šlo o úpravu znění § 183b odst. 3 písm. a)], která byla jako "akceptace technické změny" přijata a hlasováním (pod číslem 531, ze 177 přítomných 97 pro, 12 proti) byl jeho pozměňovací návrh přednesený dříve ve druhém čtení přijat,

d) usnesení, jímž Poslanecká sněmovna "vyslovila souhlas se sněmovním tiskem č. 824 ve znění pozměňovacích návrhů", bylo pod číslem 1828 přijato potřebnou většinou (v hlasování pořadového čísla 532, ze 177 přítomných 159 pro, 2 proti); při hlasování ani bezprostředně po něm nikdo z poslanců námitku proti průběhu nebo výsledku hlasování nevznesl (§ 76 odst. 5 a 6 zákona č. 90/1995 Sb.);

2. pokud jde o průběh 40. schůze Poslanecké sněmovny konané dne 15. listopadu 2001, ze stenografického záznamu vyplývá, že

a) tato schůze Poslanecké sněmovny byla jejím předsedou svolána podle ustanovení § 51 odst. 4 jednacího řádu, a to k žádosti 41 poslanců, a její jednání bylo podřízeno režimu zákonodárného procesu ve stavu legislativní nouze (§ 99 zákona č. 90/1995 Sb.), který byl vyhlášen na dobu od 14. do 21. listopadu 2001; o něm Sněmovna hlasováním po rozpravě rozhodla (pod č. 4, ze 161 přítomných 110 pro, 48 proti), že trvá i v průběhu této schůze (§ 99 odst. 4 zákona č. 90/1995 Sb.),

b) jako druhý bod programu byl k projednání zařazen návrh poslaneckého klubu sociální demokracie na revokaci usnesení Poslanecké sněmovny č. 1828 ze dne 31. října 2001,

c) návrh byl zástupcem navrhovatelů odůvodněn - stručně shrnuto - tím, že hlasováním o "nehlasovatelném" pozměňovacím návrhu poslance Pilipa (k § 183b) jednak byla "v rámci procesu schvalování jednotlivých pozměňovacích návrhů porušena pravidla jednání Poslanecké sněmovny", jednak - s přihlédnutím ke všem okolnostem, za nichž k hlasování o tomto návrhu došlo - byla Poslanecká sněmovna ve svém jednání natolik iritována, že "je zřejmé, že zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", načež

d) po rozpravě Poslanecká sněmovna hlasováním

aa) (pod pořadovým číslem 11, ze 108 přítomných 84 pro, 16 proti) revokovala své usnesení č. 1828 ze dne 31. října 2001, jímž vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání posuzovaného zákona,

bb) (pod pořadovým číslem 15, ze 110 přítomných pro nikdo, proti 98) pozměňovací návrh poslance Pilipa (k § 183b) nepřijala a posléze

cc) (pod pořadovým číslem 16, ze 105 přítomných 92 pro, 4 proti) přijala (pod číslem 1859) usnesení, jímž "vyslovila souhlas s návrhem skupiny poslanců na vydání zákona, kterým se mění zákon č. 513 z roku 1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., podle sněmovního tisku č. 824, ve znění schválených pozměňovacích návrhů", a

dd) v takto nově přijatém znění postoupila návrh zákona k dalšímu opatření Senátu; protože ten se k němu věcně nevyjádřil, po uplynutí předepsané lhůty (§ 97 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb.) předložil jej předseda Poslanecké sněmovny k podpisu prezidentu republiky (§ 98 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.).

Lze tedy shrnout a uzavřít, že posuzovaný zákon v zákonodárném procesu v Poslanecké sněmovně prošel třemi fázemi; v prvé byl (po projednání pozměňovacích návrhů) přijat usnesením č. 1828 ze dne 31. října 2001, v druhé byl dne 15. listopadu 2001 revokován a posléze (poté co dříve přijatý pozměňovací návrh poslance Pilipa byl v novém hlasování odmítnut) byl opět jako celek usnesením č. 1859 ze dne 15. listopadu 2001 schválen a v tomto novém znění (za vypuštění textu pozměňovacího návrhu poslance Pilipa k § 183b) byl postoupen Senátu a později prezidentovi republiky k podpisu; publikován byl ve Sbírce zákonů v částce 180 pod č. 501 s datem rozeslání 31. prosince 2001.

III.

