PLUS na zkoušku
Porovnání znění

Nález č. 285/2001 Sb.Nález Ústavního soudu ze dne 20. června 2001 ve věci návrhu na vydání nálezu, že k platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listoadu 2000 o jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky se vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády

Částka 107/2001
Platnost od 03.08.2001
Účinnost od 03.08.2001
Trvalý odkaz Tisková verze Stáhnout PDF(?) Stáhnout DOCX

Obsah

Odůvodnění (Kapitola 1 - Kapitola 2)

285

NÁLEZ

Ústavního soudu

Jménem České republiky

Ústavní soud rozhodl dne 20. června 2001 v plénu o návrhu předsedy vlády a vlády České republiky na vydání nálezu, že k platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listopadu 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky, se vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády,
takto:


Návrh se zamítá.

Odůvodnění

I.

Ústavní soud obdržel 20. 4. 2001 návrh na zahájení řízení, jímž se předseda vlády a vláda České republiky s odvoláním na čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a § 120 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, domáhají vydání nálezu, který by vyslovil, že rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000 o jmenování guvernéra a viceguvernéra České národní banky (dále jen "ČNB") vyžadují ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. V úvodu konstatují, že prezident republiky Václav Havel svými rozhodnutími ze dne 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem ČNB a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, aniž by vyzval předsedu vlády ke spolupodpisu těchto rozhodnutí podle čl. 63 odst. 3 Ústavy a aniž předtím odvolal Zdeňka Tůmu z funkce viceguvernéra ČNB a Luďka Niedermayera z funkce člena Bankovní rady ČNB (dále jen "Bankovní rada") jmenovaného z řad vedoucích pracovníků ČNB. V odůvodnění pak navrhovatelé uvádějí, že vláda nezpochybňuje předchozí postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra nepředkládal předsedovi vlády k spolupodpisu, ačkoliv je přesvědčena, že "taková rozhodnutí prezidenta republiky nejsou bez spolupodpisu předsedy vlády platná". Takovýmto postupem je předseda vlády, resp. vláda zkracován na své kompetenci uvážit spolupodpis rozhodnutí prezidenta republiky, resp. rozhodnutí spolupodepsat. Protože jde o právní otázku mimořádného významu a dosahu a prezident republiky na dosud jím zastávaném názoru a uplatňovaném postupu trvá, obracejí se předseda vlády a vláda na Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti s návrhem, aby v tomto sporu o rozsah kompetencí prezidenta republiky a předsedy vlády (resp. vlády) jako státních orgánů rozhodl.

Základní otázkou, kterou má Ústavní soud řešit, je tedy požadavek vládní kontrasignace při každém jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem republiky, a to počínaje dnem 29. 11. 2000. Vláda ve svém návrhu totiž pomíjí předcházející postup prezidenta republiky, který od roku 1993 svá rozhodnutí o jmenování guvernéra a viceguvernéra předsedovi vlády nepředkládal, uvádí však, že takovým postupem je předseda vlády (resp. vláda) ve své kompetenci zkracován a že je třeba, aby v tomto sporu Ústavní soud rozhodl a tuto Ústavě odporující praxi změnil.

Svůj návrh opírá předseda vlády a vláda České republiky z hlediska obecně teoretického o názor, že z principů reprezentativní demokracie vůbec je třeba vyvodit i přednost rozhodování státního orgánu politicky odpovědného před orgánem, který za svá rozhodnutí neodpovídá. V tomto smyslu pak interpretuje vztah čl. 62 a čl. 63 odst. 2 Ústavy. Zatímco čl. 62 Ústavy uvádí ty pravomoci, které prezident republiky vykonává samostatně a k jejichž výkonu nepotřebuje souhlas předsedy vlády, čl. 63 odst. 2 Ústavy pak uvádí druhý okruh prezidentových pravomocí, totiž těch, k jejichž výkonu prezident republiky potřebuje kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Ustanovení čl. 63 odst. 3 Ústavy o kontrasignaci rozhodovacích aktů v této sféře prezidentovy působnosti je jen logickým vyústěním neodpovědnosti prezidenta republiky z výkonu jeho funkce a prostředkem, který umožňuje vládě odpovědnost převzít. Tato ustanovení se vztahují i na ty prezidentovy "pravomoci, které nejsou výslovně v ústavním zákoně uvedeny", pokud jsou stanoveny zákonem. Návrh předpokládá, že právo jmenovat guvernéra a viceguvernéry ČNB (§ 6 odst. 2 zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance) je právě onou novou pravomocí prezidenta, jež není v čl. 62 Ústavy výslovně uvedena, neboť tam se stanoví výslovně pouze tolik, že prezident republiky (bez kontrasignace) "jmenuje členy Bankovní rady České národní banky". Proto jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB prezidentem republiky - dle stanoviska premiéra a vlády - vyžaduje ke své platnosti spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády. Dle navrhovatelů u jmenování guvernéra a viceguvernéra jde o nové, Ústavě neznámé, pravomoci založené až zákonem č. 6/1993 Sb. Navrhovatelé uvádějí, že Ústava se o guvernérovi a viceguvernérovi vůbec nezmiňuje ani v čl. 98, věnovaném výlučně ČNB, ani v čl. 62 písm. k).

K odůvodnění toho, že funkce guvernéra a viceguvernéra je něčím novým, nepodřazeným čl. 62 písm. k) Ústavy, poukazují navrhovatelé na ustanovení několika zákonů, z nichž dovozují, že "pravomoci guvernéra a viceguvernérů nejsou spojeny jen s jejich členstvím v Bankovní radě (kde i guvernér je v podstatě pouze prvním mezi rovnými)" a že "zejména guvernér má závažné působnosti, které s jeho členstvím v Bankovní radě nesouvisejí a které jsou mu přiznány jako orgánu monokratickému". Dle názoru navrhovatelů Bankovní radě zákon přiznává postavení nejvyššího řídícího orgánu ČNB, její působnost vymezuje však pouze příkladmo výčtem věcí zásadnějšího významu a vůbec se nezmiňuje o tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech ostatních. "V nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto monokratický orgán, jehož postavení je v tomto směru v zásadě srovnatelné s postavením tzv. vedoucího ústředního orgánu státní správy".

Dle názoru navrhovatelů funkce guvernéra a viceguvernéra ČNB není pouhým označením některých členů Bankovní rady, ale označením nejvyšších správních úředníků ČNB vykonávajících významné a samostatné pravomoci, a proto jejich jmenování vyvěrá nikoli z čl. 62 písm. k) Ústavy, ale je výrazem další prezidentovy pravomoci ze zákona č. 6/1993 Sb. Z těchto premis pak návrh na zahájení řízení dovozuje, že jmenování guvernéra a viceguvernéra zakládá novou pravomoc stanovenou obyčejným zákonem, a tudíž podléhající kontrasignaci.

Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona č. 6/1993 Sb. na předchozí úpravu federální Státní banky československé, jejíž guvernér byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády, a viceguvernéři na návrh guvernéra projednaný s vládou. Podle navrhovatelů není žádný důvod pro předpoklad, že by se Ústava a zákon č. 6/1993 Sb. chtěly od této krátce předcházející úpravy odchýlit natolik, že by vládu z procesu jmenování guvernéra a viceguvernéra úplně vyřadily.

Návrh dále namítá, že ke jmenování guvernéra a viceguvernéra ČNB došlo bez jejich předchozího odvolání z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě, tj. Zdeňka Tůmy z funkce viceguvernéra a Luďka Niedermayera z funkce člena Bankovní rady. K takovému odvolání by bylo třeba kontrasignace a právě v tomto směru je souvislost této námitky se základní otázkou kompetenčního konfliktu zřetelná.

K návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu obdržel Ústavní soud vyjádření prezidenta republiky, který namítá zejména, že i nový zpřesněný návrh neodpovídá požadavkům Ústavy a zákona o Ústavním soudu. Na tento případ nelze totiž aplikovat § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jestliže napadené rozhodnutí reálně existuje a podle něj se postupuje. Dle systematického členění zákona č. 182/1993 Sb. lze § 124 aplikovat, pouze pokud žádné rozhodnutí ještě vydáno nebylo. V daném případě je však třeba aplikovat § 125 odst. 1 a žádat zrušení již vydaného rozhodnutí. To však vláda nečiní, takže by Ústavní soud měl podání opět odmítnout. Ve vyjádření se upozorňuje rovněž na to, že navrhovatelé nenapadají rozhodnutí o jmenování dalšího z viceguvernérů Oldřicha Dědka z 11. 2. 1999, ačkoliv je stále ve funkci a rozhodnutí není rovněž opatřeno spolupodpisem předsedy vlády ani jím pověřeného člena vlády. Návrh je vnitřně rozporný i v tom ohledu, že petit návrhu obsahuje i variantu spolupodpisu pověřeného člena vlády, i když v tomto případě nikoho z členů vlády předseda vlády nepověřil, což je jasným důkazem žádosti o pouze abstraktní výklad Ústavy.

Prezident republiky dále uvádí, že ve výčtu kompetencí dle čl. 62 Ústavy, jež jsou v jeho samostatné rozhodovací pravomoci, je uvedeno i jmenování všech členů Bankovní rady. Prezident republiky je přesvědčen, že zákon č. 6/1993 Sb., který podrobně provádí toto ustanovení a označuje jednotlivé funkce členů Bankovní rady, nezakládá novou originární pravomoc prezidenta republiky, jež by pak podle čl. 63 odst. 2 a 3 Ústavy vyžadovala součinnost předsedy vlády. Pokud by mělo být pojmenování funkcí v zákoně chápáno jako nová jmenovací pravomoc prezidenta republiky, pak by také při specifikaci a popsání funkcí dalších čtyř členů Bankovní rady v zákoně byl čl. 62 písm. k) Ústavy de facto vyřazen, a tudíž nepoužitelný. V takovém případě by prezident republiky nemohl samostatně jmenovat žádného z členů Bankovní rady. Protože norma nižší právní síly nemůže měnit normu vyšší právní síly, nelze si takový výklad Ústavy a zákona představit.

Dle vyjádření prezidenta republiky záměrem zákonodárce nebylo omezení pravomoci prezidenta republiky dané čl. 62 písm. k) Ústavy, ale zavedení funkcí uvnitř Bankovní rady a stanovení kritérií pro výběr těch čtyř členů Bankovní rady, kteří mohou být jmenováni pouze z řad vedoucích pracovníků ČNB. Na potvrzení svého názoru poukazuje na stenozáznam z jednání pléna České národní rady i z usnesení ústavněprávního výboru České národní rady ze 17. 12. 1992, kde byl projednáván vládní návrh tohoto zákona, a uvádí rovněž, že ani názor dalších kompetentních ústavních činitelů se od té doby nezměnil, což prokazuje i vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu 7. 8. 2000. Ústavodárce dle vyjádření prezidenta republiky nepovažoval za nutné rozlišovat mezi členy Bankovní rady z hlediska jejich jmenování, když přenechal obyčejnému zákonu pouze nepodstatné funkční rozdíly v jejich postavení. Námitku, že Ústava nezná funkce guvernéra a viceguvernéra, a proto se jejich jmenování odvozuje ze zákonem založené kompetence, pokládá prezident republiky za nepřesvědčivou. Kromě toho, že jde rovněž o členy Bankovní rady a že zákon č. 6/1993 Sb. je třeba vykládat pomocí Ústavy, nikoli Ústavu pomocí zákona, je třeba taktéž poukázat na časovou posloupnost přijímání obou norem. Ústava byla přijata 16. 12. 1992 a zákon č. 6/1993 Sb. až následující den. Ústava tedy vůbec nemohla operovat s pojmy, které neznala a ani nepotřebovala.

Předseda vlády předložil Ústavnímu soudu ke stanovisku prezidenta republiky repliku, v níž poukázal na potřebu ve věci rozhodnout meritorně. Dle jeho názoru rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, jimiž jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, dosud nenabyla platnosti. V důsledku toho se návrh nedomáhá postupu dle čl. 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. (tj. zrušení rozhodnutí). Protože pokládá guvernéra a viceguvernéry ČNB za monokratické orgány s významnými samostatnými působnostmi a pravomocemi, požaduje předseda vlády jejich jmenování procedurou dle čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy (s kontrasignací), na rozdíl od ostatních (dalších čtyř) členů Bankovní rady, u nichž pokládá proceduru podle čl. 62 písm. k) Ústavy bez kontrasignace premiéra či jím pověřeného člena vlády za ústavní.

II.

Ústavní soud připomíná, že navrhovatelé předložili Ústavnímu soudu již 22. 12. 2000 návrh věcně shodný, v němž neurčité znění petitu Ústavnímu soudu neumožnilo věc meritorně rozhodnout (sp. zn. Pl. ÚS 58/2000). Tento nedostatek současný návrh premiéra a vlády na rozhodnutí Ústavního soudu odstranil potud, že navrhovatelé v petitu namítli neplatnost rozhodnutí prezidenta republiky z 29. 11. 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem a Luďka Niedermayera viceguvernérem ČNB, protože nebyla předložena předsedovi vlády ke spolupodpisu.