Výrazně většinový názor Poslanecké sněmovny má za to, že jakkoli Poslanecká sněmovna s posuzovaným zákonem v závěrečném hlasování dne 31. října 2001 vyslovila souhlas, samotný legislativní proces tím ještě nebyl skončen, neboť takto Poslaneckou sněmovnou schválený zákon nebyl do dne konání 42. schůze postoupen Senátu, ani nebyl předložen prezidentovi republiky k podpisu, a protože "pro projednání návrhu na revokaci usnesení Poslanecké sněmovny, jímž byl s návrhem zákona vysloven souhlas" (přesněji pro nezměnitelnost schvalovacího usnesení), není ústavně ani právním předpisem nižší právní síly (zákonem č. 90/1995 Sb.) stanovena závazná lhůta, je cesta k revokaci schvalovacího usnesení a k novému projednání zákona otevřena".

Naproti tomu navrhovatelé, dovolávajíce se zásady "relativní nezměnitelnosti (jednou platně přijatého) zákona" s odkazem na čl. 6 ve spojení s čl. 39 odst. 1 a 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 Ústavy, pokládají jimi napadený procesní postup Poslanecké sněmovny za protiústavní.

Za těchto zcela protichůdných stanovisek bylo na plénu Ústavního soudu, aby posoudilo a rozhodlo, zda

a) lze ze stávajícího ústavního pořádku, případně z oblasti obyčejného práva (zákona č. 90/1995 Sb.) odvodit časovou nebo věcnou hranici, za níž již Poslaneckou sněmovnou přijaté rozhodnutí, jímž po konečném (závěrečném) hlasování byl s návrhem zákona vysloven souhlas, nelze měnit, nebo zda po revokaci schvalovacího usnesení lze v legislativním procesu pokračovat a dříve schválený zákon v něm znovu projednat a v nové (opravené) verzi přijmout, a

b) je-li taková hranice, jaký je z hlediska ochrany ústavnosti její význam a jaké důsledky z jejího překročení plynou, jinými slovy řečeno, zda posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., byl přijat ústavně předepsaným způsobem.

Z takto vymezeného tématu decidendi jsou podle přesvědčení Ústavního soudu již pro svou povahu vyloučena všechna již dříve zmíněná tvrzení Poslanecké sněmovny směřující k objasnění okolností, za nichž k posuzované revokaci došlo, resp. k důvodům, které k ní Poslaneckou sněmovnu vedly, neboť jde o tvrzení z hlediska posouzení merita věci nerozhodná. Ostatně jak vyjádření Poslanecké sněmovny, tak argumentace vlády jsou zaměřeny výlučně jen k otázkám spojeným s jednacím řádem Poslanecké sněmovny, a protože v obou případech zcela opomíjejí podmínky ústavně předepsaného postupu přijímání zákonů (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů), jde o stanoviska bez praktického významu.

Záměry zákonodárce, pokud nejsou vyjádřeny v přiměřené formě a rozsahu v samotné právní normě (zákoně) jako motivy zákonodárcova jednání, na její obsah a platnost (účinnost) nemají vliv a v souvislosti s nimi nemohou být (samostatně) posuzovány, přesněji, nemohou z nich být vyvozeny exkulpační důvody pro porušení procedurálních pravidel (zásad), jestliže k němu v průběhu zákonodárného procesu došlo, a to bez ohledu na to, zda vady zákona zjištěné ex post přivodila nepozornost zákonodárce při hlasování nebo jeho nedostatečná znalost materie, která s projednáním návrhu zákona byla spojena.

Tyto okolnosti proto zůstaly stranou pozornosti Ústavního soudu, stejně jako byly vědomě pominuty otázky spojené s tvrzeným omylem poslanců, důvody případné omluvitelnosti takového omylu a podobně, nebo tvrzená nelogičnost pozměňovacího návrhu (poslance Pilipa k ustanovení § 183b), který byl v původním hlasování pléna Poslanecké sněmovny přijat a který se posléze stal zřejmým důvodem k revokaci závěrečného usnesení o schválení projednaného zákona, po níž byl v novém hlasování tento pozměňovací návrh odmítnut a z konečného a nově schváleného textu zákona byl vypuštěn.

IV.