Vzhledem k tomu, že návrh premiéra a vlády poukazuje na to, že se nezpochybňuje dřívější postup prezidenta republiky, který jmenování guvernéra a viceguvernérů ke kontrasignaci premiérovi nepředkládal, a vzhledem k tomu, že vláda v návrhu poukazuje na potřebu tento postup změnit do budoucna, zvažoval Ústavní soud opětovně, zda se v daném případě jedná o skutečný kompetenční spor, anebo pouze o požadavek na vyslovení názoru "pro futuro" (v tomto posledním případě by Ústavní soud byl nucen návrh odmítnout). Neobvyklý postup vlády stále ještě spočívá v tom, že žádá pouze vyslovení názoru "v abstraktní rovině" dle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., přestože svým návrhem napadla platnost zcela konkrétního rozhodnutí prezidenta republiky, a bylo by tudíž namístě se domáhat jeho zrušení podle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., jak namítá prezident republiky. Ústavní soud zvážil tuto závažnou námitku, neshledal však důvod k odmítnutí návrhu v této skutečnosti, ani v okolnosti, že později došlo k novelizaci zákona č. 6/1993 Sb. (dále jen "zákon o ČNB") zákonem č. 442/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance, neboť v daném případě bylo napadeno konkrétní rozhodnutí, a to v době platnosti zákona č. 6/1993 Sb. Otázka ústavnosti některých ustanovení novely zákona o ČNB je ostatně předmětem jiného řízení před Ústavním soudem vedeného pod sp. zn. Pl. ÚS 59/2000.

Názor navrhovatelů, že nemohli postupovat dle § 125 zákona č. 182/1993 Sb. z toho důvodu, že rozhodnutí o jmenování "vydal prezident republiky nepochybně jako orgán k tomu příslušný", neobstojí. Tato okolnost nestojí v cestě použití § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., neboť napadené rozhodnutí prezidenta republiky je nepochybně - v souladu s požadavkem tohoto ustanovení - rozhodnutím orgánu, který je účastníkem řízení v kompetenčním sporu, a bylo vydáno ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení. V replice pak předseda vlády uvádí, že se nedomáhá zrušení napadených rozhodnutí prezidenta republiky také proto, že tato rozhodnutí dosud nenabyla platnosti. Teprve až prezident republiky předloží tato rozhodnutí předsedovi vlády k uvážení jeho spolupodpisu, se ukáže, zda nabudou platnosti, a tedy i právní účinnosti.

Po zvážení všech okolností se přiklonil Ústavní soud k závěru, že jde o návrh na zahájení řízení o kompetenčním sporu podle § 120 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. Návrh napadá konkrétní rozhodnutí prezidenta republiky a v závěru se domáhá, aby Ústavní soud nálezem rozhodl podle § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. tak, že "K platnosti rozhodnutí prezidenta republiky ze dne 29. listopadu 2000, kterými jmenoval Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky, se vyžaduje spolupodpis předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády". Tento návrh sice neodkazuje na § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. a nežádá sám výslovně o "zrušení napadeného rozhodnutí", i když tak však neučinil, je dle § 125 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. věcí Ústavního soudu samého, aby svým nálezem zrušil takové rozhodnutí, ke kterému ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení je podle Ústavního soudu příslušný jiný orgán. Napadené rozhodnutí je v návrhu premiéra a vlády přesně uvedeno, takže není pochyb o tom, co je jeho obsahem.

Když Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh premiéra a vlády splňuje podmínky oddílu osmého hlavy druhé části druhé zákona č. 182/1993 Sb., zahájil řízení ve sporu o rozsah kompetencí státních orgánů podle čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy a § 120 zákona č. 182/1993 Sb.

Návrh na zahájení řízení se opírá o čtyři okruhy argumentace:

o argument "monokratických" prvků v postavení guvernéra ČNB,

o komparativní interpretaci jiných jmenovacích aktů dle čl. 62 Ústavy,

o interpretaci úmyslu ústavodárce, resp. zákonodárce a návaznost na předchozí úpravu,

o odkaz na principy parlamentnědemokratického ústavního státu.

1. Jmenování členů Bankovní rady ve funkci guvernéra a viceguvernérů ČNB se uskutečňuje jediným jmenovacím aktem. Z této skutečnosti vycházejí i navrhovatelé u vědomí nepředvídatelných komplikací a potenciálních dysfunkcí, které by přivodilo dvojí separátní jmenování, a to jednou členem Bankovní rady a jednou guvernérem, resp. viceguvernérem ČNB, a to tím více za situace, kdy není stanovena právní povinnost - jako u Ústavního soudu - vybrat tyto tři představitele Bankovní rady z řad již jmenovaných jejích členů. Navrhovatelé však, přestože nejde o nový jmenovací akt a v tomto smyslu ani o novou pravomoc podle čl. 63 Ústavy, vycházejí z názoru, že postavení guvernéra ČNB je natolik odlišné od ostatních členů Bankovní rady, že jeho pravomoci, jež vyplývají ze zákonů, jmenovací proceduru podle čl. 63 odst. 2, a nikoli podle čl. 62 Ústavy opravňují.

Podle navrhovatelů sice zákon (§ 5 zákona o ČNB) přiznává postavení "nejvyššího řídícího orgánu České národní banky" Bankovní radě jako kolegiálnímu orgánu, její vyhrazenou působnost však "vymezuje pouze příkladmo, výčtem věcí zásadnějšího významu. O tom, kdo je oprávněn jednat a rozhodovat ve věcech ostatních, se zákon o ČNB téměř vůbec nezmiňuje" a podle navrhovatelů lze tedy soudit, že v nejvyšší instanci je touto osobou právě guvernér jakožto monokratický orgán se samostatnými působnostmi a pravomocemi, jež výrazně přesahují oprávnění a působnosti vyplývající z členství v Bankovní radě jakožto kolegiálním orgánu.

Obě tvrzení neodpovídají však skutečnosti. Zákon o ČNB předně nevymezuje působnost Bankovní rady "pouze příkladmo", ale v § 5 odst. 1 formuluje jednoznačně hlavní úkoly Bankovní rady a nadto označuje Bankovní radu jako celek za "nejvyšší řídící orgán ČNB". V odstavci druhém pak uvozuje výčet další řady pravomocí Bankovní rady slovy "dále zejména". Tím nemá na mysli omezení působnosti Bankovní rady, ale naopak možnost zahrnout do této působnosti i ostatní, nejmenované záležitosti. Smyslem tohoto ustanovení proto není zúžení, ale rozšíření prostoru rozhodovací činnosti Bankovní rady.

Již touto úpravou je obecně zpochybněno postavení guvernéra ČNB jako "monokratického orgánu se samostatnou rozhodovací pravomocí". Avšak ani konkrétní odkazy navrhovatelů na zákonné pravomoci guvernéra, jež mají odůvodnit jeho monokratické postavení, neobstojí.

Vycházíme-li z toho, že monokratický orgán ztělesňuje osoba, která sama jedná a rozhoduje jakožto orgán, kdežto představitel kolegiálního orgánu jedná pouze jeho jménem a je plně vázán na jeho rozhodnutí, pak pokus chápat guvernéra ČNB jako jakýsi samostatný monokratický orgán neobstojí. Guvernér ČNB je jedním z členů Bankovní rady, neboť zákon o ČNB stanoví, že Bankovní rada se skládá z guvernéra, dvou viceguvernérů a dalších čtyř vedoucích pracovníků ČNB (§ 6 odst. 1 zákona o ČNB). Bankovní rada je ze zákona nejvyšším řídícím orgánem jako kolegium, takže rozhodovací pravomocí nedisponují jednotliví členové Bankovní rady. Pokud pak jde o guvernéra, liší se jeho postavení od ostatních členů tím, že předsedá Bankovní radě, a to sám anebo jím pověřený viceguvernér (§ 7 zákona o ČNB), dále že jedná jménem ČNB navenek sám anebo jím pověřený viceguvernér (§ 8) a že je oprávněn se účastnit s hlasem poradním schůzí vlády (§ 11). Ani v této skutečnosti nelze však spatřovat žádný prvek monokratického postavení guvernéra vůči Bankovní radě, jestliže je povinen respektovat její názor a tlumočit její stanovisko, nemluvě o tom, že se v tomto případě nejedná o rozhodovací pravomoc, ale pouze poradní funkci. V rámci Bankovní rady přiznávají ostatně i navrhovatelé guvernérovi pouze postavení prvního mezi rovnými. V celém textu zákona o ČNB lze, pokud jde o další pravomoci guvernéra, nalézt pouze ustanovení § 50 odst. 2, podle něhož zaměstnanci ČNB mohou být guvernérem zproštěni mlčenlivosti ve služebních věcech z důvodu veřejného zájmu. Výše uvedená ustanovení jsou jedinými výjimkami ve prospěch guvernéra, zatímco zákon o ČNB obsahuje dlouhou řadu ustanovení, jež chápou to, co navrhovatelé nazývají "ostatní věci", jako pravomoc Bankovní rady jakožto kolegia.

Navrhovatelé dále uvádějí, že guvernér ČNB má podle § 4 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce mezinárodních smluv, pravomoc podepisovat právní předpisy vydávané ČNB a vyhlašované ve Sbírce zákonů. Ani tuto pravomoc nelze pokládat za výraz monokratického rozhodování guvernéra ČNB, neboť stejně jako Ústava u vyhlašování zákonů předepisuje okruh osob, které podepisují zákony; i v tomto případě nemá podpis guvernéra ČNB žádný konstitutivní význam. Jeho povinností je vyhlašovanou normu podepsat a odmítnutí podpisu nelze pokládat za překážku platnosti takové normy.

Navrhovatelé se rovněž dovolávají pravomoci guvernéra ČNB ve správním řízení vedeném ČNB, a to při rozhodování o rozkladu [§ 61 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)] nebo přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení (§ 65 odst. 1 správního řádu). Ve skutečnosti i u těchto oprávnění rozhoduje guvernér ČNB "na základě návrhu jím ustavené zvláštní komise" (§ 61 odst. 2, § 65 odst. 1 správního řádu). Kromě toho jak zákon o ČNB (§ 46 odst. 5), tak i zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, (§ 41) a zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon, (§ 3 odst. 5) svěřují ve významnějších záležitostech rozhodnutí o rozkladu proti rozhodnutí ČNB právě Bankovní radě jako sboru. I v ostatních věcech platí, že nejvyšším řídícím orgánem ČNB je Bankovní rada, která si upravuje svůj jednací řád (§ 7 odst. 2 zákona o ČNB).

Z toho, co bylo uvedeno, vyplývá, že Ústavní soud nemůže přisvědčit navrhovatelům, neboť v těchto zákonech nejsou svěřeny ani prezidentu republiky žádné nové pravomoci, ani postavení guvernéra a viceguvernérů v Bankovní radě nepřesahuje - ve srovnání s ostatními členy - rámec Bankovní rady natolik, aby je bylo možno chápat jako nové orgány vyžadující nové separátní jmenování prezidentem republiky. Zákon o ČNB nerozšiřuje jmenovací práva prezidenta republiky o nové jmenovací pravomoci, neboť dle Ústavy jmenuje prezident všechny členy Bankovní rady, aniž by Ústava jmenovitě specifikovala jejich jednotlivá označení. Ústava ani nemá potřebu (na rozdíl od jiných případů jmenování dle čl. 62) uvést podrobně, kolik těchto členů je a jak se označují. To upravuje až zákon o ČNB, který uvádí, že jde o guvernéra, dva viceguvernéry a čtyři ostatní členy. Specifikuje tudíž složení Bankovní rady. Protože zákon o ČNB byl vyhlášen o jediný den později než Ústava sama a jeho text byl v době přijetí Ústavy znám, lze předpokládat, že by ústavodárce postupoval při formulaci čl. 62 písm. k) jiným způsobem, kdyby hodlal zavést odlišný způsob jmenování guvernéra od ostatních členů.

2. Ústavní soud se rovněž zabýval i komparací jmenovacích modalit ve všech případech kompetence prezidenta republiky dle čl. 62 Ústavy. Učinil tak s ohledem na námitku navrhovatelů, že pod písmenem k) tohoto článku Ústava uvádí, že prezident republiky jmenuje členy Bankovní rady, zatímco pod písmenem e) se rozvádí, že jmenuje nejen soudce Ústavního soudu, ale i jeho předsedu a místopředsedy, ačkoli i v tomto případě jsou předseda i místopředsedové také soudci, a proto i členy pléna Ústavního soudu. Dle představ navrhovatelů činí tak Ústava proto, že předseda a místopředsedové mají ještě další zvláštní působnosti spojené právě s touto jejich funkcí. Návrh však neuvádí, proč Ústava nepostupuje obdobně i v případě guvernéra ČNB, jemuž navrhovatelé přičítají rovněž další zvláštní působnosti spojené s jeho funkcí. Kdyby tomu tak skutečně bylo, musela by Ústava - dle představ navrhovatelů - i v tomto případě jmenovacího schématu podle čl. 62 Ústavy výslovně uvést též funkci guvernéra ČNB, což však neučinila.