Postup v zákonodárném procesu upravený zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (zákon č. 90/1995 Sb.) není sice vybudován na zásadě neomylnosti zákonodárců, nicméně z různých (teoreticky) možných variant mechanismů opakovaného hlasování a důvodů pro ně současně platný zákon určuje podmínky pro ně tak, že vyhrazuje každému poslanci právo, aby při hlasování nebo bezprostředně po něm, tedy poté, co předsedající schůze předepsaným způsobem vyhlásil výsledek hlasování a ohlásil, že návrh byl přijat (§ 76 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), vznesl námitku buď proti průběhu hlasování nebo proti jeho výsledku (dtto odstavec 5), a jen tehdy, je-li takto uplatněná námitka plénem Poslanecké sněmovny přijata, lze (bez revokace předchozího hlasování) hlasování opakovat, nikoli však se k návrhu zákona novým projednáním vrátit.

Opakované hlasování, lhostejno, zda o pozměňovacím návrhu nebo o usnesení, jímž se s návrhem zákona vyslovuje souhlas jako s celkem, je tak limitováno dvěma podmínkami, totiž bezprostředně vznesenou námitkou poslance a kladným rozhodnutím Poslanecké sněmovny o ní, a nadto pro jejich povahu lze je vztáhnout toliko k vadám (omylům) při vlastním hlasovacím aktu, tedy v podstatě k technice hlasování nebo ke zjištění jeho výsledku, nikoli však k meritu projednávaného návrhu (věcné nesprávnosti); k jejich odstranění jsou totiž ústavně určeny jiné mechanismy (čl. 47 odst. 2, čl. 47 odst. 1 a 3 a čl. 50 odst. 2 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky), jejichž prostřednictvím se Poslanecká sněmovna, to však již za změněných procesních podmínek, může k již dříve jí schválenému návrhu zákona vrátit a o něm - v souvislosti s výhradami Senátu nebo s jeho pozměňovacími návrhy nebo s výhradami prezidenta republiky - znovu jednat a opětovným hlasováním o nich rozhodnout. V takovém případě jde však o proceduru zahájenou nikoli z vlastního rozhodnutí Poslanecké sněmovny, ale jde o postup, který je procesním důsledkem nesouhlasu jiného účastníka zákonodárného procesu s návrhem zákona tak, jak byl Poslaneckou sněmovnou přijat, a jako jeho ústavně vymezená pravomoc Poslaneckou sněmovnu k opakovanému hlasování (k novému projednání v intencích vysloveného nesouhlasu) zavazuje. Ve vztahu ke schválenému návrhu zákona je však vlastní pravomoc Poslanecké sněmovny tak, jak vyplývá z jejího jednacího řádu a koneckonců i z povahy zákonodárného procesu jako procesu rozhodovacího vůbec, vyčerpána přijetím usnesení, jímž s návrhem zákona vyslovila souhlas, tedy - procesně - nenapadeným vyhlášením výsledku hlasování předsedajícím schůze.

Zákonodárný proces ve fázi, v níž je plénu Poslanecké sněmovny předložen návrh usnesení, jímž má být s návrhem zákona hlasování vysloven souhlas jako s celkem (§ 95 odst. 3 al. 2 zákona č. 90/1995 Sb.), je totiž již jen závěrem rozhodovacího procesu, v němž poslanec již nemá jiné možnosti, než hlasovat buď pro nebo proti (případně nehlasovat vůbec), neboť v průběhu předchozích fází tohoto procesu měl natolik dostatku času a příležitostí k uplatnění svých návrhů (vyjádření svých politických postojů), aby jeho hlasování vůbec, a zejména v této závěrečné fázi, bylo výrazem (důsledkem) jeho vlastního politického rozhodnutí, v němž posléze toto rozhodnutí, jako výsledný celek (kompromis), vychází z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním (čl. 6 al. 1 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.).

Na usnesení Poslanecké sněmovny vyslovující s návrhem zákona souhlas je proto nutno nahlížet jako na rozhodnutí obsahující (v dané procesní fázi) výrok konečné platnosti, jímž byl zákonodárný proces v Poslanecké sněmovně ukončen; požadavek zákona, aby (Poslaneckou sněmovnou) schválený návrh zákona byl předsedou Poslanecké sněmovny zaslán Senátu bez zbytečného odkladu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá ani věcnou, ani časovou spojitost s vlastním rozhodovacím procesem Poslanecké sněmovny a vlastně jako pokyn technické povahy, jímž se má čelit administrativním průtahům mezi (ukončeným) zákonodárným procesem v Poslanecké sněmovně a rozhodovací pravomocí Senátu (§ 97 odst. 2 až 4 zákona č. 90/1995 Sb.), nemá na vlastní rozhodovací proces Poslanecké sněmovny žádný vliv, tím méně by jej pak mohl obnovit.