Podle Ústavního soudu jsou příčiny rozdílné jmenovací formule použité v čl. 62 Ústavy především v jiné okolnosti. Odlišná úprava jmenování u čl. 62 písm. e) v případě Ústavního soudu, ale i u čl. 62 písm. j) v případě Nejvyššího kontrolního úřadu a čl. 62 písm. a) při jmenování předsedy a dalších členů vlády oproti čl. 62 písm. k) má vesměs příčinu v tom, že u všech tří zprvu uvedených případů bylo třeba jmenovitě vyčlenit osobu jmenovanou do čela orgánu, protože její jmenování bylo upraveno odlišným způsobem od jmenování ostatních členů tohoto orgánu. Rovněž je třeba uvést, že k jmenování členů těchto orgánů je také požadována součinnost jiného dalšího orgánu (Senátu, Poslanecké sněmovny, premiéra). Tak např. u písmene a) režim jmenování a odvolávání premiéra a ostatních členů vlády se liší. U ostatních členů vlády podle čl. 68 odst. 2 Ústavy se uskutečňuje pouze na návrh premiéra. U členů Ústavního soudu [písmeno e)] rovněž: odlišuje se předseda a místopředsedové, protože jejich jmenování ze soudců Ústavního soudu nevyžaduje - na rozdíl od ostatních soudců - souhlasu Senátu (čl. 84 odst. 2 Ústavy). U písmene j) se pak výslovně hovoří o prezidentu a viceprezidentu Nejvyššího kontrolního úřadu, neboť podle čl. 97 odst. 2 Ústavy tyto osoby jmenuje na návrh Poslanecké sněmovny prezident republiky, kdežto ostatní členy volí Poslanecká sněmovna na návrh prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu. Právě proto, že u všech členů Bankovní rady se žádný odlišný způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů nepředpokládá, omezil se text čl. 62 písm. k) na stručnou formulaci: "jmenuje členy Bankovní rady České národní banky".

Ústavní soud v této souvislosti pokládá za nutné zdůraznit zásadní rozdíl v úpravě jmenovací pravomoci prezidenta republiky vůči předsedovi a místopředsedům Ústavního soudu a vůči guvernérovi a viceguvernérům ČNB. Ústava stanoví ke jmenování všech soudců Ústavního soudu (tedy i těch, kteří jsou označeni v čl. 62 jako předseda a místopředsedové) jako podmínku souhlas Senátu (čl. 84 odst. 2). Ústavodárce je si v tomto případě vědom, že následné jmenování předsedů a místopředsedů ze stávajících soudců Ústavního soudu musí být výslovně upraveno ústavním a nikoli obyčejným zákonem, má-li se uplatnit odlišný režim a vyloučit pro tyto případy způsob jmenování stanovený generálně v čl. 62 písm. k).

Na rozdíl od Ústavního soudu v případě Bankovní rady Ústava nerozlišuje mezi jednotlivými členy Bankovní rady. Jestliže Ústava v tomto případě výslovně nerozlišuje způsob jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB od způsobu, který sama stanoví pro všechny členy Bankovní rady, nelze z obyčejného zákona, který uvádí, že kromě ostatních členů jsou členy Bankovní rady i guvernér a viceguvernéři, odvodit jiný způsob jmenování pro některé z členů Bankovní rady, pokud to Ústava sama výslovně neumožňuje.

Na rozdíl od Ústavního soudu, kde prezident republiky vybírá předsedu a místopředsedy z okruhu již jmenovaných soudců Ústavního soudu, v případě jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB nemá prezident republiky povinnost jmenovat tyto osoby ze stávajících členů Bankovní rady. Na rozdíl od právní úpravy Ústavního soudu Ústava v tomto případě tedy vůbec nepředpokládá dva odlišné režimy jmenování pro guvernéra a viceguvernéry na jedné a pro ostatní členy Bankovní rady na druhé straně a umožňuje jmenovat guvernéra a viceguvernéry jediným aktem současně jako členy Bankovní rady. Tím méně lze to pak dovozovat z obyčejného zákona, nehledě na to, že prostý výčet členů Bankovní rady v § 6 zákona o ČNB k tomuto závěru není vůbec způsobilý.

Současně však z hlediska zákona o ČNB existují racionální důvody, proč v § 6 odst. 2 a 3 se jmenování guvernéra a viceguvernérů uvádí odděleně od jmenování dalších čtyř členů Bankovní rady. Spočívají v tom, že oba odstavce obsahují odlišné podmínky pro jmenování: další čtyři členové Bankovní rady jsou na rozdíl od guvernéra a viceguvernérů obligatorně jmenováni "z řad vedoucích pracovníků" ČNB (je třeba poznamenat, že tato ústavně sporná omezující podmínka nebyla napadena). Pokud by ústavodárce zamýšlel provádět jmenování guvernéra a viceguvernérů a dalších členů Bankovní rady dvěma odlišnými způsoby, resp. jmenování guvernéra a viceguvernérů až po jejich jmenování členy Bankovní rady dalším jmenovacím aktem specifikujícím funkci v Bankovní radě, musel by takové přání ústavně diferencovat tak, jak to učinil v čl. 62 Ústavy v jiných případech nominace.

Elementární ústavní pravidlo zní: Zavádějí-li se dva odlišné režimy jmenování v oblasti Ústavou vymezené výlučné pravomoci prezidenta republiky, je nezbytné, aby oba tyto režimy byly definovány přímo v ústavním zákoně. Splnění tohoto předpokladu je "condicio sine qua non".

Ve prospěch jednoho jmenovacího aktu u všech členů Bankovní rady svědčí i jedno společné šestileté funkční období (§ 6 odst. 4 zákona o ČNB), na němž nic nemění ani přesuny v postavení jednotlivých členů (např. pozdější převzetí funkce guvernéra některým z členů Bankovní rady). Jmenoval-li prezident členy Bankovní rady k určitému datu, nezačíná pozdějším jmenováním některého z nich guvernérem běžet nová lhůta.

Dle názoru Ústavního soudu nesvědčí tedy ani komparace jmenovacích modalit dle čl. 62 Ústavy ve prospěch vládního návrhu.

3. Navrhovatelé rovněž poukazují na návaznost zákona o ČNB na předchozí úpravu Státní banky československé, jejíž guvernér byl jmenován prezidentem republiky na návrh vlády a viceguvernéři na návrh guvernéra, projednaný s federální vládou. Tento zákon byl údajně v řadě směrů vzorem pro zákon o ČNB. Podle navrhovatelů není žádný důvod pro předpoklad, že by se Ústava a zákon o ČNB chtěly od této krátce předcházející úpravy odchýlit natolik, že by vládu z procesu jmenování guvernéra a viceguvernérů úplně vyřadily.

Dokumenty zachycující genezi zákona o ČNB však tomuto názoru navrhovatele odporují. Ústavní soud zjistil, že návrh na převzetí předcházející úpravy byl při tvorbě zákona o ČNB Českou národní radou odmítnut. Jak vyplývá ze záznamu ze schůze České národní rady 17. 12. 1992, která projednávala vládní návrh zákona o ČNB, přijala sněmovna jednomyslný názor ústavněprávního výboru, který vyjádřil stanovisko, že: "Ústava jmenovací právo prezidenta v žádném ze svých ustanovení neomezuje jakýmkoli způsobem." (záznam 11. schůze ČNR VII. volebního období). Prezident republiky ve svém vyjádření k návrhu na zahájení řízení o kompetenčním sporu k tomu uvádí, že tento názor tehdejších kompetentních ústavních činitelů zastávají ústavní činitelé i dnes a poukazuje na vystoupení současného místopředsedy vlády pro legislativu v plénu Senátu 7. 8. 2000, který jmenování členů Bankovní rady, tj. guvernéra, viceguvernérů a dalších členů, označil za "výlučnou kompetenci prezidenta, neomezenou kontrasignací" (stenozáznam jednání Senátu ze 7. 8. 2000).

K otázce návaznosti na předcházející úpravu Ústavní soud poznamenává, že při tvorbě zákona o ČNB zákonodárce nepochybně vycházel z jiné ústavní situace, neboť zákon o Státní bance československé byl přijat předtím jako jakási kvaziústavní regulace srovnatelná s organickým zákonem a především pak ve federativním státě, kde součinnost kolegiálního orgánu, tj. vlády složené z představitelů jak české, tak slovenské reprezentace, byla institucionálně protiváhou jmenovací pravomoci prezidenta republiky jakožto jedné (stranicky nezávislé) osoby. Po rozpadu federace tyto ohledy při zákonné úpravě ČNB již odpadly, resp. ztratily svou původní dimenzi.

Právní názor, že čl. 62 Ústavy vyjadřuje právo prezidenta republiky jmenovat bez kontrasignace všechny členy Bankovní rady, byl respektován a praktikován od roku 1993 nepřetržitě až do debat o novele zákona o ČNB v roce 2000. Tato interpretace byla tak potvrzována i postupně se vyvinuvší ústavní zvyklostí. Je známo, že ústavní zvyklosti, konvence mají v ústavním státě velký význam právě tím, že komponují ústavu do funkčního celku a zaplňují prostor mezi strohým vyjádřením ústavních principů a institucí a variabilitou ústavních situací. V demokratickém právním státě je sotva představitelné, aby interpretace ústavy a jí odpovídající ústavní zvyklosti respektované a nenapadené po celou dobu od jejího vzniku byly její účelovou dezinterpretací zpochybněny a s nimi i celá dosavadní praxe včetně řady rozhodnutí, jež nebyla dosud nikdy napadena.

Podstatné na této skutečnosti není však ověřování, do jaké míry jsou naplněny formální náležitosti "ústavní zvyklosti", ale prostá okolnost, že po dobu více než osmi let na základě hodnotového a institucionálního konsensu v ústavní rovině byl praktikován postup, který bez odporu kteréhokoli z ústavních orgánů opakovaně a jednoznačně potvrzoval interpretaci čl. 62 písm. k) Ústavy ve smyslu výlučné pravomoci prezidenta republiky při jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB, tedy pravomoci, jež nepodléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády.

Neméně podstatnou je i ta okolnost, že přes právní výhrady k tomuto postupu, s nimiž se obrátili předseda vlády a vláda na Ústavní soud poprvé 20. 12. 2000, tyto instituce fakticky uznávaly a v současné době dále uznávají stav, který je podle jejich tvrzení v rozporu s kompetencí stanovenou Ústavou. Výrazem toho je skutečnost, že navrhovatelé napadli pouze jmenování guvernéra a jednoho z viceguvernérů a pominuli jmenování druhého viceguvernéra, ačkoli k jeho jmenování - dle stanoviska navrhovatelů - došlo rovněž způsobem, který označují za protiústavní a neplatný. Jestliže vláda i dalším faktickým jednáním napadená jmenování uznala, což plyne např. z korespondence ministerského předsedy samého, místopředsedů vlády i jednotlivých ministrů, pozvánek k účasti na zasedáních vlády a z dalších souhlasných aktů, vzniká nežádoucí stav nejistoty v právních vztazích, jehož rizika v rozhodující míře nenesou ve sporu stojící subjekty, nýbrž fyzické a právnické osoby, o jejichž právech bylo rozhodováno, nemluvě o nejistotě o postavení nositelů jednotlivých funkcí navenek vůbec a vůči zahraničí zvláště.

Přestože usnesením vlády č. 1210 z 28. 11. 2000 předseda vlády a dalších 12 členů vlády jednomyslně rozhodlo, že "nesouhlasí s tím, aby předseda vlády spolupodepsal rozhodnutí prezidenta republiky jmenovat Zdeňka Tůmu guvernérem České národní banky a Luďka Niedermayera viceguvernérem České národní banky", jednají premiér a další členové vlády i nadále se Zdeňkem Tůmou jako guvernérem ČNB. Tak např. v dopise z 28. 2. 2001 předseda vlády Miloš Zeman sděluje Zdeňku Tůmovi, že bude "jakožto guvernér České národní banky" o jednání informován a přizván k účasti. Z toho plyne i uznání jednotlivých funkcí guvernéra, a to i při emisní činnosti ČNB, a tím i podpisového práva Zdeňka Tůmy na nově vydávaných bankovkách přesto, že vláda odepřením souhlasu k jeho jmenování právně zpochybnila platnost tohoto i všech ostatních jeho aktů, a to i pro případ, kdy by povinnost kontrasignace byla uznána za ústavní.

Avšak nejen dosavadní praxe, nýbrž i úprava v novele zákona o ČNB č. 442/2000 Sb. svědčí zřetelně o tom, že zákonodárce z povinnosti kontrasignace jmenovacích aktů guvernéra a viceguvernérů ČNB nevycházel. Navrhovatelé odůvodňují povinnost prezidenta republiky předložit uvedené jmenovací akty premiérovi ke spolupodpisu tak, že tuto povinnost odvozují z textu § 6 odst. 2 zákona o ČNB, podle něhož prezident republiky jmenuje guvernéra a viceguvernéry ČNB. Je třeba uvést, že naprosto stejná formulace je obsažena i v § 6 odst. 2 novely zákona o ČNB, z čehož by vládní interpretace musela dovozovat, že i v tomto případě platí povinnost kontrasignace nadále. Na druhé straně však zákonodárce v § 6 odst. 3 novely stanovil nově, že guvernéra a viceguvernéry navrhuje vláda. Je nemyslitelné, že by zákonodárce, který váže prezidentova rozhodnutí na předcházející návrh vlády, chtěl ještě trvat na kontrasignaci jmenovacího aktu premiérem, což by z vládní interpretace § 6 odst. 2 novely nezbytně vyplývalo. Je tedy zřejmé, že zákonodárce chápal a chápe § 6 odst. 2 pouze jako výčet a označení osob, jež jsou členy Bankovní rady.

4. Vláda poukazuje též na to, že z principů demokratického právního státu, ze zásady, že lid je zdrojem veškeré státní moci a že státní moc slouží všem občanům, jakož i z koncepce Ústavy založené na myšlence parlamentní demokracie je třeba vyvodit přednost rozhodování státního orgánu politicky odpovědného před rozhodováním státního orgánu, který za svá rozhodnutí neodpovídá, a dovozuje, že pokud by věc byla považována za spornou, bylo by třeba dát přednost výkladu, že jde o rozhodnutí prezidenta republiky podle čl. 63 Ústavy.