Pro důvody takto vyložené dospěl Ústavní soud k přesvědčení, že na otázku položenou sub III písm. a) je nutno odpovědět kladně: jak z ústavního pořádku České republiky, tak z oblasti obyčejného práva (zákon č. 90/1995 Sb.) a z povahy věci lze vyvodit, že nenapadené vyhlášení výsledků hlasování o usnesení, jímž Poslanecká sněmovna vyslovila s návrhem zákona jako s celkem souhlas, je věcnou i časovou hranicí, za níž již revokace tohoto usnesení a posléze nové projednání návrhu zákona, jehož se revokace týká, nejsou přípustné, a to - mimo důvody již vyložené - také proto, že v tomto novém projednání návrhu posuzovaného zákona nebyly splněny podmínky řádného legislativního procesu, přesněji a úplněji vyjádřeno, tento proces v ústavních kautelách scházel vůbec.

V.

Jestliže Poslanecká sněmovna, za okolností zmíněných již dříve, nadto po delší době a na jiné schůzi, přistoupila k revokaci svého usnesení (ze dne 31. října 2001, číslo 1828), jímž s návrhem posuzovaného zákona vyslovila souhlas, a v takto nově otevřeném zákonodárném procesu již dříve schválený návrh zákona znovu projednala a posléze jej přijala v jiném jeho znění, zatížila zákonodárný proces vadou, kterou nelze z hlediska jeho procesní čistoty přehlédnout.

Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu.

Jestliže takto připomenuté zásady vztahují se k ústavnosti řízení před orgány veřejné moci a k jejich v něm vydaným rozhodnutím (ke stanovenému postupu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod), není nijakého rozumného důvodu se od těchto zásad odchýlit ve věcech kontroly zákonodárného procesu a v něm přijatých aktů (právních norem), neboť, byť se rozhodovací proces v zákonodárné činnosti do jisté míry liší od rozhodovacích procesů v řízeních před jinými orgány veřejné moci - a v tomto smyslu jej lze chápat jako rozhodovací proces sui generis - vůdčí zásady rozhodování, v němž se dospěje ke konečnému výsledku, jsou v obou případech identické; nadto nelze ztrácet ze zřetele, že důsledky plynoucí ze zákonodárných aktů jsou pro svůj celospolečenský dopad zajisté významnější, než je tomu v případech jednotlivých (vadných) rozhodnutí jiných orgánů veřejné moci. Vystupuje tedy - v zákonodárném procesu - do popředí požadavek stálosti, přesvědčivosti a nezbytnosti právních aktů, na nichž právní stát, a souvztažně také život občanů v něm, spočívá; takovýchto aktů, a také dosažení potřebné autority zákonodárných sborů nelze však dosíci jinak než respektem k pravidlům (zásadám legislativní činnosti), které si ostatně Poslanecká sněmovna jako významný nositel zákonodárné moci pro tuto svou činnost zákonem sama stanovila.

S přihlédnutím k tomu, jakož i k důvodům, které v odůvodnění tohoto nálezu byly již vyloženy, požadavek jednacího řádu směřující vůči předsedovi Poslanecké sněmovny, totiž aby návrh zákona, s nímž Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas, byl neprodleně zaslán Senátu (§ 97 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb.), resp. zda a nakolik byl v posuzované věci splněn, je z hlediska ochrany ústavnosti (čl. 83 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.) v dané věci nerozhodný, stejně jako před ním neobstojí ani důvody, jimiž Poslanecká sněmovna tvrzenou přípustnost své revokace podkládá. Jakkoli - na rozdíl od předchozích ústav (československého státu) - není obsah jednacího řádu Poslanecké sněmovny ústavně vymezen, není rozumného důvodu k pochybnostem, že základní zásady jednání zákonodárných sborů, a také zásady styku obou sněmoven mezi sebou (jakož i vládou) a navenek vůbec, nemohou vykročit z ústavního rámce. Obdobně také tvrzení, že v posuzované věci šlo o výrazně komplikovaný návrh zákona a že v závěru zákonodárného procesu (ve třetím čtení) byla Poslanecká sněmovna natolik iritována, že "zcela zřetelně nevěděla, o kterém návrhu hlasuje", je pod aspekty procesní čistoty rozhodovacího procesu bez jakéhokoli významu.

Komplikovanost materie, kterou Poslanecká sněmovna projednává, četnost nebo různorodost pozměňovacích a jiných návrhů, které jsou v průběhu rozprav vůči předloženému návrhu zákona vznášeny, samy o sobě ani ve spojení se snahou ex post "napravit omyl a zabránit vážným hospodářským škodám" nemohou odůvodnit porušení ústavně chráněného postupu v zákonodárném procesu a již vyložených zásad.