S tím lze sice v obecné rovině souhlasit, současně však nelze než namítnout, že i v demokratickém právním státě a při parlamentní formě vlády může být opatřením těmto principům zcela vyhovujícím vyloučení vládní kontrasignace tam, kde zvláštní důvody opravňují ochranu instituce, jež má být dle Ústavy v hlavních směrech své činnosti nezávislá na vládě, neboť právo kontrasignace by umožňovalo vládě přinejmenším rozhodovat o personálním složení Bankovní rady. Za těchto okolností je jmenovací právo prováděné nadstranickým prezidentem sice po konzultacích, avšak bez přímé vazby na souhlas vlády složené z představitelů jedné nebo více politických stran, součástí záruk nezávislosti ČNB. Nezávislost ČNB je ústavní hodnotou, jež vyplývá jak z čl. 98 Ústavy ("do její činnosti lze zasahovat pouze na základě zákona") a z jeho umístění v samostatné hlavě šesté Ústavy, tak i z čl. 62 písm. k) Ústavy a ze zákona o ČNB, zejména pak z jeho § 9 odst. 1 ("Při zabezpečování svého hlavního cíle je Česká národní banka nezávislá na pokynech vlády.").

V rámci demokratického právního státu si lze nepochybně představit i takovou úpravu postavení centrální banky, která obsahuje více prvků součinnosti a koordinace s vládou (jak je tomu např. u Německé spolkové banky). Nicméně v každé zemi je věcí ústavodárce, aby zvážil úpravu těchto vztahů s ohledem na situaci a potřeby vlastní země a takové ústavou zvolené koncepci je třeba podřídit i výklad zákona o národní bance. Při tom platí v ústavním státě zásada, že obyčejný zákon nesmí více než ústava. Stanoví-li ústava určité pravidlo, je z tohoto pravidla možná výjimka pouze za předpokladu, že ústava sama, resp. pozdější ústavní zákon takovou výjimku výslovně připustí. Z ustanovení obyčejného zákona nelze přeinterpretovat ústavu do podoby, kterou zjevně nemá. Interpretační proces postupuje opačně, a to vždy od ústavních předpisů k zákonům, nestanoví-li sám ústavní předpis výslovně výjimku.

Zákon o ČNB neupravuje žádnou novou jmenovací pravomoc prezidenta republiky, jež by nebyla v čl. 62 písm. k) Ústavy obsažena. Uvádí pouze složení Bankovní rady co do počtu a označení jejích členů. Protože vládní interpretace nepopírá výlučnou pravomoc prezidenta republiky jmenovat všechny členy Bankovní rady, vedlo by uznání nároku na kontrasignaci při jmenování guvernéra a viceguvernérů k řešení, jež by současně umožňovalo hlavě státu na jedné straně nezávisle jmenovat všechny členy Bankovní rady a premiérovi pak na druhé straně odepřít souhlas k osobě guvernéra a viceguvernérů - a to posléze, což samo o sobě obsahuje dysfunkční potenciál více než např. jmenování na návrh vlády, při němž je jednání a dohoda předem nezbytná. Uvažme v této souvislosti, že prezident republiky podle čl. 62 písm. k) Ústavy jmenuje všechny členy Bankovní rady, a protože podle zákona o ČNB Bankovní rada je sedmičlenná, jmenuje tedy všech sedm členů Bankovní rady a není v tomto směru omezen. Kdyby se jmenování guvernéra a viceguvernéra, o němž se zmiňuje § 6 odst. 2 zákona o ČNB, mělo chápat jako separátní, od čl. 62 písm. k) Ústavy oddělené jmenování podléhající čl. 63 Ústavy, mohlo by dojít buď k odepření souhlasu se jmenováním některého ze sedmi členů Bankovní rady guvernérem, anebo dokonce k jmenování guvernérem ČNB takové osoby, která vůbec není členem Bankovní rady. Protože však je v pojetí navrhovatelů guvernér členem Bankovní rady ze zákona o ČNB, musel by v takovém případě některý z již jmenovaných sedmi členů Bankovní rady opustit své místo, neboť Bankovní rada je ze zákona sedmičlenná. Jistě by mohl takto uvolnit místo pro nově jmenovaného guvernéra, pokud by sám chtěl. Odvolán však by mohl být pouze při splnění podmínek stanovených v § 6 odst. 6 zákona o ČNB, což by obvykle nenastalo.

Navržená vládní koncepce je tak nepřijatelná nejen vzhledem k čl. 62 písm. k) Ústavy, který nezná dvojí separátní jmenování nejprve členem a pak guvernérem, resp. viceguvernérem, ale též vzhledem k tomu, že jde o řešení, jež odporuje principu přiměřenosti právní úpravy a principu právní jistoty a z ústavního hlediska by svými schizoidními prvky bylo ustanovením potenciálně dysfunkčním.

Této okolnosti jsou si zřejmě vědomi i navrhovatelé, a proto chtějí udržet svou koncepci odlišného způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů na jedné a ostatních členů Bankovní rady na druhé straně a současně zabránit oddělenému (dvojímu) způsobu jmenování guvernéra a viceguvernérů jako takových a guvernéra a viceguvernérů jakožto členů Bankovní rady. Dosahují toho však za cenu interpretace, která odporuje Ústavě. Dle názoru navrhovatelů mají být guvernér a viceguvernéři ČNB jmenováni s kontrasignací premiéra (dle čl. 63 odst. 3 a 4 Ústavy) s tím, že se stanou členy Bankovní rady "přímo ze zákona", zatímco jmenování ostatních čtyř členů Bankovní rady se ponechává prezidentu republiky dle čl. 62 písm. k) Ústavy (tj. bez kontrasignace).

Ve skutečnosti však guvernér není členem Bankovní rady přímo ze zákona o ČNB, ale přímo a primárně z Ústavy samé, neboť podle Ústavy prezident republiky jmenuje bez výjimky všechny členy Bankovní rady, a to způsobem uvedeným v čl. 62 písm. k). Jestliže pak zákon o ČNB definuje tyto členy Bankovní rady jako guvernéra, viceguvernéry a ostatní členy, nevyjímá v žádném případě (a obyčejný zákon ani nemůže vyjmout) guvernéra a oba viceguvernéry z Ústavou vymezené jmenovací působnosti prezidenta republiky.

Skutečnost je tedy taková, že současná Ústava nezná žádné členství v Bankovní radě, jež by mohlo vzniknout bez jmenování prezidentem republiky na základě čl. 62 písm. k) Ústavy pouze a přímo ze zákona. Právě tak je protiústavní i představa, že dle téhož článku prezident republiky jmenuje - jak tvrdí navrhovatelé ve své replice - pouze ty ostatní (čtyři) členy Bankovní rady, kteří "zbývají" po jmenování guvernéra a dvou viceguvernérů. To odporuje citovanému článku Ústavy, podle něhož prezident republiky jmenuje bez povinnosti kontrasignace nikoli jen některé, ale všechny členy Bankovní rady.

Interpretací navrhovatelů se omezuje jmenovací právo stanovené Ústavou ve třech případech, a to dokonce výkladem prostého zákona, který podle představ navrhovatelů činí čl. 62 písm. k) nepoužitelným pro jmenování guvernéra a viceguvernérů a použitelným pouze pro "další čtyři členy Bankovní rady". K tomu je třeba dodat i to, že smyslem čl. 63 odst. 2 Ústavy je stanovení možnosti a podmínek potencionálního rozšíření prezidentových pravomocí a nikoli jejich omezování. Tomu odpovídá formulace o právu prezidenta vykonávat i ty, tzn. také další, nové pravomoci, jež nejsou sice výslovně uvedeny v ústavním zákoně, jsou však stanoveny zákonem.

Je třeba dodat, že proti interpretaci navrhovatelů hovoří i čl. 98 odst. 2 Ústavy, který svěřuje prováděcímu zákonu o ČNB v oblasti jmenovacího práva prezidenta republiky pouze úpravu "dalších podrobností". Takovou podrobností je např. ustanovení zákona o tom, že členy Bankovní rady jsou guvernér, dva viceguvernéři a čtyři ostatní členové. Zavedení povinné kontrasignace premiéra k jmenování tří osob ze sedmi členů Bankovní rady není v žádném případě podrobností, ale podstatným omezením ústavních práv prezidenta republiky garantovaných v čl. 62 písm. k) Ústavy. Protože je čl. 98 odst. 2 Ústavy třeba současně chápat jako Ústavou stanovený rámec, který prováděcí zákon o ČNB nesmí překročit, nelze pokus odvozovat povinnost kontrasignace z textu zákona o ČNB než označit za protiústavní, neboť nejde o úpravu podrobností, ale zásadní změnu ústavního dosahu.

Přestože se premiér a vláda staví principiálně za to, že jmenování guvernéra a viceguvernérů ČNB podléhá kontrasignaci předsedy vlády nebo jím pověřeného člena vlády, napadá ve skutečnosti jako protiústavní a neplatné pouze jmenování guvernéra a jednoho viceguvernéra ČNB, když ponechává bez námitek stejný způsob jmenování (bez kontrasignace) u druhého ze současných viceguvernérů. Tím vnáší do právního státu prvek libovůle. Dle názoru Ústavního soudu nebylo by možné s principy právního státu sloučit ani další paralelní koexistenci dvou odlišných jmenovacích systémů, podle níž některý ze současných viceguvernérů ke svému jmenování kontrasignaci premiéra potřeboval a některý ji nepotřeboval.

Ústavní soud neuznal důvodnou ani námitku, že prezident republiky měl před jmenováním do funkcí guvernéra a viceguvernéra oba členy Bankovní rady odvolat z jejich dosavadních funkcí v Bankovní radě. K tomuto přesunu funkcí došlo během šestiletého funkčního období obou členů Bankovní rady, přičemž nebyla naplněna žádná z podmínek § 6 odst. 6 zákona o ČNB, bez nichž nelze proceduru odvolání vůbec použít. Celá koncepce zákona potvrzuje záměr Ústavy vytvořit z ČNB instituci, která je při plnění svého hlavního úkolu nezávislá na vládě. Kdyby odvolávání členů Bankovní rady bylo rozšířeno i na uvedené interní přesuny uvnitř Bankovní rady, podléhalo by souhlasu vlády, a tím se stalo prvkem ohrožujícím její nezávislost na vládě. Proto za tohoto stavu ústavní i zákonné úpravy nelze než přisvědčit způsobu, kterým prezident republiky 29. 11. 2000 jmenoval Zdeňka Tůmu "jako stávajícího člena Bankovní rady České národní banky" guvernérem s tím, že mu "tímto dnem zaniká dosavadní funkce viceguvernéra České národní banky". Stejně lze shledat jmenování Luďka Niedermayera viceguvernérem, aniž byl odvolán z funkce člena Bankovní rady, jako řešení ústavně a právně zcela přiměřené. Ani v jeho případě jmenováním nepočala běžet nová šestiletá lhůta jeho funkce.

Pro posouzení této otázky je rozhodující ustanovení čl. 62 písm. k) Ústavy v tom smyslu, že definuje Bankovní radu jako nediferencovaný souhrn všech jejích členů, aniž by upřesňovalo rozdíly v jejich postavení. Teprve nižší právní norma, totiž zákon o ČNB, stanoví, že tito všichni členové Bankovní rady jsou jmenováni na šest let a že těchto členů je sedm: guvernér, dva viceguvernéři a "čtyři další členové". Stanoví-li zákon jmenování do funkce na určitou dobu, tj. celkem na šest let, nelze tuto dobu překročit. Během tohoto funkčního období nečiní zákon žádný rozdíl mezi členy Bankovní rady. Bankovní rada je kolegiálním řídícím orgánem, který rozhoduje ve sboru a v němž je guvernér pouze "primus inter pares". Pokud by byla jmenována guvernérem osoba, která dosud není členem Bankovní rady, došlo by tímto jmenováním k počátku běhu lhůty šesti let, pokud však na místo guvernéra postupuje osoba, která je již členem Bankovní rady a které již část šestileté členské lhůty uběhla, nezakládá jmenování guvernérem ani nárok na běh nové, jakési "guvernérské" šestileté lhůty, ani možnost formálního odvolání podle § 6 odst. 6 zákona o ČNB, který určuje taxativně okolnosti, ze kterých lze z funkce odvolat. Podle tohoto ustanovení člen Bankovní rady může být ze své funkce odvolán, pouze pokud byl pravomocně odsouzen za trestný čin, nebo podle rozhodnutí Bankovní rady pozbyl schopnosti vykonávat svou funkci, nebo na vlastní žádost předanou Bankovní radě. Odvolán může být rovněž, ujal-li se výkonu funkce uvedené v odstavci 5. Žádná z těchto podmínek stanovených zákonem ve sporném případě naplněna nebyla.

Vzhledem ke všem uvedeným důvodům rozhodl Ústavní soud na základě § 124 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., že prezidentu republiky příslušelo vydat rozhodnutí, jak učinil ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení o tomto kompetenčním sporu, a proto návrh předsedy vlády a vlády České republiky zamítl.


Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Kessler v. r.

Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb. zaujali odlišné stanovisko k rozhodnutí pléna soudci JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Zdeněk Kessler a JUDr. Jiří Malenovský a k jeho odůvodnění soudci JUDr. Pavel Holländer a JUDr. Vladimír Jurka.

Přesunout nahoru