Byla již zmínka o tom, že v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji, jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle) také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není místa, řečeno jinými slovy: skutečnost, že schválený návrh zákona nebyl dosud předsedou Poslanecké sněmovny postoupen Senátu, nezakládá důvod k tomu, aby Poslanecká sněmovna již ukončený rozhodovací proces o návrhu zákona obnovila a v něm se vrátila k novému meritornímu rozhodování. Proto okamžik, kdy rozhodovací proces v dané fázi zákonodárného procesu přijetím rozhodnutí nezvratně skončil, je nejen pro legalitu přijatého rozhodnutí, ale také pro jeho stálost natolik významný, že jím daná hranice je ústavně nepřekročitelná, a jako taková svou podstatou má bránit vzniku potencionálního nebezpečí usurpace moci, která Poslanecké sněmovně nepřísluší. Opačný většinový názor Poslanecké sněmovny je mylný také proto, že v právním státě "Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon." (čl. 2 odst. 3 ústavního zákona č. 1/1993 Sb.); ne tedy každá vůle parlamentního orgánu, ale toliko taková, která zákon, ať by již šlo o zákon ústavní nebo prostý (o jejím jednacím řádu), respektuje a z jeho mezí vychází, se může stát zákonem.

Ústavní soud proto dospěl k přesvědčení, že také na druhou otázku položenou vpředu sub III písm. b) nutno odpovědět kladně: vykročení z hranic nezměnitelnosti přijatého rozhodnutí (usnesení, jímž s projednávaným zákonem byl vysloven souhlas) a ze zásad dříve vyložených je porušením ústavnosti zákonodárného procesu; posuzovaný zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., nebyl proto Poslaneckou sněmovnou přijat ústavně předepsaným způsobem.

Tento závěr již sám o sobě činí nadbytečným přezkum ústavnosti jednotlivých ustanovení posuzovaného zákona, na který jako na protiústavní navrhovatelé v alternativním žádání poukazují, a proto nebylo zapotřebí se jimi jako jednotlivostmi zabývat.

VI.

Ve svých úvahách Ústavní soud nepřehlédl stanovisko vlády, která, ač není účastníkem tohoto řízení, má podle vyžádaného vyjádření za to, že pro možné značné problémy, např. v oblasti kapitálového trhu, a také pro pochybení ve vedení kritické schůze Poslanecké sněmovny, na níž byl posuzovaný zákon poprvé přijat, "bylo by namístě tolerovat i relativně problematickou revokaci, zejména došlo-li k ní v zájmu vytvoření možnosti poslanců projevit uvědoměle svoji vůli". Jakkoli je třeba upozornění vlády brát s veškerou vážností a jakkoli není pochyb o tom, že novelizace obchodního zákoníku přináší řadu žádoucích změn, tyto skutečnosti však nemohou převážit nad zásadním postulátem ústavnosti, totiž aby zákony byly zákonodárnými sbory Parlamentu přijímány způsobem ústavně předepsaným (čl. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 45 ústavního zákona č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů).

Protože spornou problematiku ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) posuzovaného zákona, proti němuž meritorní výhrady navrhovatelů míří především, nelze oddělit od ostatní materie, a to již proto, že usnesením Poslanecké sněmovny ze dne 15. listopadu 2001 (č. 1859) bylo revokováno předchozí její usnesení ze dne 31. října 2001 (č. 1828), jímž tento zákon byl schválen jako celek, nezbylo než zákon č. 501/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, etc., jako přijatý nikoli ústavně předepsaným způsobem zrušit, a to s přihlédnutím k okolnostem předestřeným vládou ke dni, jak ze znělky tohoto nálezu je patrno (§ 70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).

Odmítavý výrok stran návrhu na zrušení ustanovení § 183b odst. 3 písm. a) zákona č. 513/1991 Sb., obchodní zákoník, ve znění pozdějších předpisů, je podložen skutečností, že formálně i obsahově shodný návrh byl podán k Ústavnímu soudu dne 13. prosince 2001, je projednáván samostatně pod sp. zn. Pl. ÚS 38/01, a je tak odůvodněn překážkou litispendence (§ 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.).


Předseda Ústavního soudu:

v z. JUDr. Holeček v. r.

místopředseda

joinus_baner.png

Přesunout nahoru